Главная > Закон


КОММЕНТАРИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

";О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ";

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 октября 2006 года

Под ред. проф., д.ю.н.

А.Н. КОЗЫРИНА

Коллектив авторов:

Глушко Е.К., к.ю.н., доц. - ст. 1, 3 - 5, 8 - 15;

Козырин А.Н., д.ю.н., проф. - ст. 2, 7, 16, 17, 18 совместно с Комягиным Д.Л., 19;

Комягин Д.Л., к.ю.н. - ст. 18 совместно с Козыриным А.Н.;

Ялбулганов А.А., д.ю.н., проф. - ст. 6, ст. 18.1.

Комментарий являет собой результат исследования большого числа нормативных правовых актов, судебно-арбитражной практики и иных источников, регулирующих различные аспекты государственной службы в Российской Федерации.

Предназначен для государственных и муниципальных служащих, сотрудников кадровых служб, студентов, аспирантов и преподавателей факультетов права, менеджмента и государственного управления высших учебных заведений.

Комментарий подготовлен с учетом дополнений и изменений, вступающих в силу 1 января 2007 года.

27 мая 2003 года N 58-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принят

Государственной Думой

25 апреля 2003 года

Одобрен

Советом Федерации

14 мая 2003 года

(в ред. Федерального закона от 11.11.2003 N 141-ФЗ)

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Государственная служба Российской Федерации

Комментарий к статье 1

1. В пункте первом дается определение понятия ";государственная служба Российской Федерации";. При анализе данной формулировки Закона следует обратить внимание на следующее.

В законодательстве Российской Федерации нет легального определения понятия ";профессиональная деятельность";, хотя этот термин используется довольно широко. Так, в Законе Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 ";О занятости населения в Российской Федерации"; закрепляется право граждан на профессиональную деятельность за пределами территории Российской Федерации (ст. 10). Это право включает самостоятельный поиск работы и трудоустройство за пределами территории страны.

Данный термин встречается в избирательном законодательстве: в Федеральных законах от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";, от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ ";О выборах Президента Российской Федерации";, от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ ";О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";. В частности, согласно этим Законам предвыборной агитацией признается распространение информации о деятельности кандидатов, не связанной с их профессиональной деятельностью или исполнением ими своих служебных (должностных) обязанностей.

В Федеральных законах от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ ";О государственной службе российского казачества";, от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ ";О государственной гражданской службе Российской Федерации"; говорится о профессиональной служебной деятельности, а в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 114-ФЗ ";О службе в таможенных органах Российской Федерации"; о профессиональной деятельности по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов Российской Федерации.

Таким образом, термин ";профессиональная деятельность"; встречается в законах, регламентирующих трудовые, конституционные и административные отношения. При этом единого содержания он не имеет. Более того, в законодательстве допускаются его различные трактовки. Так, из избирательного законодательства следует, что профессиональная деятельность - это сугубо трудовая деятельность, не совпадающая со служебной. Для административного законодательства понятие ";профессиональная служебная деятельность"; - это единая категория.

В доктрине под профессиональной деятельностью понимается деятельность, осуществляемая на основе специальных знаний и навыков, требующая определенной подготовки и образования. Профессиональная служебная деятельность связана с выполнением, как правило, в качестве основного вида деятельности специальных должностных полномочий за вознаграждение, выплачиваемое за счет средств соответствующего бюджета. Государственная служба осуществляется на должностях, об этом свидетельствуют корреспондирующие данному определению понятия государственной гражданской службы (ст. 5); военной службы (ст. 6); правоохранительной службы (ст. 7).

Далее, государственная служба определена как профессиональная служебная деятельность граждан. Для такого решения есть конституционные основания. Так, в части четвертой ст. 32 говорится о равном доступе к государственной службе именно граждан Российской Федерации. В ст. 14 первоначальной редакции Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ ";О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; содержался прямой запрет иностранным гражданам находиться на государственной службе.

Отношение к государственной службе иностранцев стало меняться после принятия Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 141-ФЗ ";О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации";. Смысл изменений и дополнений, внесенных в Федеральные законы от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ ";Об обороне";, от 6 февраля 1997 года N 27-ФЗ ";О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации";, от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ ";О воинской обязанности и военной службе";, от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ ";О статусе военнослужащих";, от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ ";О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации";, от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ ";О системе государственной службы Российской Федерации"; и др., сводился к разрешению иностранным гражданам поступать на военную службу по контракту. Представляется, что в этой части законы о государственной службе потребуют корректировки.

Следует отметить, что первая попытка сформулировать определение понятия ";государственная служба"; была осуществлена в утратившем силу Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ ";Об основах государственной службы Российской Федерации";. В этом Законе под государственной службой понималась профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В действующем Законе о полномочиях, обеспечение исполнения которых составляет содержание государственной службы, сказано более подробно. Такое решение представляется вполне оправданным.

Строго говоря, действовавшее ранее определение государственной службы было неточным. К примеру, военнослужащие, проходящие службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях, не обеспечивают исполнение полномочий какого-либо государственного органа. Они обеспечивают исполнение полномочий Российской Федерации по обороне и безопасности.

Ныне выделяются три группы полномочий. Прежде всего, отдельно названы полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Тем самым подчеркнут публично-правовой характер государственной службы. Эта же идея отражена в п. 3 ст. 10, согласно которому нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

Такая трактовка государственной службы в полной мере соответствует мировой практике. В зарубежных странах правовые основы государственной (публичной) службы и статуса чиновников устанавливаются специальным государственно-служебным, публичным по своей правовой природе законодательством. При этом правовое положение рабочих и служащих регламентируется трудовым законодательством, т.е. находится под влиянием частного права. Такая правовая конструкция отвечает идее формирования профессиональной государственной (публичной) службы.

Вторая группа - полномочия органов государственной власти, иных государственных органов. Традиционно органами государственной власти принято считать органы законодательной, исполнительной и судебной властей; иными государственными органами - органы, не относящиеся ни к одной из ветвей власти. Например, это - прокуратура Российской Федерации, Счетная палата, Администрация Президента Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации и др. Перечня государственных органов, в которых осуществляется государственная служба, нет. Собственно говоря, такой перечень на практике не нужен. Для организации государственной службы ключевое значение имеют реестры должностей государственной службы (см. комментарий ст. 9).

Третья группа - полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации. Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации установлен Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 ";О государственных должностях Российской Федерации";.

Этот Перечень постепенно расширяется. Так, первоначально он содержал 44 должности. Изначально к числу лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, относились Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, первый заместитель, заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, федеральный министр, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания, председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания, член комитета (комиссии) Совета Федерации Федерального Собрания, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, первый заместитель, заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания, председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания, председатель подкомитета комитета Государственной Думы Федерального Собрания, член комитета (комиссии) Государственной Думы Федерального Собрания, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, судья - секретарь Конституционного Суда Российской Федерации, судья Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации, первый заместитель, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, первый заместитель, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, секретарь Совета Безопасности Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека, руководитель высшего государственного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, Председатель Счетной палаты, заместитель Председателя Счетной палаты, аудитор Счетной палаты, Председатель Центрального банка Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (замещающий должность на постоянной основе), Председатель федерального суда, заместитель Председателя федерального суда, судья федерального суда.

В настоящее время таких должностей 48. Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 1996 г. N 1748 Сводный перечень дополнен должностями Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве) и постоянного представителя (представителя, постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации (в иностранном государстве), Указом Президента Российской Федерации от 23 октября 1998 г. N 1298 - должностью Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, а Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 2006 г. N 231 - должностью первого заместителя председателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации - министра Российской Федерации.

В действовавшем ранее Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ ";Об основах государственной службы Российской Федерации"; данные должности носили наименование государственных должностей категории ";А";. Эта группа объединяла должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и др.).

В действующих законах термин ";должность категории ";А"; не используется, но критерий выделения данной группы должностей сохранен. Государственные должности Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов. Государственные должности субъекта Российской Федерации - это должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации имеют собственные перечни таких должностей. Например, в Москве принят Закон от 15 июля 2005 г. N 43 ";О государственных должностях города Москвы";, в котором установлены основы правового статуса лица, замещающего государственную должность, определены виды и объем предоставляемых ему государственных гарантий и иные вопросы обеспечения его деятельности. Государственными должностями города Москвы являются должности мэра Москвы; вице-мэра Москвы; первого заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы; руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы; заместителя мэра Москвы в Правительстве Москвы; министра Правительства Москвы; префекта административного округа города Москвы; Председателя Московской городской Думы; заместителя Председателя Московской городской Думы; депутата Московской городской Думы; руководителя Аппарата Московской городской Думы; Председателя Уставного суда города Москвы; заместителя Председателя Уставного суда города Москвы; судьи Уставного суда города Москвы; Председателя Московской городской избирательной комиссии; заместителя Председателя Московской городской избирательной комиссии; секретаря Московской городской избирательной комиссии; члена Московской городской избирательной комиссии с правом решающего голоса, исполняющего полномочия на постоянной (штатной) основе; Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы; заместителя Председателя Контрольно-счетной палаты Москвы; аудитора Контрольно-счетной палаты Москвы; Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве.

Следует обратить внимание на то, что должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 отнесена к числу государственных должностей Российской Федерации. Это положение вытекает из части второй ст. 77 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

При этом согласно п. 6 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ ";Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации.

Нетрудно заметить, что существует коллизия между нормами Указа Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. N 32 и Закона Москвы от 15 июля 2005 г. N 43 ";О государственных должностях города Москвы"; относительно должности мэра Москвы.

В законодательстве многих зарубежных стран понятие государственная служба четко не определено (Великобритания, Канада и др.). В Великобритании в доктрине и законодательстве используется термин ";гражданская служба";, которая охватывает внутреннюю гражданскую службу и дипломатическую (внешнюю) службу. В канадском законодательстве говорится о государственной (публичной) службе. В Законе 2003 г. ";О модернизации государственной службы"; сказано, что этот термин должен трактоваться как ";федеральная публичная администрация";.

2. Лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, и лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации, не относятся к числу государственных служащих. Поэтому, в соответствии с пунктом вторым данной статьи на них действие Федерального закона ";О системе государственной службы Российской Федерации"; не распространяется.

Особенности правового статуса лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, закрепляются не в законах о государственной службе, а в Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных конституционных законах и федеральных законах. Так, правовое положение Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров устанавливаются Конституцией и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ ";О Правительстве Российской Федерации";. Правовое положение председателя федерального суда, заместителя федерального суда, судьи федерального суда определяется Конституцией и Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 ";О статусе судей в Российской Федерации";.

Статья 2. Система государственной службы

Комментарий к статье 2

1. В комментируемой статье государственная служба представлена как единая система, объединяющая три основных вида государственной службы:

1) гражданскую службу, регулируемую законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, одним из актов которого является Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ ";О государственной гражданской службе Российской Федерации";;

2) военную службу, которая должна регулироваться федеральным законом о военной службе (до принятия такого закона вопросы прохождения военной службы регулируются Федеральными законами от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ ";О воинской обязанности и военной службе"; и от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ ";О статусе военнослужащих";);

3) правоохранительную службу, регулирование которой должно осуществляться федеральным законом о правоохранительной службе (на момент подготовки настоящего Комментария такой закон еще не был принят).

Перечень видов государственной службы может быть расширен путем внесения соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон ";О системе государственной службы Российской Федерации";.

Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная и правоохранительная - является по своей природе государственной службой, под которой понимается профессиональная служебная деятельностью граждан Российской Федерации по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти (ст. 1 комментируемого Закона). Поэтому само разделение государственной службы на три вида не должно существенным образом менять статус государственного служащего.

Единство государственной службы проявляется, среди прочего, и в закреплении общих для всех трех видов принципов построения и функционирования системы государственной службы - федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе, единства правовых и организационных основ государственной службы, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности государственных служащих и др. (ст. 3 комментируемого Закона).

Взаимосвязь между видами государственной службы обеспечивается также посредством (ст. 6 Федерального закона ";О государственной гражданской службе Российской Федерации";):

- соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;

- установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;

- учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;

- соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации.

2. Государственная служба может быть подразделена на федеральную государственную службу и государственную службу субъекта Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Особого упоминания заслуживает вопрос о соотношении государственной и муниципальной службы.

Муниципальная служба является, как и государственная служба, объектом публично-правового регулирования. Законодательство предусматривает существование тесной взаимосвязи между государственной службой и муниципальной службой, проявляющейся, например, в учете стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; единстве основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих и т.д. (ст. 7 Федерального закона ";О государственной гражданской службе Российской Федерации";).

Несмотря на тесную функциональную взаимосвязь органов государственной власти и органов местного самоуправления, последние организационно отделены от государственного аппарата. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ ";органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти"; и, как следствие, не находятся в отношениях подчиненности к ним. Данное конституционное положение предполагает самостоятельное правовое регулирование муниципальной службы и не допускает включения муниципальной службы в систему государственной службы.

3. В отношении государственной гражданской службы особое значение приобретает вопрос о разграничении полномочий по правовому регулированию между Российской Федерацией и ее субъектами.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Комментарий к федеральному закону от 12 июня 2002 г n 67-фз " об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

    Книга
    ... постатейный комментарий к Федеральномузакону от 12 ... Государственной автоматизированной системеРоссийскойФедерации "Выборы". Федеральныйзакон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системегосударственнойслужбыРоссийскойФедерации". Федеральныйзакон ...
  2. Комментарий к главе 26 части второй налогового кодекса российской федерации " налог на добычу полезных ископаемых"

    Кодекс
    ... недр в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации. Комментарий к статье 334 1. ... РоссийскойФедерации". Статья 6 Федеральногозакона "О континентальном шельфе РоссийскойФедерации" определяет компетенцию федеральных органов государственной ...
  3. Комментарий к главе 26 части второй налогового кодекса российской федерации " налог на добычу полезных ископаемых"

    Кодекс
    ... недр в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации. Комментарий к статье 334 1. ... РоссийскойФедерации". Статья 6 Федеральногозакона "О континентальном шельфе РоссийскойФедерации" определяет компетенцию федеральных органов государственной ...
  4. Комментарий к федеральному закону от 10 января 2003 года n 19-фз " о выборах президента российской федерации"

    Закон
    ... государственнойслужбе, что закреплено в пункте 2 статьи 1 Федеральногозакона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системегосударственнойслужбыРоссийскойФедерации" ... <97>Комментарий к Федеральномузакону "О выборах Президента РоссийскойФедерации" / Под ...
  5. Комментарий к федеральному закону от 10 января 2003 года n 19-фз " о выборах президента российской федерации"

    Закон
    ... государственнойслужбе, что закреплено в пункте 2 статьи 1 Федеральногозакона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системегосударственнойслужбыРоссийскойФедерации" ... <97>Комментарий к Федеральномузакону "О выборах Президента РоссийскойФедерации" / Под ...

Другие похожие документы..