Главная > Книга

1

Смотреть полностью

Социальное законодательство. Научно-практическое пособие

www.optimum-site.ru – создание и оптимизация сайтов. Курсы по созданию сайтов.

www.hotel-biz.ru – сравнение сайтов конкурентов и другие виды анализа

Книга посвящается 80-летию Института

законодательства и сравнительного правоведения

Предисловие

Гуманитарная направленность многих государств в формально-юридическом плане всегда отражала общие цивилизационные подходы. В практическом же плане наблюдались и наблюдаются немалые расхождения между социальной политикой и реальностью. Между тем, последние пятьдесят лет характеризуются небывалым расширением социальной сферы общества и повышенным вниманием государств к обеспечению прав граждан и высокого уровня их жизни. Обогащается содержание социальной функции государства, признаются конституционные приоритеты в данной сфере, интенсивно развиваются отрасли социального законодательства.

И для нашей страны характерен акцент на обеспечение прав граждан и укрепление их гарантий. Новые императивы социального государства и социального партнерства побуждают действовать в этом направлении всех граждан, государственные и муниципальные органы, социальные учреждения и организации и экономические структуры. В Посланиях Президента РФ Федеральному собранию в 2004 г. и 2005 г. поставлена задача проведения реформ в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ и др., коренного улучшения качества услуг, предоставляемых гражданам. Подчеркивалась при этом необходимость мотивировать к достижению эффективных результатов сами организации социальной сферы. Но это не означает ";ухода"; государства из социальной сферы под флагом ее депатернализации.

Выражением возрастающего значения правового регулирования в этой сфере является выступление В.В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета, при обсуждении проекта бюджета на 2006 год. Он отметил, ";что сегодняшние возможности России вполне позволяют добиться более ощутимых результатов повышения благосостояния народа";, ";продолжить системную модернизацию здравоохранения, образования, жилищной сферы"; как приоритетных национальных проектов (Российская газета, 7 сентября 2005 г.).

Все это обусловило потребность в комплексном исследовании законодательства в социальной сфере. Дело в том, что до сих пор нельзя похвастаться вниманием юридической науки к данной сфере. Возможно, сплошная ";экономизация"; нашей жизни дает этому некоторое объяснение.

Тем не менее, обновление отраслевых законодательств со всей остротой выдвигает задачу исследований интеграционно-правовых процессов в социальной сфере. Авторы взяли на себя труд обосновать предмет, принципы и институты социального законодательства как своего рода правовой семьи, в рамках которой развивается общая и особенная (отраслевая) части. Анализ динамики отраслей образовательного, медицинского, пенсионного, культурно-спортивного, научно-инновационного законодательства сочетается с оценкой общих тенденций правового регулирования социальной сферы.

Причем в связи с начавшимися реформами здравоохранения, образования и культуры соответствующий правовой массив рассмотрен особенно подробно.

В других отраслях новым законам был ранее дан обстоятельный анализ.

Книга написана в жанре научно-практического пособия. Теоретические положения основываются на обобщении обширного нормативного и фактического материала, что позволило обосновать целый ряд выводов и практических рекомендаций. Поэтому книга может быть полезна работникам социальных организаций всех отраслей, органов публичной власти и бизнес-структур, а также ученым-юристам, аспирантам и студентам.

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации

Тихомиров Ю.А.

Глава I. Правовое регулирование социальной сферы

§ 1. Социальное законодательство: системные свойства

Социальное законодательство - постоянный спутник нашей страны. Естественно, оно существенным образом менялось в зависимости от природы и функций государства, ресурсов и потенциала общества и гражданского самосознания. Уже в первые годы советского государства были приняты декреты и положения об увеличении пенсий, о страховании, о социальном обеспечении и др. Первый КЗоТ учредил систему социального страхования. Позднее появились правовые акты в области образования, медицины, культуры, но они были, скорее, быстрым ответом на новые ситуации. Социальное законодательство трактуется как часть или производное от трудового законодательства.

Динамика государственно-правового развития приводит к постепенному накоплению нормативных актов в разных секторах социальной сферы. 70-80-е гг. ХХ в. характеризуются появлением Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об образовании и здравоохранении и соответствующих республиканских законов. Укрепление потенциала страны в научной сфере сопровождалось регулированием научно-технического прогресса. Социальная функция государства как главного обладателя мандата в данной сфере интенсивно развивается. Эта функция и в прошлые годы и сейчас выделяется среди внутренних функций государства*(1). Более того, современное государство характеризуется как государство социального капитализма, т.е. с ярко выраженными социализированными чертами*(2).

Между тем в начале 90-х гг. прошлого столетия социальная деятельность в нашей стране свертывается в силу политических и иных реформ, и лишь в последние годы ее развитие приобретает первостепенное значение. Это объясняется возросшими возможностями общества и государства обеспечивать достойную жизнь граждан. Конституционные императивы признания человека, его прав и свобод как высшей ценности, с одной стороны, и социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих высокий уровень жизни и свободное развитие человека, - с другой, дают нормативную ориентацию всем видам деятельности. Социальная сфера охватывает такие области жизни человека, как труд, семья, социальное обеспечение, образование, наука, культура, спорт, жилищные условия. И, в конечном счете, формируется и поддерживается тот уклад жизни, который отвечает интересам всех и каждого*(3).

В строго юридическом смысле речь идет о развитии соответствующих отраслей законодательства, призванных обеспечивать как конституционные права граждан (на образование, охрану здоровья и социальное обеспечение, пользование достижениями культуры и науки, жилище), так и гарантии их всестороннего и свободного развития. Некоторые отрасли законодательства непосредственно выделены в ст. 72 Конституции РФ. Это - трудовое, семейное, жилищное законодательство. Другие еще не отпочковались в полной мере от административного законодательства, особенная часть которого регулировала правовые вопросы управления в области образования, здравоохранения и др. Теперь меняются концепция и структура административного права и законодательства*(4) и названные отрасли получают возможность самостоятельного развития. Подробнее об этом будет сказано ниже.

И, тем не менее, тенденция формирования отраслевого законодательства не исключает юридико-интеграционных процессов. Социальная сфера в целом отличается строго целевой ориентацией и органической связью ее составных элементов. Поэтому условно можно вести речь о социальном законодательстве в собирательном смысле, имеющем общие цели, принципы и институты. Именно так допустимо говорить и об экономическом законодательстве. Достигается та степень комплексного правового регулирования, которая отражает связи и ";переходы"; реальных общественных отношений, обеспечивающих социальный уклад и образ жизни человека.

Социальное законодательство как своего рода интегрированная отраслевая система покоится, во-первых, на конституционных нормах, во-вторых, на международно-правовых актах, принимаемых и действующих в социальной сфере. Признание важности этой сферы в национально-государственном и международном плане во многом связано с концепцией прав человека, которая рассматривается с середины ХХ в. в качестве исходной. За полстолетия принято много международных актов по линии ООН, Совета Европы, ОБСЕ, СНГ, в частности пактов о социальных и экономических правах. Аргументом в пользу такого понимания социального законодательства служит содержание Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы в 1996 г. Россия пока в ней не участвует. Хартия провозглашает общие цели социальной политики для эффективного осуществления прав граждан и принципов. Их можно условно объединить в группы: сфера труда (возможность свободного труда, справедливых условий труда, вознаграждения), коллективные договоры; сфера социального обслуживания (услуги со стороны социальных служб, социальная и медицинская помощь), сфера семейных отношений; обеспечение равенства граждан, включая мигрантов; обеспечение права на объединение; обеспечение доступа к высшему техническому и университетскому образованию, профессиональная подготовка. Высокие стандарты Хартии служат стимулом развития национального законодательства.

Все это позволяет вести речь о таких общих принципах социального законодательства, как приоритет прав и свобод гражданина, непосредственное действие конституционных прав, гарантирование обществом и государством прав граждан, свободная реализация прав и свобод граждан. Эти принципы получают отражение в отраслевом законодательстве, консолидируя тем самым все нормы и институты.

Для развития и применения законодательства в социальной сфере характерны несколько тенденций:

а) укрепление традиционных отраслей законодательства - пенсионного, семейного, трудового;

б) интенсивное развитие и структурирование отраслей, которые отпочковываются от административного законодательства, - образовательного, медицинского законодательства, законодательства о науке, культуре, спорте;

в) формирование новых отраслей законодательства ввиду появления новых общественных отношений и их острой актуализации. Речь идет о миграционном законодательстве, где нужны базовые законы о трудовой миграции, о миграционном учете и др., о демографическом законодательстве и в первую очередь о базовом федеральном законе о демографической политике в Российской Федерации с комплексом правовых норм о стимулировании рождаемости, помощи семьям, укреплении здоровья и современного уклада жизни;

г) укрепление системообразующих связей путем развития общих принципов и институтов правового регулирования социальной сферы;

д) отчетливое выявление комплексного характера отраслей социального законодательства за счет включения в их корпусы норм других отраслей и, с другой стороны, ";встраивание"; социальных норм в иные отраслевые законы;

е) активная имплементация норм международных организаций и межгосударственных объединений ввиду регулирования ими основных принципов и стандартов социального обеспечения граждан в широком смысле;

ж) использование решений Европейского суда по правам человека в качестве важнейших прецедентов для правоприменительной практики. Применение законодательных норм получает четкую общезначимую ориентацию*(5).

Конечно, законодательство в социальной сфере не ограничивается названными или иными отраслями - сложившимися или формирующимися. Будут появляться новые объекты законодательного регулирования. Ориентация правовых норм в этой сфере на нормативное обеспечение и обслуживание как всего населения, так и отдельных слоев граждан означает главную тенденцию - использовать правовые средства для создания и поддержания высокого уровня жизни людей. Переход к финансированию не учреждений, а объема и качества предоставляемых услуг, тщательный учет специфики разных категорий граждан и общественной психологии, повышенная ответственность и государства, и экономических структур, и общественных организаций, и каждого гражданина в этой сфере, наконец, установление соответствующих правовых приоритетов в бюджетном, налоговом, трудовом и ином законодательстве послужат упрочению данной тенденции. Генеральная цель - обеспечение того уклада жизни, который гармонично сочетает публичные и частные интересы.

Составными и одновременно самостоятельными частями социального законодательства являются отрасли законодательства двух видов. Одни из них признаны Конституцией РФ в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а именно: трудовое, жилищное и семейное законодательство. Другие, напомним, постепенно формируются как самостоятельные отрасли законодательства. Таково законодательство в сфере образования, науки, культуры, медицины и даже физкультуры и спорта, а также пенсионное законодательство. Конституционным основанием для их существования и развития являются соответствующие конституционные права граждан.

В то же время можно выделить своего рода нормативно-функциональный блок, который пронизывает все названные отрасли. Речь идет о социальном обслуживании отдельных категорий граждан в узком смысле путем предоставления им различного рода льгот и преимуществ, об их государственной поддержке. Эти нормы служат правовым обеспечением определенной сферы деятельности социального государства (ст. 7, 39 Конституции РФ).

Для сравнения приведем соответствующие конституционные положения ряда европейских государств. Так, в Конституции Бельгии 1994 г. установлено, что закон, декрет или норма гарантируют, с учетом соответствующих обязательств, экономические, социальные и культурные права (и определяют условия их осуществления), в частности:

право на труд и свободный выбор профессиональной деятельности в рамках общей политики занятости;

право на справедливые условия труда и вознаграждение, а также право на информацию, консультацию и коллективные переговоры;

право на социальное страхование, охрану здоровья, социальную, медицинскую и юридическую помощь;

право на достойное жилище;

право на здоровую окружающую среду;

право на культурное и социальное процветание (ст. 23).

Советы Французского сообщества и Фламандского сообщества регулируют декретом: вопросы культуры; образование, за исключением определения начала и окончания обязательного школьного обучения; минимальные требования к выдаче дипломов; вопросы пенсионного режима для работников образования (ст. 127).

Конституция Республики Польша (1997 г.) содержит ряд норм в социальной сфере. Законом определяются максимальные нормы рабочего времени, порядок реализации права каждого на безопасные и гигиенические условия труда, а также обязанности работодателя в этой области (ст. 66), объем и формы социального обеспечения (ст. 67), условия и объем предоставления гражданам выплат на здравоохранение независимо от их материального положения (ст. 68), предоставление помощи в обеспечении существования, приспособлении к труду, а также в социальной коммуникации лицам с физическими и умственными недостатками (ст. 69).

Конституция Королевства Испания (1978 г.) гласит: закон регулирует установление отцовства, определяет случаи оказания родителями помощи детям (ст. 39), устанавливает соответствующие права и обязанности всех причастных к осуществлению организации и защиты народного здравоохранения (ст. 43). Закон регулирует деятельность профессиональных организаций, которые содействуют защите своих экономических интересов (ст. 52).

К исключительной компетенции государства относятся: трудовое законодательство без ущерба для его применения автономными сообществами; международные меры по здравоохранению; основы и общая координация здравоохранения; законодательство о фармацевтических препаратах; основы законодательства и экономический режим системы социального обеспечения без ущерба для его осуществления службами автономных сообществ; защита испанского культурного и художественного наследия, памятников от вывоза и расхищения; музеи, библиотеки и архивы, принадлежащие государству с учетом управления частью из них автономными сообществами (ст. 149 Конституции).

В соответствии с Конституцией Финляндии (1999 г.) законом регулируется обеспечение равенства между полами в общественной деятельности или трудовой жизни, в особенности в отношении заработной платы и других условий найма; обязательность образования; обеспечивается равная возможность для каждого в соответствии с его способностями и определенными потребностями на получение иного образования, помимо базового, и на занятие самообразованием; гарантируется право каждого на базовое обеспечение, пособие по безработице, в случае болезни, инвалидности и по возрасту, а также на пособие при рождении ребенка и по случаю потери кормильца.

В иностранных государствах применяются разные системы оказания социальной помощи. В США используют программы помощи различным слоям населения, например продовольственной помощи, временной помощи нуждающимся семьям. Реализация федеральных программ оказания социальной помощи регулируется федеральными законами. Во Франции действует система минимального гарантированного дохода, при условии усилий по возвращению на рынок труда. В Скандинавии среди общих программ выделяются программы помощи семьям, имеющим детей, в Чили - система социального паспорта как часть общих адресных программ помощи бедным.

Весьма интересны соответствующие нормы иностранных законов. Так, в Кодексе образования Франции (законодательная часть) статьей L.111-1 установлено, что образование есть первый национальный приоритет. Публичная служба образования задумана и организована для учащихся и студентов. Она содействует равенству возможностей. Право на образование гарантировано каждому с тем, чтобы позволить ему развивать свою личность, повышать уровень начальной и непрерывной подготовки, включаться в общественную и профессиональную жизнь, исполнять свое гражданское предназначение. Чтобы гарантировать это право, распределение средств публичной службы образования учитывает объективные различия в ситуации, в том числе в экономическом и социальном плане.

Согласно другим статьям в каждой школе, колледже или лицее образовательное сообщество объединяет учащихся и всех тех, кто в школьном учебном заведении или во взаимоотношениях с ним участвует в подготовке учащихся. Родители учащихся являются членами образовательного общества. Их участие в школьной жизни и диалог с преподавателями и другим персоналом обеспечиваются в каждой школе и в каждом учебном учреждении. Родители участвуют через своих представителей в школьном совете, в административных советах школьных учреждений и в советах класса.

Публичная служба высшего образования объединяет пользователей и персонал, который обеспечивает функционирование образовательных учреждений и участвует в выполнении их задач в университетском сообществе. Она привлекает к своему управлению помимо своих пользователей и своего персонала представителей публичных интересов и представителей экономической, культурной и социальной сфер деятельности.

Для всех отраслей, подотраслей и институтов российского социального законодательства характерны следующие признаки.

Во-первых, необходимость строгого разграничения законодательных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, что по-прежнему остается актуальной задачей.

Во-вторых, комплексный характер отраслей. Причем становится все более очевидной необходимость признания приоритета социальных законов перед функциональными кодексами - бюджетным, налоговым и др. Это доминирование в процессе правотворчества и правоприменения объясняется смыслом ст. 2 и 18 Конституции РФ о правах и свободах граждан как приоритетной ценности и об их определяющем влиянии на содержание других законов и деятельности всех видов публичной власти. Такой подход позволит предотвратить юридическую дискриминацию и зависимость этих отраслей от сумм денежного и материального обеспечения.

В-третьих, признание высокой роли локальных актов как продуктов нормативной саморегуляции ввиду возрастания роли социальных организаций в оказании услуг.

В-четвертых, накопленный правовой опыт позволяет обратить внимание еще на одну проблему, а именно: на специфику методов правового регулирования, используемых в социальном законодательстве. Пришло время четко различать их использование применительно к разным сферам и предметам регулирования. Думается, в социальной сфере на передний план выдвигаются такие органические методы, как нормативная ориентация, поддержка и стимулирование. Их реализации служат нормы-цели, нормы-принципы, нормы-дефиниции, стимулы и поощрения, дающие простор деятельности социальных организаций и их локальному нормотворчеству. В то же время жесткость и императивность регулирования ";вносят"; акты и нормы обеспечивающего характера - бюджетного, налогового, гражданского, земельного и других кодексов и законов. Тем самым обеспечивается функциональная связь отраслей законодательства в регулировании комплексных явлений.

В-пятых, социальное законодательство должно быть эффективно действующим. Пока же тут мало сдвигов. Плохо применяется комплекс средств, включая социально-психологические, институциальные и материально-финансовые. Качество локальных актов зависит от преодоления ошибок и нарушений законности. Показателем работ социальных организаций должна служить оценка их реальной деятельности.

Социальные реформы последних лет существенным образом повлияли на содержание правового регулирования в социальной сфере. Меняются принципы и методы регулирования*(6).

На передний план выдвигаются порядок и качество оказания услуг гражданам и юридическим лицам, уменьшение бремени социальных функций государства с их ";массовидным"; характером, объема бюджетного финансирования и увеличение удельного веса адресных платных услуг, повышение самостоятельности социальных учреждений. Например, жилищная реформа рассчитана на развитие института частной собственности в этой сфере, на формирование рынка купли-продажи жилья, завершение передачи ведомственного жилого фонда в муниципальную собственность, повышение удельного веса платежей населения и снижение доли бюджетного дотирования отрасли, обеспечение адресной защиты малоимущих семей.

Изменения в социальной сфере и соответственно в отраслях законодательства тесно связаны с проведением федеральной и административной реформ, когда произошло существенное перераспределение полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями.

Кульминацией преобразований стало принятие Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, внесшего изменения в десятки законодательных актов. Только в области образования изменены 31 из 58 статей Закона об образовании и 29 из 54 статей Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. Много изменений внесено в Основы законодательства об охране здоровья граждан, хотя остались пробелы и противоречия*(7).

Подготовка названного Закона велась без широкого участия субъектов Российской Федерации, населения и общественных организаций. И в результате монетизация и замена льгот привели к острому социальному недовольству. Потребовались срочные корректирующие действия Правительства РФ, федеральных, региональных и местных органов.

Весьма поучителен правовой опыт ";европейского просвещения";, когда регулярно публикуются пособия и справочники для граждан государств Европейского Союза и Совета Европы по многим социальным вопросам, в частности режимам оказания публичных услуг. Назовем неоднократно переиздаваемую в Страсбурге книгу ";Administration and you";, изданные Комиссией ЕС пособия ";It's your Europe. Living, learning and working anywhere in the EU";, ";How the European Union Works";, ";Air Passenger Rights";. Подобные сборники и правила полезно издавать для граждан России и других государств СНГ, что облегчило бы им пользование новыми правовыми институтами.

Это тем более важно, что одобренные на саммите ЕС и России 10 мая 2005 г. ";дорожные карты"; предусматривают формирование общего пространства науки и образования. Появится постоянный совет по взаимодействию в сфере научных исследований. Начнется совместная работа для принятия системы сопоставимых степеней высшего образования как продолжение Болонского процесса.

Добавим к сказанному и динамичный процесс обеспечения равных прав граждан России и Республики Беларусь. Растущий экономический потенциал стран позволяет смещать акценты именно в социальную сферу. На состоявшемся в апреле 2005 г. заседании Высшего Госсовета союзного государства было решено к концу года урегулировать двусторонними соглашениями вопросы обеспечения равных прав граждан обоих государств в области пенсионного обеспечения, медицинского обслуживания, уплаты подоходного налога.

§ 2. Общеправовые социальные институты

Для обеспечения гармоничности развития социального законодательства как своего рода правовой семьи и охватываемых им отдельных отраслей законодательства необходимо рассмотреть общие правовые институты. Их формирование и устойчивое применение, с одной стороны, придают целостность социальному законодательству, высокие стандарты для отраслевых законодательств и их прочных связей между собой. С другой, - общие институты получают реализацию в отраслях и соответствующих отраслевых институтах и служат для них нормативным ориентиром.

Принципиальное значение имеет институт прав и законных интересов граждан, закрепленный в ст. 2, 17 и 18 Конституции РФ. Его назначение - признание, гарантирование и обеспечение реализации конституционных прав граждан на жилище, охрану здоровья, образование, социальное обеспечение, свободу научного и иного творчества, на пользование достижениями культуры. Формулы этих прав и гарантий должны последовательно реализовываться в отраслевом законодательстве, чего не наблюдается. Нередко в законах об охране здоровья, образовании допускаются отступления от этих гарантий, которые усугубляются в правоприменительной практике государственных и муниципальных органов и учреждений, организаций (например, в уровне оплаты труда, платности ряда медицинских и образовательных услуг). Нельзя не реагировать на подобные нарушения.

В рамках рассматриваемого института следует особо отметить необходимость активного участия общественности и граждан в решении вопросов социального развития. Гражданина нельзя рассматривать только как потребителя социальных услуг, как клиента, получающего их из рук властных и иных структур. Поэтому нужно шире регулировать правовые формы участия граждан и их объединений в обсуждении проектов бюджетов, информации о налоговых расходах, в распределении бюджетных средств на социальные нужды, в определении набора публичных услуг, в контроле за социальными учреждениями.

Социальное законодательство закрепляет децентрализацию управления и особый правовой статус социальных организаций и учреждений - научных, образовательных, медицинских и др. Нормы соответствующих отраслевых законов устанавливают их характеристики как юридического лица, основные задачи, права и обязанности, уставы-положения и локальные акты (как акты саморегуляции), виды организаций, учреждений, порядок легализации (регистрация, аккредитация и т.п.). Таковы, например, ст. 8, 9, 14 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании, ст. 12 Закона об образовании, ст. 11 Закона о библиотечном деле, ст. 12, 13 Основ законодательства об охране здоровья граждан, ст. 5 Закона о науке.

Есть понятия и статусы социальных служб как системы специализированных организаций. Например, в ст. 3 Закона об основах социального обслуживания населения речь идет о социальных службах, предоставляющих социальные услуги, в ст. 15 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. ";О занятости населения в Российской Федерации"; установлено правовое положение Федеральной государственной службы занятости по оказанию услуг гражданам и организациям. Получили распространение типовые положения о социальных организациях.

Вместе с тем проведение реформ в области образования, здравоохранения, науки и культуры породило потребность в изменении статусов организаций и учреждений. В Правительство РФ представлены проекты федеральных законов об автономных учреждениях, о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях, о реорганизации государственных и муниципальных учреждений, выполняющих работы и (или) оказывающих услуги в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки; о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений, а также в связи с принятием указанных федеральных законов.

Проекты законов основываются на принципах реструктуризации бюджетной сферы для бюджетного сектора вообще. Будущая схема распределения средств предусматривает три модели отношений: учреждение, автономное учреждение и государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Учреждениям предоставляется гарантированное бюджетное финансирование, но без хозяйственной свободы и самостоятельности. Все доходы будет учитывать и перераспределять учредитель.

Вторая форма - автономное учреждение - обладает правом свободного расходования собственных средств и предполагает бюджетное финансирование для выполнения заданий учредителя. В обязательном порядке предполагается создание попечительского совета, в который входят представитель учредителя и представитель органа исполнительной власти, а кроме них - от одного до десяти уважаемых граждан и специалистов, т.е. абсолютно внешний орган управления.

Третья форма - государственная автономная некоммерческая организация (ГАНО) - наделяется полной хозяйственной свободой с правом получать дотации учредителя и иметь бюджетное финансирование, однако без каких-либо гарантий этого бюджетного финансирования.

Эти правовые новеллы породили беспокойство и тревогу в научных кругах и среди деятелей культуры, опасающихся ограничения их творчества и самостоятельности организаций. Предстоит дальнейшее обсуждение этих проблем, акцент в которых будет сделан на поиск меры соотношения управления и саморегуляции. Общественные организации и профессиональные объединения, сообщества потребителей и клиентов должны проявлять себя более активно.

В любом случае обеспечение самостоятельности и ответственности социальных организаций - в повестке дня. Весьма показательна в этом плане защита прав образовательных учреждений в арбитражном суде. В Арбитражном суде г. Москвы рассматривался иск Московского государственного университета к Государственной налоговой инспекции N 18 о признании недействительным решения ГНИ о применении финансовых санкций. Истец утверждал, что все средства были реинвестированы в образовательный процесс. Ответчик указал на необязательность проверки использования дохода от образовательного процесса ввиду того, что п. 3 ст. 46 Закона об образовании не является нормой прямого действия и носит декларативный характер. Суд не согласился с позицией ответчика, отметив, что нормы этого Закона о налоговых льготах регулируют налоговые правоотношения и поэтому входят составной частью в систему налогового законодательства*(8).

В современных условиях возрастает роль экономических структур в решении социальных вопросов. С одной стороны, публичные органы заключают социальные соглашения с корпорациями о сотрудничестве на территории областей, районов и городов. С другой, - полезен устойчивый курс бизнес-структур на развитие социальной сферы в их рамках. В качестве иллюстрации сошлемся на опыт уральской ОАО ";АВИСМА";.

Модель социальной ответственности состоит из двух блоков. Первый включает выполнение обязательств перед государством и обществом, обусловленных законом, - своевременная и в полном объеме выплата налогов; природоохранная деятельность; создание безопасных условий труда; своевременная выдача индексированной заработной платы. Второй блок содержит социальные гарантии и ориентирован непосредственно на металлургов и их семьи. Каждый металлург обеспечен набором социальных услуг. Коллективный договор закрепляет социальные гарантии и льготы, которые обязан предоставлять труженикам работодатель. Так, наполнение социального пакета на каждого работника постоянно возрастает: в 2004 г. оно составило 16,4 тыс. руб.

Разработанная и введенная в действие Программа развития социальной сферы на 2005-2007 годы связала в единую систему объекты здоровья, спорта и культуры, на базе которых проводится общая политика профилактики, лечения, реабилитации и пропаганды здорового образа жизни металлургов и членов их семей.

Четкая реализация выстроенной в ОАО ";АВИСМА"; модели социально ответственного бизнеса становится необходимым условием повышения уровня жизни металлургов и их семей, а это непосредственно влияет на подъем эффективности работы всей компании. И есть смысл прислушаться к мнению ее руководства о том, что государство должно создавать благоприятные условия (возможно, направлять определенные преференции) для компаний, ставших, по сути, социальными инвесторами, чей вклад в благополучие общества превышает как требования законодательства, так и общепринятые нормы*(9).

Вообще социальной сфере в силу отмеченных выше свойств правового регулирования присущи своеобразные институты управления. Здесь менее удачны сугубо централизованные методы и средства, поскольку приходится тщательно учитывать не только общие, но и конкретные интересы и потребности отдельных граждан, категорий граждан, слоев населения, наций и народностей. Управляющие органы и связанные с ними организации, предприятия и учреждения должны действовать гибко и в мягких формах. И это дает основание утверждать о таком соотношении централизации и децентрализации, когда акцент должен быть сделан именно на втором элементе этой ";функциональной пары";.

Что касается компетенции федеральных агентств в социальной сфере, то некоторое представление дает анализ Положения о Федеральном агентстве по образованию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 288. Агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов.

Федеральное агентство:

проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности;

осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности;

осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций;

осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых программ;

организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учреждений высшего профессионального образования и государственных научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования;

определяет для образовательных учреждений профессионального образования, находящихся в ведении Агентства, контрольные цифры приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета, а также квоты по целевому приему;

размещает на конкурсной основе среди высших учебных заведений, имеющих государственную аккредитацию, государственное задание по подготовке специалистов с высшим профессиональным образованием, в том числе инженерных и научных кадров для оборонных отраслей промышленности;

распределяет между образовательными учреждениями квоты на стипендии Президента РФ и Правительства РФ, иные именные стипендии и назначает их в установленном порядке;

открывает в установленном порядке аспирантуры и докторантуры в образовательных учреждениях высшего и дополнительного профессионального образования и научных организациях;

утверждает на установленный законодательством срок ректоров (директоров), избранных общими собраниями (конференциями) образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в ведении Агентства;

организует конгрессы, конференции, олимпиады, семинары, выставки и другие мероприятия в установленной сфере деятельности;

осуществляет экономический анализ деятельности находящихся в ведении Агентства государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности;

проводит в организациях, находящихся в ведении Агентства, проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса;

осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное агентство по образованию имеет право: давать разъяснения юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Агентства; привлекать для проработки вопросов сферы деятельности Агентства научные и иные организации, ученых и специалистов; создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности.

Нужно обратить внимание на такие недостатки, как отсутствие типового перечня образовательных услуг, процедур оказания услуг, порядка согласования или опротестования актов организаций в данной сфере, отсутствие обязанности по использованию общественного мнения и предложений объединений граждан. Нет четкого объема услуг, которые должны оказываться совместно, но в разных формах и пропорциях, как федеральными, так и региональными и местными органами.

Своего рода опорным правовым институтом социального законодательства является институт публичных услуг. Существующие в разных отраслях права нормы об оказании услуг целесообразно объединить в рамках комплексного института. Такая мера позволит обществу и государству лучше и полнее удовлетворять законные обращения и запросы граждан и юридических лиц, что отражает природу социального государства. Это требует уточнения юридической природы услуги как деятельности по удовлетворению потребностей клиентов, результатом которой могут быть материальные продукты или социальные и иные права и льготы. Нормативные понятия услуги, используемые в различных законах, можно объединить понятием публичные услуги. Оно объединяет государственные услуги, оказываемые государственными органами и учреждениями, муниципальные услуги, социальные услуги по линии специальных социальных организаций, частные услуги в общих рамках закона и правил деловой этики.

Важен порядок оказания услуг, который включает прежде всего юридические основания. Это - договор согласно гл. 39 ГК РФ, применяемый для оказания услуг на платной основе в отношениях в сфере связи, медицины, обучения, аудита, информации, ветеринарии, консультирования, туризма, транспортных перевозок и т.д.

Примечательно, что ст. 1 Закона о защите прав потребителей была дополнена в ноябре 2004 г. нормой о том, что Правительство РФ вправе издавать для потребителя и продавца правила, обязательные при заключении и исполнении публичных договоров (договоров розничной купли-продажи, энергоснабжения, договоров о выполнении работ и об оказании услуг). Продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий обязательным требованиям к товару (работе, услуге), которые предусмотрены законами или в установленном ими порядке.

Другое основание для оказания услуг заключается в компетенции государственных и муниципальных органов и их организаций, которые обязаны предоставлять определенные услуги. В статутных законах и положениях, в тематических законах закреплены задачи и полномочия структур в данной сфере.

Таково содержание Закона об основах социального обслуживания населения. Социальное обслуживание есть деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических и социально-правовых услуг. В стране действует государственная система социальных служб, включающая госпредприятия и социальные учреждения. Поддерживается социальная деятельность независимо от форм собственности. Установлены виды социальных услуг как деятельности по оказанию особой социальной помощи.

Прошедшая после известного Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 649 перестройка федеральных органов привела к созданию федеральных агентств, призванных преимущественно оказывать государственные услуги в различных областях. Правда, полномочия их определены весьма нечетко, что усложняет взаимоотношения с клиентами.

Наконец, отметим услуги, предоставляемые на основе устной договоренности и обычаев делового оборота.

Во всех случаях существенным элементом является нормативно установленный порядок оказания услуг, включающий:

а) круг органов и организаций, управомоченных предоставлять услуги;

б) круг лиц, обладающих правом на обращение и получение услуг;

в) перечень видов услуг, предоставляемых всем или отдельным категориям граждан, требования к качеству услуг, стандарты (готовится проект федерального закона о стандартах государственных услуг);

г) процедуры предоставления услуг (сроки, этапы, ответственные органы и лица и т.п.).

Во всех законах, положениях и правилах оказания услуг должны быть четко определены права, обязанности, основания и виды ответственности организаций и лиц, предоставляющих услуги, права и обязанности получателей услуг. К сожалению, так бывает далеко не всегда. В качестве положительного примера приведем Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г., в которых предусмотрены: Раздел IV ";Права и обязанности пользователей услугами почтовой связи"; (но и здесь следовало бы права урегулировать более предметно), Раздел V ";Права и обязанности операторов почтовой связи";, Раздел VI ";Предъявление и рассмотрение претензий";, Раздел VII ";Ответственность операторов почтовой связи и пользователей услугами почтовой связи";.

В 2004-2005 гг. принято много подзаконных актов об оказании услуг, их перечнях и требованиях по линии Минздравсоцразвития России и других федеральных, региональных и местных органов. Некоторая поспешность решений породила их очевидные погрешности, потребовавшие корректировки ввиду протестов и жалоб граждан, отсутствия гласности и информации. Предстоит принять и изменить ряд законов Российской Федерации и ее субъектов.

В связи со сказанным особую актуальность приобретают процедуры защиты прав граждан в социальной сфере. Нарушений здесь очень много, и на это постоянно обращается внимание*(10). Для повышения эффективности процедур в рамках гражданского, уголовного, конституционного и административного судопроизводства нужно быстрее вводить досудебные процедуры. Этому способствует Рекомендация Комитета Министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 5 сентября 2001 г. Переговоры, посредники, арбитраж - вот предлагаемые средства.

Действительно, надо дать работу чиновникам. В нашей стране многие спорят с властными структурами и тратят усилия на разрешение разногласий. Две причины побудили обсуждать вопрос о досудебных процедурах - стремительный рост количества дел, рассматриваемых судами, и необходимость сделать защиту прав граждан и юридических лиц более простой и эффективной. Цифры говорят сами за себя. Если в 1992 г. удельный вес дел, возникающих из административных отношений, составлял в арбитражных судах только 1,5%, то в 2004 г. - уже 68%. Этот объем дел мог бы стать еще большим, если бы предприниматели расценивали обращение в суд как главное средство защиты своих прав. По данным исследования, проведенного в Высшей школе экономики, в регионах в суд обращаются 41,2% предпринимателей, простой угрозой обращения в суд довольствуются 20,2%. В качестве средства используются также обращения в другие структуры: в органы власти - 8,8%, в правоохранительные органы - 6,1%, в СМИ - 2,6%, в частные охранные службы - 1,8%. В целом же стремление к мирному урегулированию проявляют 70,2% опрошенных. И, тем не менее, граждане все более часто обращаются в суды за защитой своих прав и социальных интересов. Весной 2005 г. жители г. Тында Амурской области обратились с заявлениями в судебные органы и потребовали пересмотреть тарифы в жилищно-коммунальном хозяйстве: местные власти ввели тарифы без экспертных заключений об их экономической обоснованности, вне связи с утвержденным бюджетом. Прокуратура же долгое время безмолвствовала.

Эти иллюстрации типичны, и в них, как в зеркале, отражается наша управленческая и экономическая практика. Структура и деятельность государственных и муниципальных органов не упорядочены, их компетенция, связи и ответственность до сих пор четко не определены. Экономические субъекты - госпредприятия и учреждения, бизнес-структуры - не всегда ";законопослушны";, да и не стремятся к налаживанию делового взаимодействия с властями. А надо бы согласовывать действия, совместно реализовать проекты, иначе - разногласия, споры, конфликты. Каковы же выходы из хаоса?

Один из них заключается в планомерном введении процедур деятельности органов власти. Речь идет о нормативном установлении порядка последовательно совершаемых действий, реализующих их компетенцию. Действий открытых, заранее предсказуемых и доступных для граждан и предпринимателей.

Сделаны первые шаги - утверждены типовые регламенты федеральных органов исполнительной власти, подготовлен проект федерального закона об административных регламентах. Правда, как в них, так и в положениях о министерствах и агентствах нет процедур разрешения разногласий, а жаль.

Отрадно, что сами бизнес-структуры активно добиваются четких взаимоотношений с властями. Хороший опыт есть в ОАО ";ГАЗ"; - автомобилестроители ввели регламенты взаимодействия с техническими, газовыми, санитарными, налоговыми и другими службами. На этом фоне странно, что в регламенте работы с налогоплательщиками МНС России отсутствует порядок рассмотрения претензий.

В Москве и других городах введены регламенты в режиме ";одного окна";, с помощью которых упрощен порядок рассмотрения обращений по земельным, арендным и другим вопросам, что уменьшает документооборот и сокращает сроки. Но этот механизм предстоит еще отладить, а процедурные вопросы - четко урегулировать. Тогда оказание услуг и рассмотрение обращений будут доступными и эффективными.

Все же споров не избежать. Поэтому в повестке дня, как уже говорилось, - введение досудебных процедур разрешения споров между гражданами и органами власти, которые позволят устранять конфликты до суда и в кратчайший срок. Естественно, круг дел, передаваемых из судебной юрисдикции в компетенцию исполнительных органов, может касаться стандартных и, по сути, бесспорных вопросов. Порядок их рассмотрения должен быть простым и позволять использовать и посредников для примирения, и ведение переговоров, и третейское разбирательство. В исполнительных органах можно создать независимые конфликтно-примирительные комиссии с участием специалистов, ученых, общественности и бизнеса. Их решения будут финалом, но при этом право на обращение в суд сохраняется.

Как решать эту задачу? Сначала с помощью закона ввести досудебные процедуры для рассмотрения бесспорных налоговых дел, дел по отчислениям в Пенсионный фонд РФ и т.п., затем подготовить изменения в ГПК РФ и АПК РФ, принять федеральный закон о процедурах разрешения споров в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления. Умение договариваться надо формировать и укладом жизни, и обучением госслужащих, и подготовкой посредников. Ведь в конечном итоге достижение согласия всегда гарантирует успех.

Глава II. Новый статус социальных организаций

Выделение данной главы в книге объясняется возрастающей ролью социальных организаций - основного звена социальной сферы. Понятием ";социальная организация"; мы объединяем все виды учреждений, предприятий и организаций этой сферы.

В ходе социальных реформ возникает необходимость в совершенствовании систем здравоохранения, образования, науки, культуры и, прежде всего, организаций, непосредственно оказывающих услуги гражданам в конкретных областях социальной сферы. Правовая регламентация деятельности этих организаций имеет давние исторические основы. В России накоплен большой опыт по обеспечению конституционных прав граждан именно посредством регулирования деятельности организаций (учреждений), действующих в области образования, здравоохранения и культуры.

Следует отметить, что до периода либерализации экономики и государственного регулирования, начавшегося в 1991 г., регламентация отношений в социальной сфере осуществлялась преимущественно при помощи административно-правовых методов. К 1991 г. существенно возросли количество медицинских учреждений, число занятых в них медицинских работников. Развивалась система общеобразовательных и профессиональных образовательных учреждений.

Начавшиеся социально-экономические преобразования значительно снизили уровень государственных гарантий в социальной сфере; деятельность организаций социальной сферы протекала в условиях, не обеспечивающих необходимый уровень их финансирования. В результате доступность и качество услуг, оказываемых в учреждениях и организациях социальной сферы, достигли критического уровня.

Для преодоления неблагоприятных последствий разрабатывались меры, которые были призваны, в пределах новых экономических отношений, обеспечить эффективность деятельности социальных организаций. Основным недостатком предпринимавшихся мер, на наш взгляд, было то, что они ориентировались по преимуществу на гражданско-правовые методы регламентирования деятельности организаций. Специфика регулирования деятельности организаций социальной сферы учитывалась явно в недостаточной степени.

Следует отметить, что и гражданско-правовые, и административные методы регулирования имеют свои достоинства и недостатки. Основным критерием выбора наиболее эффективных мер воздействия является то, насколько полноценно они обеспечивают профильную деятельность соответствующих социальных организаций и оказание полного набора услуг гражданам. Поскольку к принципам административного права относится обеспечение публичного интереса наряду с обеспечением прав и законных интересов граждан и юридических лиц, а также процедурная гарантированность решения управленческих дел*(11), в сложившихся условиях усиление административных моментов соответствует задачам социальной сферы. Это справедливо именно с учетом диспропорции, явившейся следствием недооценки возможностей административно-правового регулирования.

В то же время в ходе административной реформы ставится задача по уменьшению объема функций государства в социальной сфере. В литературе неоднократно отмечалось, что ";универсализация этих (государственных) функций сменилась в последние годы умалением роли государственных начал в жизни общества";*(12). Соглашаясь с необходимостью более четкого определения финансово и организационно обеспеченных функций государства в социальной сфере, тем не менее, следует сказать, что условия для передачи тех функций, которые выполняют государственные органы управления и подчиненные им социальные организации, иным субъектам еще не созданы.

Как отмечалось в гл. I, социальные организации имеют особый правовой статус, и правовое регулирование их деятельности должно сочетать применение как административно-правовых, так и гражданско-правовых методов.

Деятельность социальных организаций регламентируется ГК РФ и отраслевыми законами.

Различными исследователями по-разному трактуется вопрос, какие нормы - нормы ГК РФ или профильных законов - являются приоритетными. Мы считаем нужным еще раз подчеркнуть: при регламентировании деятельности социальных организаций, действующих в сфере однородных, обладающих ярко выраженной спецификой общественных отношений, следует отдавать приоритет нормам профильных законов. Эти нормы призваны уточнить и конкретизировать общие нормы ГК РФ применительно к сфере регулирования, ввести дополнительные ограничения, требования или регуляторы для деятельности организаций, в наибольшей степени отвечающие достижению общей цели - государственному гарантированию прав граждан в сфере образования, здравоохранения, культуры.

Понятие ";социальные организации"; в действующем законодательстве еще не разработано, хотя потребность в определении правового статуса организаций, функционирующих в социальной сфере, в частности государственных и муниципальных учреждений, нашла отражение как в юридической литературе, так в ряде законопроектов.

Родовым понятием для социальных организаций является понятие ";некоммерческая организация";. В соответствии с ГК РФ и Законом о некоммерческих организациях некоммерческой является организация, основной целью деятельности которой не является извлечение прибыли. Некоммерческие организации могут заниматься предпринимательской деятельностью лишь поскольку, постольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям (ст. 50 ГК РФ). В числе целей, для достижения которых создаются некоммерческие организации, прямо названы культурные, научные, образовательные цели, развитие физической культуры и спорта, охрана здоровья граждан, а также иные цели, направленные на достижение общественных благ.

Формы, в которых создаются некоммерческие организации, частично определены в ГК РФ и Законе о некоммерческих организациях, хотя Закон и допускает, что некоммерческие организации могут создаваться и в других формах, предусмотренных федеральными законами. Действующие социальные организации создаются, как правило, в форме учреждений. Некоммерческая организация регистрируется как юридическое лицо в установленном законом порядке, имеет в собственности или оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом (за исключением учреждений), должна иметь самостоятельный баланс или смету.

В профильных законах, как правило, нет единообразия в применении терминов для обозначения субъектов, непосредственно оказывающих социальные услуги гражданам и организациям. В большинстве законов используется термин ";учреждение";, но имеет место и употребление в качестве однопорядковых и термина ";учреждение";, и термина ";организация";. Это, например, можно отметить в ст. 12, 13, 14 Основ законодательства об охране здоровья граждан.

В законодательстве прослеживается тенденция введения в законы социального блока родового термина ";организация";. Термин ";социальная организация"; должен объединить и социальные учреждения, и социальные службы, и иные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, разрабатываемые в настоящее время.

В Основах законодательства о культуре (ст. 15) говорится о праве граждан создавать организации, учреждения и предприятия, а в скобках поясняется - именуемые в дальнейшем организациями. В Основах законодательства об охране здоровья граждан (ст. 12) говорится ";...медицинские организации, в том числе лечебно-профилактические учреждения; фармацевтические предприятия и организации; аптечные учреждения...";.

В Основах законодательства об охране здоровья граждан при перечислении организаций, находящихся в государственной собственности и подчиненных органам управления государственной системы здравоохранения, речь идет об учреждениях, предприятиях, организациях, службах и т.п.

Можно отметить в связи с этим тенденции, проявляющиеся при совершенствовании законодательства, действующего в социальной сфере. Так, Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в п. 1 ст. 15 Федерального закона от 18 июня 2001 г. ";О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"; был введен абзац 2. В соответствии с этой нормой гарантии и размер надбавок к должностным окладам за работу в опасных и тяжелых условиях труда устанавливались только для работников государственных учреждений здравоохранения. В результате работники, условия труда которых соответствуют критериям, заданным ст. 15, и упомянутые в абз. 1 п. 1 этой статьи, были лишены права на соответствующие гарантии и надбавки.

В настоящее время Министерством здравоохранения и социального развития РФ подготовлен законопроект, устраняющий данное противоречие. В соответствии с данным законопроектом гарантии распространяются не только на работников государственных учреждений здравоохранения, но и на категории работников, занятых в соответствующих организациях, подведомственных государственным органам исполнительной власти.

Несколько иной подход к решению этого вопроса в Федеральном законе от 30 марта 1995 г. ";О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)";. В данном Законе при определении работников, для которых установлены гарантии и надбавки к должностным окладам, присутствует перечисление: предприятия, учреждения и организации. Если понятие ";организация"; является родовым, то терминологически более точным было бы ввести единообразие при употреблении этих терминов.

В ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. При этом особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются соответствующими отраслевыми законами и иными нормативными правовыми актами.

Социальные учреждения действуют на основе устава. Любая некоммерческая организация в случаях, предусмотренных законом, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. В данном случае общее положение выполняет роль устава.

Государственные и муниципальные учреждения, на долю которых приходится основной объем оказания услуг гражданам в социальной сфере, создаются органами государственной власти и местного самоуправления. Социальные учреждения, осуществляя функции государства в социальной сфере, пользуются закрепленным за ними имуществом на основе права оперативного управления. Это означает, что в отношении закрепленного за ними имущества права владения, пользования и распоряжения ограничены:

пределами, установленными законом;

целями деятельности;

заданиями собственника;

назначением имущества.

Кроме того, социальные учреждения не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных по смете.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут оказывать социальным организациям, как некоммерческим организациям, поддержку в форме предоставления льгот по уплате налогов, таможенных и иных сборов, иных льгот, в том числе освобождения от платы за пользование государственным или муниципальным имуществом, размещения социальных заказов и т.д.

Единство бюджетного процесса - основная предпосылка, обеспечивающая социальным организациям возможность оказывать соответствующие услуги на определенном уровне, гарантированном по видам, объемам и условиям. Именно посредством бюджетного регулирования государство обеспечивает гарантии основных прав граждан в социальной сфере. Бюджетная система в своей совокупности охватывает деятельность социальных организаций всех форм собственности (через размещение госзаказа). Межбюджетные отношения - важнейший механизм выравнивания условий деятельности всех социальных учреждений и служб.

Таким образом, существенной характеристикой большинства действующих в социальной сфере организаций служит то, что они являются бюджетными учреждениями. В соответствии с п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия, признаются бюджетными учреждениями. При этом каждому бюджетному учреждению устанавливается задание по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели функционирования бюджетного учреждения. В смете расходов и доходов социального учреждения должны быть отражены все его доходы, в том числе и от предпринимательской деятельности, оказания платных услуг и т.д. Важным ограничением, налагаемым на бюджетное учреждение, является невозможность получать кредиты (займы).

Учреждения, действующие в социальной сфере, функционируют на основе утвержденных федеральными органами исполнительной власти нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг.

Следует помнить, что социальными учреждениями могут быть как учреждения различных видов, так и отдельные граждане, оказывающие услуги в установленной сфере деятельности. Так, согласно ст. 19 Закона о медицинском страховании граждан медицинскими учреждениями в системе медицинского страхования являются имеющие лицензии лечебно-профилактические учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также лица, осуществляющие медицинскую деятельность как индивидуально, так и коллективно.

Одной из форм государственного гарантирования доступности качества услуг, оказываемых социальными учреждениями, являются обязательные лицензирование и аккредитация социальных учреждений. Так, Закон о медицинском страховании граждан предусматривает лицензирование и аккредитацию медицинских учреждений в системе обязательного и добровольного медицинского страхования. В соответствии со ст. 20 медицинскую помощь в системе медицинского страхования оказывают медицинские учреждения любой формы собственности, аккредитованные в установленном порядке.

Если лицензирование - это выдача разрешения на занятие определенным видом деятельности в социальной сфере по предоставлению услуг, то аккредитация - это подтверждение государственного статуса, уровня и качества предоставляемых услуг. Пункт 17 ст. 33 Закона об образовании гласит, что свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям обязательных государственных стандартов, право на выдачу документов государственного образца. Аналогичным образом определяется аккредитация и в Законе о медицинском страховании граждан. Аккредитация медицинских учреждений - это определение их соответствия установленным профессиональным стандартам.

Одновременно идет процесс отказа от избыточных государственных функций в отношении организаций, например отказ от аккредитации государственных научных организаций.

Особенности правового статуса отдельных видов социальных организаций определяются в профильных законах, в типовых положениях для различных видов и типов учреждений, в уставах учреждений.

В профильных законах дается определение различного вида учреждений, устанавливается их статус, регламентируются наиболее существенные стороны их деятельности. Например, в Законе о лекарственных средствах определяется один из видов медицинских организаций - аптечные учреждения. В соответствии с Законом аптечным учреждением является организация, осуществляющая розничную торговлю лекарственными средствами, изготовление и отпуск лекарственных средств в соответствии с требованиями, содержащимися в Законе.

Требования, предъявляемые к их деятельности по торговле лекарственными средствами, изготовлению и отпуску лекарственных средств, регламентированы как в самом тексте Закона, так и в принятых на его основе нормативных актах. Так, Закон устанавливает, что изготовление лекарств в аптечных учреждениях осуществляется в соответствии с правилами изготовления лекарственных средств, утвержденными федеральным органом исполнительной власти.

Утверждение видов аптечных учреждений одновременно является и способом регламентирования особенностей их деятельности. Например, виды аптечных учреждений на основе Закона утверждены приказом Минздравсоцразвития России от 3 мая 2005 г. N 319. К аптечным учреждениям относятся аптеки, аптеки учреждений здравоохранения, аптечные пункты, аптечные магазины, аптечные киоски. Отнесение аптечных учреждений к одному из видов определяет и особенности их деятельности. Так, лекарственные средства, отпускаемые по рецепту врача, не могут быть реализованы через аптечные магазины и аптечные киоски.

Закон о музейном Фонде РФ и музеях определяет музей как некоммерческое учреждение культуры, созданное собственником для хранения, изучения и публичного представления музейных предметов и музейных коллекций. В гл. V Закона устанавливается порядок учреждения государственных и негосударственных музеев, а также цели создания музеев, порядок их реорганизации и ликвидации.

В соответствии с Законом учредителем государственных музеев является Правительство РФ. В случае, когда наряду с органами исполнительной власти учредителем выступает другой субъект, музей регистрируется как государственный, только если его деятельность финансируется более чем на 50% за счет бюджета. Недвижимое имущество, закрепленное за государственными музеями на праве оперативного управления, может быть изъято собственником только при использования этого имущества не по назначению либо в случае ликвидации музея.

Во многих отраслевых законах определен статус социальных организаций. Применительно к научным, медицинским, образовательным, физкультурным и иным организациям определяются порядок их создания, реорганизации и ликвидации, основные полномочия (компетенция), порядок распоряжения имуществом, порядок управления, виды локальных актов. В таких законах не только определяется правовой статус социальных организаций, но и регламентируются наиболее существенные особенности их деятельности, вопросы взаимодействия с органами власти. Главное здесь - сочетание государственного управления и самоуправления.

В законах социального профиля закрепляются полномочия органов государственной власти по регулированию деятельности этих организаций. Разрешаются и конкретные вопросы их взаимодействия с другими организациями, действующими в социальной сфере. Так, в ст. 38 Основ законодательства об охране здоровья граждан определяется, что учреждения муниципальной системы здравоохранения обеспечивают первичную медико-санитарную помощь. В отношении учреждений государственной и частной систем здравоохранения устанавливается, что они могут участвовать в оказании первичной медико-санитарной помощи лишь на основе договора со страховыми медицинскими организациями.

В Законе о государственной поддержке кинематографии кроме указания на то, что организацией кинематографии может быть любая организация независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, содержится указание на те основные виды деятельности, которыми эти организации могут заниматься. Существенной мерой государственной поддержки является освобождение организаций кинематографии от платы за землю. Кроме того, эти организации частично приравниваются к бюджетным по оплате коммунальных услуг, услуг почтовой, телеграфной и телефонной связи.

Ограничительной мерой является запрет на приватизацию организаций кинематографии, специализирующихся на показе фильмов для детей, и единственной организации, осуществляющей показ фильмов в данном населенном пункте.

Регламентирующими актами служат типовые положения об организациях. Например, Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, принятое постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 677. Дошкольное образовательное учреждение - тип образовательного учреждения, реализующего общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности. В Типовом положении регламентируются вопросы организации деятельности, управления и комплектования дошкольного образовательного учреждения, прав и обязанностей участников образовательного процесса, имущества и средств учреждения.

Устав является учредительным документом. На основании устава учреждение осуществляет деятельность, для выполнения которой оно создано. В уставе, наряду с другими вопросами, должны быть в первую очередь определены предмет и цели деятельности социального учреждения. Кроме того, в нем должны содержаться наименование, указывающее на характер деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, источники формирования имущества и порядок его использования при ликвидации, некоторые иные положения.

Существенно, что профильными законами могут быть предусмотрены и дополнительные положения устава, конкретизирующие требования к организации деятельности учреждений в социальной сфере. Так, по Закону об образовании в уставе образовательного учреждения, в дополнение к общим вопросам, могут быть указаны вопросы типов и видов образовательных программ, основные характеристики образовательного процесса. Значительно более подробно должна быть регламентирована уставом структура финансовой и хозяйственной деятельности образовательного учреждения. Так, Закон требует введения в устав образовательного учреждения запрета на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за образовательным учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению собственником образовательного учреждения.

Поскольку учредителем федеральных государственных учреждений является Правительство РФ, принимающее решение о создании, реорганизации и ликвидации этих учреждений, то порядок утверждения уставов определяет Правительство РФ. Так, в постановлении Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. N 71 ";Осоздании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений"; сказано, что устав федерального государственного учреждения утверждается федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений РФ и Министерством финансов РФ.

Кроме того, в данном постановлении определяется, что в уставах федеральных государственных учреждений должны содержаться:

исчерпывающий перечень функций (видов деятельности), осуществляемых учреждением, а в случае предоставления права на осуществление приносящей доходы деятельности - исчерпывающий перечень видов такой деятельности;

порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который в том числе устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества;

запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;

указание об открытии счетов учреждения в органах Федерального казначейства;

положение о ликвидации учреждения по решению собственника имущества (Российской Федерации) и распоряжение собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Этим же постановлением федеральным органам исполнительной власти предписывается обеспечить приведение уставов подведомственных им федеральных государственных учреждений в соответствие с постановлением.

Следует сказать, что хотя работа по утверждению уставов подведомственных учреждений федеральных органов в определенной степени унифицирована и требования, которые предъявляются к уставу, заложены в тексты профильных законов (для государственных учреждений разработаны примерные уставы), в некоторых случаях в уставах содержатся и неоднозначно трактуемые положения. Так, практикующими педагогами отмечается, что в устав школ, особенно престижных и элитных, включаются положения и нововведения, которые не вполне корреспондируют с целями создания общеобразовательных учреждений и задачами организации учебного процесса. Отмена выпускных вечеров, исключение из школ девятиклассников с двумя тройками, тестирование первоклассников осуществляются на основе уставов*(13).

Анализ уставов учреждений культуры позволяет сделать вывод, что именно в уставе можно определить ту форму распоряжения имуществом учреждения и ту форму управления, которые в наибольшей степени отвечают условиям, в которых функционирует учреждение, характеру учреждения, целям учредителя и одновременно основаны на законодательстве.

Например, реорганизация и ликвидация федерального государственного учреждения должны осуществляться собственником имущества - Российской Федерацией. В Уставе Российской Академии художеств, утвержденном постановлением Правительства РФ от 18 ноября 1997 г. N 1450, определено, что Академия реорганизуется и ликвидируется федеральным законом по представлению Президента РФ или Правительства РФ. Таким образом, в уставе могут быть регламентированы особый порядок и конкретный механизм распоряжения имуществом (достоянием) Российской Федерации, адекватные ценности этого имущества.

Особое внимание следует уделять локальным актам, принимаемым в социальных организациях. Речь идет о строгой подзаконности актов и их соответствии уставу, о процедурах подготовки, принятия и реализации. Об этих актах идет речь в ст. 8 Трудового кодекса РФ, в ст. 32 Закона об образовании. К сожалению, в практике принятия локальных актов можно отметить много недостатков: низкое качество актов, отступление от норм законов, несоблюдение порядка согласования проектов с коллективом, включая правила принятия актов в каждой организации.

В целом локальное нормотворчество должно быть более системным и качественным.

Для обеспечения выполнения государственных функций по предоставлению услуг в социальной сфере полезной является практика создания служб как единой системы органов и учреждений. Например, в состав государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ*(14) входят: федеральный орган государственной власти, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор; территориальные и отраслевые центры; структурные подразделения иных федеральных органов; научно-исследовательские и иные учреждения санитарно-гигиенического и эпидемиологического профиля. Это обеспечивает выстраивание учреждений в соответствии с четкой иерархической подчиненностью на основе разделения функций, создает организационную основу деятельности, позволяет решить вопросы организации их работы с учетом специфики предмета регулирования, а следовательно, обеспечить доступность и качество услуг для граждан и юридических лиц в полном объеме.

Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ соответствующее построение органов и учреждений в виде служб было во многих случаях ликвидировано. Так, в Законе о социальной защите инвалидов норма, регламентирующая деятельность государственной службы медико-социальной экспертизы, была упразднена и в дальнейшем употребляется лишь термин ";федеральные учреждения медико-социальной экспертизы";. Например, в ст. 8 этого Закона говорится о том, что медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными уполномоченному органу, определяемому Правительством РФ.

В отношении иных учреждений Закон о социальной защите инвалидов сохраняет принцип организации учреждений и иных разнородных структурных единиц в виде соответствующих служб. Так, п. 4 ст. 5 Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относит создание предприятий, учреждений и организаций государственной службы реабилитационной индустрии, осуществление контроля за их деятельностью.

В Положении о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию сохраняются функции по организации деятельности государственной службы медико-социальной экспертизы, государственной службы реабилитации инвалидов и государственной службы реабилитационной индустрии.

В действующем законодательстве определение понятия ";социальные службы"; содержится только в Законе об основах социального обслуживания населения. В соответствии с ним под социальными службами подразумеваются предприятия и учреждения независимо от форм собственности, предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Таким образом, социальной службой может быть как отдельное предприятие или учреждение, так и гражданин без образования юридического лица. Существенным здесь является лишь один признак: вид деятельности - социальное обслуживание населения. На наш взгляд, в подобном подходе содержится некоторое противоречие, поскольку термином ";служба"; должно обозначаться определенное функциональное единство.

До некоторой степени это противоречие преодолевается в Законе введением понятия ";система социальных служб";. Государственная система социальных служб состоит из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Аналогичным образом определяется социальная служба в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. ";Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации";. Социальная служба для детей - организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие мероприятия по социальному обслуживанию детей, а также граждане, осуществляющие без образования юридического лица предпринимательскую деятельность по социальному обслуживанию населения, в том числе детей. Тем самым конкретизуется определение социальной службы применительно к детям. Это: социальная поддержка, оказание социально-бытовых, медико-социальных, психолого-педагогических, правовых услуг и материальной помощи, социальная реабилитация детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, обеспечение занятости таких детей по достижении ими трудоспособного возраста.

Подчеркнем следующее обстоятельство. Несмотря на то, что в контексте системы социальных служб упоминается, что социальное обслуживание осуществляется предприятиями и учреждениями иных, кроме государственных, форм собственности, а также гражданами без образования юридического лица, вопросы взаимодействия данных служб с государственной и муниципальной системами, с органами исполнительной власти четко Законом не регламентируются. Дается лишь отсылка к ГК РФ.

В связи с этим следует отметить, что взаимодействие органов исполнительной власти с учреждениями, не являющимися государственными или муниципальными, регламентировано в недостаточной степени. Так, исследование организации управления и оказания публичных услуг, проведенное Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в Тюменской области, показало, что 60,6% работников органов исполнительной власти Тюменской области даже не могут оценить эффективность деятельности иных, кроме подчиненных, организаций, оказывающих публичные услуги. Косвенным образом это свидетельствует о том, что органы исполнительной власти с этими организациями практически не взаимодействуют.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что действующая система организаций в социальной сфере в значительной степени утратила гибкость, способность адаптироваться к изменившимся социально-экономическим условиям. Деятельность государственных и муниципальных учреждений в условиях рынка законодательно регламентирована явно в недостаточной степени. Организационно-правовые формы учреждений, действующих в социальной сфере, ориентированы на общие нормы, содержащиеся в ГК РФ, в Законе о некоммерческих организациях. Задача определения специфики правового регулирования деятельности, правового статуса учреждений, действующих в социальной сфере, неоднократно ставилась в программах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

В этих программах, в качестве одного из путей повышения эффективности социальной политики, выделяется оптимизация деятельности учреждений социальной сферы. Необходимо улучшить качество предоставляемых населению социальных услуг, повысить эффективность и прозрачность использования бюджетных средств, осуществить переход от сметного финансирования учреждений к оплате по факту предоставления ими конкретных социальных услуг. В пределах этого направления предусмотрено, прежде всего, изменение финансирования бюджетных учреждений, оказывающих социальные услуги, расширение хозяйственной самостоятельности учреждений социальной сферы.

Кроме того, в среднесрочной перспективе запланировано увеличение разнообразия организационно-правовых форм организаций, оказывающих услуги в социальной сфере. Предполагается внедрение новой организационно-правовой формы некоммерческих организаций внутри государственного и муниципального секторов экономики. Эта форма будет обладать более широкой самостоятельностью по сравнению с государственными учреждениями.

В ходе реформирования социальной сферы предполагаются два основных направления реформирования государственных и муниципальных учреждений: преобразование в автономные некоммерческие организации и приватизация.

Преобразование в некоммерческие организации учреждений социальной сферы должно осуществляться в форме автономных учреждений и в форме государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций. Приватизация неэффективно функционирующих государственных и муниципальных учреждений предусматривается либо в форме преобразования в ОАО, либо в форме продажи имущественного комплекса соответствующих государственных и муниципальных учреждений.

Основная идея вносимых предложений - избавиться от учреждений, не нужных для выполнения основных государственных функций, и от неэффективно используемого имущества.

Возникает вопрос, насколько вносимые предложения будут способствовать повышению эффективности деятельности учреждений социальной сферы, обеспечению доступности и качества предоставляемых социальных услуг.

В настоящее время, напомним, уже разработаны проекты законов об автономных учреждениях и о государственных и муниципальных автономных некоммерческих организациях. Данными проектами определяется правовое положение автономных учреждений и автономных некоммерческих организаций, оказывающих услуги в целях осуществления государственных функций в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Законопроекты регламентируют порядок создания, реорганизации и ликвидации указанных организаций, цели и порядок формирования и использования имущества, порядок управления автономными учреждениями, основы их отношений с учредителями и участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.

В определенной степени законопроекты повышают степень самостоятельности учреждений, действующих в социальной сфере. Так, вводятся понятия недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым автономное учреждение не может распоряжаться без согласия собственника. Кроме того, оговаривается, что автономное учреждение вправе выполнять работы и предоставлять услуги, которые имеют дополнительный характер по отношению к основной деятельности, определенной его уставом. Регулируются некоторые вопросы управления автономным учреждением, определена компетенция учредителя по управлению автономным учреждением, вводится в качестве органа автономного учреждения попечительский совет, регламентируется порядок его создания и функционирования.

Важно учитывать, что одним из существенных отличий автономной некоммерческой организации от учреждения является то, что учредители автономной некоммерческой организации не отвечают по обязательствам созданной ими организации, что, бесспорно, снижает уровень гарантий по оказанию профильных социальных услуг населению. В проекте закона об автономном учреждении содержится положение о том, что собственник его имущества не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.

Автономные учреждения получают не только дополнительные права и свободы по распоряжению имуществом и организации деятельности, но и определенные ограничения и обязанности. Так, если Закон об образовании определяет попечительский совет как форму самоуправления общеобразовательного учреждения, то в соответствии с проектом федерального закона об автономных учреждениях попечительский совет является высшим органом управления автономного учреждения. Формируется он не на основе устава или примерного положения о попечительском совете, а в строгом соответствии с заложенными в законе требованиями.

Проект федерального закона содержит регламентацию порядка формирования попечительского совета, назначения и досрочного прекращения полномочий членов совета, организации его работы. Отдельная статья посвящена компетенции попечительского совета как высшего органа автономного учреждения. Тем не менее, в законопроекте не определены степень его ответственности, взаимоотношения попечительского совета с учредителем и т.д. С учетом того, что на основе ст. 10 Закона о некоммерческих организациях имущество, переданное учредителем, является собственностью автономной некоммерческой организации, а учредитель не сохраняет прав на это имущество, возможны сложные коллизии между государством как учредителем и автономной некоммерческой организацией.

Недостаточно проработанным является расширение возможности для автономных организаций вести предпринимательскую деятельность, причем дополнительную. На практике это будет способствовать не только чрезмерной коммерциализации их деятельности, снижающей уровень доступности качественных, например медицинских услуг, но и фактическому перепрофилированию учреждений, сокращению объема предоставляемых социальных услуг. Поскольку данные организации, по сути, в значительной мере преследуют цели извлечения прибыли, то и в отношении них должны быть ужесточены меры контроля и ограничены возможности государственной поддержки.

Недостаточно проработаны в законопроекте и вопросы их имущественной ответственности. Было бы целесообразно, чтобы государственные автономные коммерческие организации несли повышенную ответственность, аналогичную ответственности коммерческих организаций, т.е. даже при отсутствии вины*(15).

Следует также отметить, что реорганизация государственных и муниципальных учреждений социальной сферы в форме преобразования может осуществляться, если эти учреждения способны эффективно осуществлять свою основную деятельность в условиях рыночной среды при сокращении финансирования из бюджета. Для такой сферы, как здравоохранение, практически невозможно создание в настоящее время конкурентной среды, позволяющей сохранять доступность, качество и приемлемый уровень цен на медицинские услуги. В современных условиях непродуманное, юридически и социально не проработанное преобразование государственных и муниципальных учреждений повлечет за собой нарушение предусмотренных законом прав граждан, в том числе на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования.

Как мы уже говорили, доступность социальных услуг для граждан должна быть обеспечена при помощи создания условий для деятельности социальных организаций.

Прежде всего это касается создания системы организаций, способных обеспечивать весь набор гарантированных государством услуг, закрепления за определенными типами и видами организаций обязательств по предоставлению услуг в соответствии с их учредительными документами, нормативами, социальными стандартами и т.д.

Не менее важным является и обеспечение гласности и информирования граждан о деятельности как самих учреждений, так и органов управления в соответствующей сфере, о решениях, затрагивающих законные интересы и права граждан.

Кроме того, гражданам должна быть обеспечена возможность восстанавливать их нарушенные права как в судебном, так и в ином порядке. Необходимо и в нормативных актах, и в процедурах и регламентах конкретного учреждения подробно регламентировать вопросы подачи жалоб, порядок их рассмотрения, принятия решений по жалобам.

Проводимая в Российской Федерации административная реформа существенно изменила систему органов исполнительной власти, что в значительной мере сказалось на положении учреждений, непосредственно оказывающих услуги и реализующих тем самым государственные функции в социальной сфере. В результате произошло разделение полномочий между федеральными органами исполнительной власти по управлению и контролю за деятельностью учреждении по оказанию услуг.

В соответствии с принятой схемой агентства оказывают государственные (социальные) услуги как непосредственно, так и через подведомственные и иные организации, в том числе учреждения. Агентства осуществляют полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для выполнения учреждениями функций федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности по оказанию услуг.

Службы должны осуществлять функции по контролю и надзору за четко определенными сторонами деятельности учреждений в социальной сфере, за соблюдением ими требований законодательства и иных правовых актов при оказании услуг.

Министерства ответственны за создание общих условий деятельности учреждений социальной сферы посредством нормативно-правового регулирования и выработки государственной политики в сфере оказания социальных услуг.

Данное распределение полномочий по регулированию деятельности социальных учреждений пока оказалось не вполне обоснованным и отвечающим социальным реалиям. Следует отметить, что механизм взаимодействия федеральных министерств, федеральных агентств и федеральных служб при выполнении государственных функций по обеспечению услугами граждан в социальной сфере недостаточно отлажен. Их связи с социальными организациями практически не определены.

В условиях административной реформы и реформы социальной сферы существенно меняются взаимоотношения социальных организаций с органами государственной власти. Возрастает самостоятельность социальных организаций, когда вместо оперативных указаний они действуют на основе нормативных документов, социальных стандартов и нормативов, ежегодных показателей предоставления социальных услуг. Некоторые функции переходят или должны перейти от органов государственной власти к социальным организациям или профессиональным объединениям организаций социальной сферы.

Происходит упорядочение системы государственных учреждений - меняется их распределение между федеральным уровнем и уровнем субъектов Российской Федерации. При этом не только изменяется подчиненность государственных социальных учреждений, но и передаются полномочия по распоряжению федеральной собственностью. Меняются формы, методы и органы управления социальными учреждениями в направлении большей демократизации.

Данные меры соответствуют курсу на децентрализацию управления социальной сферой, когда на федеральном уровне осуществляются стратегические функции в конкретной сфере, на уровне субъектов Федерации - тактические, на местном уровне - оперативное обслуживание населения*(16). Логичным завершением децентрализации является автономия социально-культурных организаций. Изменение статуса социальных учреждений в ходе реформы здравоохранения, образования, науки и культуры существенно скажется на взаимоотношении этих учреждений с органами государственной и муниципальной власти.

В то же время целесообразно было бы для части учреждений сохранить гарантированное бюджетное финансирование без предоставления хозяйственной самостоятельности. В некоторых случаях допустимо создание автономных учреждений, свободно расходующих собственные средства и выполняющих задания учредителя с использованием бюджетных средств.

Наибольшей экономической самостоятельностью и определенной независимостью от органов власти будет пользоваться государственная автономная некоммерческая организация. Она наделена полной хозяйственной самостоятельностью и правом получения бюджетных средств и дотаций учредителя*(17).

Тенденции развития социальной сферы таковы, что предполагают дальнейшее расширение хозяйственной самостоятельности организаций и учреждений, функционирующих в социальной сфере. ";Будет меняться соотношение государственных и негосударственных дел в этой сфере";, будут меняться и формы взаимодействия социальных учреждений с государственными и муниципальными органами*(18). Это потребует в ходе идущей административной реформы значительного совершенствования методов регулирования и контроля деятельности социальных организаций, совершенствования деятельности контрольных и надзорных органов.

Контроль за деятельностью учреждений может быть как прямым - в отношении непосредственно подчиненных учреждений, так и опосредованным требованиями закона. Так, в соответствии с Законом о лекарственных средствах порядок и правила отпуска лекарственных средств определяются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, в компетенцию которого входит осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере обращения лекарственных средств. В соответствии с этим Минздравсоцразвития России приказом от 29 апреля 2005 г. N 312 утвердило минимальный ассортимент лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи. Этим же приказом на Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития возлагается обеспечение контроля наличия в аптечных учреждениях минимального ассортимента лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи.

Таким образом, чем большей самостоятельностью будут пользоваться социальные организации, тем более разнообразными и детальными должны быть требования и стандарты деятельности этих учреждений, тем большее значение будут иметь действия органов государственной власти по обеспечению контроля за соответствием деятельности социальных организаций этим требованиям.

Конечный результат - обеспечение высокого уровня публичных услуг, оказываемых населению страны.

Глава III. Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан

§ 1. Система законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан

Место, которое занимают отношения по охране здоровья граждан в социально-экономической жизни современных государств, предопределяет важность их правового регулирования. Нормы права, действующие в этой сфере, отличаются большой спецификой, поскольку регулируют чрезвычайно сложные отношения, субъектами которых являются государство, граждане, различного рода учреждения и организации.

История отечественного дореволюционного права знает немало предписаний, касающихся охраны здоровья людей. Так, к числу заслуг императора Петра III можно отнести подписание в 1862 г. указа о домах сумасшедших, что означало официальное признание безумия болезнью. Устав благочиния и безопасности запрещал нахождение на улицах города больных (ст. 314-317)*(19), и эта мера в некоторой степени способствовала улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки, препятствовала распространению инфекционных заболеваний. В России с середины XIX в. у рабочих ряда профессий существовало право на бесплатное обеспечение лекарствами и медицинской помощью*(20). Однако данное право, скорее, было свидетельством вопиющей отсталости России, где без обязывания предпринимателей строить больницы для рабочих, выдавать им бесплатные лекарства смертность и эпидемиологическое неблагополучие среди трудящихся некоторых профессий были бы катастрофическими.

По мнению большинства исследователей, государственная система здравоохранения в стране была создана лишь в XX в., поскольку в дореволюционной России земская медицина не могла обеспечить население повсеместной общедоступной и бесплатной медицинской помощью*(21). Вместе с тем В.П. Сальников и С.Г. Стеценко вполне справедливо полагают, что именно земская медицина создала те принципы, которые пытались внедрить западные страны и которые послужили базой для советского здравоохранения, а сильную роль в охране здоровья населения государство стало играть с XVI в. (создание Аптечного приказа)*(22). Что касается общих аспектов правового регламентирования отношений по охране здоровья, то признаки системности и комплексности этот массив норм приобрел лишь в эпоху советского права. Так, к числу первых актов советского периода, регулирующих данные отношения, относились декреты 1918 г. о страховании на случай болезни, о национализации аптек, о мерах борьбы с эпидемиями, постановление СНК об использовании Крыма для лечения трудящихся и др.

В советские годы практически отсутствовало регулирование отношений по охране здоровья граждан нормативными правовыми актами, имеющими форму закона. В основном это были подзаконные акты, число которых превышало 5000*(23). Исключение составляют Основы законодательства Союза ССР о здравоохранении 1969 г. и законы о здравоохранении союзных республик, принятые в 1971 г.

В СССР правовое регулирование медицинской деятельности осуществлялось преимущественно нормами административного права. Однако и право социального обеспечения, оформившееся как отрасль советского права в 70-е гг. прошлого века, содержало значительный массив норм в части безалиментарного предоставления медицинских услуг и лекарственного обеспечения. Не случайно В.Д. Попков, рассматривая все группы мероприятий по охране здоровья граждан, отмечал не только тесную связь между деятельностью государства по охране здоровья и по социальному обеспечению граждан, но и включал здравоохранение в систему социального обслуживания*(24).

В современных условиях роль государства в сфере здравоохранения состоит в создании и поддержании ";определенных гарантий для каждой конкретной личности в области предоставления медицинской помощи, в создании разветвленной сети доступных лечебно-профилактических учреждений, в которых медицинская помощь оказывается бесплатно, а также в принятии ряда законодательных актов, регулирующих вопросы здравоохранения";*(25).

Правовое регулирование отношений по охране здоровья граждан в российской правовой системе представлено следующими уровнями: нормы Конституции РФ (ст. 41, 72), нормы Основ законодательства об охране здоровья граждан (выполняющие функции кодифицированного акта), нормы федеральных законов, нормы законов субъектов Российской Федерации, нормы подзаконных актов. Наибольший объем регулирования приходится именно на уровень подзаконных актов. Роль обычая крайне незначительна и присутствует, например, в отношениях между врачом и пациентом. Однако при реализации своих прав в области охраны здоровья граждане в первую очередь испытывают на себе влияние либо неписаных норм, либо же локальных актов медицинской организации, которые не всегда выгодно для граждан интерпретируют содержание законодательно установленных норм.

Цель правового регулирования отношений по охране здоровья граждан состоит в установлении такого порядка, при котором гражданин мог бы полно и качественно реализовать соответствующие права и исполнить обязанности. Решение подобного рода задач требует ориентации в том числе на существующую практику международного регламентирования таких отношений. Следует отметить, что современное российское законодательство о здравоохранении придерживается норм и принципов международного права. Большей частью устранены противоречия, наиболее ярко проявлявшиеся в области обеспечения прав граждан при оказании психиатрической помощи.

В правовом регулировании отношений по охране здоровья граждан преобладают регулятивные нормы (в том числе и регламентирующие деятельность органов управления), охранительные же с принятием нового КоАП РФ выделены в самостоятельную главу 6 ";Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность";. Ряд норм, связанных с посягательством на здоровье граждан, имеют уголовно-правовую принадлежность.

В последние годы термин ";медицинское право"; достаточно часто используется как в обиходной речи, так и в специальных исследованиях. В некоторых случаях звучит идея о том, что медицинское право - ";молодая отрасль права, которая имеет корни в других его отраслях: конституционном, гражданском, уголовном, трудовом и т.д.";*(26). Между тем для юридической науки важно определить не столько возраст, сколько природу этого образования, а именно: комплексная ли это отрасль права, подотрасль какой-либо отрасли, краткое название раздела социального законодательства, учебная дисциплина или направление научно-правовых разработок, необходимое для более качественной подготовки специалистов?

Существующие по поводу данной проблемы исследования представлены в большинстве своем позицией медиков; точки зрения правоведов имеются в незначительном количестве. Среди медиков прослеживается почти однообразное решение вопроса. Так, доктор медицинских наук, профессор В.В. Томилин рассматривает медицинское право как ";новую, формирующуюся отрасль права - медицинского";*(27). В.И. Акопов полагает, что после принятия в 1993 г. Основ законодательства об охране здоровья граждан и ряда других подзаконных актов в области охраны здоровья имеется достаточно оснований для ";формирования"; не выделенного официально медицинского права в самостоятельную отрасль права*(28). При этом дается следующее определение: медицинское право - это совокупность нормативных актов, регулирующих отношения между гражданином и лечебно-профилактическим учреждением, между пациентом и медицинским работником, а также прав, обязанностей и ответственности в связи с проведением диагностических, лечебных, санитарно-гигиенических мероприятий. Позитивным для юридической науки фактом можно считать признание специалистами-медиками деятельности по охране здоровья граждан составной частью не только медицинского, но и гражданского, административного и социального права. И вместе с тем вопрос о существовании той или иной отрасли права - это концептуальная для всей правовой науки проблема, требующая привлечения достаточно широкого круга специалистов, детального обсуждения специфики предмета и метода новой отрасли права.

Что касается юридических исследований в данной сфере, то здесь поднимается не только вопрос о том, существует ли медицинское право, но и о том, в каком виде оно существует, каким образом вписывается в систему российского права. Ответы на эти вопросы исключительно важны для совершенствования законодательного регулирования отношений по охране здоровья граждан, в том числе и в аспекте идеи о необходимости кодификации ";медицинского законодательства";.

По мнению некоторых исследователей, медицинское право - это пограничная комплексная отрасль права, предметом которой являются здравоохранительные и тесно связанные с ними отношения*(29). Определяя характеристики данного типа отношений, существующих в сфере охраны здоровья граждан, нельзя не учитывать, что права граждан в системе здравоохранения имеют отнюдь не ";монистическую"; природу.

Спор между учеными по поводу того, каков характер отношений в сфере медицинского обслуживания граждан, породил несколько вариантов рассмотрения данной проблемы: это гражданско-правовые отношения; это отношения в рамках административного права; это отношения по социальному обеспечению граждан; это комплексные отношения, регулирующиеся помимо норм названных отраслей права также нормами финансового, уголовного и иных отраслей.

Правовые отношения по охране здоровья граждан непосредственно связаны с реализацией права на жизнь. Однако было бы неверно полагать, что весь комплекс данных отношений регламентируется нормами законодательства об охране здоровья граждан. Безусловно, вопросы определения начала жизни и ее конца как биологического и социального явления - прерогатива законодательства об охране здоровья граждан; в то же время вопросы качества жизни (полноценное питание, доступные бытовые услуги, отдых) регламентируются нормами гражданского законодательства и законодательства о социальном обеспечении. Весьма сложно отделить охрану здоровья от охраны среды обитания человека, между тем последний вид отношений - предмет экологического законодательства. В российской правовой системе эти аспекты проблемы предмета правового регулирования законодательства об охране здоровья граждан выражаются в существовании ";конфликтного поля действия"; многих законов, например Земельного кодекса РФ (глава ";Земли особо охраняемых территорий и объектов";), Закона об особо охраняемых природных территориях и Федерального закона от 23 февраля 1995 г. ";О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";.

В ближайшее время юридическая наука должна более четко разграничить две сферы реализации прав граждан на охрану здоровья - сферу частного и сферу публичного права. Несомненно, материальные правоотношения охватывают как сферу частного, так и сферу публичного права, в то время как процессуальные отношения и отношения процедурные большей частью свойственны публичному праву. Особое место занимают отношения, которые предшествуют, предваряют участие граждан в медицинских отношениях. К их числу могут быть отнесены административные отношения по лицензированию деятельности медицинских организаций и учреждений, по контролю за их деятельностью, отношения между государством и страховщиками (ФОМС, частные страховые компании), отношения по регулированию рынка страховых медицинских услуг. Подобные отношения касаются прав граждан в сфере охраны и восстановления своего здоровья, имеют своим объектом организацию охраны здоровья, но не саму деятельность по лечению, профилактике, восстановлению, реабилитации граждан. Однако их правовое регулирование осуществляется не только в рамках административного законодательства, но и в законах, являющихся составной частью законодательства об охране здоровья граждан. А отсутствие необходимых финансовых ресурсов ставит под сомнение действенность конституционного права на бесплатную медицинскую помощь, являющегося краеугольным камнем всего законодательства о здравоохранении*(30). Во многих случаях связь норм законодательства об охране здоровья граждан и финансового законодательства настолько тесная, что не позволяет четко определить их отраслевую принадлежность.

Круг гражданско-правовых отношений в сфере охраны здоровья граждан широк и разнообразен. Так, оказание медицинских и фармацевтических услуг не является в полной мере предпринимательской деятельностью, но в свете последних тенденций реформирования учреждений социальной сферы становится все ближе и ближе к ней. Между тем отсутствие обязательств у лиц, оказывающих медицинскую помощь в рамках медицинских учреждений и организаций, и отсутствие разработанной процедуры защиты своих прав пациентом приводят к тому, что в гражданском судопроизводстве практически невозможно защитить интересы пациентов. Выигранных исков - единицы, но и в них размер сумм, взыскиваемых в пользу истца, минимален.

Гражданско-правовые механизмы действуют при реализации таких прав, как: право на участие в добровольном медицинском страховании; право на выбор страховщика и лечебного учреждения; право на качественное исполнение оговоренных в договоре услуг; право на предъявление иска страхователю, страховой медицинской организации, медицинскому учреждению, в том числе и на материальное возмещение причиненного по их вине ущерба, независимо от того, предусмотрено это в договоре или нет; право на возвратность части страховых взносов при добровольном медицинском страховании.

Причина столь активного использования гражданско-правовых начал в системе здравоохранения заключена в том, что теперь право в ряде случаев рассматривает медицинское обслуживание как услугу, формально равную другим услугам. Страхование же в данном случае является формой обеспечения этой услуги.

Однако данное видение проблемы представляется несколько упрощенным. Оказание медицинских услуг, где субъектами выступают преимущественно врач и пациент, несомненно подпадает под воздействие норм гражданского права. Однако вряд ли можно признать, что эти нормы имеют исключительно гражданско-правовую принадлежность. Медицинские услуги с точки зрения институтов гражданского права ничем не отличаются от услуг по бытовому обслуживанию граждан, от услуг по личному страхованию и иных отношений, где объект - непосредственное действие обязанного лица или результат этих действий. Регулирование этого комплекса отношений производится и на основе Закона о защите прав потребителей. Наличие самостоятельного закона о защите прав пациентов или о правах пациентов оправдано лишь в том случае, если рассматривать отношения между врачом и пациентом как комплексные, подверженные регулированию не только и не столько нормами гражданского права. Именно этим можно обосновать стремление многих субъектов законодательной инициативы разработать проекты федеральных законов, направленных на защиту прав граждан в сфере здравоохранения.

Право граждан на охрану здоровья, как и право на достойный уровень жизни, не может реализовываться посредством отношений ";купли-продажи";, поскольку ценность здоровья и качественной жизни не может быть сравнима ни с одним из известных материальных и духовных благ. Цель правового регулирования при этом - сделать доступным для всех то, что могут оплатить немногие.

Те же цели преследует регулирование услуг по системе обязательного медицинского страхования. При этом происходит сочетание возмездных и алиментарных начал, и обусловлено это тем, что в данных отношениях медицинское обслуживание выступает в качестве важнейшего блага, доступность которого должна быть обеспечена с помощью всех имеющихся в обществе средств, всех государственных механизмов. Ввиду этого наибольшую значимость и эффективность приобретают административные и иные публично-правовые средства регулирования. Что, в свою очередь, приводит к обязательности участия в страховании и страхователей, и страхуемых, к вмешательству государства в определение перечня страхуемых рисков, к финансовому диктату государства, проявляющемуся, в частности, в установлении фиксированных ставок отчислений, и т.д.

Однако между конкретным адресатом социальной заботы государства и медицинским учреждением нет ярко выраженной правовой связи в виде административной подчиненности, в то же время и гражданско-правовое равенство отсутствует. Эти и иные особенности подчеркивают те признаки данного рода отношений, которые связаны с реализацией специфического вида прав человека и гражданина - социальных прав. Они определяются как основные, неотъемлемые возможности каждого, гарантирующие поддержку и защиту со стороны общества и государства в случаях объективной невозможности самостоятельно обеспечить достойные условия существования для себя и своей семьи. Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью частично способствует раскрытию содержания социальных прав в сфере здравоохранения, поскольку определяет виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно. В ней указаны группы случаев, требующих скорой помощи, амбулаторно-поликлинической помощи, стационарной помощи.

Особенно ярко проявилась социально-обеспечительная составляющая медицинской и лекарственной помощи при реализации норм о замене социальных льгот денежными компенсациями и при перераспределении уровней финансирования социальных обязанностей государства. Вследствие непродуманных нормативных решений и отсутствия должного механизма их реализации отдельные группы граждан, по существу, лишились права на социальную поддержку со стороны государства в случае болезни, поскольку эквивалентной денежной замены этим льготам предоставлено не было.

Таким образом, отношения по врачеванию, в которых реализуются права и обязанности пациентов, нельзя рассматривать как только гражданско-правовые*(31). Такой подход не раскрывает полностью природу прав граждан в сфере здравоохранения, поскольку ее отличает двойственность: ряд прав реализуются на уровне ";человек (гражданин) - государство (представляющее его медицинское учреждение)";, иные права реализуются на уровне ";пациент - врач, представляющий государственное учреждение здравоохранения";. Если не касаться проблемы частнопрактикующих врачей и коммерческих медицинских центров, то обязанности врача по отношению к пациенту вытекают не столько из договора с пациентом, сколько из его отношений с медицинским учреждением, в котором конкретизируется его профессиональный долг в виде трудовых обязанностей. Характерно, что подобное правило применимо и к отношениям ";учитель - ученик";, но совершенно не действует в отношениях ";репетитор - клиент";. В приведенных выше примерах отсутствует (или же существенно ограничен) важнейший признак гражданского права - свобода договора. Так, в системе обязательного медицинского страхования первичными, определяющими являются нормы договора между гражданином и государством, реализацией которых является обязанность работодателя или иных структур уплачивать фиксированные страховые взносы. Отношения между пациентом и медицинским учреждением возможны даже в том случае, если страховые выплаты задерживаются (следует заметить, что в последнее время предпринимаются попытки на нормативном уровне установить прямую зависимость между финансированием и получением медицинской и лекарственной помощи, которые нельзя не оценить как негативные, подрывающие социальную сущность здравоохранения в свете действия ст. 7 Конституции РФ). Юридическая связь между гражданином и медицинским учреждением, так же как и соответствующие права и обязанности, установилась задолго до того, как гражданин стал пациентом. Вследствие этого отношения в случае причинения пациенту вреда являются гражданско-правовыми, но отношения по поводу отказа от предоставления услуг по обязательному перечню обязательного медицинского страхования - административно-правовые, а в некоторых случаях - уголовно-правовые.

Более того, отношения между врачом и пациентом не могут строиться на абсолютном равенстве сторон, требование которого есть основа всего гражданского права. Отношения врач-пациент больше тяготеют к административно-правовым, где присутствует подчиненность одной стороны другой и соответственно обязанность выполнять требования наделенной правами стороны.

Статья 39 Основ законодательства об охране здоровья граждан императивно устанавливает, что скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается бесплатно учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения (о необходимости наличия страхового полиса оговорок нет). Следствием подобных нормативных предписаний являются отношения, в которых, оказывая помощь при несчастном случае, врач реализует свою обязанность (но не перед пациентом), а пациент свое право (но не по отношению к медицинскому работнику).

Одной из серьезных проблем теории права и, следовательно, всех отраслевых наук является проблема определения начала отношений между гражданином и медицинским учреждением. Что считать юридическим фактом, порождающим данного рода отношения: момент обращения за помощью или момент оформления страхового полиса? Представляется, что получение медицинской помощи определяется самим фактом потребности в этой помощи, но предоставление тех услуг, которые определены системой обязательного медицинского страхования, связано с фактом заключения договора о предоставлении услуг, оформленного посредством страхового полиса. Получение же медицинских услуг есть лишь фактические отношения, нормативно оговоренные в полисе.

Что же является недостающим звеном вышеуказанной правовой конструкции, без наличия которого данные отношения просто невозможны? Скорее всего, это система обязательного социального страхования, посредством которой у пациента появляются реальные права, а у медицинского учреждения - обязанности перед пациентами, имеющими полис. Врач выступает не как самостоятельное лицо, а как лицо, ";конкретизирующее"; данное медицинское учреждение. Государство в лице его органов и учреждений является важнейшей стороной данных отношений. Без участия государства отношения станут гражданско-правовыми, когда помощь нуждающемуся будет ";продаваться"; как бытовая или иная услуга, либо моральными, оказание которых есть моральный долг врача.

Согласно нормам действующего законодательства гражданин вправе самостоятельно выбрать лечебное учреждение и лечащего врача; тем самым законодатель не обусловливает получение конкретных услуг обращением в конкретное медицинское учреждение. Важной является сама услуга, а не лицо, ее оказывающее. На практике в случаях с обслуживанием по системе обязательного медицинского страхования эта норма практически бездействует, поскольку вместо выбора врача существует система четкой привязанности места проживания гражданина (участка) и соответствующих специалистов.

Несомненно, основу всех здравоохранительных отношений составляют связи типа ";пациент - врач";*(32). Но наиболее актуальными в системе страховой, а не частной медицины (которая в условиях нынешней экономической ситуации не может быть доминирующей), должны быть и являются отношения между гражданином и государственными органами и учреждениями. К их числу относятся исполнительные органы государственной власти в сфере здравоохранения, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и различные лечебные учреждения. Отношения с ними не могут быть частноправовыми - это социально-обеспечительные и административные отношения. В этих отношениях, бесспорно, происходит ";своеобразное ";стирание"; границ между частноправовым и публично-правовым, их смешивание и взаимопроникновение";*(33). Это - юридический костяк медицинского обслуживания, первичные отношения, а отношения ";пациент - врач"; производны от них.

В.П. Сальников, С.Г. Стеценко особо выделяют два основных блока в системе здравоохранения: 1) медицинское страхование; 2) медицинская помощь, включая права медицинских работников.

Представляется, что нормы, регламентирующие отношения по охране здоровья граждан, можно условно разделить на большее число групп; например, нормы, определяющие потребление лекарственных средств, получение различных видов медицинской помощи, выполнение нормативов санитарно-эпидемиологического благополучия, правовой статус субъектов отношений по охране здоровья граждан.

Предметом регулирования норм современного российского законодательства об охране здоровья граждан являются отношения, подверженные не только нормам права, но и этическим нормам. Речь идет об отношениях в сфере биоэтики. Биоэтика как наука сформировалась в первой трети прошлого века и первоначально занималась проблемами здравоохранения, взаимоотношений врача и пациента. Сегодня она больше всего интересуется этическими проблемами биотехнологий. Многие из современных биотехнологий способны глубоко и необратимо воздействовать и на самого человека, и на важнейшие характеристики человеческого общества.

В современных условиях, когда достижения медицинской науки достаточно быстро становятся продуктом потребления, особенно в сфере фармакологии, пищевых добавок, новых продуктов питания, правовому регулированию подвергаются не только внедрение таких препаратов в клиническую практику, но и сами исследования в ряде сфер (например, евгеника). Как справедливо отмечается специалистами, около четверти заболеваний в мире так или иначе связаны с приемом лекарств, а около 60% принимаемых лекарств оказываются бесполезными*(34). Поэтому в соответствии с Основами законодательства об охране здоровья граждан и Законом о лекарственных средствах в Российской Федерации должны действовать этические комитеты различных уровней. К сожалению, приходится констатировать, что созданные на местах комитеты существенно отличаются друг от друга по функциям, по принадлежности, по обязательности решений. В отношениях между медиками, между врачом и пациентом также слишком много этических моментов, поэтому оправдано существование в ряде стран так называемых Врачебных кодексов (Германия, Австрия, США, Франция и др.). Примером проникновения этических норм в отечественное законодательство служит закрепление клятвы врача в отдельной статье Основ законодательства об охране здоровья граждан.

В то же время нельзя не отметить отставание правового регулирования от динамичного развития тех или иных общественных отношений. Речь идет о проблеме применения допинга в спорте, неконтролируемого употребления населением биологически активных добавок, генетически модифицированных продуктов и т.п.

В законах указаны и в ряде подзаконных актов уточнены те отношения, на которые распространяется действие норм медицинского законодательства (в ряде случаев они названы предметом правового регулирования, в иных - сферой регулирования, в отдельных случаях эти отношения обозначены нечетко или не обозначены вовсе). Суммируя легальные (данные законодателем) характеристики всего предмета правового регулирования законодательства об охране здоровья граждан, можно сделать вывод о том, что нормами законов регламентируются следующие группы отношений:

отношения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (за исключением отношений в области охраны окружающей природной среды);

отношения по ограничению курения табака с целью снизить заболеваемость населения (регулирование деятельности по производству табачных изделий, оптовой торговле табачными изделиями и розничной продаже табачных изделий);

отношения по предупреждению распространения туберкулеза в Российской Федерации в целях охраны здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (при оказании противотуберкулезной помощи гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства и в отношении юридических и физических лиц, оказывающих противотуберкулезную помощь на территории Российской Федерации);

отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека;

отношения в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, осуществляемой в целях охраны здоровья и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации;

отношения, возникающие в связи с разработкой, производством, изготовлением, доклиническими и клиническими исследованиями лекарственных средств, контролем их качества, эффективности, безопасности, торговлей лекарственными средствами и иными действиями в сфере обращения лекарственных средств на территории Российской Федерации;

отношения в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности;

отношения по обеспечению радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья;

отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации (использование и охрана природных лечебных ресурсов регулируются земельным, водным, лесным и иным законодательством о природных ресурсах; имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируются гражданским законодательством);

отношения, связанные с развитием донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации и обеспечением комплекса социальных, экономических, правовых, медицинских мер по организации донорства, защите прав донора (права и обязанности доноров, организаций здравоохранения и других организаций в указанной сфере; порядок утверждения и финансирования федеральной программы развития донорства крови и ее компонентов);

отношения в сфере организации деятельности, финансирования и материально-технического обеспечения организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов (организация и порядок осуществления контроля за качеством крови, ее компонентов, препаратов из донорской крови, консервирующих растворов; порядок заключения международных договоров Российской Федерации по вопросам донорства крови и ее компонентов, обмена донорской кровью, ее компонентами, препаратами из донорской крови, а также по вопросам производства препаратов из донорской крови);

отношения, возникающие при трансплантации органов и (или) тканей человека;

отношения, связанные с оказанием гражданам Российской Федерации психиатрической помощи.

Более емкое определение предмета правового регулирования медицинского законодательства дано в Основах законодательства об охране здоровья граждан - это отношения, возникающие между гражданами, органами государственной власти и управления, хозяйствующими субъектами, субъектами государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Дополнительно раскрывая и обобщая понятие ";охрана здоровья граждан";, можно считать, что к отношениям по охране здоровья граждан относятся отношения между гражданами, организациями и государством по поводу профилактики заболеваний (включая деятельность по предупреждению потребления некачественной продукции, могущей нанести вред здоровью), оказанию медицинской и лекарственной помощи, а также сопутствующие им отношения (например, донорство, реабилитация).

§ 2. Соотношение федерального и регионального уровней правового регулирования в сфере охраны здоровья граждан

Законодательное регулирование вопросов охраны здоровья граждан является одним из приоритетных направлений государственной политики в Российской Федерации. Законодательные акты, принятые в последнее десятилетие, создают правовые основы для модернизации отечественной системы здравоохранения, определяют ее будущее.

Современный федеральный уровень медицинского законодательства представлен системой нормативных правовых актов, объединенных в самостоятельную отрасль.

Возглавляют систему и составляют первый уровень медицинского законодательства Основы законодательства об охране здоровья граждан. Федеральным законом от 20 декабря 1999 г. внесены изменения в ст. 60 Основ, которая была дополнена текстом клятвы врача. Федеральным законом от 2 декабря 2000 г. произведена корректировка ст. 5, 7, 20 в части гарантированного объема бесплатной медицинской помощи, предоставляемой гражданам в соответствии с программами государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Достаточно существенной корректировке Основы подверглись с принятием Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Тенденция, связанная со стабильностью норм, немногочисленными изменениями или прекращением действия актов, характерна и для всего законодательства субъектов Российской Федерации о здравоохранении в целом. Правовое положение Основ и, следовательно, действенность норм данного акта в настоящее время отличаются от советского периода. Если Основы законодательства Союза ССР о здравоохранении 1969 г. не обладали качеством прямого действия и предписывали принятие законов республикам, входящим в состав СССР, то нынешние Основы не определяют ни форму акта, принимаемого республиками, ни обязательность принятия подобного акта, ни скорость разработки и вступления в силу актов субъектов Российской Федерации. Принятие актов, предмет которых соответствует предмету Основ законодательства об охране здоровья граждан (естественно, с учетом специфики и различий федерального и регионального регулирования), всецело зависит от усмотрения субъектов Российской Федерации. Если законы о здравоохранении союзных республик советского периода появились уже в 1971 г., т.е. через 2 года после Основ, то многие субъекты Российской Федерации до сих пор (спустя почти десятилетие) не приняли соответствующих актов. И хотя нынешние Основы, как и любой другой федеральный закон, являются актом прямого действия, это лишь частично снимает остроту вышеуказанных проблем.

Второй уровень законодательства об охране здоровья граждан образуют специальные федеральные законы, непосредственно регулирующие важнейшие направления деятельности в области здравоохранения. По состоянию на 1 января 2005 г. в федеральный срез собственно медицинского законодательства может быть отнесено более полутора десятка законодательных актов. Причем к ним не следует причислять нормативные правовые акты, косвенно затрагивающие те или иные аспекты отношений по охране здоровья граждан. Речь идет, в частности, о Трудовом кодексе РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления, Законе о социальной защите инвалидов, Законе РФ от 14 мая 1993 г. ";О ветеринарии";, Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. ";О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";, Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. ";Об экологической экспертизе";, Федеральном законе от 4 мая 1999 г. ";Об охране атмосферного воздуха";. Несомненно, в данных законах содержатся предписания, относящиеся либо к административной, либо к социально-обеспечительной составляющей медицинского законодательства. Но их незначительный удельный вес в объеме всего акта не позволяет включать закон в целом в систему медицинского законодательства.

Структуру медицинского законодательства, а именно его деление на институты и отрасли, в настоящее время нельзя считать полностью сформировавшейся. В Основах законодательства об охране здоровья граждан и принятых на настоящий день законодательных актах прослеживается концентрация норм в таких основных институтах, как: медицинское страхование; лекарственное обеспечение (лекарственные средства, наркотические средства и психотропные вещества); нормы, касающиеся предупреждения и лечения различных заболеваний (ВИЧ, психические заболевания, инфекционные заболевания); санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; отдельные виды медицинской деятельности (трансплантация, генная инженерия, санаторно-курортное дело). В последнее время принимаются акты, направленные на защиту здоровья всех граждан и отдельных категорий (об ограничении курения табака и др.). Пока для формирования институтов данной отрасли недостаточно обширна совокупность норм, определяющих права и обязанности врачей, пациентов, а также иных субъектов медицинской деятельности (в том числе и в частной системе здравоохранения). Предварительно можно говорить об оформлении таких крупных блоков медицинского законодательства, как медицинское (лечебное) дело, санитарно-эпидемиологический надзор.

Комплексный характер медицинского законодательства предполагает, что основная цель медицинского законодательства, связанная с регулированием отношений по охране здоровья граждан, реализуется также через действие норм административного, экологического и других отраслей права.

Федеральные законы в области здравоохранения в соответствии со ст. 76 Конституции РФ имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном ";подкреплении"; законами субъектов Российской Федерации. Однако федеральные законы вводят общие, основополагающие нормы, находящиеся на высших этажах иерархии норм права субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько тем элементом механизма регулирования, который снимает чрезмерную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. Помимо этого следует учитывать, что в ряде субъектов Российской Федерации появилась особая группа актов, в которых устанавливаются меры по реализации норм федеральных актов, проводится анализ реализации федеральных законов и федеральных программ, более четко определяются параметры взаимодействия с конкретными федеральными органами исполнительной власти. Этими актами являются и постановления губернаторов, и постановления законодательных органов власти. Подобная (с нашей точки зрения, позитивная) практика наиболее широко распространена в Орловской области, имеется в Иркутской области и некоторых других субъектах Федерации.

Нормы законов как на федеральном, так и на региональном уровне создают юридическую основу для механизма их реализации: в тексте закона, как правило, содержатся отсылки на необходимость принятия ряда актов (например, закрепляющих структуру и компетенцию органов и учреждений, положений об осуществлении какой-либо специальной деятельности). В таком случае принятие иных подзаконных актов (прямо не предусмотренных законом) представляется либо излишним, либо свидетельствующим о недостатках самого закона. Ситуацию, при которой принятие закона сопровождается ";шлейфом"; подзаконных актов, зачастую невысокого качества, нельзя считать удовлетворительной.

Федеральный уровень медицинского законодательства не является сферой, изобилующей правовыми коллизиями. Однако практика внесения и рассмотрения Государственной Думой законопроектов в области здравоохранения показывает нежелательную тенденцию - планируются проекты узко специальных законов, в предмет которых включены те вопросы, которые вполне успешно могли бы быть решены на уровне подзаконных актов, а также посредством внесения дополнений в действующие законы. Вместо совершенствования уже существующей массы законов, вместо систематизации медицинского законодательства планируется, в частности, принятие актов по отдельным заболеваниям, о Российском обществе Красного Креста, об обеспечении безопасности психосферы человека, о допинге, о патологоанатомической экспертизе. Конечно, данные вопросы важны и актуальны, но не следует сводить регулирующую функцию закона к оперативному реагированию на разнообразные проблемы жизни общества.

Что касается перспектив систематизации медицинского законодательства федерального уровня, то уже сложилась и активно поддерживается точка зрения о необходимости кодификации данной отрасли законодательства. Вместе с тем, ряд форм систематизации законодательства, а именно: инкорпорация и консолидация незаслуженно мало используются в отечественной практике. Создание акта, подобного немецкому Социальному кодексу, включающему пересмотренные законы, где сохранен лишь минимум норм, необходимых для качественного правового регулирования, отменены многие из действующих актов, представляется не только перспективным путем совершенствования медицинского законодательства, но и чрезвычайно интересным экспериментом, который внесет много нового в российский опыт систематизации законодательства.

Третий уровень законодательства в области охраны здоровья граждан образуют законы, принимаемые субъектами Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 76 предусмотрела право субъектов Российской Федерации осуществлять законодательную деятельность по предметам совместного ведения и вне предметов ведения Российской Федерации. В соответствии с п. ";ж"; ст. 72 Конституции РФ лишь координация вопросов здравоохранения является совместным предметом ведения. Помимо сферы совместного ведения в исключительном ведении Российской Федерации находятся:

вопросы охраны здоровья граждан, которые связаны с производством и порядком использования наркотических и ядовитых веществ (п. ";м"; ст. 71);

установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере социального развития (п. ";е"; ст. 71).

Следовательно, значительный объем законодательной деятельности в сфере охраны здоровья граждан принадлежит субъектам Российской Федерации. Сегодня на этом уровне принято более 250 актов, что почти в 20 раз превышает число законов федерального уровня. К сожалению, качество принимаемых законов не всегда соответствует требованиям законодательной техники. К числу наиболее распространенных недостатков регионального законодательства о здравоохранении следует отнести полное дублирование положений соответствующего федерального закона, отсутствие специфических региональных норм, невысокое качество понятийного аппарата, ";боязнь"; принимать законы, не имеющие аналогов на федеральном уровне. Региональный законодатель часто использует текст федерального закона как материал для ";раскройки платья";. При этом вопрос о том, какие нормы дублировать, а какие - игнорировать, решается исключительно по субъективным соображениям.

По предмету и способам правового регулирования законы субъектов Российской Федерации о здравоохранении можно разделить на несколько групп:

общие законы (их предмет регулирования схож с предметом регулирования Основ, что отражено и в названии: либо ";о здравоохранении";, либо ";об охране здоровья";). В настоящее время около половины субъектов Российской Федерации имеют данного рода акты;

законы, дополняющие общие законы о здравоохранении, имеющие аналоги в федеральном законодательстве (о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о лекарствах и др.), имеют около трети субъектов Российской Федерации;

законы, дополняющие общие законы о здравоохранении, но не имеющие аналогов в федеральном законодательстве (о питьевой воде, народном целительстве и др., например, закон Новосибирской области от 12 марта 1999 г. N 46-ОЗ ";О системе медицинского обслуживания населения Новосибирской области";), присутствуют почти в трети субъектов Российской Федерации.

Особую группу составляют законы в сфере социальной защиты субъектов медицинских отношений (например, Закон Белгородской области ";О социальных гарантиях медицинским работникам образовательных учреждений";), определяющие особенности экономической политики по отношению к медицинским учреждениям. Их имеют лишь несколько субъектов Российской Федерации.

По времени принятия законы субъектов Российской Федерации можно классифицировать на: акты, принятые до появления соответствующего федерального закона, и акты, принятые после вступления в силу соответствующего федерального закона. Как показывает анализ, акты второй группы более унифицированы и в большинстве случаев оригинальных норм почти не содержат. В то же время акты первой группы, отличающиеся некоторыми особенностями в регулировании вопросов здравоохранения, в ряде случаев нуждаются в корректировке.

При отсутствии специальных законов вопросы охраны здоровья граждан регулируются федеральными законами и уставами субъектов Российской Федерации.

Помимо реализации федеральных программ, субъекты Федерации вправе принимать региональные целевые программы по следующим основным направлениям (в соответствии с открытым перечнем ст. 5 и 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан): 1) развитие здравоохранения; 2) профилактика заболеваний; 3) оказание медицинской помощи; 4) медицинское образование населения.

Практика закрепления программ в федеральных законах об охране здоровья граждан пока неизвестна. В настоящее время на федеральном уровне существуют несколько программ в области здравоохранения, важнейшей из которых является ";Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год";, утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. Как правило, программы утверждаются постановлениями Правительства РФ. Пока единственной областью, где утверждение программ произошло посредством самостоятельного федерального закона, является сфера образования. Так, Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. была утверждена Федеральная программа развития образования на 2000-2005 годы. В истории российского правотворчества были примеры закрепления программ на уровне и законов, и указов Президента РФ. Речь идет о Федеральном законе от 23 августа 1996 г. ";О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год";, которым предусматривалось действие до 1997 г. более 10 федеральных целевых программ в области здравоохранения. Указами Президента РФ утверждено около 10 президентских программ.

Региональные целевые программы в области охраны здоровья приняты в большинстве субъектов Российской Федерации. Утверждаются программы, как правило, в нескольких вариантах: постановлениями областной Думы (Тамбов, Тверь), постановлениями администрации области (Тамбов, Тверь), постановлениями Губернатора (Тверь), законами субъекта Российской Федерации (Республика Хакасия, Красноярский край, Тульская область, Московская область).

Подобная практика свидетельствует о том, что в ряде субъектов Российской Федерации региональными программами подменяется процесс принятия законов в сфере охраны здоровья граждан, являющихся основой для нормативного правового регулирования. В результате этого доминируют нормы временного характера, что влечет за собой снижение эффективности правового регулирования. Однако, у этого процесса есть и позитивные моменты - на уровне программ возможны регламентирование и нахождение гарантированных дополнительных средств для отдельных специфичных для региона вопросов в сфере здравоохранения. Полагаем, что более оптимальным является закрепление целевых программ на уровне решений органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В некотором роде можно говорить о том, что в настоящее время складывается и ";четвертый уровень медицинского законодательства"; - законы, издаваемые органами местного самоуправления. Особый интерес в плане изучения негативного опыта представляет система актов г. Читы, принятых городской Думой. В г. Чите существуют множество целевых программ, утвержденных законами, из них 3 - в области здравоохранения. Принятый 26 апреля 1996 г. Закон г. Читы ";О социально-экономических программах развития города Читы"; в ст. 1-3, 5 противоречит ст. 104 и 130 Конституции РФ, неоправданно расширяя право законодательной инициативы, поскольку предусматривает принятие законов (39 законов г. Читы по состоянию на сентябрь 2002 г.), закрепляющих городские программы, в том числе и в сфере здравоохранения.

Несомненно, отношения по охране здоровья граждан тех или иных населенных пунктов России ввиду их специфики должны быть особым образом урегулированы. Однако решения органов местного самоуправления не должны иметь форму закона.

Приведенные выше факты свидетельствуют о том, что почти все вопросы региональной системы здравоохранения вполне регламентированы нормами федеральных законов. Однако сфера деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования, финансирования мероприятий по охране здоровья граждан требует принятия законов на уровне субъектов Российской Федерации.

В ряде субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения приняты кодифицированные акты. Например, в 1993 г. принят Кодекс Республики Башкортостан об охране здоровья граждан, в 1994 г. - Кодекс о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Подобная практика является спорной, тем более что на федеральном уровне закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии не является кодифицированным актом.

Анализ особенностей регламентирования отношений по медико-генетическому консультированию показывает, что жители различных регионов России имеют разные права. В одних случаях право на бесплатное медико-генетическое консультирование гарантировано каждому гражданину, а в других случаях - лишь членам семьи. Подобная ситуация затрагивает закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав независимо от места жительства. Посему в ближайшее время необходим более детальный анализ норм законов субъектов Российской Федерации с целью их последующей унификации. Возможными путями приведения законов ";к единому знаменателю"; могут быть принятие или совершенствование федеральных законов, а также разработка модельных актов. Несмотря на то, что требования о приведении регионального законодательства в соответствие с нормами федеральных законов звучали не раз и на различных уровнях, до сих пор основная масса региональных законов в области здравоохранения имеет множество недостатков.

Кроме региональных законов в области охраны здоровья существуют различного рода соглашения. В настоящее время около трети субъектов Российской Федерации имеют соглашения, субъектами которых являются, как правило, органы государственной власти (президент, правительство, администрация), Министерство здравоохранения РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Помимо федеральных органов государственной власти сторонами соглашений выступают органы власти субъектов Российской Федерации. Так, Республика Татарстан заключила более 10 соглашений о принципах сотрудничества в области здравоохранения с органами исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации.

Представляется, что совершенствование регионального медицинского законодательства должно проводиться как в ходе законотворческих работ в самих субъектах Российской Федерации, так и под влиянием тех изменений в федеральном законодательстве, которые происходят вследствие систематизации последнего.

Критериями унификации законодательства субъектов Российской Федерации должны стать выводы юридической науки о структуре закона, видах актов, принимаемых различными органами власти, о правилах законодательной техники. Анализ законодательства о здравоохранении с убедительностью подтверждает правильность мнения о необходимости принятия на федеральном уровне закона о нормативных правовых актах.

§ 3. Основные институты законодательства об охране здоровья граждан

В настоящее время действует значительное количество актов федерального уровня, непосредственно касающихся оборота и обеспечения лекарственными средствами. Всего же нормы, касающиеся лекарственных средств, сконцентрированы в более чем в 700 актах. Подавляющее большинство из них - акты подзаконного характера. В 89 федеральных законах содержатся нормы, касающиеся отношений, связанных с лекарственными средствами (от единичных норм до Закона о лекарственных средствах). Аналогичная ситуация характерна для более чем 100 постановлений Правительства РФ, лишь два десятка из которых непосредственно направлены на регламентирование отношений в области лекарственных средств.

Приблизительно треть всех субъектов Российской Федерации приняли законы в области обращения лекарственных средств (например, Республика Адыгея, Республика Марий Эл, Республика Тыва, Чувашская Республика, Алтайский, Краснодарский, Ставропольский, Хабаровский края, Вологодская, Костромская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Курская области*(35)). Характерно, что лишь у некоторых субъектов предмет регулирования закона совпадает с предметом аналогичного федерального акта (например, Республика Тыва). В большинстве случаев принимаются законы, касающиеся либо лекарственного обеспечения населения того или иного субъекта (Чувашская Республика, Краснодарский, Ставропольский края, Вологодская, Костромская, Мурманская, Новосибирская области), либо населения и лечебно-профилактических учреждений (Республика Адыгея, Нижегородская область), либо лекарственного обеспечения и фармацевтической деятельности (Алтайский край).

Большинство законов субъектов Российской Федерации касаются таким образом, не всей сферы обращения лекарственных средств, а лишь лекарственного обеспечения. Для регионального законодателя более важными, нуждающимися в правовой регламентации являются те отношения в сфере лекарственного обеспечения, которые подпадают под действие норм права социального обеспечения. Гражданско-правовая часть этих отношений в достаточной степени урегулирована федеральным законодательством.

На уровне федеральных министерств и ведомств, что вполне естественно, наибольший объем правотворчества принадлежит Министерству здравоохранения и социального развития России (Минздравсоцразвития России). Так или иначе касаются лекарственных средств около 100 актов, причем приблизительно половина из них непосредственным предметом регулирования имеет отношения, связанные с лекарственными средствами. Отдельные нормы в области лекарственных средств содержатся более чем в 400 актах иных государственных органов. Непосредственно же лекарственным средствам посвящено более 30 актов. Субъектами правотворчества в данной сфере являются Государственный таможенный комитет, Госкомстандарт России, Минэкономразвития России, Федеральный фонд социального страхования, МВЭС. Имеется несколько решений Верховного Суда РФ.

Конституции РФ термины ";лекарства"; и ";лекарственное обеспечение"; не известны. Однако практика дальнейшего послеконституционного развития законодательства показала, что наиболее близким к сущности регламентации лекарственного обеспечения является содержание ст. 7 и 39 Конституции РФ. Лекарственное обеспечение, рассматриваемое как предоставление индивиду товаров (лекарства), имеющих особое значение и представляющих собой элементарные блага, соответствует духу социального обеспечения вообще, в том числе предоставляемого по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.

Использование термина ";лекарственное обеспечение"; предполагает, что речь идет лишь о достаточно узкой сфере отношений в этой области. Лекарственное обеспечение в узком смысле есть разновидность социального обеспечения, состоящая в предоставлении ряду социальнонезащищенных субъектов лекарств бесплатно или на льготных условиях. В данном случае часть лекарственных средств либо изымается из рыночного оборота, либо же условия этого оборота претерпевают существенные изменения.

Однако есть и вторая сторона оборота лекарств, субъектами которого являются предприниматели и приобретатели лекарств, не подлежащие особым мерам социальной защиты со стороны государства. Если рассматривать лекарственную помощь отдельно от медицинской, то можно утверждать, что оборот лекарственных средств подпадает под воздействие норм исключительно гражданского права и принципов свободы предпринимательской деятельности. Однако медицинская помощь неразрывно связана с медикаментозным (лекарственным) обеспечением больного, что, в свою очередь, требует применения ст. 41 Конституции РФ. Согласно этой статье каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается бесплатно. Именно эти конституционные нормы, как и признание приоритета охраны здоровья человека, приводят к преобладанию при регламентировании оборота лекарственных средств административно-правовых норм и соответствующих режимов.

Основной объем норм в области лекарственных средств сосредоточен в трех отраслях российского законодательства: законодательстве об охране здоровья граждан, административном законодательстве и законодательстве о социальном обеспечении.

Для Основ законодательства об охране здоровья граждан характерен небольшой объем норм, предписывающих принятие отдельных актов в области лекарственных средств. Данные предписания в большинстве своем носят конкретный характер, поскольку прямо указывают предмет регулирования прогнозируемого акта, а также орган, который такой акт должен принять. Данного рода предписания обладают, несомненно, императивным характером и важны для правотворчества ввиду того, что четко определяют ориентиры его развития.

В Основах законодательства об охране здоровья граждан намечены пути правового регулирования отношений по охране здоровья и государственная политика в области лекарственного обеспечения. Поэтому принятие Закона о лекарственных средствах можно считать отправной точкой и базой для конкретного регламентирования различных отношений, связанных с обращением лекарственных средств. Учитывая, что под обращением лекарственных средств понимается деятельность, включающая разработку, исследования, производство, изготовление, хранение, упаковку, перевозку, государственную регистрацию, стандартизацию и контроль качества, продажу, маркировку, рекламу, применение лекарственных средств, уничтожение лекарственных средств, пришедших в негодность, или лекарственных средств с истекшим сроком годности и иные действия в сфере обращения лекарственных средств, можно полагать, что именно обращение лекарственных средств составляет предмет регулирования этого Закона.

Согласно ст. 11 Основ законодательства об охране здоровья граждан санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается проведением государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами гигиенических и противоэпидемических мероприятий, соблюдением санитарных правил, норм и гигиенических нормативов, системой государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также комплексом других организационных, правовых и экономических мер в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. До принятия Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ органы местного самоуправления не были формально юридически включены в эту деятельность.

Положения Основ раскрываются в санитарном (санитарно-эпидемиологическом) законодательстве Российской Федерации, базовым элементом которого является Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду. Под санитарно-эпидемиологическим благополучием понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов этой среды и обеспечиваются благоприятные условия жизнедеятельности.

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством:

профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;

разработки и реализации федеральных целевых программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также региональных целевых программ и научных, научно-технических программ в данной области;

выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

создания экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

государственного санитарно-эпидемиологического нормирования;

государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;

государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;

проведения социально-гигиенического мониторинга;

научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;

мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;

мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно ст. 20 Основ при заболевании, утрате трудоспособности и в иных случаях граждане имеют право на медико-социальную помощь, которая включает профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную, протезно-ортопедическую и зубопротезную помощь, а также меры по уходу за больными, нетрудоспособными и инвалидами, включая выплату пособия по временной нетрудоспособности.

Медико-социальная помощь оказывается медицинскими, социальными работниками и иными специалистами в учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, а также в учреждениях системы социальной защиты населения.

Граждане имеют право:

на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи предоставляется гражданам в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;

на дополнительные медицинские и иные услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации;

на медицинскую экспертизу, в том числе независимую, которая производится по их личному заявлению в специализированных учреждениях в соответствии со ст. 53 Основ.

Дети, учащиеся, инвалиды и пенсионеры, занимающиеся физической культурой, имеют право на бесплатный медицинский контроль.

Работающие граждане в случае болезни имеют право на 3 дня неоплачиваемого отпуска в течение года, который предоставляется по личному заявлению гражданина без предъявления медицинского документа, удостоверяющего факт заболевания.

Под медицинской помощью понимается комплекс мероприятий, включая медицинские услуги, организационно-технические мероприятия, лекарственное обеспечение и другие, направленные на удовлетворение потребностей населения в поддержании и восстановлении здоровья*(36).

В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи установлены основные параметры реализации конституционного права граждан на получение бесплатной медицинской помощи. Если вначале предполагался периодический пересмотр Программы, то в нынешней редакции Программа - документ бессрочного характера*(37).

Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи были утверждены 28 августа 2001 г. В данном акте определяются цели, принципы, структура и порядок формирования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в пределах общих объемов, установленных программой государственных гарантий.

Территориальная программа по общим объемам оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и нормативам ее финансирования выступает в качестве минимальных социальных стандартов. Она представляет собой пакет документов, определяющих перечень заболеваний, видов, объемов, условий предоставления и финансирования государственных, муниципальных медицинских услуг, оказываемых населению за счет бюджетов всех уровней, средств обязательного медицинского страхования и других поступлений. Эта Программа содержит территориальные нормативы объемов различных видов медицинской помощи, обеспечивающих реализацию государственных, муниципальных медицинских услуг, и финансовые нормативы затрат на их оказание.

В рамках Территориальной программы обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях независимо от их организационно-правовой формы предоставляется амбулаторно-поликлиническая, стационарная и стационарозамещающая (дневные стационары всех типов) медицинская помощь при указанных в Программе видах заболеваний.

Территориальные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, обеспечивающих реализацию государственных, муниципальных медицинских услуг, должны покрывать все затраты медицинских учреждений по всем статьям расходов на оказание гарантированных объемов бесплатной медицинской помощи из всех источников финансирования, предоставляемой в порядке и на условиях Территориальной программы.

Условия предоставления населению бесплатной медицинской помощи определяются специальным разделом Территориальной программы. Эти условия должны обеспечивать возможность выбора врача в рамках договоров обязательного медицинского страхования и договоров на предоставление лечебно-профилактической помощи.

Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно. При оказании скорой медицинской и стационарной помощи осуществляется бесплатное лекарственное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации. Медицинская помощь в рамках базовой программы предоставляется гражданам на всей территории Российской Федерации в соответствии с договорами обязательного медицинского страхования.

Медицинская помощь за счет средств федерального бюджета оказывается:

больным, направленным органами управления здравоохранением субъектов Российской Федерации в порядке и в счет квот, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России и РАМН;

больным, направленным Минздравсоцразвития России в счет его резерва сверх территориальных квот;

больным, нуждающимся в экстренной (неотложной) медицинской помощи;

больным с заболеваниями, соответствующими тематике планов научно-исследовательских работ, утвержденных учреждениями Минздравсоцразвития России или РАМН;

больным, отнесенным к категориям граждан, которым действующей нормативной правовой базой Российской Федерации определены льготы (за счет квот, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России и РАМН).

Оказание медицинской помощи за счет средств государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с договором с государственным внебюджетным фондом, определяющим порядок регистрации и оказания медицинских услуг.

Медицинская помощь за счет средств негосударственных источников финансирования оказывается:

больным, не имеющим документально подтвержденных оснований на получение бесплатной помощи за счет бюджетных и внебюджетных средств;

за счет резервов мощностей, не используемых (не использованных) для выполнения государственных обязательств медицинского учреждения;

по ценам на платные медицинские услуги, утверждаемым руководством учреждения, обеспечивающим, как минимум, полное возмещение финансовых затрат учреждения на оказание услуг.

Предоставление медицинской помощи за счет негосударственных источников финансирования осуществляется на условиях предоплаты (частичной или полной) в размере предполагаемой средней стоимости диагностической и (или) лечебной помощи с последующей коррекцией в ходе и (или) по окончании оказания медицинской помощи при проведении взаиморасчетов с пациентом.

Больным, нуждающимся в экстренной госпитализации, медицинская помощь до снятия острого периода заболевания оказывается за счет средств федерального бюджета. Пациентам, получающим помощь за счет государственного внебюджетного фонда, эта помощь оказывается в пределах соответствующей программы фонда стационарного лечения. В случае отказа пациента оплачивать дополнительные объемы помощи (если возникает такая необходимость) ставится вопрос о его выписке или переводе в учреждение здравоохранения по месту жительства.

Платные медицинские услуги населению предоставляются медицинскими учреждениями в виде профилактической, лечебно-диагностической, реабилитационной, протезно-ортопедической и зубопротезной помощи. В этих случаях медицинские учреждения заключают договоры с гражданами или организациями на оказание медицинских услуг работникам и членам их семей.

Государственные и муниципальные медицинские учреждения оказывают платные медицинские услуги населению по специальному разрешению органа управления здравоохранением. Медицинские учреждения обязаны обеспечивать соответствие предоставляемых платных медицинских услуг населению требованиям, предъявляемым к методам диагностики, профилактики и лечения, разрешенным на территории Российской Федерации.

Контроль за организацией и качеством выполнения платных медицинских услуг, а также правильностью взимания платы осуществляют в пределах своей компетенции органы управления здравоохранением и другие государственные органы и организации, на которые в соответствии с законами и иными правовыми актами Российской Федерации возложена проверка деятельности медицинских учреждений.

Медицинские учреждения обязаны обеспечить граждан бесплатной, доступной и достоверной информацией, включающей в себя сведения о местонахождении учреждения (месте его государственной регистрации), режиме работы, перечне платных медицинских услуг с указанием их стоимости, об условиях предоставления и получения этих услуг, включая сведения о льготах для отдельных категорий граждан, а также сведения о квалификации и сертификации специалистов.

В договоре на предоставление платных медицинских услуг регламентируются условия и сроки их получения, порядок расчетов, права, обязанности и ответственность сторон. Оплата за медицинские услуги производится в учреждениях банков или в медицинском учреждении. Медицинские учреждения обязаны выдать потребителю (кассовый) чек или копию бланка, подтверждающие прием наличных денег.

Потребители, пользующиеся платными медицинскими услугами, вправе требовать предоставления услуг надлежащего качества, сведений о наличии лицензии и сертификата, о расчете стоимости оказанной услуги.

Потребители обязаны выполнять требования, обеспечивающие качественное предоставление платной медицинской услуги, включая сообщение необходимых для этого сведений.

В соответствии с законодательством Российской Федерации медицинские учреждения несут ответственность перед потребителем за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, несоблюдение требований, предъявляемых к методам диагностики, профилактики и лечения, разрешенным на территории Российской Федерации, а также в случае причинения вреда здоровью и жизни потребителя.

Дополнительные медицинские услуги предоставляются не только в ходе платной деятельности учреждений здравоохранения, но и в рамках добровольного медицинского страхования, которое может быть как коллективным (как правило, его оплачивает работодатель), так и индивидуальным (гражданин сам заключает договор со страховой организацией). Программы добровольного медицинского страхования обеспечивают гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. Страхователями при этом выступают отдельные граждане, обладающие гражданской дееспособностью, и (или) предприятия, представляющие интересы граждан. Объектом добровольного медицинского страхования является страховой риск, связанный с затратами на оказание медицинской помощи при возникновении страхового случая. При добровольном страховании предусмотрена возможность возврата части страховых взносов, если это определено условиями договора. Юридическим лицам, направляющим средства из прибыли на добровольное медицинское страхование работников предприятия, а также членов их семей и лиц, ушедших на пенсию с данного предприятия, предоставляются налоговые льготы в размере до 10% от суммы, направленной на эти цели из прибыли.

Первичная медико-санитарная помощь согласно ст. 38 Основ является основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания и включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства.

Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов является расходным обязательством муниципального образования. Оказание первичной медико-санитарной помощи может также финансироваться за счет средств обязательного медицинского страхования и других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации. Первичная помощь обеспечивается учреждениями муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиологической службы. В оказании первичной помощи могут также участвовать учреждения государственной и частной систем здравоохранения на основе договоров со страховыми медицинскими организациями.

Объем первичной медико-санитарной помощи устанавливается местной администрацией в соответствии с территориальными программами обязательного медицинского страхования.

Согласно ст. 39 Основ законодательства об охране здоровья граждан скорая медицинская помощь оказывается при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (при несчастных случаях, травмах, отравлениях и других состояниях и заболеваниях), учреждениями и подразделениями скорой медицинской помощи государственной или муниципальной системы здравоохранения в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения. Скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается бесплатно.

Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи в соответствии с настоящими Основами является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

При угрозе жизни гражданина медицинские работники имеют право использовать бесплатно любой имеющийся вид транспорта для его перевозки в ближайшее лечебно-профилактическое учреждение. В случае отказа должностного лица или владельца транспортного средства выполнить законное требование медицинского работника о предоставлении транспорта для перевозки пострадавшего они несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью дает следующие характеристики скорой медицинской помощи:

она необходима при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина или окружающих его лиц, вызванных внезапными заболеваниями, обострениями хронических заболеваний, несчастными случаями, травмами и отравлениями, осложнениями беременности и при родах;

она оказывается станциями (отделениями, пунктами) скорой медицинской помощи.

В 1999 г. система скорой медицинской помощи включала свыше 3000 станций и отделений, в которых работали около 20 тыс. врачей и свыше 70 тыс. средних медицинских работников. Почти в 60% случаев служба скорой медицинской помощи выполняет несвойственные ей функции, подменяя обязанности амбулаторно-поликлинической службы по оказанию помощи на дому и транспортировке больных. Значительное количество выездов бригад скорой медицинской помощи к больным, нуждающимся в экстренном поддержании жизненных функций, на места происшествий выполняются несвоевременно.

Специализированная медицинская помощь согласно ст. 40 Основ законодательства об охране здоровья граждан оказывается при заболеваниях, требующих специальных методов диагностики, лечения и использования сложных медицинских технологий.

Виды и стандарты специализированной медицинской помощи устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения.

Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских организациях (за исключением федеральных специализированных медицинских организаций, перечень которых утверждается Правительством РФ) является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию специализированной медицинской помощи, оказываемой федеральными специализированными медицинскими организациями, является расходным обязательством Российской Федерации.

К специализированным больницам относятся: восстановительного лечения, гериатрическая, детская инфекционная, детская восстановительного лечения, детская психиатрическая, детская туберкулезная, инфекционная, наркологическая, офтальмологическая, психоневрологическая, психиатрическая, психиатрическая больница (стационар) специализированного типа с интенсивным наблюдением, психиатрическая больница (стационар) специализированного типа, туберкулезная, физиотерапевтическая. К специализированным относятся также отдельные виды домов ребенка.

В настоящее время на федеральном уровне существует ряд актов (около 10), регламентирующих оказание отдельных видов специализированной помощи. Это, как правило, приказы Минздравсоцразвития России о мерах по дальнейшему совершенствованию пульмонологической, онкологической, гинекологической и других видов специализированной помощи. Субъекты Российской Федерации также принимают акты, касающиеся специализированной медицинской помощи, преимущественно в части, не урегулированной актами федерального значения.

Согласно ст. 41 Основ гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, перечень которых определяется Правительством РФ, оказывается медико-социальная помощь и обеспечивается их диспансерное наблюдение в соответствующих лечебно-профилактических учреждениях бесплатно или на льготных условиях. Меры социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении таких гражданам устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Финансовое обеспечение мероприятий по оказанию медико-социальной помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями (за исключением помощи, оказываемой федеральными специализированными медицинскими учреждениями), является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

В настоящее время в Российской Федерации сложилась напряженная эпидемиологическая ситуация, связанная с резким ростом числа заболеваний социального характера (туберкулез, сахарный диабет, онкологические, инфекционные и венерические заболевания). Проблема борьбы с заболеваниями социального характера требует комплексного подхода к ее решению, который возможен только на государственном уровне путем целенаправленных скоординированных действий федеральных органов исполнительной власти, ведомственных служб государственной системы здравоохранения, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научных, общественных организаций в рамках федеральной целевой и региональных программ.

Гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, перечень которых определяется Правительством РФ, согласно ст. 42 Основ законодательства об охране здоровья граждан медико-социальная помощь оказывается в предназначенных для этой цели учреждениях государственной системы здравоохранения.

Согласно Закону о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения выделяется особая группа заболеваний - инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих. Под ними в ст. 2 указанного Закона понимаются инфекционные заболевания человека, характеризующиеся тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемия). Статья 33 указанного Закона предусматривает меры в отношении больных инфекционными заболеваниями, в частности: больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению, а в случае, если они представляют опасность для окружающих, - обязательной госпитализации или изоляции.

Особый блок норм, касающихся лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, содержится в административном праве. Статья 10 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. ";О милиции"; предписывает органам милиции осуществлять привод в учреждения здравоохранения уклоняющихся от явки лиц, страдающих заболеваниями и представляющих непосредственную опасность для себя и окружающих, обеспечивать совместно с органами здравоохранения наблюдение за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией, представляющими опасность для окружающих. Согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. ";О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации";, если лицо является больным наркоманией, либо не имеет сертификата об отсутствии у него ВИЧ-инфекции, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, ему может быть отказано в выдаче разрешения на временное проживание и вида на жительство или же эти разрешение и вид могут быть аннулированы, а также запрещено приглашать подобных лиц к въезду в Россию в целях трудовой деятельности.

В настоящее время существует ряд актов, которые в совокупности своей также дают представление о том, какие именно заболевания представляют опасность для окружающих. Например, приказом Минздравсоцразвития России от 2 июля 1999 г. N 263 введен в действие Перечень инфекционных заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации. В качестве подобных заболеваний указаны: холера, чума, желтая лихорадка, Аргентинская и Боливийская геморрагические лихорадки, лихорадка Ласса, болезни, вызываемые вирусами Марбург и Эбола, малярии.

§ 4. Основные направления совершенствования законодательства об охране здоровья граждан

Здоровье в эпоху ухудшения экологической обстановки, техногенной революции, напряженности, динамизма и сложности социальных отношений превращается в базовую, наиболее дорогостоящую ценность не только для отдельной личности, но и для общества в целом. Здоровье граждан Российской Федерации, как это следует из ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, находится под охраной государства. Статья 41 Конституции РФ раскрывает основные параметры участия государства в здравоохранении: обеспечение бесплатности оказания медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, финансирование федеральных программ в области охраны здоровья граждан, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, а также поощрение деятельности, осуществляемой в интересах здравоохранения. Какие именно меры принимает на данном этапе государство для обеспечения прав граждан в области здравоохранения - видно из норм текущего законодательства.

В ст. 1 Основ законодательства об охране здоровья граждан здравоохранение (охрана здоровья граждан) определяется как совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. В задачах, сформулированных ВОЗ*(38) по достижению здоровья в XXI в., определено, что охрана здоровья есть совокупность совместных мер, принимаемых на уровне общества и направленных на усиление общественного контроля за факторами, определяющими здоровье населения.

В отличие от столь широкого международно-правового понимания в отечественной теории и практике последнего столетия охрана здоровья граждан рассматривалась как целенаправленная деятельность прежде всего государства в лице его различных органов и учреждений. В условиях демократического, правового государства эта деятельность не может носить произвольный характер, вытекать из частных интересов правящих элит. Она должна осуществляться на основе согласованного интереса большинства (при максимально возможном учете интересов меньшинства), от имени общества и с помощью легитимных средств. Важное значение при этом приобретает не только система фактических действий, направленных на укрепление здоровья населения, профилактику заболеваемости и травм, увеличение продолжительности активной жизни и трудоспособности, наличие обеспечивающих их структур медицинского характера, но и правовое оформление предпринимаемых мер.

Не отрицая безусловной важности правового регулирования тех или иных общественных отношений, следует признать, что и в сфере здравоохранения, и в иных сферах нередко ярко проявляет себя правовой идеализм. Призывая к принятию того или иного акта (в последнее время в качестве этого акта рассматривается чаще всего закон), отечественные политики и чиновники уповают на то, что данный акт решит все проблемы. В ряде случаев ситуация складывается более чем анекдотичная: потребность в принятии закона объясняется бездействием, неисполнением или игнорированием специальных актов как Правительства РФ, так и Президента РФ. За принятием отдельных актов в сфере здравоохранения подчас трудно усмотреть какую-либо выраженную, обоснованную и цельную политическую направленность. Разновекторность в законодательном регулировании, не преодоленная даже наличием ряда программных документов, - один из основных дестабилизирующих факторов.

Данные различных социологических опросов свидетельствуют о том, что преобладающее большинство россиян самым важным из прав считают право на достаточный минимальный уровень жизни*(39). Одной из составляющих достойного уровня жизни являются доступность благ здравоохранения и надлежащее качество этих благ. Реформирование отечественной системы здравоохранения будет эффективным лишь тогда, когда социально-экономические проблемы перестанут быть непреодолимыми для трети населения страны, проживающей за чертой бедности. Именно проблемы бедности, отсутствие среднего класса, неоднократно упоминавшиеся в Посланиях Президента РФ и иных документах, не позволяют обеспечить правовое закрепление реформы здравоохранения таким образом, чтобы сохранить принцип бесплатности медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, и одновременно создать условия для появления конкурента этой системы - частных медицинских учреждений. Соединение в рамках одного министерства (Минздравсоцразвития России) руководства деятельностью в области здравоохранения и социального развития, произошедшее в результате перестройки государственного аппарата, в принципе, должно способствовать более скоординированному и системному решению этих вопросов. Однако пока ситуация недалека от той, которая описана в басне о лебеде, раке и щуке. Одним из наглядных проявлений негативных последствий непродуманности реформы здравоохранения является увеличение объема ";бумажной нагрузки"; на врачей, что создает очереди, вызывает раздражение пациентов и недовольство медицинских работников (хотя данная проблема известна давно и здравый смысл требовал прямо противоположного ее решения).

Законодательство об охране здоровья граждан является тем элементом в структуре здравоохранения, который закрепляет в нормативных правовых актах выработанную государством политику в данной сфере, обеспечивает ее легальность, гарантирует ее реализацию. Несмотря на ориентированность государственной политики на западные модели системы здравоохранения и социального страхования, сегодня нельзя игнорировать накопленный в советское время потенциал. Вместе с тем высокий уровень здравоохранения, достигнутый в советское время (невзирая на отдельные недостатки правового регламентирования этой сферы, в частности, на явную диспропорцию между уровнем законодательного и подзаконного регулирования), двояким образом влияет на легитимность проводимой в настоящее время политики. С одной стороны, граждане не одобряют политику государства, поскольку она, косвенно поддерживая взяточничество и невысокое качество медицинской помощи и лекарственного обеспечения, ориентируя население на возрастание роли платных услуг, снижает качество и степень бесплатности помощи, оказываемой гражданам в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. С другой стороны, рынок медицинских услуг стал более доступным для внедрения новейших технологий, лекарств, медицинской аппаратуры, что повысило отдельные показатели качества медицинской помощи.

Одним из направлений совершенствования законодательства об охране здоровья граждан в условиях федеративного государства является дальнейшая конкретизация сферы совместного ведения в части уточнения полномочий как Российской Федерации, так и субъектов Федерации в этой сфере. Правовое уточнение полномочий различных уровней власти, несомненно, позитивная тенденция, но получат ли указанные виды медицинской помощи надлежащее финансирование на региональном уровне, покажет время. Задача законодателя - производить мониторинг действия данных новелл, не упустить момент и своевременно изменить соответствующие нормы, если под угрозу будут поставлены права граждан, проживающих в тех или иных субъектах Российской Федерации.

Российская Федерация, стремясь стать полноправным членом как европейского сообщества, так и всей мировой цивилизации, не может игнорировать нормы международного и европейского права. Российское законодательство об охране здоровья граждан в последние годы все более и более ориентируется на нормы международного права. Однако позитивному развитию в этом направлении мешает закрытость для основной массы граждан документов ВОЗ, которые в большинстве своем не переведены на русский язык. Акты же, принимаемые ООН, большей частью касаются социального обеспечения в сфере здравоохранения, не затрагивая регулирование собственно медицинской деятельности и отношений ";пациент - врач - лечебное учреждение";.

Сложившаяся ситуация, при которой государство не отрицает важности международных норм и даже подписывает те или иные документы, но их не ратифицирует, также не может способствовать стабилизации правовой системы. Как для развития отношений по охране здоровья граждан, так и для иных отраслей социальной сферы необходима ратификация Европейской социальной хартии. Именно этот шаг может частично приостановить медленный и постепенный, а потому не всегда заметный, процесс ухода государства из социальной сферы, уменьшение удельного веса социальной функции государства по сравнению с иными функциями.

Законодательство о здравоохранении, напомним, оформилось в самостоятельную отрасль российского законодательства и представляет собой систему институтов (санитарно-эпидемиологического благополучия, лекарственного обеспечения, институты, определяющие правовой статус субъектов здравоохранительной деятельности, оказания медицинской помощи, санаторно-курортного дела и некоторые другие, причем все они, как правило, получили закрепление в соответствующих законодательных актах), имеющих тенденцию к укрупнению и повышению однородности образующих их норм. В то же время развитие вышеуказанных блоков идет крайне неравномерно. Так, наименее разработаны вопросы защиты прав пациентов, несовершенством и чрезмерной сложностью отличается правовой режим финансирования здравоохранения. Нормы, касающиеся ответственности в сфере здравоохранения, рассредоточены преимущественно в административном и уголовном законодательстве. Наиболее быстрыми темпами развивается блок, включающий акты по отдельным направлениям медицинской деятельности (семейные врачи, о психиатрической помощи, об иммунопрофилактике инфекционных болезней и т.п.). Однако самыми существенными недостатками в развитии отечественного законодательства об охране здоровья граждан являются неполная концептуальная проработка и обоснованность основополагающего блока - актов, определяющих правовые основы деятельности национальной системы здравоохранения.

Законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан находится на том этапе своего развития, когда основные, имеющие базовое значение акты уже приняты. Однако деятельность по внесению изменений и дополнений в ранее принятые акты происходит не так активно, как требуется. Основным инициатором подобных изменений выступает, как правило, Правительство РФ. В то же время отсутствие системного подхода к совершенствованию правового регулирования приводит к тому, что изменения, вносимые в один акт, либо изменения собственно содержания правового регулирования влекут за собой ";шлейф"; противоречий (от неточностей терминологического характера до установления разных правовых режимов в отношении одной и той же деятельности) с актами иной отраслевой принадлежности. В условиях динамично развивающегося законодательства по ";экстенсивной"; модели необходима периодическая, плановая деятельность соответствующих органов по отслеживанию всех изменений, затрагивающих данную отрасль законодательства, выработке предложений по корректировке актов.

В соответствии со ст. 41 Конституции РФ каждый гражданин России имеет право на медицинскую помощь, оказываемую в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В настоящее время принцип бесплатности медицинской помощи является не столько декларативным, сколько входящим в противоречие со сложившейся практикой его реализации. Финансирование учреждений здравоохранения оказывается в тесной связи с финансовыми, административными и иными ресурсами отдельных территорий. Именно эта территориальная привязанность права на медицинскую помощь породила в обществе представление, что помощь оказывается бесплатно лишь для жителей того субъекта Российской Федерации, в учреждения которого они обратились. Принципы выбора лечащего врача и, более того, лечебного учреждения до сих пор остаются декларативными пожеланиями, но не реальными возможностями (исключение составляет лишь система добровольного страхования, но и та является более доступной для корпоративных клиентов, чем для отдельных граждан, а жители ";провинциальной"; России воспользоваться ее услугами не могут). Как и в иных социально ориентированных отраслях законодательства, наблюдается парадоксальная ситуация: нормы подзаконных актов в медицинском законодательстве формально не противоречат нормам большей юридической силы, но фактическое содержание предписаний подчас таково, что норма закона выхолащивается, теряет смысл.

Наиболее часто такая связь имеется между нормами законов о здравоохранении и нормативами финансирования и социальной поддержки. Например, пропагандируемая всеми идея о необходимости повышения уровня рождаемости и социальной поддержки семьи выглядит абсурдно, когда идет повсеместное сокращение числа молочных кухонь, контингента, получающего в них бесплатное питание. Просто издевательски малу пособие по уходу за ребенком, которого недостаточно на покупку питания даже на одну неделю, да и повышенного с 4,5 до 6 тыс. руб. единовременного пособия при рождении ребенка не хватит, чтобы приобрести все жизненно необходимое к его выписке из родильного дома.

Представляется, что в подобных условиях в процессе совершенствования законодательства об обязательном медицинском страховании граждан прежде всего следует учитывать как юридический ориентир в виде закрепленного в международных документах права на непрерывное улучшение условий жизни, так и социологический аспект - реальные возможности, интересы и ожидания общества. В массовом сознании качественное здравоохранение неразрывно связано с такими параметрами, как: получение гражданами качественной медицинской помощи любой степени финансовой затратности; проведение широкомасштабных профилактических мероприятий; проведение научных исследований с целью достижения мировых стандартов; полная реализация права гражданина на выбор лечебного учреждения и врача; ликвидация огромного разрыва между лечебно-диагностическими возможностями общего здравоохранения, ведомственной медицины и ведущих научных учреждений.

Система обязательного медицинского страхования, которая призвана компенсировать больным людям расходы на лечение, действует неэффективно. Из-за недостатков организационного плана, низкого финансирования сформировалась почти узаконенная система оплаты по тем направлениям медицинской помощи, которые законодательно определены как бесплатные или частично оплачиваемые для граждан. Реструктуризация системы медицинской помощи разворачивается медленно. Нарастание платности порождает скрытую коммерциализацию государственных и муниципальных больниц и лечебниц. И это при том, что значительная часть пациентов (по данным разных опросов более 80%) согласны оплачивать расходы на качественное лечение посредством систем добровольного страхования. Сегодняшняя правовая база не создает условий для повышения оплаты труда медиков и технического оснащения лечебных учреждений.

В современных условиях охрана здоровья - это проблема государственного масштаба. Здоровье отдельного гражданина и всего общества не может быть предметом рыночных отношений. Реформа медицинского страхования необходима: сегодня не только высокие технологии недоступны большинству работающего населения, но и обычная повседневная медицина, которая не выдерживает никакой критики. Многочисленные статистические данные свидетельствуют о том, что возрастает отказ от получения медицинских услуг (подчас жизненно важных), обусловленный низким уровнем жизни и доходов граждан. Стремление оплачивать не абстрактное ";койка-место";, а реального пациента похвально. Однако при переходе к принципу ";деньги следуют за потребителем"; необходима как тесная увязка финансирования отдельного пациента и минимальных стандартов, так и соотнесение этих стандартов с потребностями личности и достижениями медицины и социальной работы.

С целью объединения и гармонизации трех систем здравоохранения (государственная, муниципальная, частная) необходимо не только дополнение ряда действующих актов. К числу приоритетных для принятия следует также отнести закон о частной системе здравоохранения, целями которого должны стать: создание системы здравоохранения, превосходящей по качеству оказания услуг государственную и муниципальную системы здравоохранения, полная легализация деятельности частных медицинских организаций и лиц, занимающихся частной медицинской деятельностью, создание здоровой конкуренции в сфере оказания медицинских услуг. Возможным и желательным при этом представляется дополнительное изучение опыта зарубежных стран, в частности Швеции, где частнопрактикующие врачи и негосударственные учреждения здравоохранения органично вписаны в систему страхования и гражданин, получая медицинские услуги частных врачей и учреждений, использует и страховые механизмы их оплаты.

В сфере лекарственного обеспечения назрела необходимость принятия дополнительных мер, гарантирующих: безопасность и справедливое возмещение ущерба гражданам при проведении клинических исследований лекарственных средств; создание надежных барьеров, защищающих граждан от потребления фальсифицированных лекарственных средств, в том числе установление ответственности за производство и распространение фальсифицированных лекарственных средств.

Законодательство об охране здоровья граждан относится к числу тех отраслей российского законодательства, которые остро нуждаются в скорейшей систематизации с целью устранения множественности актов, дублирования, декларативности норм, а также прекращения действия огромного количества подзаконных актов советского времени, определить фактическое и юридическое действие которых в настоящее время практически невозможно.

Систематизация медицинского законодательства федерального уровня, по мнению ряда специалистов, требует проведения кодификации данной отрасли законодательства. Однако планируемое при этом принятие акта под названием ";кодекс"; рассматривается не как замена значительного числа действующих сегодня актов, а как дополнение к ним. Подобный подход не отвечает тем принципам и правилам, по которым производилась ранее и должна производиться кодификация российского законодательства.

Развитие любой отрасли законодательства, в том числе о здравоохранении, направлено на создание цельной, сбалансированной системы. При этом любой закон, принятый в сфере здравоохранения, должен логично ";вписываться"; в систему всего российского законодательства. Однако до сих пор имеются противоречия при определении предметов регулирования законодательства о здравоохранении с ветеринарным законодательством, законодательством в области туристской деятельности, экологическим законодательством. В ближайшем будущем, как видится, усугубятся трения между актами, регламентирующими туристскую деятельность, и нормами, касающимися санаторно-курортного лечения. Устранение системы социального страхования из финансовой поддержки санаторно-курортного лечения трудящихся, рыночная переориентация самих учреждений санаторно-курортного комплекса - вот одни из причин наметившегося стирания граней между сферой туризма и санаторно-курортным делом. Между тем пребывание в санаториях и иных оздоровительных учреждениях преследует иные цели, нежели обеспечение отдыха и досуга во всем их разнообразии. Восстановление, реабилитация, а во многих случаях и продолжение лечения, на которых специализируются санатории, предполагают не только особый контингент граждан, но и наличие строгого режима дня и питания, приближенного к тому, который устанавливается при стационарном и амбулаторном лечении.

В российском законодательстве, в том числе в сфере охраны здоровья граждан, идет процесс, который нельзя назвать негативным с точки зрения защиты интересов граждан, но который вносит элемент деструктивности в (и без того громоздкую и шаткую) систему законодательства. Речь идет о стремлении повысить уровень правового регулирования. Так, уже сегодня многие из норм и институтов, ранее закреплявшихся на уровне актов Минздравсоцразвития России, отнесены к уровню постановлений Правительства РФ, а те, что включались в предмет ведения Правительства РФ, тяготеют к тому, чтобы быть закрепленными на уровне закона. Нередко число планируемых постановлений Правительства РФ, сопровождающих проект одного закона, превышает несколько десятков. Эта тенденция не только способна снизить оперативность норм, но и может привести к ";размыванию"; предмета актов различной юридической силы. Закон в итоге превращается в ";пошаговую инструкцию";, а акты меньшей юридической силы дублируют положения федеральных законов либо ";наивно"; интерпретируют их. Каждый из уровней правового регулирования имеет свое обширное поле деятельности, и появление ";вхолостую"; работающих актов есть ";непозволительная роскошь";.

В то же время, несмотря на обилие подзаконных актов (например, нескольким законодательным актам в области обеспечения населения лекарственными средствами соответствуют около 100 подзаконных актов), многие нормы, закрепленные на уровне законов, практически не действуют по причине отсутствия предусмотренных актов Правительства, министерств и ведомств Российской Федерации. Так, по предмету регулирования Основ законодательства об охране здоровья граждан за более чем десятилетнюю историю их существования до сих пор не принят ряд подзаконных актов, а предмет регулирования принятых постановлений и приказов не в полной мере соответствует тому, который обозначен в Основах.

В целях совершенствования законодательства Российской Федерации о здравоохранении необходимы: повышение качества вновь принимаемых законов, устранение противоречий в законодательстве различных уровней, согласование с нормами иных отраслей законодательства (особенно финансового, административного и законодательства о социальном обеспечении), постепенная систематизация всего нормативного правового массива.

Глава IV. Законодательство в сфере образования

§ 1. Система законодательства в области образования

Законодательство об образовании представляет собой комплексную отрасль законодательства, включающую законодательные акты, направленные на регламентацию широкого круга отношений в сфере образования. Являясь по своему характеру межотраслевым, оно содержит как нормы собственно образовательного законодательства, так и нормы конституционного, административного, гражданского, трудового, налогового, бюджетного и других отраслей законодательства.

Предметной основой, объединяющей комплекс разнородных правовых норм законодательства об образовании, являются фактические отношения в этой области. Причем, под образованием, согласно преамбуле Закона об образовании, понимается ";целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)";*(40).

Как самостоятельная сфера предметно-практической деятельности, образование по своему значению и масштабам занимает наряду с производственной деятельностью одно из ведущих мест в жизни общества. В настоящее время образованием охвачено около 33 млн. человек. Если к этому добавить обучающихся по различным образовательным программам из числа безработных граждан, студентов негосударственных вузов, слушателей курсов повышения профессиональной квалификации, то общее число обучающихся колеблется от 20 до 25% всего населения страны. С образованием связана практически каждая семья. В условиях постоянного и быстрого обновления научных знаний самообразованием занимается большинство людей трудоспособного возраста. В сфере образования занято более 2,5 млн. педагогических работников.

Будучи одним из основных социальных институтов, образование удовлетворяет потребности общества в сохранении и передаче от поколения к поколению системы научных знаний и социальных норм, в создании необходимых условий для социализации личности: ее обучения, воспитания и развития. По мере роста значения человеческого фактора в общественном прогрессе образование становится важнейшим средством формирования нового качества экономических, социальных и духовных отношений общества.

В советский период образовательное законодательство формировалось преимущественно как специальная часть административного законодательства, в центре его стояли проблемы государственного управления сферой образования.

Вместе с тем уже в 70-80-е г. прошлого столетия ученые обратились к исследованию специфики правовых отношений в области образования. В результате появилась точка зрения, что отношения, возникающие в сфере образования, не сводятся только к классическим административно-правовым отношениям как отношениям ";власти-подчинения";. Одновременно здесь имеют место педагогические, трудовые, гражданские, семейные и другие правоотношения*(41).

Наиболее полно и последовательно мысль о разнообразии правоотношений в области образования в советской юридической литературе высказана Г.А. Дороховой. Она полагает: в области образования важное место занимают педагогические отношения, которые предполагают правовое равенство субъектов, исключают применение административно-правового метода. В педагогических правоотношениях используемые преподавателем методы властвования носят моральный характер, принимая форму замечаний, вызова родителей, стимулирования учащихся. Одновременно Дорохова отмечает, что уже административно-правовые отношения как элементы отношений по народному образованию являются неоднородными и основываются как на принципах прямого подчинения, так и на принципах взаимообусловленности прав государства и гражданина, принципах взаимной правовой ответственности.

Правда, в итоге своего анализа Дорохова приходит все-таки к выводу о том, что административно-правовые отношения с участием гражданина являются основным, определяющим видом правоотношений по народному образованию. А метод их регулирования, хотя отчасти и отличается от традиционного административно-правового метода с характерным для него признаком ";власти-подчинения";, оказывает существенное влияние на регулирование всех отношений по народному образованию*(42).

В 90-е г. ХХ в. изучение специфики отношений в области образования позволило поставить вопрос об образовательных отношениях ";как правоотношениях, имеющих самостоятельную отраслевую значимость";*(43).

Как правило, под образовательными понимают отношения, возникающие между обучающимися, образовательным учреждением, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании или квалификации*(44). Предметом образовательных отношений являются системные, многообразные по содержанию знания, умения, навыки, приобретенные обучающимися в ходе обучения и воспитания, уровень которых соответствует требованиям государственных образовательных стандартов.

В настоящее время большинство правоведов в основном согласны с этими определениями, внося в них отдельные дополнения. Так, В.В. Спасская предлагает иметь в виду, что предметом образовательных отношений могут выступать не только определенные знания, умения и навыки, но и такие необходимые для современного человека качества, как самостоятельность, личная ответственность, инициативность, творческий подход, гибкость мышления, толерантность, способность общаться, принимать решения, делать выбор, убеждать, изменять собственную позицию, осваивать новые виды деятельности, адаптироваться к любым ситуациям, способность эффективной работы с информацией, которые в педагогической литературе принято называть ";ключевыми компетенциями";*(45). Не всегда уровень подобных знаний и ";ключевых компетенций";, являющихся предметом образовательных отношений, регламентируется государственными образовательными стандартами, как, например, обстоит дело с дополнительным образованием.

Отметим, что в Законе об образовании, Законе о высшем и послевузовском профессиональном образовании, других федеральных законах и нормативных правовых актах в этой области не содержится легального определения образовательных отношений. Скорейшее устранение данного пробела, легализация ключевого понятия образовательного законодательства будет способствовать созданию условий для его систематизации и упорядоченности.

Правовое регулирование образовательных отношений составляет ядро, основу норм образовательного законодательства. Выделение специфики образовательных отношений как устойчивых, самостоятельных, исторически необходимых, массовидных, длительных по времени действия, постоянно повторяющихся, духовных в своей основе отношений между обучающимися, педагогическими работниками и образовательными учреждениями позволило отечественным правоведам прийти к выводу о существовании образовательного права как самостоятельной отрасли права*(46).

При этом отмечается и специфика метода правового регулирования образовательного права.

Для регулирования образовательных отношений используется императивный метод. Так, в общем образовании имеется обязательный уровень (9 классов), который должен получить каждый ученик. Содержание общего и профессионального образования должно соответствовать государственным образовательным стандартам. Образовательное учреждение получает право вести образовательную деятельность только после получения соответствующей лицензии. При определенных условиях гражданину может быть отказано заниматься педагогической деятельностью.

Императивный метод в сфере регулирования образовательных отношений не является всеобщим, не играет решающего значения. Значительно шире для регламентации образовательных отношений применяется диспозитивный метод, учитывающий права граждан на образование, свободу выбора формы обучения и типа образовательного учреждения, учитывающий автономию образовательных учреждений, академические свободы педагогических работников в выборе методики преподавания и воспитания. Среди норм образовательного законодательства ведущая роль принадлежит нормам-целям, нормам-принципам, нормам-определениям, нормам, стимулирующим и поощряющим деятельность образовательных учреждений, педагогических работников, обучающихся.

Сочетание императивного и диспозитивного методов регулирования при ведущей роли диспозитивного метода - характерная черта образовательного права, которая определяет особенности норм образовательного законодательства.

Образовательные отношения не исчерпывают всю совокупность отношений, которые регулируются нормами образовательного законодательства. Наряду с ними сфера образования включает в себя отношения, находящиеся на стыке образовательного законодательства и других отраслей законодательства: трудового, гражданского, налогового, семейного, административного и некоторых других. Соответственно, в этой сфере наряду с нормами собственно образовательного законодательства широко применяются нормы других отраслей законодательства.

Вопрос об оптимизации их соотношения является дискуссионным. Один из подходов состоит в том, что образовательное законодательство должно включать в основном нормы, регулирующие образовательные отношения в чистом виде. Из него следует исключить нормы смежных отраслей законодательства. Сторонники данного подхода предлагают перейти от принципа ";максимизации"; к принципу ";минимизации"; в правовом регулировании субъектов образовательной деятельности. Это означает регламентацию только тех отношений, которые не регулируются и не могут регулироваться другими федеральными законами, установление только тех гарантий, которые могут быть обеспечены имеющимися у государства ресурсами, а также минимальное государственное вмешательство посредством установления запретов и ограничений. Из других отраслей законодательства в образовательное законодательство могут быть включены только нормы, которые устанавливают особенности правового регулирования отношений, смежных с образовательными.

Второй подход, который и был реализован на практике, предполагает насыщение законодательства в области образования нормами трудового, административного, гражданского и других отраслей законодательства. В результате базовые федеральные законы в сфере образования включают избыточные нормы, касающиеся порядка создания образовательных учреждений как юридических лиц, отношений собственности в системе образования, порядка финансирования образовательных учреждений, их предпринимательской деятельности.

В настоящее время наметилась тенденция к ";минимизации"; образовательного законодательства в отмеченном плане. Многое для этого сделал Закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Добавим к этому, что правильным представляется такое направление к ";минимизации";, при котором нормы базовых и тематических законов в области образования имеют приоритет перед нормами законов других отраслей в регулировании смежных отношений*(47). Именно на таких условиях образовательное законодательство может ";впитывать"; нормы смежных отраслей законодательства, конкретизируя и уточняя их в целях создания благоприятных условий для должного функционирования образовательных отношений. На таких же условиях оно и само делегирует отдельные свои предписания в смежные отрасли законодательства, в которых имеют место образовательные процессы. Так, нормы базового Закона об образовании в полной мере используются в сфере административного законодательства при регулировании процесса подготовки государственных служащих, а также в сфере трудового законодательства там, где речь идет о профессиональной подготовке работников.

Отклонение от этого правила уже привело к тому, что нормы смежных отраслей законодательства, в частности Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ, заметно ограничили экономическую свободу образовательных учреждений, предоставленную им ранее Законом об образовании, фактически уравняв их деятельность с деятельностью коммерческих организаций, главной целью которых является извлечение прибыли. В результате существование субъектов образовательной деятельности в организационно-правовой форме государственных и муниципальных учреждений становится все более проблематичным.

Законодательство об образовании советского периода включало конституционные нормы и нормы Основ законодательств Союза ССР и союзных республик о народном образовании. В общем объеме правовых норм, регулирующих образовательные отношения, преобладающее место занимали подзаконные акты.

Современное образовательное законодательство России развивается на основе принципа преемственности, в целом учитывая и сохраняя прогрессивные черты прежнего законодательства. В частности, такие из них, как установление конституционного права граждан на образование, что означало бесплатность всех видов образования; осуществление всеобщего обязательного среднего образования молодежи; широкое развитие профессионально-технического, среднего специального и высшего образования на основе связи обучения с жизнью, с производством; предоставление государственных стипендий и льгот учащимся и студентам; бесплатное обеспечение школьными учебниками; возможность обучения в школе на родном языке; создание условий для самообразования (ст. 45 Конституции СССР).

Переход России к рыночной экономике и демократии, интегрирование ее в мировое сообщество, формирование новой роли государства потребовали глубокой трансформации системы образования, существенных изменений в образовательном законодательстве. За последние 15 лет сложилась система законодательства в области образования, включающая несколько уровней: нормы Конституции РФ, нормы федеральных законов и нормы законов субъектов Российской Федерации.

Решающим правообразующим фактором в области образования стали положения Конституции РФ. В ней право на образование признается как естественное и неотъемлемое в числе других прав и свобод человека. Конституция РФ гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, право на бесплатное получение на конкурсной основе высшего образования, устанавливает основное общее образование в качестве обязательного уровня образования (ст. 43).

Право на образование в Российской Федерации обеспечивается и рядом других статей Конституции РФ. Граждане России имеют право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, на свободу творчества и преподавания, на судебную защиту своих конституционных прав и свобод.

Согласно Конституции РФ общие вопросы воспитания и образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следующий уровень актов высшей юридической силы составляют федеральные законы в области образования, принимаемые Государственной Думой.

Важную, базовую роль в образовательном законодательстве выполняет Закон об образовании. По широте содержания, объему регулируемых отношений, нацеленности на системную упорядоченность правовых предписаний он, по существу, является кодифицированным актом, выступает в качестве основ законодательства в области образования

Отметим, Закон об образовании постоянно совершенствуется в условиях активного реформирования российского общества. Первая его редакция появилась в 1992 г., вторая - в 1996 г. Заметные изменения внесены в Закон в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, когда корректировке подверглась 31 статья из 58. Изменения коснулись порядка утверждения Федеральной программы развития образования (ст. 3), задач законодательства в разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. 28, 29, 31), порядка оказания социальной поддержки обучающимся (ст. 50), порядка создания и регламентации деятельности образовательного учреждения (ст. 33), отношений собственности в системе образования (ст. 39), финансирования образовательных учреждений (ст. 41) и многих других статей.

В целом в сфере образования действует более 50 федеральных законов. Положения базового Закона в области образования конкретизированы и дополнены в ряде других федеральных законов. В их числе необходимо назвать Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании, федеральные законы: от 21 декабря 1996 г. ";О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";, от 24 июля 1998 г. ";Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации";, от 24 июня 1999 г. ";Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";.

Целый ряд федеральных законов устанавливает льготный доступ к профессиональному образованию для отдельных категорий граждан (военнослужащих, ";чернобыльцев";, ветеранов боевых действий и т.д.), формы поддержки педагогических работников, порядок организации обучения в области культуры, спорта, медицины и других областях.

Нормы, регулирующие отношения в области образования, содержат ГК РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ.

Конституционные принципы разграничения полномочий органов государственной власти, нормы Закона об образовании, устанавливающие компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, способствовали активному развитию регионального образовательного законодательства, как составной части российского законодательства.

Принятые в субъектах Российской Федерации законы, а их перечень насчитывает несколько сотен, заметно дополняют и обогащают федеральное законодательство в области образования с учетом национальных, социально-экономических, культурных и других особенностей регионов, устанавливают дополнительные по отношению к федеральным гарантии реализации конституционного права граждан на образование и социальные гарантии педагогическим работникам.

Оценивая состояние образовательного законодательства, необходимо отметить, что в основном оно соответствует общепризнанным нормам международного права, ориентируется на прогрессивные тенденции его развития.

Положительным итогом острых и масштабных дискуссий о путях обновления образования, которые ведутся в стране более 15 лет, явилось принятие целого ряда правовых актов, имеющих концептуальный характер и определяющих основные направления развития российского образования. В их числе ";Федеральная программа развития образования";, ";Национальная доктрина образования в Российской Федерации";, ";Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года";.

В целом можно заключить, что за последние 10 лет заложены основы законодательства в области образования, установлены права граждан на образование, сформулированы принципы государственной образовательной политики, намечены основные направления развития российского образования в ближайшие годы и на перспективу, определены актуальные проблемы образования, требующие безотлагательного решения. В период общесистемного социально-экономического кризиса 90-х г. прошлого столетия, резкого снижения роли государства в материальной поддержке образования правотворчество способствовало ";самовыживанию"; системы образования, сохранению ее потенциала и качественного уровня, возможности конкурировать с подобными системами передовых стран.

Вместе с тем развитие образовательного законодательства отличают неравномерность, несбалансированность и противоречивость. Нормы федерального и регионального законодательства об образовании не всегда способствуют реализации конституционных принципов, содержат много внутренних противоречий и коллизий с нормами других отраслей законодательства, имеют пробелы и декларативные предписания. Высок удельный вес подзаконных актов. Образовательное законодательство до сих пор не в полной мере учитывает специфику предмета правового регулирования и общественные запросы и потребности в модернизации образования. Злободневной остается задача дальнейшего согласования отечественного законодательства с прогрессивными нормами международного права, укрепление основ единого образовательного пространства в рамках СНГ.

Актуальным направлением совершенствования законодательства об образовании является дальнейшая оптимизация соотношения федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Как показывает законотворческая практика, основные упущения действующего образовательного законодательства обусловлены недостаточно четкой и последовательной реализацией конституционных принципов разграничения компетенции различных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях.

Отрицательное воздействие на формирование законодательства Российской Федерации оказывают, прежде всего, нечеткие и непоследовательные правовые установления Закона об образовании в части определения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Данный Закон закрепляет: в ст. 28 - предметы исключительной компетенции Российской Федерации, а в ст. 29 - предметы исключительной компетенции ее субъектов.

Способы закрепления предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, используемые в Законе об образовании, нуждаются в серьезном совершенствовании. Во-первых, они не соответствуют конституционным требованиям. Согласно Конституции РФ вопросы, относящиеся исключительно к ведению субъектов Российской Федерации, в специальном правовом регулировании со стороны федеральных органов государственной власти не нуждаются (ст. 73). Во-вторых, в Законе об образовании не определены ";общие вопросы образования";, являющиеся, согласно Конституции РФ, предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). В-третьих, конкретные нормы ст. 28 и 29 перечислены несистемно, без четкой классификации, имеют порой избыточный, неопределенный характер. Так, ст. 28, закрепляющая компетенцию Российской Федерации, оказалась явно перегружена положениями, которые, если строго следовать конституционным принципам, относятся к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (например, п. 19 - информационное и научно-методическое обеспечение образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин, издание учебной литературы и производство учебных пособий; п. 8 - аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно-диагностических центров (государственной аттестационной службы).

Очевидно, Закон об образовании должен ограничиться детальным закреплением предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 28), а также предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 28). При этом, следуя ст. 71 Конституции РФ, Российская Федерация правомочна регулировать правовые институты, которые находятся на стыке образовательного законодательства и других отраслей законодательства. К ним, в частности, относятся финансовые и гражданские отношения в области образования, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики, федеральные программы в области образования.

Соответственно, ст. 29 Закона об образовании должна дать исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, отнесенных к ";общим вопросам образования";. Основу, ядро этих ";общих вопросов образования"; должны составить собственно образовательные отношения как отношения между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками и иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования на основе государственных образовательных стандартов с выдачей специального документа о соответствующем уровне образования или квалификации.

Конкретный перечень общих вопросов образования включает нормы, устанавливающие предмет, методы, цели, принципы и основные понятия образовательного законодательства. Сюда относятся и вопросы регулирования собственно образовательных отношений: о правовом статусе обучающихся, педагогических работников, образовательных учреждений; о компонентах, формах и методах образовательного процесса и т.д. К общим вопросам также следует отнести установление порядка и пределов применения в образовательном законодательстве норм смежных отраслей, закрепление и конкретизацию компетенции и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, органов управления образованием на федеральном, региональном и местном уровнях*(48).

Недостатки Закона об образовании в части разграничения компетенции органов государственной власти не способствуют сбалансированному и продуктивному развитию законодательства субъектов Российской Федерации. При этом можно отметить ряд нежелательных тенденций, получивших широкое распространение. В их числе - дублирование, неоправданные повторы в текстах региональных законов норм федерального законодательства.

Часто тенденцию дублирования норм федеральных законов объясняют политическими амбициями руководителей республик, краев и областей России, начальным периодом формирования федеральных отношений в условиях действия лозунга ";Бери столько суверенитета, сколько сможешь";, издержками ";роста"; региональных законотворческих институтов. Все это, конечно, имеет место. Однако главная причина ";повального"; увлечения дублированием кроется, по нашему мнению, в невысоком качестве федеральных законов, не дающих четких ориентиров и не устанавливающих границы правотворческой деятельности на региональном уровне.

Так, Закон Республики Коми ";Об образовании"; почти полностью или с некоторыми редакционными изменениями повторяет нормы ст. 31, 32, 35 Закона об образовании, касающиеся компетенции органов местного самоуправления в области образования, компетенции и ответственности образовательного учреждения, порядка управления образовательными учреждениями. Подобный прием характерен и для разработчиков законов об образовании Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Волгоградской, Кировской и других областей. Дело доходит до того, что, например, в законах об образовании Республики Коми и Удмуртской Республики воспроизводятся нормы, устанавливающие компетенцию Российской Федерации в сфере образования.

Злоупотребляя приемом дублирования, региональные законы вторгаются в сферу, составляющую предметы ведения Российской Федерации. При этом создается ложное ощущение, что нормы федеральных законов, не будучи воспроизведены в текстах законов субъектов РФ, не действуют на их территориях. Такая ситуация особенно неприемлема, поскольку до сих пор законы отдельных республик не содержат четкого решения вопроса о соотношении федерального и республиканского законодательства. Характерным в этом плане является Закон Чувашской Республики ";Об образовании";, который ограничивает систему законодательства Республики в области образования положениями Конституции Чувашской Республики, отмеченного закона об образовании и других правовых актов Чувашии (п. 1 ст. 3).

Между тем, согласно Конституции РФ, приоритет федеральных законов над региональными является установленным фактом. Все федеральные законы в сфере образования, принятые в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, действуют на ее территории без каких-либо ограничений и не нуждаются в дополнительном санкционировании.

Дублирование как прием псевдозаконотворчества мешает продуктивному развитию регионального законодательства, не способствует поиску конструктивных решений сложных проблем, имеющих место в сфере образования, в частности такой из них, как взаимодействие органов государственной власти различных уровней в обеспечении стабилизации финансового и материального положения образовательных учреждений.

В процессе дублирования допускается использование нетрадиционной терминологии, возникает терминологическая путаница. Наиболее часто подобный недостаток встречается в республиканских законах об образовании. Так, в законах Республик Татарстан и Адыгея используется термин ";местные органы государственной власти"; наряду с термином ";органы местного самоуправления";. Характерно, что при раскрытии содержания этих понятий (компетенции данных органов управления) между ними не обнаруживаются различия. Например, в ст. 10 Закона Республики Адыгея ";Об образовании";, в которой устанавливается компетенция местных органов государственной власти, перечислены нормы, полностью совпадающие с нормами ст. 11 данного Закона и нормами ст. 31 Закона об образовании, определяющими компетенцию органов местного самоуправления в сфере образования.

Другим распространенным просчетом, обусловленным нечетким разделением полномочий органов государственной власти, являются их противоречия с федеральным законодательством. Как правило, они проявляются в ограничении компетенции Российской Федерации представительными органами регионов.

Первым видом подобных коллизий выступает вторжение региональных законодателей в пределы компетенции Российской Федерации. В ряде республиканских законов об образовании к компетенции высших органов государственной власти и управления республик отнесены такие вопросы федерального ведения, как: утверждение государственных образовательных стандартов; разработка и утверждение типовых положений о соответствующих типах и видах образовательных учреждений республиканского подчинения; установление порядка аттестации отдельных категорий педагогических работников, образовательного ценза педагогических работников; разработка перечня профессий и специальностей, получение которых без отрыва от производства и в форме экстерната не допускается; нотификация документов об образовании иностранных государств и др.

В законах субъектов Российской Федерации встречаются также нормы, которые приняты в пределах компетенции региональных органов государственной власти, но содержат ограничения прав и свобод граждан или образовательных учреждений по сравнению с установлениями федерального законодательства. Например, в субъектах РФ наметилась тенденция социальной поддержки отдельных категорий работников образовательных учреждений. Но при этом иногда устанавливается ";урезанный"; по сравнению с федеральным перечень форм социальной поддержки, предоставляемой участникам образовательных отношений. Так, после вступления в действие Закона Республики Саха (Якутия) ";Об учителе"; работники образовательных учреждений Республики лишились ряда социальных гарантий, установленных Законом об образовании. В числе этих социальных гарантий - право педагогических работников на длительный отпуск, предоставляемый им после 10 лет непрерывной педагогической работы, на получение ежемесячной денежной компенсации в целях содействия обеспечению их книгоиздательской продукцией, на сокращенную продолжительность рабочего дня.

Возникновение подобных коллизий значительно затрудняет на практике реализацию прав и социальных гарантий педагогических работников. Разрешение их следует осуществлять в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в которой устанавливается, что в случае возникновения противоречий между федеральными законами, изданными по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и иными актами, действуют федеральные законы.

Определенное влияние на развитие регионального законодательства, по мнению некоторых специалистов, оказывают положения Закона об образовании, в соответствии с которыми разграничение компетенции в области образования между законодательной и исполнительной властью субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 30). Эти положения, по существу, стали причиной раздробления единства правового регулирования образовательных отношений на региональном уровне. Появилась возможность для принятия около 100 вариантов разграничения компетенции в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации*(49). В результате одни и те же отношения регулируются на территории разных субъектов совершенно разными по своей юридической силе правовыми актами.

Даже такой общий для всех субъектов Российской Федерации вопрос, как финансирование образовательных учреждений, в Вологодской области, например, регулируется Законом ";О сборе на нужды образовательных учреждений";, во Владимирской области - решением Законодательного Собрания ";О введении сбора на нужды образовательных учреждений";, а в Хабаровском крае - в рамках налогового законодательства двумя актами: Законом ";О налогах и сборах Хабаровского края"; и Положением ";О порядке использования средств, полученных от сбора на нужды образовательных учреждений";, утвержденным решением краевой Думы. Аналогичная ситуация складывается в регулировании вопросов лицензирования, защиты прав ребенка и других.

В числе других упущений регионального законодательства следует отметить наличие декларативных норм, большое число законотворческих ошибок, недостаточную законотворческую активность отдельных субъектов Российской Федерации, медленное формирование регионального законодательства как упорядоченной системы. В правотворчестве субъектам Российской Федерации следует руководствоваться, по крайней мере, двумя принципами. Во-первых, федеральные законы, изданные в пределах компетенции федеральных органов, имеют неоспоримый приоритет по отношению к законам региональным. Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации в целях ограниченного дополнения и конкретизации федерального законодательства должны содержать только первичные нормы по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Нынешний этап развития регионального законодательства нацелен на устранение уже отмеченных недостатков, реализацию первоочередных задач модернизации российского образования, более активный учет социально-экономических особенностей регионов. Так, Московская городская Дума и Московская областная Дума приняли в 2001 г. новые редакции законов об образовании, которые существенно отличаются от первоначальных редакций. Закон Московской области об образовании стал значительно компактней (21 статья вместо 39), существенно изменил структуру, отразил особенности реализации положений Закона об образовании.

Более конкретным, нацеленным на решение проблем города стал Закон ";О развитии образования в городе Москве";. Отличительной его чертой является детализация применительно к условиям столицы общих положений Закона об образовании в части организации семейного образования, охраны здоровья обучающихся, формирования целевой городской программы развития образования, деятельности общественных советов по образованию, попечительских советов и фондов, порядка финансирования образовательных учреждений. В дополнение к федеральным гарантиям и формам социальной поддержки Закон содержит четкий перечень форм поддержки органами власти г. Москвы образовательных организаций и учреждений, работников образования и обучающихся. Основные социальные гарантии и формы социальной поддержки работникам образования, ранее установленные различными подзаконными актами, в обобщенном виде нашли отражение в новой редакции Закона.

Содержание принятых в последнее время региональных законов об образовании, имеющих общий характер и предмет регулирования которых совпадает с аналогичным федеральным законом, наполняется по нескольким направлениям. Прежде всего законодатели на региональном уровне ведут активный поиск пути повышения финансовой стабильности системы образования. В условиях, когда сложилась практика хронического недофинансирования образования, субъекты Российской Федерации вынуждены находить дополнительные источники привлечения финансовых средств.

Повышение государственных гарантий приоритетности образования на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, включает стабилизацию финансирования образовательных учреждений, социальную поддержку работников системы образования, предоставление дополнительных по отношению к федеральным форм социальной поддержки учащихся, воспитанников.

При этом следует указать, что поиск решения названных выше проблем велся и раньше. В результате в субъектах Российской Федерации в пределах установленной компетенции принято значительное количество законов, которые можно было бы условно назвать экономическими и предметом которых являются специальные вопросы финансового обеспечения деятельности образовательных учреждений. Эти законы посвящены: установлению местных налогов и сборов на нужды образовательных учреждений, минимальных социальных норм и финансовых нормативов; определению налоговых и других экономических льгот образовательным учреждениям, порядка оплаты за содержание детей в отдельных государственных образовательных учреждениях.

Таковыми, например, являются законы о сборе на нужды образовательных учреждений, принятые в Архангельской, Вологодской, Иркутской, Курганской, Московской, Саратовской, Читинской и многих других областях, Закон Республики Карелия ";О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание фонда дошкольного воспитания";, Закон Иркутской области ";О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах";.

К этой группе правовых актов примыкают и законы, устанавливающие различные льготы образовательным учреждениям, а также предприятиям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования, имеющим доход от реализации продукции собственного производства и оказания платных дополнительных образовательных услуг. Так, в Московской области принят Закон ";О предоставлении налоговых льгот образовательным учреждениям";. В Тюменской области - Закон ";Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области";.

В процессе нынешнего этапа совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации апробированные на практике и доказавшие свою целесообразность нормы так называемых экономических законов активно включаются в содержание общих законов об образовании. В этой связи можно сказать, что фактически начал осуществляться процесс кодификации регионального законодательства по вопросам образования.

Закон Красноярского края ";Об образовании"; в новой редакции, в частности, устанавливает, что финансирование краевой системы образования не должно быть ниже уровня расходов, определенных на основе минимальных нормативов бюджетной обеспеченности образования. Согласно этому Закону не допускается снижение минимальных нормативов по сравнению с уровнем, достигнутым в предшествующий год. Дополнительный источник финансирования - сборы на нужды образования. Для финансирования внебюджетных мероприятий создается краевой фонд образования.

Согласно Закону Тверской области ";Об образовании в Тверской области"; ";финансирование государственных образовательных учреждений осуществляется на основе региональных нормативов финансирования. Региональные нормативы финансирования устанавливаются с учетом региональной специфики и должны быть достаточными для покрытия расходов, связанных с образовательным процессом"; (ч. 2 ст. 9).

Закон ";О развитии образования в городе Москве"; нормативно закрепляет формы поддержки образовательных учреждений органами власти г. Москвы. В числе этих форм предоставление льгот по поступающим в городской бюджет налогам и сборам, установление тарифов на оплату коммунальных услуг в размерах, предусмотренных для бюджетных организаций, запрет на отключение образовательных учреждений и организаций от потребляемых или коммунальных услуг, а также льготы по городским налогам и сборам и федеральным налогам в части, поступающей в городской бюджет, юридическим и физическим лицам, оказывающим образовательным учреждениям и организациям безвозмездную помощь (ч. 1 ст. 14).

Особое внимание уделено материальной поддержке образовательных учреждений г. Москвы, ведущих экспериментальную и инновационную деятельность. В целях создания условий, необходимых для реализации этой деятельности, образовательным учреждениям может присваиваться статус экспериментальной площадки г. Москвы. Образовательное учреждение, имеющее такой статус, получает право на дополнительное финансирование программы эксперимента из внебюджетных источников и в пределах имеющихся у него средств на самостоятельное определение форм и систем оплаты труда, размеров ставок заработной платы и должностных окладов, а также размеров доплат, надбавок, премий и иных мер материального стимулирования работников, участвующих в проведении экспериментальной и инновационной деятельности (ст. 18).

Заметные положительные сдвиги в развитии образовательного законодательства субъектов Российской Федерации связаны с разработкой мер государственной социальной поддержки работников системы образования и обучающихся. Законодатели все реже дублируют нормы федеральных законов по этим вопросам, находят внутренние резервы для установления дополнительных мер социальной поддержки, стремятся к конкретной формулировке законодательных норм, активнее учитывают социально-экономические и демографические особенности регионов. Отчетливо проявляется тенденция придать законодательную форму наиболее важным положениям подзаконных актов по вопросам социальной поддержки субъектов образовательного процесса.

При всем региональном многообразии форм социальной поддержки и льгот работников образования наиболее типичными являются:

доплаты и надбавки стимулирующего характера за работу, не входящую в круг основных обязанностей (классное руководство, руководство кружками, методическими и другими комиссиями и др.);

доплаты молодым специалистам и специалистам, имеющим диплом с отличием;

надбавки к должностным окладам руководящим работникам государственных образовательных учреждений;

выделение премий лауреатам региональных профессиональных конкурсов;

учреждение региональных почетных званий и введение надбавок к заработной плате имеющим эти звания;

повышение ставок педагогическим работникам, реализующим программы углубленного обучения;

введение льгот по оплате труда работников сельских образовательных учреждений;

льготы, связанные с улучшением пенсионного обеспечения педагогических работников;

льготы по улучшению жилищных условий и оплате коммунальных услуг педагогических работников, работающих в сельской местности, и молодых специалистов, а также ветеранов труда;

льготы, связанные с пользованием транспортом;

доплаты работникам библиотек, научным работникам, медицинским работникам системы образования;

доплаты педагогическим работникам за выслугу лет.

Конкретные размеры доплат, вознаграждений, единовременных пособий заметно колеблются в зависимости от региона и отражают социально-экономические возможности различных субъектов Российской Федерации. Как положительное явление можно отметить постепенный отход от использования в качестве критерия этих дополнительных выплат минимального размера оплаты труда и использование в качестве исходной базы уровня прожиточного минимума, установленного для региона.

Достаточно многообразны и льготы обучающимся. Наиболее характерным при этом является расширение (по сравнению с требованиями федеральных законов) состава льготных категорий обучающихся. В частности, в число лиц, нуждающихся в социальной поддержке, включаются представители студенческих семей, дети из неполных и многодетных семей, дети, родители которых уклоняются от алиментов, дети военнослужащих срочной службы, дети из семей с доходами ниже прожиточного минимума, дети, страдающие определенными видами заболеваний.

Наряду с установлением традиционных мер социальной защиты, в нормотворческой практике начинает утверждаться поддержка и поощрение детей, подростков и молодых людей, проявивших выдающиеся способности. Конкретными формами такой поддержки выступают создание специальных учебных заведений, установление льгот для обучающихся, имеющих звание победителей и лауреатов творческих конкурсов и фестивалей, утверждение во многих субъектах Российской Федерации именных повышенных стипендий для студентов средних и высших профессиональных учебных заведений и аспирантов, почетных грамот для учащихся общеобразовательных школ.

Повышению качества законодательства об образовании способствует стремление законодательных органов субъектов Российской Федерации по возможности полно учесть в нормотворческой практике региональные особенности. Благоприятные возможности для этого создает Федеральная программа развития образования, которая предполагает включение в свой текст региональных программ развития образования как необходимых составных компонентов. Программа позволяет органично сочетать общероссийские потребности и запросы регионов в подготовке нужных специалистов, установить разумную специализацию образовательных учреждений, организационно обеспечить сохранение единого образовательного пространства. Характерной в этой связи является норма Закона ";Об образовании в Тверской области"; о том, что ";организационной основой политики в сфере образования является Программа развития образования Тверской области, которая разрабатывается на основе Федеральной программы развития образования с учетом социально-экономических, культурных, демографических и других региональных особенностей"; (ч. 4 ст. 1). Согласно ст. 6 данного Закона разработка и реализация региональных программ развития образования отнесены к компетенции Администрации Тверской области. В Положении о Департаменте образования Тверской области устанавливается, что Департамент обязан обеспечить выполнение Федеральной и региональной программ. Отмеченные правовые нормы, создающие традиционную схему организации деятельности по разработке и реализации региональных программ развития образования, являются типичными для законодательства субъектов Российской Федерации.

Ориентация законодателей на учет региональных особенностей позволяет в определенной мере восполнить пробелы федерального законодательства, а порой приводит и к созданию оригинальных правовых норм. Так, в ряде регионов страны функционирует значительное количество сельских малокомплектных школ, пути развития которых оцениваются в обществе неоднозначно. Сторонники радикальных реформ считают, что многие из этих школ постепенно закроются естественным путем. Традиционалисты настаивают на сохранении сельской школы как культурного очага на селе, средства обучения, воспитания детей в духе национальных, самобытных традиций. Естественным поэтому является интерес законодателей к проблемам организации работы сельских школ. В Республике Саха (Якутия) этой теме посвящен специальный Закон ";О государственном сельском образовательном учреждении";, который устанавливает нормы наполняемости классов малокомплектных школ и организации в них учебного процесса, особенности подготовки педагогических кадров для сельских школ, специфику их финансирования. Закон допускает существование кочевых образовательных учреждений.

Специальную статью ";Особенности функционирования сельских образовательных учреждений"; содержит Закон ";Об образовании в Тверской области";. Нормы Закона направлены на сохранение сельских школ в области. В этих целях независимо от количества учеников допускается создание на селе начальных общеобразовательных школ, а также образовательных учреждений, сочетающих дошкольное и начальное общее образование. В сельских школах могут создаваться коррекционные классы, обучение в них возможно по индивидуальным планам. Сельским школам разрешается иметь земельный участок, сельскохозяйственную технику, учебно-производственные и жилищно-бытовые помещения, сельскохозяйственных животных. Продукция, полученная в подсобном хозяйстве, и заработанные средства направляются на организацию питания, досуга и оздоровления учащихся, укрепление учебно-материальной базы, оплату труда учащихся. Для учащихся сельских школ, проживающих на расстоянии свыше 3 километров от них, могут открываться интернаты либо обеспечиваться их перевозка к месту учебы льготным или бесплатным транспортом.

§ 2. Правовые институты образовательного законодательства

В системе образовательного законодательства можно вычленить несколько видов правовых институтов. Прежде всего выделяются правовые институты по общим вопросам регулирования собственно образовательных отношений. К ним следует отнести совокупность правовых норм, регламентирующих: функционирование объектов образовательных отношений, государственных образовательных стандартов, образовательных программ; порядок выдачи документов об образовании, итоговой аттестации выпускников образовательных учреждений, организации образовательного процесса; общий правовой статус обучающихся и их родителей, правовой статус педагогических работников, правовой статус образовательных учреждений; требования к организации образовательного процесса; основания для возникновения, изменения и прекращения образовательных отношений; порядок приема лиц в образовательные учреждения; процессуальные правоотношения в сфере образования; распорядок обучения и отдыха обучающихся; гарантии и меры социальной поддержки обучающихся; учебную дисциплину; меры принуждения в отношении нарушителей образовательных отношений.

Правовые институты, касающиеся общих вопросов регулирования, конкретизируются с учетом уровней образовательных отношений. Составители проекта кодекса Российской Федерации об образовании, например, с учетом уровней образовательных отношений выделили следующие правовые институты: дошкольное образование; общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; высшее и послевузовское профессиональное образование; дополнительное образование; образование лиц с ограниченными возможностями здоровья; образование лиц, находящихся в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы; образование лиц с девиантным поведением, находящихся в специальных учреждениях открытого и закрытого типа; образование иностранных граждан и лиц без гражданства в образовательных учреждениях Российской Федерации; военное образование.

Этот перечень правовых институтов, действующих в системе образовательного законодательства, вряд ли можно считать исчерпывающим. В то же время очевидно, что они составляют основу системы правовых институтов, регулирующих собственно образовательные отношения.

Одновременно можно выделить комплексные правовые институты, содержащие нормы двух и более отраслей законодательства. Они возникают на стыке образовательных правоотношений с гражданскими, административными, трудовыми, семейными и другими правоотношениями. В частности, на стыке образовательных и гражданских правоотношений возникают комплексные правовые институты, регламентирующие специфику статуса образовательных учреждений как юридических лиц, особенности их имущественного положения, предпринимательской деятельности.

Очевидно, следует выделить и некоторые специальные институты, характеризующие специфику регулирования образовательных отношений с учетом их социальной направленности и содержания, поскольку образовательное законодательство является органичной составной частью социального законодательства.

Ключевое значение для законодательства в области образования имеет институт прав и законных интересов граждан в сфере образования. Данный институт имеет целью признание, государственное гарантирование и обеспечение реализации конституционных прав граждан на образование. И Конституция РФ, и Закон об образовании достаточно четко закрепляют право граждан на образование, формулируют государственные гарантии его реализации. Государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе - бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Государственные гарантии обеспечиваются путем создания системы образовательных учреждений и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

Вместе с тем за последние годы наметилась устойчивая тенденция снижения государственных гарантий реализации права граждан на доступное и бесплатное образование. С 1995 г. сеть детских дошкольных учреждений сократилась на 27,2%. Предусматривается сократить объем содержания государственного образовательного стандарта из расчета четырех-пяти уроков в день и ряд традиционных для общего образования дисциплин перевести в сферу дополнительного платного образования. Ненамного, но сокращается число студентов, принимаемых в вузы на бюджетной основе. Недостаточное финансирование общеобразовательных школ сделало устойчивой традицию собирания дополнительных денег с родителей на материально-технические нужды, доплату учителям, обеспечение учебного процесса наглядными пособиями и техническими средствами.

Нормативная база для активного участия родителей, общественных объединений в организации образовательного процесса заложена. Подобные нормы содержит устав каждого образовательного учреждения. Правда, голос общественности пока имеет только рекомендательное значение. Общественность не наделена властными полномочиями.

Важное значение приобретает такой институт образовательного законодательства, как децентрализация управления в области образования. При этом следует иметь в виду, что функция децентрализации тесно увязывается с интегративной. Интегративная функция управления образованием, в частности, проявляется в том, что законодательство обеспечивает создание единого образовательного пространства в России, которое цементируется общностью содержания федерального компонента государственных образовательных стандартов. Правительство РФ утверждает единые типовые положения для различных видов образовательных учреждений. Закон об образовании устанавливает принципы государственной политики в области образования: светский характер образования, плюрализм и свобода в образовании, демократический государственно-общественный характер управления образованием. Законодательно на федеральном уровне определен объем государственных гарантий реализации конституционного права на образование.

И в свою очередь, усиливается тенденция к децентрализации. Она проявляется в разных формах. Федеральное образовательное законодательство создает условия для академических свобод обучающихся и педагогических работников, автономии образовательных учреждений в определении языка обучения, разработке компонента образовательного учреждения государственного образовательного стандарта, установлении правил внутреннего распорядка, принятии устава и др.

Административная реформа имеет целью создать более благоприятные условия для децентрализации управления образованием. Предусматривается наряду с государственными учреждениями, которые долгое время доминировали, введение новых организационно-правовых форм: автономного учреждения и государственной автономной некоммерческой организации, которые будут обладать большей самостоятельностью в расходовании бюджетных средств и большей свободой в использовании закрепленного за ними государственного имущества.

У данной новации имеются как сторонники, так и противники. Больше всего общественность беспокоит вопрос о том, смогут ли образовательные организации, получив большие экономические свободы, выполнить свое главное социальное предназначение - реализацию конституционного права граждан на образование.

Для опасений такого рода существуют основания, поскольку имеются активные сторонники реорганизации образовательных учреждений в коммерческие. Действующее законодательство, например, разрешает всем образовательным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью. Статья 47 Закона об образовании определяет специфику этой деятельности. В статье дается закрытый перечень видов деятельности образовательных учреждений, которые подпадают под определение ";предпринимательская деятельность";. Сюда включаются торговля попутными товарами, оборудованием, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других учреждений и организаций, приобретение акций и других ценных бумаг и др. Эта деятельность не входит в образовательный процесс, она осуществляется по правилам гражданского законодательства.

Специфика же предпринимательской деятельности образовательных учреждений устанавливается ч. 2 ст. 46 и ч. 5 ст. 47 Закона об образовании, где делается важная оговорка: коммерческая деятельность образовательного учреждения не является предпринимательской, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса (в том числе на зарплату), его развитие и совершенствование в данном образовательном учреждении.

Попытки нарушить установленные границы, пределы осуществления предпринимательской деятельности образовательных учреждений неминуемо приведут к правовым и практическим коллизиям. Так, высказывается предложение любую деятельность, в том числе и образовательную, считать коммерческой. При этом учреждения образования должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализуя результаты своей производственной деятельности, в качестве которых выступают образовательные услуги. В итоге большая часть образовательных учреждений должна утратить форму учреждения как формально бесправного получателя бюджетных средств. Учитывая ограниченную коммерческую привлекательность отдельных образовательных учреждений для приватизации, они могут быть преобразованы в структуры, по форме близкие к негосударственным автономным некоммерческим организациям. Преобразование сети бюджетных образовательных учреждений в совокупность частных и государственных, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм может быть проведено в течение 3-5 лет. Предполагается, что образовательные организации в отличие от образовательных учреждений более адекватны задачам повышения эффективности образовательных услуг и создания рыночной конкурентной среды.

По мнению сторонников этого взгляда, такой подход поможет снизить бремя государственных расходов на финансирование системы образования. Признавая социальную значимость образовательных услуг, государство обязано выступить в этом случае лишь одним из субъектов спроса на услуги образования, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами на условиях полной или частичной оплаты*(50).

Если данное предложение будет реализовано, то придется менять всю логическую конструкцию образовательного законодательства, в центре которой признание специфики образовательных отношений как фактора реализации конституционного права граждан на бесплатное и общедоступное качественное образование.

В условиях децентрализации управления образованием возрастает роль правового института публичных услуг. Термин ";образовательные услуги";, под которыми, как правило, понимаются публичные услуги в сфере образования, только начинает активно использоваться в законодательстве. Еще несколько лет назад под образовательными услугами понимались только платные услуги образования или те, которые полностью оплачивались обучающимися. Сейчас термин ";образовательные услуги"; становится практически тождественным термину ";образование";.

Исследователи отмечают некоторые особенности образовательной услуги как продукта производства. Она обладает несохраняемостью, изменчивостью качества, отсутствием гарантий, неосязаемостью, целостностью, длительностью потребления и последующего использования, сложностью, многократностью использования, взаимосвязанностью с потребителем*(51).

Добавим к этому, что публичные образовательные услуги различны с точки зрения порядка их оказания. В сфере общего образования они носят обязательный характер как для государственных органов, органов местного самоуправления, общеобразовательных учреждений, так и для их потребителей - обучающихся. В сфере среднего, высшего профессионального образования публичные образовательные услуги оказываются только тем обучающимся, которые выдержали условия конкурса.

Получает распространение практика делегирования полномочий государственных органов по оказанию публичных образовательных услуг различным образовательным организациям, в том числе и негосударственным.

В деле оказания публичных образовательных услуг важную роль играют юридические основания. Достаточно обоснованным представляется взгляд, согласно которому оказание образовательных услуг не может в полной мере регулироваться договором возмездного оказания услуг (ст. 39 ГК РФ), поскольку в образовательных правоотношениях нет полного равноправия договаривающихся сторон.

Для регулирования порядка оказания образовательных услуг специалистами предлагается форма образовательного договора с оплатой стоимости обучения. Подобный договор должен отражать специфику образовательных отношений, включая указание на такие признаки, как обучение в соответствии с государственным образовательным стандартом, целенаправленный и системный характер образования, наличие итоговой аттестации обучающихся, завершение обучения выдачей документа государственного образца*(52).

В вопросах оказания публичных образовательных услуг актуальными остаются вопросы повышения их качества, формирования типовых перечней образовательных услуг с учетом процесса постоянного уточнения и разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, создания правовых условий для более активного учета общественного мнения, предложений общественных объединений и граждан, соотношения платных образовательных услуг и услуг, оказываемых на бюджетной основе, формирования порядка действенной защиты прав граждан на получение образовательных услуг.

§ 3. Направления совершенствования законодательства в области образования

Недостатки образовательного законодательства обусловливают его невысокую эффективность, способствуют возникновению и существованию ряда отрицательных тенденций в развитии образования. Хронически не выполняются многие нормы действующих федеральных законов. В частности, не все общеобразовательные школы имеют статус юридического лица, бездействуют нормы о возможности получения образования в форме семейного образования, о социальном образовательном кредите.

Наглядно проявляют себя нежелательные тенденции. Нарастает процесс коммерциализации образования; усиливается неравенство граждан при получении образования (согласно социологическим данным более 60% студентов - выходцы из менее чем 25% населения, составляющих высший и средний классы); низкий уровень заработной платы работников образовательных учреждений не обеспечивает им нормальных условий жизни и затрудняет выполнение профессионального долга; треть выпускников среднего профессионального образования не трудоустраивается по полученной в учебном заведении специальности; стареет и разрушается материально-техническая база; не сокращается существенное отставание от развитых стран в вопросах компьютеризации образования, оснащения учебного процесса современными техническими средствами.

Дальнейшее совершенствование образовательного законодательства диктуется двумя главными причинами: социальными потребностями общества и требованиями правового характера. Речь идет о решении двух взаимосвязанных задач:

законодательном обеспечении процесса модернизации образования в соответствии с потребностями рыночной экономики и социального, демократического государства;

совершенствовании системы образовательного законодательства в направлении ее сбалансированности, целостности, структурной упорядоченности в соответствии с требованиями теории правотворчества.

Социальные требования достаточно полно сформулированы в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года. Главная цель модернизации создание механизма устойчивого развития образования, обеспечение ее соответствия требованиям XXI в., потребностям развития страны, запросам личности, общества и государства. Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:

обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования;

достижение нового современного качества дошкольного, общего и профессионального образования;

формирование в системе образования эффективных организационно-экономических механизмов привлечения и использования ресурсов;

повышение социального статуса и профессионализма работников образования, усиление их государственной и общественной поддержки;

развитие образования как открытой государственно-общественной системы на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики и повышение роли всех участников образовательного процесса - обучающегося, педагога, родителя, образовательного учреждения.

Практическая реализация каждой из названных задач нуждается в соответствующем правовом обеспечении. При этом важно как можно более полно учитывать баланс социальных интересов законодателей, элитных слоев и простых граждан российского общества, избегая односторонней приверженности крайним, полярным точкам зрения.

Система образования должна быть ориентирована не только на заказ со стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ, предприятий. Ориентация на реальные потребности конкретных потребителей образовательных услуг создаст основу для привлечения в систему образования дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов.

Совершенствование законодательства должно быть направлено на оптимизацию и эффективность использования бюджетных средств федерального, регионального и местного уровней, на конкретизацию сфер ответственности различных уровней государственной власти и органов местного самоуправления.

На современном этапе модернизации российского образования в качестве приоритетных неотложных направлений государственной политики становятся такие, как обеспечение правовых условий развития непрерывного профессионального образования, повышение качества профессионального образования, обеспечение доступности качественного общего образования, повышение инвестиционной привлекательности сферы образования. Каждое из этих направлений предполагает решение целого ряда конкретных задач.

В целях развития современной системы непрерывного профессионального образования предполагается расширить число организаций, предоставляющих образовательные услуги профессионального образования и подготовки кадров. При этом потребуется создать условия для распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ, обеспечения мобильности обучающихся, создания общенациональной системы оценки качества образования и реализации образовательных программ.

В области повышения качества профессионального образования предстоит перейти к двухуровневому высшему образованию (бакалавриат и магистратура), реструктурированию системы начального и среднего профессионального образования, интеграции образовательной, научной и практической деятельности.

Расширение доступности качественного общего образования предполагает переход к отраслевой системе оплаты труда педагогических работников, создание системы социальной адресной поддержки обучающихся, расширение доступности дополнительного образования, введение профильного обучения в старших классах, изменение структуры государственного стандарта общего образования (т.е. включение в него требований к уровню подготовки выпускников и условий образовательной деятельности, базисного учебного плана).

В целях повышения инвестиционной привлекательности сферы образования предстоит создать условия для экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций, снижения инвестиционных рисков (развитие общественных институтов управления образованием, обеспечение большей прозрачности для учредителей процессов финансово-хозяйственного управления образовательными учреждениями).

Наряду с законодательным обеспечением процесса адаптации образования к требованиям рыночной экономики и социального, демократического государства, вторым важным направлением является его совершенствование с позиций целостности, упорядоченности и структурированности.

Действующее законодательство в области образования пока не носит системного характера как на федеральном, так и на региональном уровне, страдает несогласованностью федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержит внутренние противоречия и пробелы.

Одной из причин несбалансированности нынешнего состояния законодательства в области образования является нарушение принципа последовательности в его развитии, отступление от стратегического курса законотворчества, основу которого должны были составить разработка и принятие отраслевых федеральных законов. Осуществление этого курса фактически приостановилось в 1996 г. после принятия Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании. За последние годы Государственной Думой рассмотрены только два федеральных закона из этой серии: О дополнительном образовании и Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании). Неоправданная задержка с принятием отраслевых федеральных законов приводит к тому, что многие правоотношения продолжают регулироваться лишь подзаконными актами. В частности, типовыми положениями об отдельных типах и видах образовательных учреждений, утверждаемыми Правительством РФ.

Стремление модифицировать образовательное законодательство реализуется в последнее время в подготовке изменений и дополнений к Закону об образовании. Количество таких проектов измеряется десятками. Несмотря на простоту и привлекательность развития законодательства по пути внесения поправок в уже существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Для сферы образования такой метод модернизации законодательства должен выступать лишь как вспомогательный вариант и применяться только при явной необходимости корректировки действующих законов. Многочисленные бессистемные дополнения, зачастую продиктованные сиюминутными потребностями практики и политики, уже сейчас привели к ситуации, когда раздаются голоса в пользу принятия новой редакции Закона об образовании.

Очевидно, что в ходе законотворческой работы в качестве конечной цели может выступать разработка кодекса об образовании. В настоящее время тезис о необходимости подготовки и принятия Кодекса Российской Федерации об образовании получил достаточное теоретическое обоснование. Его принятие позволит завершить процесс формирования правового пространства сферы образования, выделить и показать специфику образовательных отношений, поднять на законодательный уровень регулирования значительную часть отношений в области образования, которые еще регулируются подзаконными актами, преодолеть излишнее многообразие источников образовательного права, оптимизировать его соотношение с другими отраслями права.

В то же время, дабы не допустить разрыва преемственности в развитии образовательного законодательства, параллельно с разработкой кодекса должны приниматься федеральные законы по отдельным отраслям, институтам образования и актуальным проблемам, что позволит в будущем, наращивая массив законодательства, создать более благоприятные возможности для систематизации норм образовательного права.

Образовательное законодательство нуждается в повышении его концептуальной стройности. Так, до сих пор оно не включает легального определения ключевых понятий ";образовательные отношения";, ";образовательная услуга";, ";система образования";.

Другая острая проблема связана с оптимизацией соотношения норм данной отрасли законодательства с нормами других отраслей законодательства - гражданского, трудового, административного, налогового.

Законодательство об образовании тесно взаимодействует с гражданским законодательством, активно использует методы публичного и частноправового регулирования. Адаптация системы образования к условиям рыночной экономики обусловливает усиление роли гражданско-правовых отношений в образовании, порождает целый ряд противоречивых ситуаций.

Органичное сочетание норм образовательного и гражданского законодательства происходит тогда, когда образовательное законодательство конкретизирует установления гражданского законодательства, определяет пределы их применения в сфере образовательных правоотношений. Комплексные институты, возникающие на стыке гражданско-правовых и образовательных отношений, должны обеспечивать должное функционирование образовательных отношений.

Несбалансированность, незавершенность федерального законодательства проявляется и в том, что пока не принят ряд федеральных законов, прямо предусмотренных Законом об образовании. К ним следует отнести федеральные законы о порядке регистрации и деятельности образовательных учреждений, о государственном образовательном стандарте основного общего образования, о государственной аттестационной службе, независимой от органов управления образованием.

Как уже говорилось, актуален вопрос о соотношении федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которые являются необходимыми составными частями единой отрасли образовательного законодательства. Изучение практики регионального законотворчества показывает, что по предмету законодательного регулирования можно выделить следующие виды отношений в образовательной и смежных с ней сферах: общие вопросы образовательной деятельности; общие вопросы образования, недостаточно урегулированные на федеральном уровне (скажем, начальное профессиональное образование, региональный комплект учебной литературы, аттестация и государственная аккредитация учреждений образования); экономические отношения в сфере образования; трудовые и социальные отношения работников образования; научная и культурно-просветительная деятельность образовательных учреждений; работа с трудными подростками; вопросы трудоустройства молодежи.

Несмотря на тематическое разнообразие, законодательство субъектов Российской Федерации пока не в полной мере является органичной составной частью федерального образовательного законодательства. Этому мешает наличие существенных недостатков в региональных законах. Главный из них - многочисленность норм по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов государственной власти. Появление таких норм обусловливается, напомним, двумя причинами: региональные законы полностью или частично воспроизводят нормы федеральных законов и особенно базового Закона об образовании, и в регионах принимаются нормы, которые противоречат федеральным законам, а порой и ограничивают права граждан. Процесс устранения излишнего дублирования начат, но далек от завершения.

В региональном правотворчестве следует исходить из того, что федеральные законы, изданные в пределах компетенции федеральных органов государственной власти, имеют неоспоримый приоритет по отношению к законам субъектов Российской Федерации и что эти законы в целях дополнения федерального законодательства должны содержать только первичные нормы по вопросам, отнесенным к компетенции субъектов.

Тенденцией развития образовательного законодательства является его тесное взаимодействие с нормами международного права. Источников международного права, принятых непосредственно по вопросам образования, несколько сотен. К ним относятся акты, принятые ООН, ее специализированными учреждениями (ЮНЕСКО), Международной организации труда (МОТ), региональными международными организациями - Советом Европы и Содружеством Независимых Государств, а также соглашения Российской Федерации с другими государствами.

По принципиальным вопросам российское законодательство об образовании отвечает международным стандартам. Тем не менее, вопрос об учете международного правотворческого опыта является актуальным. В условиях, когда Конституция РФ признает нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в качестве составной части отечественного законодательства, важно продолжить работу по приведению образовательного законодательства в соответствие с нормами международного права. Например, не все положения Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования (Париж. 1960. 14 декабря), Рекомендаций МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (Париж. 1966. 5 октября), Рекомендаций о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж. 1997. 11 ноября) пока стали достоянием отечественного законодательства и особенно ориентирами в правоприменительной практике. В частности, рекомендации, направленные против введения платного образования, о повышении социального статуса и материального положения преподавателей являются для развития образования в стране весьма актуальными.

Для включения норм международного права в систему образовательного законодательства полезно опираться на методы трансформации и имплементации. Реальное действие международных норм в сфере образования возможно после их преобразования с учетом специфики правовой системы России и конкретных социально-экономических возможностей страны.

В этой связи следует отметить актуальность положений Болонской декларации, к которой в 2004 г. присоединились уже 40 европейских стран, в том числе и Россия. Целью Декларации является создание новой Европы, основанной на научных знаниях, имеющей высокоразвитую экономику, продвинутую социальную структуру, высокий человеческий потенциал. Участвуя в Болонском процессе, Россия в ближайшие годы должна создать благоприятные правовые условия для принятия системы легкосопоставимых академических степеней; построения системы образования, основанной на двух уровнях (бакалавриат и магистратура); создания кредитной системы зачетных баллов для получения образования; развития академической мобильности; повышения роли сотрудничества европейских стран в обеспечении высокого качества образования; продвижения европейских измерений в высшем профессиональном образовании.

Особенность нормативных правовых актов СНГ по вопросам образования состоит в том, что они не имеют прямого действия на территории стран - участниц Содружества. Чтобы стать составной частью законодательства отдельных государств, нормы актов СНГ должны быть приняты компетентными органами этих государств в качестве собственных внутринациональных правовых актов.

Таким образом, развитие законодательства об образовании предполагает его совершенствование как органичной отрасли системы отечественного законодательства в тесной связи с другими его отраслями, с учетом требований и рекомендаций международного права и насущных социально-экономических потребностей России.

Глава V. Законодательство о культуре: состояние и тенденции развития

§ 1. Становление и развитие нормативной правовой базы в области культурной деятельности

Законодательство о культуре заняло прочное место в современной системе российского законодательства. Его можно рассматривать как упорядоченную и находящуюся во взаимосвязи совокупность федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих отношения в области культуры. Предмет этого законодательства составляет культурная деятельность в том смысле, как она понимается в Основах законодательства Российской Федерации о культуре 1992 г. В соответствии со ст. 3 данного Закона культурной является деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей.

Формирование отечественного законодательства о культуре в первую очередь связано с разработкой юридического механизма охраны памятников истории и культуры. Еще в XVIII в. был принят ряд актов, направленных на учреждение собраний различных предметов, представляющих интерес с точки зрения науки, истории или культуры*(53). Именно данный аспект культурной деятельности привлек внимание законодателей в начале XX в. - в Государственной Думе рассматривался проект закона об охране памятников старины*(54).

В советский период число нормативных правовых актов в области культуры и круг регулируемых ими отношений существенно расширились, что позволило исследователям сделать вывод о существовании в системе законодательства отдельного массива законодательства о культуре, включающего в себя целый ряд отраслей*(55).

Этому способствовало бурное развитие новых видов искусства. Ярким примером является кинематограф. О динамичном накоплении нормативного материала, связанного с регламентацией производства киносъемок, проката фильмов, свидетельствует появление уже в 1920-1940-е г. весьма объемных сборников законодательных постановлений, ведомственных приказов и инструкций, посвященных кинематографии*(56).

Другим фактором, предопределившим обозначенную тенденцию, следует назвать активное включение государства в культурную жизнь, что во многом было обусловлено идеологическими соображениями. При этом идеологическая заданность государственной культурной политики приводила к установлению жесткого контроля за культурной деятельностью вплоть до цензуры. Так, ни одно произведение не могло быть допущено к публичному представлению или демонстрированию без разрешения компетентных государственных органов*(57).

Охрана памятников истории и культуры стала важнейшим направлением правотворческой деятельности и советского государства. Уже к началу 1920-х г. был принят ряд актов, предотвращающих вывоз культурных ценностей за границу. В этой связи необходимо отметить: Декрет СНК РСФСР от 5 октября 1918 г. ";О регистрации, приеме на учет и сохранении памятников истории и старины, находящихся во владении частных лиц, обществ и учреждений";; совместный Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 8 марта 1923 г. ";Об учете и регистрации предметов искусства и старины";. В последующем акцент сместился в сторону закрепления механизмов физической сохранности памятников истории и культуры. Впервые меры подобного плана нашли достаточно подробное закрепление в Инструкции об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы, утвержденной Наркомпросом в 1924 г.

Отмеченное направление нормотворческой деятельности развивалось довольно динамично. По вопросам охраны памятников истории и культуры после 1924 г. принимались нормативные правовые акты в 1933-1934 гг.*(58), 1947-1948 гг.*(59), 1960 г. Подобный нормативный динамизм во многом предопределялся поиском оптимальных средств сохранения культурного наследия и соответствующей поставленным задачам управленческой модели.

В итоге, в области культуры отношения, связанные с охраной памятников истории и культуры, получили наиболее развернутую регламентацию. Именно они впервые стали предметом законодательного регулирования. Речь идет о Законе СССР от 29 октября 1976 г. ";Об охране и использовании памятников истории и культуры"; и развивавшем его положения Законе РСФСР от 15 декабря 1978 г. ";Об охране и использовании памятников истории и культуры";.

Помимо этого нормативно были закреплены и другие отношения в области культуры. Выше уже приводился пример, показывающий динамичное развитие правовой базы кинематографии. Следует отметить также нормативные правовые акты, посвященные организации музейного и библиотечного дела, концертной деятельности и театрального искусства*(60).

В правовом регулировании отношений в области культуры до второй половины 1970-х гг. первостепенная роль отводилась актам органов государственного управления. Одновременно в этот период наметилась тенденция к укреплению и конституционных начал культурной политики. В конституционных актах 1918 г. и 1925 г. содержались нормы, посвященные компетенции органов власти в области культуры. В Конституции РСФСР 1937 г. впервые была закреплена цель государственной культурной политики - ";неуклонный подъем культурного уровня трудящихся"; (ст. 11).

С 1978 г. структура нормативной правовой базы претерпевает существенные изменения. Это связано, во-первых, с расширением предмета конституционного регулирования в области культуры. В Конституцию РСФСР 1978 г. была включена глава 3, специально посвященная вопросам социального развития и культуры. В ней развернуто отразились принципы государственной культурной политики. В соответствии со ст. 27 на государство возлагалась забота об охране, преумножении и широком использовании духовных ценностей для нравственного и эстетического воспитания советских людей, повышения их культурного уровня. Государство поощряло развитие профессионального искусства и народного художественного творчества. Особое внимание уделялось развитию культуры на селе (ст. 22). В Конституции 1978 г. впервые получили закрепление права и обязанности граждан в области культуры: право на пользование достижениями культуры (ст. 44); свобода художественного творчества (ст. 45). Конституционная обязанность граждан заключалась в заботе о сохранении исторических памятников и других культурных ценностей (ст. 66). Помимо этого определялись конституционные основы деятельности органов власти в области культуры.

В этом же году принимается и законодательный акт, непосредственно посвященный вопросам культуры, - Закон РСФСР ";Об охране и использовании памятников истории и культуры";, направленный на конкретизацию положений общесоюзного Закона 1976 г. с аналогичным названием.

Отдельные нормативные правовые акты, принятые органами государственного управления СССР, сохраняют свою силу и в настоящее время. Например, учет и хранение музейных ценностей, находящихся в государственных музеях, регламентируются соответствующей Инструкцией, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 17 июля 1985 г. N 290. Применяется и Положение об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г. Прямое указание на это содержится в Законе об объектах культурного наследия. Правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, установленные указанным Положением, действуют до вступления в силу утвержденных Правительством РФ нормативных актов, издание которых отнесено названным Законом к полномочиям Правительства РФ*(61). Признается юридическое значение и отдельных положений Закона РСФСР ";Об охране и использовании памятников истории и культуры";.

§ 2. Современная система законодательства о культуре

Реформирование правовой базы культурной деятельности в 1990-е гг. сопровождалось как структурными преобразованиями в соответствующей отрасли законодательства, так и существенным содержательным обновлением. Это было связано и с изменением роли государства в культурной жизни, и с развитием рыночных отношений, которые не обошли стороной область культуры.

Вместе с тем следует отметить и преемственность современного этапа развития законодательства о культуре. Это выражается в сохранении (хотя и существенно трансформированных) правовых институтов, сложившихся в дореволюционный и советский периоды (определение места и роли государства в данной области; охрана культурных ценностей; статус работников и организаций культуры; регламентация отдельных видов культурной деятельности (в области музейного, библиотечного дела, концертной деятельности и т.д.); вопросы авторского права).

Современная деятельность российского государства в области культуры основывается на положениях Конституции РФ. Как и предыдущие конституционные акты, она определяет компетенцию органов государственной власти в области культуры. В современных условиях это выражается в выделении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в данной области (ст. 71 и 72), что представляется необходимым в реалиях федеративного государства. Конституция РФ 1993 г. указывает также место Правительства РФ (ст. 114) - обеспечение проведения единой политики в области культуры.

Продолжая традицию, заложенную Конституцией РСФСР 1978 г., Конституция РФ закрепляет культурные права и свободы человека - свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, право на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44).

При этом соответствующие конституционные положения приобретают новое звучание. Конституция РФ основана на приоритете прав и свобод человека и гражданина. На государство возлагается обязанность по обеспечению, гарантированию и охране прав и свобод человека и гражданина. Вследствие этого законодательство о культуре как отрасль российского законодательства должна быть направлена на обеспечение культурных прав человека, закрепленных в Конституции РФ.

Одновременно следует обратить внимание на уменьшение объема конституционного регулирования в данной области. Это нашло выражение в изъятии из конституционного акта норм-принципов, закрепляющих общие начала государственной культурной политики. Такая трансформация во многом обусловлена изменением подходов к роли государства в новых социально-политических и экономических условиях.

Развитие национального законодательства о культуре определяется также обязательствами Российской Федерации, принятыми ею в рамках ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Международным правом затрагиваются вопросы сохранения различных категорий культурных ценностей, авторского права, ввоза и вывоза культурных ценностей и сотрудничества государств в предотвращении соответствующих нарушений, обеспечения культурного сотрудничества между странами. ЮНЕСКО принимались также документы, определяющие правовой статус субъектов культурной деятельности. Участие России во многих международных договорах в области культуры обусловлено ее положением правопреемника СССР. Кроме того, проводится работа по присоединению к тем соглашениям, которые были проигнорированы в советский период (в основном это относится к конвенциям в области авторского права). Во многих случаях это предполагает внесение определенных изменений в отечественное законодательство*(62).

После распада Советского Союза появилось новое направление внешнего влияния на отечественное законодательство в области культуры. Речь идет о деятельности различных интеграционных объединений на постсоветском пространстве. В частности, Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ (далее - МПА) был разработан ряд модельных законов и рекомендательных законодательных актов, направленных на регулирование культурной деятельности (о творческих работниках и творческих союзах, государственных музеях-заповедниках, театре и театральной деятельности и т.д.). Среди последних модельных законов следует отметить закон ";О культуре";, принятый в декабре 2004 г.*(63).

Во многих случаях включению норм, закрепленных в модельных законах и рекомендательных законодательных актах, в национальное законодательство препятствуют как политические факторы, связанные с общими проблемами интеграции бывших союзных республик, так и чисто юридические обстоятельства. Нередко правовые конструкции, предлагаемые в рамках МПА СНГ, в силу их концептуального несоответствия не могут быть включены в национальную правовую систему России.

Например, МПА СНГ был принят модельный закон ";О творческих работниках и творческих союзах";*(64). В нем, в частности, содержатся положения, определяющие порядок признания статуса творческого работника. В соответствии со ст. 4 названного модельного закона выделяются два способа легитимации лица в качестве творческого работника. Статус члена творческого союза подтверждается этим союзом в соответствии с его уставными документами. Статус творческого работника, не состоящего в таком союзе, работающего или не работающего по найму, подтверждается профессиональным сертификатом, выдаваемым специальной экспертной комиссией. Основанием для получения такого сертификата являются результаты профессиональной творческой деятельности кандидата (публикации, обнародования, исполнения, представления, выставки). В законодательстве Российской Федерации также следует предусмотреть механизмы наделения соискателей статусом творческого работника, тем более что и во внутреннем законодательстве, и на международном уровне официально признается подобный субъект культурной деятельности. Но копировать модель, предлагаемую упомянутым законом, не следует, так как она не учитывает изменившихся роли и места общественных объединений в современных условиях. Механизм приобретения прав творческого работника должен быть единым для всех соискателей независимо от их принадлежности к тем или иным общественным объединениям.

Структура современного российского законодательства о культуре отличается рядом особенностей. Прежде всего необходимо отметить повышение роли закона в правовом регулировании культурной деятельности. В период с 1991 г. по 2002 г. было принято 9 законодательных актов, непосредственно посвященных вопросам создания, сохранения, распространения и освоения культурных ценностей. Центральное место занимали Основы законодательства о культуре. Наличие общего закона о культуре составляет другую особенность современного этапа развития российского законодательства о культуре.

Основы законодательства о культуре продолжают играть роль активного центра отрасли законодательства, хотя в современной российской правовой системе их приоритет перед иными законодательными актами и не предусмотрен. Это достигается посредством закрепления принципов государственной культурной политики, общих для отрасли понятий, норм, определяющих основы статуса организаций культуры, правовое положение национального культурного достояния и культурного наследия народов Российской Федерации. В данном Законе также содержатся нормы, направленные на распределение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области культуры. Таким образом, Основы законодательства о культуре можно рассматривать в качестве своеобразной общей части законодательства о культуре, принципы и нормы которой конкретизируются и развиваются в законах, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности.

Но на практике не всегда удается выдерживать подобное соотношение между Основами законодательства о культуре и специальными законами. Так, в Основах установлены базовые начала правового положения культурного наследия народов Российской Федерации, под которыми понимаются материальные и духовные ценности, созданные в прошлом и значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию (ст. 3). К культурному наследию народов Российской Федерации относятся также памятники истории и культуры. При этом приватизация культурного наследия народов Российской Федерации не допускается (ст. 44). Данный запрет носит абсолютный характер и не предполагает каких-либо исключений. Вместе с тем Закон об объектах культурного наследия предусматривает, за некоторым исключением, возможность приватизации недвижимых объектов культурного наследия народов Российской Федерации (ст. 50)*(65). Одна из возможных причин выявленной законодательной коллизии кроется в нечеткости дефинитивных норм, закрепленных в Основах законодательства о культуре. В данном случае определение понятия ";культурное наследие народов Российской Федерации"; носит излишне общий характер. Кроме того, в Основах законодатель открытыми оставляет вопросы о том, кто и каким образом должен определять конкретный объектный состав культурного наследия народов Российской Федерации.

Зачастую Основы законодательства о культуре, призванные придать единство и согласованность правового регулирования, в том числе за счет установления общих принципов и общих дефинитивных норм, не могут обеспечить достижение данных целей. Их нормы в иных законодательных актах не учитываются. Примером тому является Налоговый кодекс РФ. В частности, в его положениях, посвященных льготному режиму налогообложения организаций или учреждений культуры и искусства, к последним относятся ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки*(66). Вместе с тем, исходя из смысла Основ законодательства о культуре, придание организации статуса организации культуры сопряжено с осуществлением ею культурной деятельности, т.е. такой деятельности, которая связана с сохранением, созданием, распространением и освоением культурных ценностей.

В свою очередь, к культурным ценностям относятся нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты (ст. 3 Основ законодательства о культуре). В соответствии с Законом об особо охраняемых природных территориях ботанические сады и заповедники, природные парки, ландшафтные парки осуществляют детальность, связанную с выполнением природоохранных, рекреационных, просветительских и иных функций*(67). Культурная деятельность в понимании Основ законодательства о культуре не входит в круг их основных задач. Даже передача подобным организациям памятников истории и культуры (например, представляющих историческую или культурную ценность зданий и сооружений) не может рассматриваться как основание отнесения их к организациям культуры, так как отечественное законодательство допускает возможность владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия любыми организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, за исключениями, установленными законом*(68).

Кроме Основ законодательства о культуре, культурная деятельность как специфический объект правового регулирования получила закрепление и в иных законодательных актах федерального уровня, посвященных непосредственно деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. К таким законам можно отнести следующие акты: Закон РФ от 25 октября 1991 г. ";О языках народов Российской Федерации";, Федеральный закон от 15 апреля 1993 г. ";О ввозе и вывозе культурных ценностей";, Закон об авторском праве и смежных правах, Закон о библиотечном деле, Закон о Музейном фонде РФ и музеях, Закон о государственной поддержке кинематографии, Закон РФ от 15 апреля 1998 г. ";О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации";, Закон о народных художественных промыслах, Закон об объектах культурного наследия. Подобные законы - новое явление в системе отечественного законодательства (исключение составляет последний из них, который заменил Закон РСФСР 1978 г. ";Об охране и использовании памятников истории и культуры";). Таким образом, в законодательстве о культуре нашла отражение тенденция к дифференциации российского законодательства, которая отчетливо проявилась в 1990-е гг.

Формирование системы законодательства во многом предопределяется субъективными факторами, волей законодателя. Вместе с тем правомерной представляется постановка вопроса и об объективных началах данного процесса. Это тем более представляется справедливым, учитывая объективный характер системы права, внешним выражением которой и является система законодательства. В контексте рассматриваемой темы следует определить необходимые направления законодательной деятельности, пределы и возможности именно законодательного оформления отношений в области культуры. В этой связи следует отметить, что ориентиры для законодателя содержатся, прежде всего, в Конституции РФ и международном праве. Кроме того, не следует сбрасывать со счетов, несмотря на обозначенные выше проблемы, и Основы законодательства о культуре. Они также выступают в качестве своеобразного ориентира в законотворческой деятельности.

Обращение к Конституции РФ, международным актам, являющимся обязательными для Российской Федерации, Основам законодательства о культуре показывает, что в текущем законодательстве о культуре должны найти отражение следующие вопросы: обеспечение свободы творчества и защита прав авторов произведений; обеспечение доступности культурных ценностей; охрана культурных ценностей; режим государственной поддержки. Еще раз подчеркнем, что это минимально необходимые требования.

Анализ законотворческой практики показывает, что в первую очередь законы принимаются в целях сохранения материальных объектов культурного наследия. Во-первых, это законодательные акты, направленные на обеспечение физической сохранности культурных ценностей. Явно выражено данное направление законотворческой деятельности в Законе об объектах культурного наследия. Во-вторых, в обозначенную группу законов входят акты, направленные на предотвращение утраты культурных ценностей для России. Речь идет, прежде всего, об установлении особого контрольного режима за перемещением культурных ценностей через границу Российской Федерации. Соответствующие нормы нашли отражение в Законе РФ ";О ввозе и вывозе культурных ценностей"; и Федеральном законе ";О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации";. Первый из них устанавливает систему государственного контроля за перемещением культурных ценностей через границу Российской Федерации. При этом формы и методы контроля связаны с введением дополнительных ограничений гражданского оборота культурных ценностей как объектов имущественных прав. Особый режим установлен в отношении культурных ценностей, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации.

Закрепление гарантий творческой деятельности, защита прав авторов произведений искусства и культуры составляют предмет Закона об авторском праве и смежных правах. В нем определяются сфера действия авторского права, его объекты, условия возникновения, имущественные и личные неимущественные права авторов, условия доступа к объектам авторских прав, их воспроизведения, срок действия авторского права, положения об авторском договоре. В указанный Закон включены также нормы, посвященные смежным правам. В нем устанавливается механизм коллективного управления имущественными правами, а также защиты авторских и смежных прав.

Законодательную базу доступа к культурным ценностям в Российской Федерации составляют, прежде всего, акты, связанные с формированием определенных фондов культурных ценностей и статусом организаций, обеспечивающих формирование подобных фондов, их хранение и публичное использование. К таким законам относятся Закон о Музейном фонде РФ и музеях и Закон о библиотечном деле.

Подробную регламентацию на законодательном уровне получила деятельность по формированию Музейного фонда РФ. Закон о Музейном фонде РФ и музеях определяет состав Музейного фонда РФ, порядок включения и исключения из него музейных предметов и коллекций, управление ими, условия доступности Музейного фонда РФ. В него также включены нормы, посвященные статусу музеев. Несколько по-иному построен Закон о библиотечном деле. В нем подробно регламентированы, прежде всего, вопросы доступности библиотечных фондов и построения библиотечной системы. Кроме того, в этом Законе, как и ";музейном"; Законе, имеются нормы, посвященные порядку формирования фондов (в данном случае - библиотечных) и статусу определенных организаций культуры (библиотек).

К этой же группе актов можно отнести и Закон о языках народов Российской Федерации и Закон о народных художественных промыслах. По сути, они посвящены отдельным видам культурных ценностей. Напомним, что Основы законодательства о культуре рассматривают языки и художественные промыслы и ремесла в качестве культурных ценностей (ст. 3). Нормативное выделение языков и народных художественных промыслов из множества культурных ценностей способствует формированию юридических механизмов их сохранения и, в конечном итоге, получения возможности доступа к ним.

Государственная поддержка кинематографии признается и в международных актах, и в России как необходимый элемент государственной культурной политики. На федеральном уровне данному правовому режиму посвящен один специальный акт - Закон о государственной поддержке кинематографии. Государственная поддержка кинематографии осуществляется в следующих формах: принятие законов и нормативных правовых актов в области кинематографии, частичное государственное финансирование производства, тиражирования, проката и показа национальных фильмов; полное государственное финансирование кинолетописи. Основные меры направлены на: создание национальных фильмов, в том числе для детей и юношества, и национальных фильмов-дебютов; сохранение и развитие материально-технической базы кинематографии; создание условий для проката и показа национальных фильмов; реализацию образовательных и научно-технических программ; проведение кинофестивалей и других культурных мероприятий; участие в международных кинофестивалях и других международных культурных мероприятиях.

Деление законов о культуре по выделенным группам носит условный характер. Скорее можно говорить о доминировании той или иной цели. При этом в них одновременно могут содержаться нормы, имеющие иное целевое предназначение. Например, в Законе об объектах культурного наследия помимо ";охранных"; содержатся и нормы, связанные с обеспечением доступности данного вида культурных ценностей (примечательно, что доступность в этом Законе понимается не только как возможность непосредственного ознакомления с объектами культурного наследия, но и возможность получения информации о них). В этом же Законе часть статей посвящена вопросам государственной поддержки в деле охраны памятников истории и культуры. В конце концов, охрана объектов культурного наследия не может рассматриваться как самоцель. Она имеет смысл как публичная функция сохранения определенных культурных ценностей, к которым могут (и должны, исходя из конституционных ориентиров) получить доступ граждане.

Следует отметить, что не всегда закон является адекватной формой закрепления тех или иных отношений, т.е. можно использовать и иные нормотворческие возможности. Так, исследователи отмечают, что небольшой по объему Закон о народных художественных промыслах (всего 10 статей) в основном состоит из декларативных и отсылочных норм, а те нормы прямого действия, которые в нем имеются, могли бы быть закреплены и на подзаконном уровне*(69).

Внимания заслуживает и другое обстоятельство, условно говоря, ";чистота"; законов с точки зрения предмета законодательного регулирования. Дело в том, что в отдельных случаях содержание закона выходит за рамки обозначаемых целей и сферы действия акта. Например, в Закон о государственной поддержке кинематографии включены не только нормы, связанные с раскрытием конкретных форм и методов такой поддержки, но и те, которые определяют принципы государственной политики в области кинематографии, основные направления деятельности федерального органа исполнительной власти в области кинематографии. В конечном счете, данный Закон, по сути, является законом о кинематографии. Представляется, что законодательное оформление режима государственной поддержки требует особых подходов и механизмов, связанных с определением объектов поддержки, критериев выбора ее форм и методов. Подобная целевая направленность диктует и особые требования к предмету законодательного регулирования. В этой связи можно говорить о необходимости своеобразного самоограничения законодателя.

Рассматривая данную часть законодательства о культуре, т.е. специальные законы, посвященные отдельным аспектам культурной деятельности, необходимо поставить вопрос и о перспективах его дальнейшей дифференциации. Подобная идея находит поддержку и в юридических работах*(70), и среди деятелей культуры*(71).

Предложения сводятся к включению в законодательство о культуре отдельных актов, посвященных организации концертного дела, музыкального шоу-бизнеса, статусу творческих работников, театральной деятельности. Не отвергая возможного продолжения специализации законодательства о культуре за счет принятия подобных актов, следует отметить, что не все проблемы, возникающие на практике, требуют отдельного закона. Можно использовать и другие правовые и организационные возможности.

Акты, непосредственно формирующие отрасль российского законодательства, функционально связаны с иными законами. В комплексе они создают единый механизм регулирования культурной деятельности.

Массив специальных законов в области культуры охватывает широчайший круг вопросов, однако регулирования только специальными нормами недостаточно. Во-первых, многие отношения, возникающие при осуществлении культурной деятельности, не обладают спецификой и для них достаточно общих норм; во-вторых, вплетение специальных норм в общее законодательство позволяет лучше понять особенности правового регулирования отношений в культуре и их место в системе правоотношений.

Основы законодательства о культуре объявляют, что основная часть норм, регулирующих отношения в сфере культуры, относится к отрасли гражданского права. Действительно, гражданское право, основанное на таких принципах, как юридическое равенство участников и свобода договора, как нельзя лучше подходит для регулирования отношений по поводу культурной деятельности. Кроме того, именно в ГК РФ закреплены организационно-правовые формы юридических лиц, основные требования к различным видам договоров и сделок, вопросы причинения вреда и многие другие положения, необходимые для регулирования отношений в сфере культуры. Так, применение ст. 300 ГК РФ, определяющей сохранение прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику, стало единственным способом передачи учреждения культуры из ведения субъекта Российской Федерации в федеральное подчинение.

Кроме того, ГК РФ содержит специальные нормы, определяющие особенности тех или иных аспектов правоотношений в области культуры, например ст. 1 устанавливает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральными законами, если это необходимо для охраны культурных ценностей, а ст. 240 устанавливает порядок изъятия у собственника безхозяйственно содержимых культурных ценностей.

Введение в действие Налогового кодекса РФ ознаменовало новый курс государственной политики в сфере налогообложения, в первую очередь направленный на сокращение льгот, что не могло не отразиться на отношениях в сфере культуры, традиционно строящихся на системе налоговых преимуществ как одной из форм государственной поддержки.

Вступивший в силу в 2002 г. Трудовой кодекс РФ во многом отразил особенности трудовых отношений в сфере культуры и искусства. Так, в нем регулируются вопросы участия несовершеннолетних в процессе создания и использования результатов творческой деятельности, работы в ночное время, выходные и праздничные дни творческих работников организаций кинематографии, театров, театральных и концертных организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или) исполнении произведений, а также возможность заключения с такими работниками срочных трудовых договоров. При этом Трудовой кодекс РФ допускает, что некоторые вопросы регулирования отношений, связанные с особенностями труда творческих работников и иных лиц, обеспечивающих их деятельность, могут быть решены в других федеральных законах и иных нормативных актах. В такой ситуации роль специализированных законов в регулировании трудовых отношений в сфере культуры многократно возрастает.

Большое влияние на регулирование отношений в сфере культуры, в первую очередь по вопросам, связанным с охраной объектов культурного наследия, имеют Земельный кодекс РФ и Градостроительный кодекс РФ. Так, Земельный кодекс РФ вводит в качестве особо охраняемых территорий самостоятельную категорию земель - земли историко-культурного назначения. К ним относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия, достопримечательных мест, включая земли бытования исторических промыслов, производств и ремесел, военных и гражданских захоронений. Такие земли могут использоваться строго в соответствии с их целевым назначением; их изъятие и не соответствующая целевому назначению деятельность не допускаются, а на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, определяется в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Кроме того, Земельный кодекс РФ относит некоторые земли историко-культурного назначения к особо ценным - это земли, в пределах которых находятся объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (например, культурные ландшафты). На собственников и пользователей таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению. Земельные участки, занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте. Права на землю также могут быть ограничены в целях охраны памятников природы, истории и культуры и археологических объектов.

Градостроительный кодекс РФ хотя и не признает, как предшествующий акт, одним из основополагающих принципов регулирования отношений сохранение объектов историко-культурного наследия, зато большое внимание уделяет вопросам охраны объектов, разработке и соблюдению требований к градостроительной деятельности в границах зон охраны. Особо необходимо отметить, что Градостроительный кодекс РФ учитывает интересы, связанные с осуществлением и участием в культурной деятельности в аспекте, практически не затронутом специальным законодательством сферы культуры: он требует создания доступа к местам отдыха, центрам социально-культурного обслуживания для всех категорий населения независимо от места их проживания. Особое внимание при этом уделено возможностям доступа к культурно-зрелищным и иным подобным объектам инвалидов, в том числе использующих кресла-коляски и собак-проводников.

Вопросы культуры являются предметом регулирования Таможенного кодекса РФ. Помимо традиционных норм, относящихся к сфере культуры (пресечение незаконного оборота культурных ценностей, полное условное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов, если временный ввоз товаров осуществляется в рамках развития международных связей в сфере культуры и кинематографии, недопущение уничтожения культурных ценностей таможенными органами, безвозмездная передача музеям обращенных в федеральную собственность предметов истории и произведений искусства), он содержит и ряд новелл, в том числе полное освобождение физических лиц от уплаты таможенных пошлин и налогов в отношении ввозимых культурных ценностей при условии их декларирования и соблюдения специального законодательства о ввозе и вывозе культурных ценностей. Абсолютно новым в Таможенном кодексе РФ является установление полномочий таможенных органов по охране результатов интеллектуальной деятельности. Эти нормы были введены российским законодателем в рамках подготовки вступления нашей страны во Всемирную Торговую организацию, одно из соглашений которой - Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС) - предусматривает действия таможенных органов по профилактики незаконного распространения товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности, в качестве одного из способов ее защиты.

Среди основополагающих законодательных актов общего характера нельзя не упомянуть кодексы, специально посвященные вопросам ответственности за нарушения прав и свобод человека и гражданина и иное несоблюдение установленных законодательством норм. Уголовный кодекс РФ устанавливает ответственность за: нарушение авторских и смежных прав; хищение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, независимо от способа хищения (особо в случаях, повлекших уничтожение, порчу или разрушение таких предметов или документов); подкуп организаторов или членов жюри зрелищных коммерческих конкурсов в целях оказания влияния на результаты этих конкурсов; невозвращение в установленный срок на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния, если такое возвращение является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации; уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность (ответственность повышена, если это деяние касается особо ценных объектов или памятников общероссийского значения).

В соответствии КоАП РФ административная ответственность наступает за следующие деяния: ввоз, продажа, сдача в прокат или иное незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм в целях извлечения дохода в случаях, если экземпляры произведений или фонограмм являются контрафактными в соответствии с законодательством Российской Федерации об авторском праве и смежных правах либо на экземплярах произведений или фонограмм указана ложная информация об их изготовителях, о местах их производства, а также об обладателях авторских и смежных прав; иное нарушение авторских и смежных прав в целях извлечения дохода; нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия (Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения), их территорий, а также несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны; проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно; ведение археологических разведок или раскопок без полученного в установленном порядке разрешения (открытого листа) в случаях, если наличие разрешения (открытого листа) обязательно, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (открытым листом); незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.

Среди федеральных законов, регулирующих отношения в сфере культуры, необходимо отметить Закон о приватизации государственного и муниципального имущества, устанавливающий обязательства по содержанию, сохранению и использованию приватизируемых объектов культурного наследия одновременно с заключением сделки приватизации. При этом охранное обязательство должно содержать не только требования к содержанию объекта культурного наследия, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ, но и условия доступа граждан к такому объекту в рамках конституционного права на доступ к культурным ценностям. Немаловажно, что указанный Закон вводит возможность сохранения профиля деятельности приватизируемого объекта, если она относилась к предоставлению услуг населению в сфере культуры.

Вопросы имущественных отношений, в первую очередь касающихся недвижимых памятников истории и культуры, нашли также отражение в иных федеральных законах. Так, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. ";О государственной регистрации недвижимого имущества и сделок с ним"; предусматривает, что органы охраны объектов культурного наследия направляют в учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения: о недвижимом имуществе, отнесенном к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации или к выявленным объектам культурного наследия, до принятия решения о включении их в Единый государственный реестр объектов культурного наследия; о том, что они включены (не включены) в этот Реестр; об особенностях, составляющих предмет охраны указанного объекта, и об обязательствах по его сохранению.

Федеральный закон от 16 июля 1998 г. ";Об ипотеке (залоге недвижимости)";*(72) устанавливает, что удовлетворение требований залогодержателя не допускается, если предметом ипотеки является имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества. Если залогодержатель оставил за собой заложенное имущество, которое по своему характеру и назначению не может ему принадлежать, в том числе имущество, имеющее значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества, он обязан в течение года произвести отчуждение данного имущества.

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. ";Об обязательном экземпляре документов"; также имеет отношение к сфере культуры, поскольку определяет политику государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации и развития системы государственной библиографии, предусматривает обеспечение сохранности таких экземпляров и порядок доступа к ним.

Следует также отметить законодательные акты, затрагивающие вопросы развития и поддержки культуры отдельных народов. В частности, федеральные законы от 30 апреля 1999 г. ";О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации";, от 20 июля 2000 г. ";Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"; и от 7 мая 2001 г. ";О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации"; устанавливают в качестве принципов правового регулирования сохранение и развитие самобытной культуры малочисленных народов, сохранение исторически сложившихся социальных и культурных связей лиц, относящихся к малочисленным народам, и сохранение целостности объектов историко-культурного наследия.

Законодательство о культуре имеет комплексный характер, и его нормы не могут не испытывать влияния процессов, происходящих в иных отраслях права и законодательства. Наглядно это можно продемонстрировать на примере Основ законодательства о культуре. Анализ первоначальной редакции данного Закона показывает, что законодатель стремился возложить на него роль акта, в комплексе решающего вопросы культурной деятельности (распределение полномочий органов публичной власти в области культуры, статус организаций культуры, налогообложение и бюджетная политика в области культуры и т.д.). При этом в нем не просто дублировались положения иных законов, а предлагались оригинальные решения с учетом специфики культурной деятельности. Впоследствии процессы унификации таких отраслей законодательства, как гражданское, бюджетное, налоговое, отчасти конституционное, понизили самостоятельное значение Основ законодательства о культуре. Это повлекло наполнение их дублирующими и отсылочными нормами, воспроизведение Основами положений иных законодательных актов, сужение предмета законодательного регулирования.

Насыщение Основ законодательства о культуре дублирующими нормами во многом стало следствием реформ государственной власти и местного самоуправления, уточнением полномочий между различными уровнями власти. В соответствии с Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств его бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение и таких вопросов, как охрана и сохранение объектов культурного наследия регионального значения; организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации; создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством РФ); организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных государственных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается Правительством РФ); поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ); поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности (п. 2 ст. 26.3). Соответствующие изменения были внесены в ст. 39 Основ законодательства о культуре, посвященную полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры.

Аналогичная корректировка проведена и в связи с вступлением в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В ст. 14-17 указанного Закона закреплены вопросы местного значения различных видов муниципальных образований. В области культуры к ним относятся следующие: организация библиотечного обслуживания населения (в том числе и обеспечение услугами библиотечного коллектора); создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры. Соответственно и в Основах законодательства о культуре компетенция муниципалитетов представлена именно в таком виде (ст. 40).

Ранее Основы законодательства о культуре занимали самостоятельное место в вопросе распределения полномочий между органами государственной власти, органами местного самоуправления. Как видно из приведенных примеров, в настоящее время его регулятивные возможности в данной части сведены к минимуму. При этом, как представляется, перенесение в Основы законодательства о культуре положений из иных законов не должно идти по пути слепого копирования. Данная позиция основана на необходимости учета места каждого законодательного акта в системе законодательства и правовом регулировании соответствующих отношений. Выше было отмечено, что Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в ст. 26.3 закрепляет принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения. Из буквального же толкования и наименования, и содержания ст. 39 Основ законодательства о культуре следует, что полномочия субъектов Российской Федерации в области культуры ограничиваются исключительно теми, которые указаны в первом из названных законов. Такой подход (по сути, являющийся ограничительным) представляется не верным и не основанным на Конституции РФ.

В соответствии с конституционными принципами распределения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ к совместному ведению относятся только общие вопросы культуры. Из этого следует, что иные вопросы, не относящиеся к общим и не связанные с установлением основ федеральной политики и федеральных программ в области культурного развития (последнее представляет прерогативу федерального центра), могут быть отнесены к ведению субъектов РФ.

Рассматривая эволюцию Основ законодательства о культуре, необходимо отметить и трансформацию предмета данного законодательного акта. Изначально они виделись Основ законодательства о культуре как комплексный акт, нормы которого должны были охватить все наиболее важные вопросы культурной жизни. Это касалось и норм, определявших статус организаций культуры, работников культуры, формы и методы государственной поддержки. Впоследствии многие подобные нормы были исключены из Основ законодательства о культуре. Речь идет о положениях, определявших: обязанности государства по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ; условия и порядок создания, деятельности (в том числе хозяйственной), реорганизации и ликвидации организаций культуры; финансирование культуры и культурной деятельности; материально-техническое обеспечение культуры; трудовые отношения и принципы оплаты труда работников культуры; социальную поддержку работников культуры.

Причины отмеченной трансформации во многом связаны с проводимой социальной политикой, которая концентрированное законодательное выражение нашла в Законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Указанные выше поправки в Основы законодательства о культуре были внесены именно этим Законом.

Нельзя не отметить и чисто юридические основания для корректировки общего закона о культуре. Обусловлены они необходимостью приведения его в соответствие с иными федеральными законами, принятыми после вступления в силу Конституции РФ. В литературе отмечается, что подобное подчиненное положение Основ законодательства о культуре к иным федеральным законам не в последнюю очередь связано именно с принятием их до 1993 г. Соответственно и возникающие коллизии следует разрешать не в пользу Основ законодательства о культуре*(73). Долгое время эти коллизии оставались без внимания законодателя. Но после принятия указанного выше Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ они были устранены в основном путем исключения спорных положений из общего закона о культуре.

В качестве примера можно привести нормы, посвященные организациям культуры. В первоначальной редакции Основ законодательства о культуре, напомним, им уделялось значительное внимание. При этом законодатель посчитал необходимым значительное внимание уделить вопросам хозяйственной деятельности организаций, их имущественным правам. Впоследствии часть рассматриваемых положений Основ законодательства о культуре нашла отражение в иных законодательных актах, например, в ГК РФ, а часть - пришла в противоречие с ним.

Другой пример связан с налогообложением. В Основы законодательства о культуре, как и во многие другие законодательные акты в социально-культурной сфере, были включены нормы, посвященные льготному режиму налогообложения организаций культуры и иных субъектов, что являлось одной из форм поддержки культуры. При этом часть норм носила фактически прямой характер, т.е. они устанавливали соответствующие преференции. Так, согласно ч. 5 ст. 45 названного Закона предусматривалась специальная система налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям независимо от их организационно-правовых форм, а также физическим лицам, в том числе иностранным, вкладывающим свои средства в развитие культуры Российской Федерации*(74). Характер, размер и порядок предоставления этих льгот предполагалось определять налоговым законодательством Российской Федерации. В данном случае налоговому законодательству отводилась обслуживающая роль. Льготы фактически императивно вводились общим законом о культуре. Однозначно в Основах законодательства о культуре решался вопрос налогообложения прибыли некоммерческих организаций культуры - предусматривался особый (читай, льготный) порядок налогообложения (ч. 4 ст. 45). Опять же налоговое законодательство по смыслу закона должно было предусмотреть только порядок реализации названной льготы.

Кодификация налогового законодательства существенным образом изменила его место в системе законодательства. Нормы Налогового кодекса РФ по вопросам налогообложения фактически получили приоритет перед иными федеральными законами. Это подтверждается и положениями самого Налогового кодекса РФ, и правоприменительной (в том числе судебной) практикой. Таким образом, Основы законодательства о культуре вступили в противоречие с Налоговым кодексом РФ в части прямого закрепления налоговых льгот в области культуры. Де-факто они потеряли свое юридическое значение, де-юре на законодательном уровне это было признано Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, которым соответствующие положения Основ законодательства о культуре были из текста исключены.

Преобразования, связанные с кодификацией бюджетного, налогового законодательства, с принятием общих законов, посвященных организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и местному самоуправлению, привели к трансформации предмета правового регулирования в области культуры. Наметившаяся в законотворческой деятельности тенденция ";расчистки"; правового поля отдает преимущество общим актам, учитывающим особенности правового регулирования различных сфер, одновременно сокращая число специальных законов, вступающих в противоречие с основополагающими документами. В итоге, особое место в системе законодательства отводится кодифицированным актам и законам, посвященным принципам организации государственной и муниципальной власти и статусу органов государственной власти. При этом какие-либо юридические основания для выделения приоритетной роли подобных законов отсутствуют. Напротив, в теории высказывается и иная точка зрения. Так, Ю.А. Тихомиров полагает, что социальное законодательство (об образовании, здравоохранении и т.д.) приоритетно по отношению к иным законам в силу обеспечения им конституционных норм, устанавливающих права и свободы человека в конкретных областях жизнедеятельности*(75).

§ 3. Законодательство о культуре субъектов Российской Федерации

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, направленные на регламентацию различных направлений культурной деятельности. В основном это законы, связанные с охраной объектов культурного наследия и библиотечным делом (по 67 соответственно). Многие субъекты Российской Федерации имеют общие законы о культуре (варианты - ";о культурной деятельности";, ";о регулировании отношений субъектов культурной деятельности";, ";о государственной политике в сфере культуры, искусства и кинематографии";). Всего было принято 37 подобных законодательных актов (с учетом утративших силу). Проявляют себя субъекты Российской Федерации и в законодательном оформлении отношений в области народных художественных промыслов (24 закона), музейного дела (13 законов), государственной поддержки кинематографии (из 8 принятых законов действующими являются только 3)*(76).

Как видно, в основном законодательная активность субъектов Российской Федерации проявляется по направлениям, обозначенным федеральным центром, т.е. в федеральном законодательстве имеются соответствующие аналоги. Кроме того, их включение в механизм правового регулирования культурной деятельности связано с принятием законов, не имеющих федеральных аналогов. Например, в ряде субъектах оформлен статус творческих работников, творческих союзов и творческих мастерских, меценатов. На законодательный уровень вынесены также вопросы развития и сохранения фольклорных традиций, поощрения работников культуры (посредством присвоения почетных званий в области культуры).

Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации в основном воспроизводится та законодательная модель, которая сложилась на федеральном уровне. Напомним, что она строится с опорой на общий закон, положения которого находят развитие в специальных законах об отдельных видах культурной деятельности.

Но многие регионы сочли излишним наличие своего общего закона о культуре и сосредоточились на специальных законах, развивающих и конкретизирующих положения как Основ законодательства о культуре, так и специальных федеральных законов. Особняком стоят Республика Удмуртия, Самарская и Читинская области, в которых собственная законодательная база культурной деятельности ограничена общим законом о культуре.

Необходимо обратить внимание на то, что региональные законы выполняют не только традиционную для нормативных правовых актов регулятивную функцию. Помимо закрепления общеобязательных принципов и норм поведения законами утверждаются программы культурного развития. Такая практика является широко распространенной.

Отмеченная выше многовариантность в построении законодательных систем о культуре субъектов РФ является допустимой. Дело в том, что в федеральном законодательстве практически отсутствуют какие-либо требования и указания на этот счет. Исключение составляет Закон об объектах культурного наследия. В соответствии с ним часть вопросов, связанных с организацией охраны и сохранения объектов культурного наследия регионального и местного значения, должны быть решены законодателем субъекта Российской Федерации. Например, порядок определения размера оплаты историко-культурной экспертизы, касающийся: объектов культурного наследия регионального значения; объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; выявленных объектов культурного наследия; объектов, представляющих собой историко-культурную ценность; объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным законом данного субъекта (п. 3 ст. 31 названного Закона).

Кроме того, на региональный уровень выносится регламентация отдельных мероприятий по охране объектов культурного наследия вне зависимости от их категории (федеральные, региональные или местные). Так, согласно ст. 38 названного Закона в случае угрозы утраты целостности и сохранности объекта культурного наследия движение транспортных средств на территории данного объекта или в его зонах охраны ограничивается или запрещается в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Отсутствие в региональном законодательстве актов подобного плана можно квалифицировать как правовой пробел, который в обязательном порядке должен быть устранен посредством принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Формирование массива законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам культурной деятельности основано на конституционной норме, относящей общие вопросы культуры к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. ";е"; ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В науке конституционного права отмечается неопределенность формулировки ";общие вопросы"; при формировании сферы совместного ведения*(77). Такой подход создает дополнительные сложности в распределении властных полномочий и ответственности между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как представляется, во многом такая расплывчатая формулировка федеральной Конституции способствовала ее неоднозначному толкованию, результатом чего явилось принятие региональных законов, зачастую идущих в разрез с общероссийским законодательством. Поправки, внесенные в июле 2003 г. в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, которые более четко разграничили полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. Но предложенный принцип финансовой обеспеченности полномочий не устранил всех проблем в формировании компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательство о культуре является комплексной отраслью. Это также необходимо учитывать при формировании региональной законодательной базы. Само по себе отнесение общих вопросов культуры к предметам совместного ведения не означает, что законодатель субъекта Российской Федерации в части разграничения предметов ведения должен ориентироваться исключительно на данную норму Конституции РФ. Подобный подход, проявляющийся в законотворческой деятельности отдельных субъектов Российской Федерации, игнорирует иные конституционные положения. В качестве примера можно привести законы, регулирующие деятельность музеев и библиотек. Многие их них содержат нормы, определяющие особенности гражданско-правового статуса данных организаций. Вместе с тем согласно ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом ведения Российской Федерации.

Часть законов субъектов Российской Федерации вступают в противоречие с основами конституционного строя. Это выражается, например, в закреплении запрета на вывоз музейных коллекций и музейных предметов с территории тех или иных субъектов РФ и распространении на их перемещение по территории Российской Федерации положений Закона РФ ";О ввозе и вывозе культурных ценностей";.

В отдельных случаях региональный законодатель вынужден устранять правовые пробелы, возникающие по вине федеральных органов государственной власти. Так, на федеральном уровне не получили необходимого правового оформления отношения, связанные с организацией археологических раскопок. Предусмотренное Законом об объектах культурного наследия постановление Правительства РФ по данному вопросу (ст. 45) до сих пор не принято.

В соответствии с п. 49 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г., которое временно сохраняет юридическую силу, ведение раскопок и разведок памятников археологии допускается только при наличии разрешений - открытых листов, выдаваемых Академией наук СССР (в настоящее время - Российская академия наук). Указанное Положение применяется с учетом действующего законодательства. Но Закон о науке не наделяет Российскую академию наук какими-либо государственными разрешительными полномочиями*(78). В связи с этим применение вышеназванного Положения в части, касающейся регламентации археологических раскопок, представляется спорным.

В этих условиях отдельные субъекты Российской Федерации по своему усмотрению решали вопросы, связанные с проведением археологических раскопок. Например, в Республике Татарстан право выдачи разрешений на археологические раскопки было закреплено за республиканской Академией наук (ст. 31 Закона Республики Татарстан от 2 октября 1996 г. ";Об охране и использовании культурных и исторических ценностей";*(79)). Данное положение в судебном порядке было признано противоречащим федеральному законодательству. Приведенный пример свидетельствует, что возможности субъектов Российской Федерации по устранению правовых пробелов ограничены федеральным законодательством, и региональный законодатель не может подменять иные правотворческие органы.

Формально судебные инстанции разрешили эту правовую коллизию в соответствии с законом, который не допускает опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации по данному вопросу, закрепляя за федеральным правительством принятие нормативного правового акта, регламентирующего проведение археологических раскопок. Но бездействие федерального органа исполнительной власти создает многочисленные проблемы в сохранении археологического культурного наследия. Поэтому следует ускорить разработку и принятие соответствующего постановления Правительства РФ.

Несколько слов следует сказать о соотношении законодательного и подзаконного регулирования в области культуры. Напомним, что в советский период на практике зачастую приоритет имели акты органов государственного управления. На современном этапе роль закона повышается. Хотя во многих случаях реализация законодательных положений невозможна без их развития в подзаконных актах. Так, согласно ст. 8 Закона о Музейном фонде РФ и музеях требуется принятие положения о Музейном фонде РФ. Утверждение этого положения возлагается на Правительство РФ. Правительство также должно принять и положение о Государственном каталоге Музейного фонда РФ (ст. 10 указанного Закона)*(80).

Но самым показательным примером подобного плана является ситуация, сложившаяся с вводом в действие Закона об объектах культурного наследия. Данный Закон по большей части остается пока бездействующим, так как отсутствуют постановления Правительства РФ, определяющие механизмы реализации его положений (всего предусматривается принятие около 15 постановлений, в том числе устанавливающих порядок историко-культурной экспертизы, порядок ведения Реестра объектов культурного наследия).

Следует отметить и первичные нормативные правовые акты Правительства РФ. Имеются в виду те акты, принятие которых напрямую не обусловлено ни законами, ни указами Президента РФ. К ним, в частности, относятся: постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 609 ";Об утверждении Положения об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства";, постановление Правительства РФ от 25 марта 1999 г. N 329 ";О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации";. В ряде случаев может быть поставлен вопрос о правомерности этих актов, их законности. Так, указанными постановлениями были фактически утверждены общие положения об организациях определенного вида (федеральных учреждениях культуры и федеральных театрах). Издание подобных актов допускается ГК РФ, который относит их к разновидности учредительных документов. Но при этом в ГК РФ делается оговорка, что условием издания общих положений является прямое указание закона. В отношении приведенных выше постановлений Правительства РФ подобных указаний не имеется.

§ 4. Основные институты законодательства о культуре

Традиционно в отечественной юриспруденции изучение правового регулирования отношений в области культуры связано с анализом механизмов охраны культурного наследия*(81), противодействия преступным посягательствам на культурные ценности*(82), гражданского оборота культурных ценностей*(83). В рамках данной работы представляется необходимым раскрыть свойства законодательства о культуре как отрасли социального законодательства. В этой связи следует прежде всего обратиться к таким институтам, как культурные права человека, государственные услуги в области культуры и организации культуры.

Центральное место в законодательстве о культуре занимает институт прав и законных интересов человека. В данном случае имеются в виду культурные права человека, которые как разновидность прав человека получили признание в международном праве и национальном законодательстве. В соответствии со ст. 15 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. ";Об экономических, социальных и культурных правах"; государства признают право человека на участие в культурной жизни, пользование защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых он является. На международном уровне был принят целый ряд документов, направленных на обеспечение и защиту авторских и смежных прав. Другое направление правотворческой деятельности различных международных организаций связано с формированием механизмов охраны различных культурных ценностей (культурного наследия), что должно обеспечить возможность участия человека в культурной жизни.

В России культурные права имеют статус конституционных (основных). Конституция РФ, следуя международному праву, отдельно выделяет свободу творчества как элемент конституционного статуса человека (ч. 1 ст. 44). Отдельная норма посвящена правам, связанным с освоением достижений культуры (доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры). В целом, закрепляемые в ст. 44 Конституции РФ права характеризуют участие человека в культурной жизни.

На институт прав и законных интересов человека ";завязаны"; все другие институты законодательства о культуре, права человека представляют собой их основу. Государственное управление в области культуры должно быть направлено в первую очередь на обеспечение культурных прав человека, создание возможностей для творческой самореализации человека, получения им возможности освоить достижения культуры. Институт государственной поддержки призван сформировать благоприятные условия для культурной деятельности. Охрана культурных ценностей как публичная функция имеет смысл в том случае, если человек имеет доступ к памятникам культуры и истории.

Культурные права и свободы человека могут быть связаны с активной ролью человека как творца культурных ценностей и ролью, условно говоря, их потребителя. Это предопределяет и специфику правового режима. В первом случае характерным признаком является минимизация участия государства, органов исполнительной власти в управлении данным направлением культурной деятельности. В основном усилия государственных структур ориентированы на защиту авторских прав, пресечение правонарушений в данной сфере и привлечение виновных к ответственности (в том числе и уголовной). Законодательное регулирование положения человека как автора или обладателя смежных прав (в этом случае основная роль принадлежит Закону об авторском праве и смежных правах) основано в первую очередь на гражданско-правовых методах.

Вопросам авторского права традиционно уделяется значительное внимание в юридической доктрине, и проблемы, связанные с реализацией авторских и смежных прав, активно освещаются на страницах юридических журналов, в монографических исследованиях, учебниках и учебных пособиях.

В этом плане не повезло другим культурным правам, закрепленным в Конституции РФ. В теории вопрос об их нормативном содержании и о месте в механизме правового регулирования культурной деятельности практически не разработан. В основном исследователи акцентируют внимание на конституционных гарантиях свободы творческой деятельности. Это вполне естественно, учитывая советский опыт достаточно жесткой регламентации культурной деятельности с целью обеспечения идеологического единообразия. Вместе с тем на современном этапе, как представляется, на первое место выходит именно проблема обеспечения участия граждан в культурной жизни, в частности создания условий для пользования учреждениями культуры и доступа к культурным ценностям. Именно такая постановка вопроса определяется проводимыми реформами (федеративной, административной, муниципальной и бюджетной).

Права пользования учреждениями культуры, доступа к культурным ценностям формируют другую правовую модель (и в законодательном отношении, и в плане государственного управления), отличную от той, которая характерна для авторского права. Специфика заключается в повышении активности органов исполнительной власти, которые формируют фонды культурных ценностей, обеспечивают их учет, охрану и доступ к ним. Значительная роль в этом принадлежит также государственным организациям культуры. Соответствующая законодательная база насыщается нормами, имеющими административно-правовую природу. В данном случае публичные начала превалируют в правовом регулировании.

Провозглашаемый Конституцией РФ доступ к культурным ценностям в законодательстве реализуется несколькими путями. Первый из них заключается в конкретизации данного конституционного права применительно к отдельным видам культурных ценностей. Так, в Законе о Музейном фонде РФ и музеях музейные коллекции и музейные предметы, включенные в Музейный фонд РФ, объявляются открытыми для доступа граждан (ст. 35). В соответствии с Законом об объектах культурного наследия каждый имеет доступ к этим объектам (ст. 7). В качестве обеспечения доступности культурных ценностей соответствующая обязанность может одновременно возлагаться на собственников или владельцев культурных ценностей. В названном выше Законе о памятниках истории и культуры закрепляется подобное условие пользования объектом культурного наследия. Согласно п. 3 ст. 52 этого Закона объект культурного наследия, включенный в государственный реестр, используется с соблюдением ряда требований, среди которых и требования обеспечить доступ к объекту. Условия доступа согласовываются с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Другой способ обеспечения открытости и публичности объектов культурных ценностей связан с соблюдением гражданином определенных формальностей. Например, право пользования библиотечными фондами может быть обусловлено необходимостью приобретения статуса пользователя конкретной общедоступной библиотеки. Для этого достаточно предъявить документ, удостоверяющий личность. Став пользователем, гражданин получает право на бесплатное предоставление ряда услуг: получение полной информации о составе библиотечных фондов; получение консультационной помощи в поиске и выборе источников информации; получение во временное пользование любого документа из библиотечных фондов (ст. 7 Закона о библиотечном деле).

Важное значение придает законодатель и такому аспекту рассматриваемого конституционного права, как информационная доступность. Обладание информацией о том или ином объекте, представляющем культурную ценность, позволяет человеку осознанно выбирать те из них, которые его интересуют. Это также создает условия для определенного контроля за органами власти или организациями, обязанными предоставить возможность ознакомления с культурными ценностями. Так, в соответствии со ст. 26 Закона об объектах культурного наследия физические или юридические лица вправе получать в соответствующем органе охраны объектов культурного наследия информацию, содержащуюся в документах, представляемых для включения объекта культурного наследия в Единый реестр. Перечень информационных услуг, предоставляемых бесплатно или за плату, не возмещающую в полном объеме расходов на оказание соответствующих услуг, определяется Положением о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Кроме того, в законодательстве могут закрепляться гарантии доступности культурных ценностей. Это связано с определением четких условий, при которых возможны ограничения конституционного культурного права. Подобные правила следует рассматривать в связи со ст. 55 Конституции РФ, которая допускает ограничения прав граждан.

В законодательстве о культуре ограничения доступности культурных ценностей нашли четкое отражение в Законе о Музейном фонде РФ и музеях. Собственник или владелец может ограничить доступ к музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ и находящимся в музеях, по следующим основаниям: неудовлетворительное состояние сохранности музейных предметов и музейных коллекций; производство реставрационных работ; нахождение музейного предмета в хранилище (депозитарии) музея (ст. 35). Представляется, что подобный перечень должен быть закреплен и в Законе об объектах культурного наследия. В действующей редакции данного законодательного акта не предусмотрены единые требования ограничения публичной доступности. Это вопрос решается собственником (пользователем) объекта и соответствующим органом охраны объектов культурного наследия. Граждане из этого процесса исключены. Не могут они и апеллировать к закону в виду отсутствия необходимых гарантий.

Следующий аспект участия граждан в культурной жизни связан с получением услуг, предоставляемых организациями культуры. В Конституции РФ говорится о праве пользования учреждениями культуры.

В действующем законодательстве о культуре понятие ";услуга"; употребляется в традиционном для отечественной правовой доктрины смысле. Оно характеризует отношения, возникающие между организациями культуры, с одной стороны, и иными организациями (юридическими лицами), а также гражданами (физическими лицами) - с другой, при удовлетворении последними культурных потребностей. При этом данные услуги носят гражданско-правовой характер.

В Российской Федерации формируется институт публичных услуг. Так, на федеральные агентства возлагается осуществление государственных услуг в качестве функции федеральных органов исполнительной власти*(84).

Рассматривая проблему публичных услуг в области культуры, следует отметить, что еще в 1990-е гг., т.е. до начала административной реформы, в законодательстве о культуре использовались (и используются) конструкции, хотя и производные от слова ";услуга";, но не совпадавшие по смыслу с гражданско-правовой услугой. Так, в ст. 5 Закона о библиотечном деле закрепляется право граждан на библиотечное обслуживание. Данное право обеспечивается посредством корреспондирующих ему государственных (муниципальных) обязанностей. В их числе: обязанность создавать государственные и муниципальную сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания; государственный протекционизм в деле создания юридическими и физическими лицами библиотек независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности с целью обеспечения многообразия видов библиотек.

В условиях проводимых реформ, которые направлены и на уточнение функций государственных и муниципальных органов, представляется необходимой разработка вопроса о содержании публичных функций в области культуры. При этом центральное место должен занять вопрос о соотношении этой функции и конституционных прав человека. Такая постановка вопроса обусловлена особой ролью, которая принадлежит конституционным правам в правовой системе и механизме публичной власти. Иными словами, оказание публичных услуг должно быть направлено на обеспечение указанных конституционных прав. Именно они определяют особенности (специфику) функции по оказанию публичных услуг в области культуры.

Конституционные культурные права и соответственно обязанности государственных и муниципальных органов по их обеспечению конкретизируются в законодательстве о культуре и в таких законодательных актах, как Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Именно через определение обязанностей государства и муниципалитетов возможно содержательное наполнение функции по оказанию публичных услуг в области культуры.

Обращение к нормативному материалу позволяет выделить следующие обязанности органов публичной власти, которые могут быть отнесены к анализируемой публичной функции: формирование информационных баз по культурным ценностям; создание определенного рода организаций культуры; формирование, условно говоря, доступных фондов культурных ценностей, а также их хранение; обеспечение проведения различного рода экспертиз культурных ценностей. Как видим, в основном данные обязанности связаны с накоплением и (соответственно) хранением различного рода культурных ценностей. Поэтому значительная часть публичных услуг в области культуры направлена на обеспечение доступности культурных фондов. Это относится к тем культурным ценностям, которые материально объективированы.

Другая особенность института публичных услуг в области культуры заключается в том, что они в большей степени оказываются непосредственно клиентам не самими органами государственной или муниципальной власти, а организациями.

Разнообразие публичных обязанностей в области культуры предполагает и дифференцированный подход к услугам, оказываемым государственными и муниципальными структурами. Анализ законодательства о культуре, подзаконных нормативных правовых актов, включая положения об органах исполнительной власти, позволяет выделить следующие виды публичных услуг: информационные услуги (связаны с получением информации о тех или иных культурных ценностях); услуги по обеспечению доступа граждан к тем или иным собраниям материальных культурных ценностей; услуги по обеспечению доступа к нематериальным культурным ценностям; экспертные услуги.

Публичные услуги в области культуры можно различать в зависимости от того, оказываются ли они конкретному клиенту или неопределенному кругу лиц. Последнее наблюдается при возложении на публичные органы обязанности по созданию тех или иных организаций культуры. Наиболее яркий пример в этом отношении - библиотечное обслуживание. И Федеральный закон ";О библиотечном обслуживании";, и Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривают необходимость учреждения подобных организаций культуры с целью предоставления соответствующих услуг.

Существенное значение имеет дифференциация публичных услуг в сфере культуры и по такому критерию, как режим их оказания, что позволяет четче понять объем прав клиента. В одних случаях получение услуг опосредуется гражданско-правовыми сделками. В большей степени это касается отношений между организациями культуры и гражданами (например, отношения между музеями и посетителями музея). При этом следует обратить внимание, что в подобной ситуации гражданско-правовой инструментарий играет вспомогательную, вторичную роль.

Соответственно формируется и статус лица, получающего услугу. С одной стороны, оно выступает как клиент, имеющий право на предоставление ему публичной услуги. Одновременно на него распространяются нормы Закона о защите прав потребителей.

Иной режим оказания публичных услуг характерен для случаев, когда субъектом их оказания будет выступать орган власти (государственный или муниципальный). В качестве примера можно привести ситуацию, связанную с доступом к государственным информационным ресурсам в области культуры (данные различных реестров, регистров и иных баз данных). Такие отношения не подпадают под действия закона, защищающего права потребителя. Соответственно используются иные средства защиты прав клиентов.

По субъектному составу можно выделять услуги, оказываемые: государственными органами исполнительной власти; федеральными государственными учреждениями; государственными учреждениями субъектов РФ; органами местного самоуправления; муниципальными организациями; иными организациями.

Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос о порядке оказания публичных услуг. При этом представляется, что данный порядок будет во многом зависеть от специфики оказываемой услуги. Непосредственное оказание публичной услуги обусловлено таким юридическим фактом, как обращение гражданина в компетентный государственный (муниципальный) орган или организацию. Формы обращения могут быть самыми разнообразными - заявление о предоставлении информации (при оказании информационных услуг), покупка билета и т.д. Но самому моменту оказания конкретной услуги должна предшествовать деятельность по созданию соответствующих условий - формирование необходимых информационных ресурсов, баз, создание организаций, способных удовлетворить культурные потребности граждан.

Оказание публичных услуг в области культуры возможно как на платной, так и на бесплатной основе. При этом в законодательстве о культуре отсутствует полный реестр услуг, оказываемых безвозмездно. Данный вопрос не решается и на подзаконном уровне. Более того, исходя из многообразия видов культурной деятельности и содержательного многообразия публичных услуг в области культуры, закрепление подобного реестра в одном акте выглядит проблематичным.

Вместе с тем необходимо выработать критерии (возможно принципы) выделения среди публичных услуг тех, которые должны быть бесплатными. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что безвозмездно пользоваться культурными благами могут, во-первых, отдельные категории граждан (например, лицами, не достигшими 18 лет, при посещении музеев один раз в месяц). Во-вторых, такие условия применяются при получении информации о составе некоторых культурных фондов (в частности, библиотечных). Возможны и иные случаи освобождения клиентов от платы (так, граждане могут получать бесплатно во временное пользование любой документ из библиотечных фондов общедоступных библиотек).

Что касается платных услуг, то какие-либо единые требования к порядку установления их цены отсутствуют. Данный вопрос представляется чрезвычайно важным, учитывая публичный характер рассматриваемой функции государственных и муниципальных органов. В этой связи предстоит решить следующие вопросы: каким должен быть ценовой предел; в чьем ведении должно находиться регулирование цен на публичные услуги.

В действующих законодательных и подзаконных актах имеются определенные подходы, которые могут быть использованы при совершенствовании института публичных услуг.

По первому из обозначенных вопросов следует привести положение, содержащееся в п. 2 ст. 26 Закона об объектах культурного наследия, согласно которому плата за предоставляемые информационные услуги со стороны органов охраны объектов культурного наследия не может возмещать в полном объеме расходы на оказание информационных услуг, предусмотренных этим законом и Положением о едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае взимаемая плата сможет лишь частично компенсировать расходы органов власти по реализации публичной функции.

В этой связи следует обратить внимание на следующее обстоятельство. По всей видимости, придание отдельным публичным услугам возмездного характера не должно сопровождаться нивелировкой такого их качества, как доступность. Подобная опасность может возникнуть, если подходить к решению данной проблемы с коммерческой точки зрения или при попытке возложить на клиента (потребителя) расходы, направленные на полное покрытие расходов по оказанию публичных услуг. Развитие в таком направлении института публичных услуг может поставить под сомнение возможность реальной и массовой реализации конституционных культурных прав.

Высказанное соображение делает актуальным и необходимым введение особого порядка регулирования цен на публичные услуги. Пока такой порядок установлен в отношении государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с абз. 9 п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 ";О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; предполагается государственное регулирование цен на соответствующие услуги.

Принципу государственного регулирования, провозглашаемому в названном Указе главы государства, противостоит принцип самостоятельности организаций культуры при определении цен (тарифов) на платные услуги. Данное право за организациями культуры закрепляется в ст. 52 Основ законодательства о культуре. Эта законодательная норма распространяется на все без исключения организации культуры.

В связи с проведением административной реформы и введением в правовую систему понятия ";публичные услуги"; следует поставить вопрос об объеме правоспособности организаций культуры при определении цен (тарифов) в случае оказания ими публичных услуг.

Как отмечалось выше, в действующем законодательстве и в иных нормативных правовых актах по вопросам культуры не содержится полного перечня публичных услуг. Отдельные услуги закрепляются на законодательном уровне, например при библиотечном обслуживании.

Важное место в законодательстве о культуре занимает институт организаций культуры. Обращение к иным отраслям социального законодательства показывает, что в них также содержатся нормы, направленные на выделение специфического вида организаций, присущих соответствующей области жизнедеятельности, например образовательных или медицинских организаций. Развитие института организаций культуры ставит вопрос о необходимости формирования правового инструментария, позволяющего относить организации к данному виду. В области образования, здравоохранения такая задача реализуется во многом за счет института лицензирования. Кроме того, в образовательном законодательстве закреплено нормативное определение понятия ";образовательная организация";.

Организации культуры могут создаваться в любых организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством. Данным обстоятельством и многообразием культурной деятельности обусловлен и специфический подход к определению общего правового статуса организаций культуры.

Прежде всего следует отметить отсутствие единого определения понятия ";организация культуры";, несмотря на то, что в Основах законодательства о культуре, как впрочем и в иных актах, оно используется. Названный Закон в части регулирования статуса организаций культуры ограничивается установлением самых общих условий их деятельности. Причем значительная часть норм, посвященная этому вопросу, носит отсылочный характер. Можно привести следующие примеры. Общие условия создания, реорганизации и ликвидации организаций культуры определяются законодательством Российской Федерации (ст. 41). Организации культуры покрывают свои расходы за счет средств учредителя, доходов от собственной деятельности и иных доходов и поступлений, разрешенных законодательством; использование финансовых средств осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом организации культуры (ст. 46). Государственные и муниципальные организации культуры вправе вести предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 47). Таким образом, нельзя сказать о четком определении статуса организаций культуры в Основах законодательства о культуре.

Вместе с тем, представляется, что исходя из отмеченных особенностей правового регулирования статуса организаций культуры, отсутствует необходимость в закреплении общего механизма. Следует использовать иной подход, ориентированный на признание особенностей правового статуса отдельных видов организаций культуры. Именно по этому пути и идет законодательство о культуре.

Конкретизация правового статуса различных видов организаций культуры, в том числе посредством такого законодательного приема, как включение в текст закона дефинитивных норм, выносится на уровень специальных законов, посвященных отдельным направлениям культурной деятельности. Впервые такой прием был использован в Законе о библиотечном деле. Впоследствии по данному пути пошли Закон о государственной поддержке кинематографии, Закон о Музейном фонде РФ и музеях. Аналогичный подход был использован и в Положении о театре, утвержденном постановлением Правительства РФ ";О государственной поддержке театрального искусства"; (данное Положение распространяется исключительно на театры, находящиеся в ведении федеральных органов государственной власти).

Выделение библиотек, музеев, театров и организаций кинематографии в качестве отдельных видов организаций связано с определением специфики указанных направлений культурной деятельности; организации культуры приобретают соответствующий статус по факту учреждения в качестве музеев, библиотек и т.п.

Несколько иной подход выбран в Законе о народных художественных промыслах. В соответствии с п. 2 ст. 5 данного Закона к организациям народных художественных промыслов относятся организации (юридические лица) любых организационно-правовых форм и форм собственности, в выпуске товаров и оказании услуг которых изделия народных художественных промыслов, по данным федерального государственного статистического наблюдения за предыдущий год, составляют не менее 50%. Фактически Закон исходит из необходимости признания организации народных художественных промыслов в качестве таковой компетентными государственными органами.

Многие организации культуры имеют статус государственных и муниципальных учреждений, что вполне естественно, учитывая значительную долю государственного присутствия в культурной жизни страны. При этом отдельные виды организаций могут создаваться исключительно в организационно-правовой форме учреждения (музеи, библиотеки).

Вместе с тем в условиях проводимых реформ (административная, бюджетная, федеративная, муниципальная), которые, в конечном счете, направлены на уточнение функций публичной власти, поставлен вопрос о целесообразности расширения организационно-правовых форм государственных и муниципальных организаций культуры.

В отечественной юриспруденции институт учреждений изучается в основном в рамках науки гражданского права. Учреждения рассматриваются как специфическая организационно-правовая форма юридического лица*(85). Особое внимание цивилистов привлекает проблема их вещных прав. Речь идет об определении природы права учреждения самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от деятельности, приносящей доходы (это право закреплено за ним в ст. 298 ГК РФ), и возможности учреждения иметь имущество на праве собственности. И если в отношении последнего вопроса отечественная цивилистика практически единодушно отвергает такую возможность*(86), то право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами от деятельности, приносящей доходы, получило неоднозначную оценку специалистов в области гражданского права. В одних случаях исследователи относят данное право к самостоятельным вещным правам. При этом отмечается, что оно ";по содержанию и степени своей защиты близко к праву хозяйственного ведения, что позволяет порой применять к нему нормы о праве хозяйственного ведения по аналогии закона";*(87).

В соответствии с другой точкой зрения право самостоятельного распоряжения относится к разряду ограниченных вещных прав, но ГК РФ не раскрывает содержание данного права. Е.А. Суханов указывает, что норма о праве самостоятельного распоряжения содержится в главе, посвященной праву оперативного управления и праву хозяйственного ведения. В связи с этим он делает вывод о производном характере права самостоятельного распоряжения от иных, указанных в ГК РФ, ограниченных вещных прав*(88).

Причины, которые повлияли на включение в ГК РФ столь спорного положения, которое формирует и противоречивую правоприменительную практику, во многом кроются в экономике. По словам А.В. Улюкаева, в условиях хронического недофинансирования бюджетного сектора в первой половине 1990-х гг. естественным выглядело решение предоставить государственным и муниципальным учреждениям возможность ";самостоятельно зарабатывать деньги на свое содержание";, что и было сделано путем закрепления в ГК РФ права учреждений на самостоятельное распоряжение имуществом, полученным от приносящей доход деятельности*(89).

В последнее время в отечественной юриспруденции наметилось новое направление в исследовании правового статуса государственных и муниципальных учреждений как организаций, оказывающих услуги населению. Это связано, с одной стороны, с разработкой теоретических основ публичной собственности, являющейся материальным субстратом учреждений. При этом подчеркивается особый статус публичной собственности*(90). С другой стороны, отдельные исследователи предлагают обратить внимание на государственные и муниципальные учреждения как на юридические лица публичного права. В.Е. Чиркин относит подобные учреждения к разновидности юридических лиц публичного права*(91). Для таких юридических лиц характерен своеобразный правовой режим, отличающийся от того, который установлен ГК РФ.

Исследования, проводимые в указанных направлениях, позволяют взглянуть на учреждения как на субъекты публичного права, выполняющие определенную общественно полезную функцию, как на один из механизмов, юридических инструментов реализации данной функции. Общий вывод подобных изысканий сводится к тому, что юридическая характеристика государственных и муниципальных учреждений исключительно с цивилистических позиций не исчерпывает всех аспектов их деятельности.

Полагаем правомерным выход за рамки узкого цивилистического подхода, отличающегося известной консервативностью, в изучении правового статуса государственных и муниципальных учреждений. В рамках данной работы следует обратить внимание, что изначальным в правовом регулировании государственных и муниципальных учреждений является публичный аспект, т.е. они создаются для общего блага. Исходя из деления права на публичное и частное, акцент следует делать именно на публичном наполнении правового статуса государственных и муниципальных учреждений. Эти организации создаются для обеспечения общеполезных целей и выполнения общеполезных функций. Данное функциональное предназначение должно предопределять иные аспекты их правового статуса. Это обстоятельство следует учитывать и при реформировании бюджетного сектора.

Глава VI. Законодательное реглирование в сфере науки

Совершенствование законодательства о науке является в настоящее время одним из наиболее актуальных направлений правовой теории и практики. Актуальность этой темы обусловлена принятым руководством страны курсом на переход от экспортно-сырьевой ориентации экономики на ускоренное развитие ее перерабатывающих и, прежде всего, высокотехнологичных секторов. Очевидно, для достижения этой цели необходимо направить усилия государства на существенное повышение роли науки в общественной жизни, на стимулирование научно-технической и инновационной деятельности, активное вовлечение результатов научно-технической деятельности в хозяйственный оборот. При этом развитие науки и востребованность ее результатов отечественным производством должны рассматриваться в качестве главных факторов намеченной структурной перестройки экономики.

Проблематика законодательства о науке будет рассмотрена нами в двух аспектах: 1) в плане упорядочения структуры действующего законодательства и 2) с точки зрения выработки концептуальных путей оптимизации правового регулирования отношений между субъектами научной деятельности, органами государственной власти и потребителями научной продукции*(92).

§ 1. Структура законодательства о науке и направления ее совершенствования

Законодательство о науке, которое в советский период в значительной мере тяготело к сфере административного права (поскольку рассматривалось главным образом как инструмент государственного управления научно-техническим развитием в целом*(93) и отношениями в сфере науки, в частности*(94)), в настоящий период представляет собой межотраслевой законодательный комплекс, развивающийся на стыке административного, гражданского, налогового, бюджетного, трудового и других отраслей законодательства.

В рамках этого законодательного комплекса можно выделить самостоятельный институт, включающий на федеральном уровне: нормы Конституции РФ, в которых заложены правовые основы как организации и осуществления научной деятельности, так и использования ее результатов; Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ";О Правительстве Российской Федерации";*(95), Закон о науке; Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. ";О статусе наукограда Российской Федерации";; некоторые иные законодательные акты в части их положений, касающихся отношений в сфере науки*(96). На региональном уровне этот законодательный институт включает весьма обширное законодательство о науке. Во многих субъектах Российской Федерации (в Республике Саха (Якутия), Республике Башкортостан, Омской, Брянской областях и др.) приняты законы о науке и научно-технической политике; в ряде регионов вопросы регулирования отношений в научно-технической сфере отражены в законах об инновационной деятельности (в Кабардино-Балкарской Республике, Саратовской, Тверской, Орловской областях и др.); в некоторых регионах (Тульская, Мурманская области) пошли по пути принятия единого закона о научной, научно-технической и инновационной деятельности; в ряде случаев на региональном уровне принимаются законы об основах научно-технической политики (Закон г. Москвы ";Об основах научно-технической политики города Москвы";); в Удмуртской Республике принят Закон ";О применении Федерального закона ";О науке и государственной научно-технической политике"; в Удмуртской Республике"; и т.д. Наряду со специализированным к рассматриваемому комплексу относится целый массив норм и правовых институтов общеотраслевого (гражданского, административного, налогового, бюджетного, трудового и т.д.) законодательства, регламентирующих специфические отношения в сфере научной деятельности. Правовая практика складывается таким образом, что именно это законодательство в настоящее время несет на себе основную нагрузку по регулированию отношений в научной сфере.

Рассматриваемый законодательный комплекс, развивающийся в настоящее время без достаточно четких ориентиров, характеризуется отсутствием общей логики и внутреннего единства. Надежды на то, что роль координатора правовой регуляции в данной области возьмет на себя Закон о науке, не оправдались. По первоначальному замыслу данный Закон должен был стать системообразующим нормативным актом, в соответствии с которым принималось бы все остальное законодательство о науке. Такая позиция отражена в ст. 1 Закона, где сказано, что ";законодательство о науке и государственной научно-технической политике состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации";. Подобного рода формулировки, согласно которым правовое регулирование в определенной сфере отношений должно развиваться в соответствии с тем или иным законом, характерны для кодификационных актов, составляющих ядро самостоятельной отрасли законодательства. Но при этом обычно добавляется, что нормы, содержащиеся в иных нормативных актах и относящиеся к этой сфере правовой регламентации, должны соответствовать данному Закону, который таким образом приобретает статус кодификационного акта, задающего основные параметры правового регулирования в рамках самостоятельной законодательной отрасли. Отсутствие столь важного уточнения в Законе о науке лишает рассматриваемое положение регулятивного смысла.

На момент принятия Закона о науке его претензия на статус кодификационного акта и не могла быть реализована, поскольку правовое регулирование отношений в сфере науки не сложилось в самостоятельную отрасль. Однако и после введения в действие этого Закона развитие в данной сфере, к сожалению, не пошло по пути формирования самостоятельной законодательной отрасли, поскольку данный Закон не создал для этого необходимых предпосылок в силу своего низкого регулятивного потенциала. Прежде всего следует отметить, что Закон о науке, вопреки заявленной комплексной природе объекта правового регулирования (т.е. отношений между субъектами научной деятельности, органами государственной власти и потребителями научной продукции), в значительной мере тяготеет к сфере административного права, рассматривая науку как объект в первую очередь государственного управления. В результате такого подхода интенсивно развивающиеся в последние годы отношения, связанные с участием науки в рыночном обороте, не вошли в сферу регулирования данного Закона.

Кроме того, из предметной сферы Закона о науке практически выпал такой важный блок, как права и обязанности субъектов научной деятельности. Закон лишь определил основные понятия, относящиеся к правовому регулированию научной деятельности (гл. 1), субъектов научной и (или) научно-технической деятельности (гл. 2), правовые формы организации и принципы регулирования научной и (или) научно-технической деятельности (гл. 3), способы формирования и реализации государственной научно-технической политики (гл. 4). Правда, в главе, посвященной субъектам научной деятельности, законодатель перечислил их права и обязанности, однако эти перечни мало что добавили к уже действующему законодательству.

Так, согласно ст. 4 Закона, научный работник имеет право на: признание его автором научных результатов и подачу заявок на изобретения; получение доходов от реализации своих научных результатов, объективную оценку своей научной деятельности и получение соответствующего вознаграждения, осуществление предпринимательской деятельности; на подачу заявок на участие в различного рода научных мероприятиях в стране и за рубежом; участие в конкурсе на финансирование научных исследований; доступ к научной информации и на публикацию в открытой печати, мотивированный отказ от участия в научных исследованиях; повышение научной квалификации. Очевидно, что единственной новеллой данной статьи является норма о праве на мотивированный отказ от участия в научных исследованиях, но и эта важная норма не получила в Законе какой-либо конкретизации. Что касается прав и обязанностей научной организации, то хотя и здесь законодатель пошел в основном по пути отсылок к действующему законодательству, он, тем не менее, сделал ряд принципиальных исключений, ставших несомненной заслугой данного Закона. К их числу относятся: особый порядок реорганизации государственной научной организации (при котором должно обеспечиваться технологическое единство научной и научно-технической деятельности); норма о том, что за государственными научными организациями закрепляются в бессрочное безвозмездное пользование земельные участки, выделенные в установленном порядке (ранее такой режим пользования земельными участками закреплялся за конкретными научными организациями актами исполнительной власти в индивидуальном порядке*(97)); ряд норм, определяющих правовой статус государственных академий наук. Показательно, что в последние годы в результате изменений налогового и бюджетного законодательства из этого небольшого перечня реальных достижений Закона о науке ";выпали"; такие ключевые нормы, как право всех государственных научных организаций на бессрочное безвозмездное пользование земельными участками и введенная в Закон позднее норма о том, что Российская академия наук, ее региональные отделения и отраслевые академии наук являются прямыми получателями и главными распределителями средств федерального бюджета.

В целом же следует сказать, что Закон о науке, не сумевший в силу ряда причин (в том числе и объективного характера) создать необходимые предпосылки для последующего приведения законодательства о науке в единую нормативную систему и взять на себя функцию координации законодательной политики в сфере науки, приобретает все более декларативный характер. В этой ситуации основным регулятором отношений между субъектами научной деятельности, государством и потребителями научной продукции в последние годы все в большей мере становится общеотраслевое (гражданское, налоговое, трудовое, таможенное и т.д.) законодательство. Однако встроенное в эти отрасли законодательство о науке, подчиняющееся логике развития соответствующей отрасли, зачастую не учитывает в должной мере специфику отношений в сфере науки. Так, общая установка налоговой реформы на отмену большинства налоговых льгот, лишившая научные организации целого ряда преференций, не согласуется не только с Основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, но и с положениями Закона о науке*(98). Нормы бюджетного законодательства не соответствуют положению Закона о науке, согласно которому государственные академии наук являются прямыми получателями и главными распределителями средств федерального бюджета; в гражданском законодательстве не достаточно учитывается специфика участия науки в рыночных отношениях; в трудовом законодательстве не выделены особенности регулирования труда научных работников (хотя, применительно, например, к педагогическим работникам такие особенности закреплены в Трудовом кодексе РФ) и т.д.

Выход из сложившейся ситуации можно искать в разных направлениях. Можно, как нередко предлагают специалисты в области отраслевого правоведения, пойти по пути внесения изменений и дополнений в общеотраслевое законодательство с тем, чтобы полнее учесть в нем специфику отношений в научно-технической сфере. Такой подход в перспективе должен привести к окончательной утрате Законом о науке его регулятивного потенциала. Разумеется, его сохранение в системе действующего законодательства - не самоцель. Проблема в том, что подход, связанный с внесением изменений и дополнений в гражданское, налоговое, бюджетное, трудовое и т.д. законодательство, на практике встречает большое сопротивление и реализуется с существенными издержками.

Между тем актуальные потребности социальной практики в ускоренном и целенаправленном развитии научно-технической сферы обусловливают необходимость выработки единой, взаимосвязанной, внутренне непротиворечивой системы мер по правовому обеспечению научно-технической политики государства. От совершенствования нормативно-правовой базы развития науки по принципу ";латания дыр"; необходимо переходить к построению целостной системы законодательства о науке. Такая система должна строиться на базе четких нормативно закрепленных принципов (общих принципов налогообложения в сфере научной деятельности, защиты и охраны прав интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности, соотношения сметного финансирования и конкурсного распределения средств, регулирования труда научных работников и т.д.). Эти принципы целесообразно изложить в отдельном нормативном акте кодификационного характера и общеотраслевого (для науки) статуса. Такую нагрузку мог бы взять на себя Закон о науке.

Наряду с формулировкой в Законе о науке координирующих принципов правового регулирования данной сферы необходимо также и соответствующим образом откорректировать здесь те нормы гражданского, налогового, бюджетного, трудового и т.д. законодательства, которые сейчас в недостаточной мере отражают специфику правового регулирования отношений, связанных с организацией, осуществлением научной деятельности и использованием ее результатов. Без подобной нормативно-правовой конкретизации положения Закона о науке будут в значительной мере декларативны. Очевидно, что такой подход потребует также внесения соответствующих изменений и дополнений в общеотраслевое законодательство, направленных на преодоление коллизий между его нормами и специализированным законодательством о науке.

В соответствии с предлагаемым подходом к построению законодательства о науке речь должна идти о новой концепции и новой редакции Закона о науке, в результате принятия которой ему будет придан статус кодификационного нормативного акта, задающего ориентиры развития всего законодательства о науке. При этом следует исходить из того, что по своему статусу в системе законодательства фактически новый закон о науке как более поздний акт специального действия будет иметь бесспорный приоритет перед любым ранее принятым кодексом или иным федеральным законом общего действия. Параллельно с этим целесообразно подготовить и принять специальные нормативные акты о государственных научных фондах, о научных грантах, о государственных академиях наук, о государственных научных центрах, о статусе научного работника и т.д.

Целесообразность предлагаемой стратегии построения законодательства о науке обусловлена необходимостью мобилизации регулятивного потенциала действующего законодательства путем формирования внутренне непротиворечивой законодательной системы, различные элементы которой, относящиеся к гражданскому, административному, трудовому, финансовому и др. законодательству, дополняли бы друг друга, усиливая общее регулятивное воздействие и повышая его эффективность. Такая работа, направленная на выделение в системе законодательства отдельной комплексной отрасли законодательства о науке, должна осуществляться с позиции формирования в перспективе самостоятельной отрасли научного права.

§ 2. Концепция развития законодательства о науке

В основе работы над новой редакцией закона о науке должна лежать соответствующая концепция развития законодательства, регулирующего отношения между субъектами научной деятельности, органами власти и потребителями научной продукции. Очевидно, что концепция развития законодательства о науке должна определяться государственной научно-технической политикой и представлять собой систему основных направлений правового обеспечения этой политики. Однако внутренняя противоречивость проводимой в последнее десятилетие политики в области науки существенно затрудняет разработку концепции ее правового обеспечения. В концентрированном виде эти противоречия проявились в Основах политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу*(99) (далее - Основы). С одной стороны, в этом документе государственная научно-техническая политика представлена как важнейшая составная часть более общей стратегии социально-экономического развития, направленной на переход от экспортно-сырьевой ориентации экономики страны к инновационному пути развития. В соответствии с таким подходом развитие науки отнесено в Основах к числу высших приоритетов российского государства, а фундаментальная наука признана одним из стратегических национальных приоритетов Российской Федерации. Однако ряд положений Основ (и сопроводительных к ним документов) не согласуется с этим тезисом.

Прежде всего следует отметить явное несоответствие между заявленной в Основах стратегией научно-инновационного развития и крайне низким уровнем предлагаемого ресурсного обеспечения этой стратегии. Так, согласно приложению к Основам, средства на финансирование науки (т.е. исследований и разработок гражданского назначения*(100)) предполагается довести до указанных в ст. 15 Закона о науке 4% расходной части федерального бюджета только к 2010 г. Между тем, когда в 1996 г. принимался указанный Закон, законодатель установил здесь цифру в 4%, имея в виду лишь создание нормальных условий для функционирования государственного научного комплекса, а вовсе не экстраординарные усилия по научному обеспечению в короткие сроки структурной перестройки экономики и переводу ее на инновационный путь развития. А если учесть, что максимальная цифра реального финансирования науки составила лишь 2,47% от расходной части бюджета (этот ";пик"; был достигнут в 1997 г.), то станет ясно, что для восполнения потерь науки за эти годы нужны средства иного порядка, чем те, что обещаны к 2010 г.

Как отмечается в Сводном аналитическом докладе Счетной палаты РФ ";Основные проблемы и условия эффективного воспроизводства отечественного научного потенциала"; (утвержденном коллегией Счетной палаты РФ 27 декабря 2002 г.), планируемый в настоящее время рост объемов финансирования науки из федерального бюджета ";не может обеспечить своевременные и кардинальные изменения условий функционирования научной сферы, а также решение задач социально-экономического прогресса страны";*(101). Более того, остается неясным, какие именно параметры финансирования науки будут необходимы. Проверки Счетной палаты показали, что ";основной проблемой концептуального обеспечения развития науки является отсутствие в нем определения требуемых для России масштабов развития науки и уровня ее государственной поддержки посредством анализа соответствующих экономических пропорций, в первую очередь наукоемкости ВВП, и определения их пороговых значений";*(102). Очевидно, что масштабы задач по модернизации российской экономики с учетом той роли, которая отводится науке в этом процессе, требуют не только выполнения (причем сейчас, а не к 2010 г.), но и существенного перевыполнения тех объемов бюджетного финансирования, которые предусмотрены действующим Законом о науке.

Не согласуется с тезисом о приоритетном развитии науки и ряд иных положений Основ. Прежде всего речь идет о предполагаемом лишении научных организаций льгот по уплате налогов на имущество и землю. Обещание компенсировать эти потери из бюджета (подп. 3 п. 28 Основ) не может успокоить научное сообщество, умудренное горьким опытом последних лет: по мнению лидеров научных профсоюзов, на практике ";величина компенсации будет рассчитываться по оценкам БТИ и земельных кадастров, а реальные налоги местные власти устанавливают по рыночной стоимости. То есть суммы могут различаться в разы";*(103). Благодаря усилиям руководства РАН и представителей научного сообщества в Государственной Думе 17 октября 2003 г. принят Федеральный закон, который ввел в Налоговый кодекс РФ гл. 30 ";Налог на имущество организаций"; и предоставил научным организациям академий наук, имеющим государственный статус, двухгодичную отсрочку по уплате налога на имущество. Однако это временное послабление не распространяется на отраслевую и вузовскую науку. Кроме того, остается нерешенным вопрос о льготах по уплате налогов на землю (принятый недавно Земельный кодекс РФ предполагает, что научные организации должны платить за пользование земельными участками, однако соответствующие поправки в Налоговый кодекс РФ еще не внесены).

Обращает на себя внимание расплывчатость и нечеткость тех формулировок Основ, которые касаются ресурсного обеспечения предлагаемой научно-технической политики. Так, остается не ясным, распространяется ли тезис о необходимости ";концентрации бюджетных ресурсов на реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники..."; (абз. 4 подп. 1 п. 28 Основ) только на прикладную науку или он относится также и к фундаментальным исследованиям. И хотя в Основах нигде прямо не говорится о том, что государственная поддержка фундаментальной науки будет сконцентрирована на приоритетных направлениях, есть все основания полагать (учитывая параметры финансового обеспечения научной деятельности), что авторы Основ придерживались именно такого подхода.

В данной связи необходимо иметь в виду, что действующее законодательство не содержит правовых оснований для ограничения государственной поддержки фундаментальной науки лишь сферой приоритетных направлений. Согласно ст. 17 Федерального конституционного закона ";О Правительстве Российской Федерации"; Правительство ";обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки";. По смыслу этого положения государство в лице Правительства берет на себя обязанность поддерживать всю фундаментальную науку, а избирательный подход (т.е. поддержка только приоритетных направлений) применим лишь к прикладным исследованиям. Именно в этом смысле следует понимать и соответствующие положения ст. 11 Закона о науке. Данный подход, разумеется, не исключает целесообразности выделения в рамках фундаментальной науки приоритетных направлений; из него лишь следует, что государственная поддержка этих исследований не должна осуществляться в ущерб остальной науке.

Но при всей важности формально-правовой стороны вопроса основная проблема связана с тем, что предполагаемая ориентация на сокращение исследовательского фронта фундаментальной науки и концентрацию ресурсов на приоритетных направлениях лишь на первый взгляд соответствует неким современным тенденциям по специализации научных потенциалов различных стран в условиях глобализации. На самом деле подобная практика, по мнению специалистов, по существу еще не сложилась. Даже в развитых странах выбор приоритетов в сфере фундаментальных и прикладных исследований сводится к тому, что ";составляются некие перечни приоритетов, но поневоле они формулируются так широко, настолько в общем плане, что фактически любую отрасль науки и любое ее ответвление не так уж трудно под этот перечень подвести";*(104). Там же, где удается достаточно четко выделить приоритетные направления исследований, повышенное внимание именно к этим направлениям отнюдь не означает перекрытия ";финансового кислорода"; остальной ";неприоритетной"; науке. При этом речь по преимуществу идет о прикладных исследованиях, так как в сфере фундаментальной науки государства, имеющие развитую науку, стремятся сохранять целостность сложившегося исследовательского фронта, руководствуясь историческим опытом, который показывает, что в сфере фундаментальных исследований ";прорывы бывают как раз там, где их не ожидали";*(105).

Эта размытость приоритетов, позволяющая сохранить объективное единство и взаимосвязь научных направлений, для науки как самостоятельного социального института является позитивным фактором, ограждающим ее от излишнего давления со стороны политических и экономических институтов. Если же Россия из-за недостатка средств уже в ближайшее время пойдет по пути жесткого фиксирования научных приоритетов в области фундаментальных исследований и ограничит государственную поддержку фундаментальной науки этими приоритетами, то такой подход будет иметь разрушительные последствия для всего отечественного научно-технического комплекса. Тем более, что имеющийся у страны опыт отбора национальных научно-технологических приоритетов пока трудно назвать обнадеживающим*(106).

Поэтому в настоящее время государственная политика в данной сфере должна быть направлена на приоритетную поддержку фундаментальной науки при максимально возможном сохранении всего объективно сложившегося научного комплекса; на отработку эффективных механизмов отбора и периодической корректировки научных приоритетов как на федеральном, так и на региональном уровнях; на дополнительную государственную поддержку приоритетных направлений научных исследований.

С позиций такого подхода совершенствование законодательства о науке должно включать в себя, прежде всего, следующие направления работы.

1. Усиление правовых гарантий выполнения государством своих обязательств по финансированию фундаментальной науки и имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки. Главное направление государственной поддержки науки на данном этапе должно быть связано с принятием государством надлежащих обязательств по финансированию науки и жестким контролем за их выполнением. В этой связи представляется целесообразным введение ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц за неисполнение бюджетных обязательств перед наукой. Кроме того, заслуживают внимания предложения расширить соответствующие полномочия Счетной Палаты РФ: речь идет о распространении предварительного контроля на стадию составления проекта федерального бюджета, о наделении Палаты полномочиями по реализации результатов ее контрольных мероприятий, о придании Палате функций по контролю за эффективностью бюджетной политики страны и т.п.*(107).

2. Разработка правовых форм и механизмов дополнительного финансирования науки. Предложенный в Основах подход к финансированию научно-технической сферы, ориентирующий на ";совершенствование финансирования государственного сектора науки и высоких технологий преимущественно путем расширения масштабов перехода на конкурсной основе к адресному финансированию научных исследований и экспериментальных разработок"; (п. 17), представляется недостаточным. Ясно, что при заданных Основами рамках бюджетного финансирования конкурсное распределение весьма ограниченных средств на практике повлечет за собой лишение финансирования тех научных проектов, которые не окажутся в числе победителей конкурсов. Но специалистам хорошо известно, что даже эффективная система конкурсного отбора в сфере исследований и разработок (до которой нам еще явно далеко*(108)) имеет ряд существенных дефектов, которые могут привести к стратегическим просчетам. Главным из них является то обстоятельство, что конкурсное распределение средств, как справедливо отмечает Ж. Алферов, ориентирует на экстенсивный путь развития науки, так как конкурс обычно проводится в сфере уже известной тематики, а принципиально новые идеи по природе своей не могут быть объектами конкурсного отбора. ";Чрезвычайно важно, - продолжает он эту мысль, - ставить работы, которые диктуются внутренней логикой развития данной узкой области науки. Для этого просто нужно иметь хорошее финансирование";*(109). Поэтому конкурсный подход должен сочетаться с сохранением и совершенствованием исторически сложившейся в нашей стране системы сметного финансирования науки. В противном случае стремление добиться успеха на некоторых прорывных направлениях неизбежно приведет к подрыву объективно сложившейся системы научных исследований

При этом, исходя из весьма ограниченных возможностей прямого бюджетного финансирования науки, на данном этапе необходимо сконцентрировать усилия на поиске косвенных механизмов финансирования (таких, как налоговые льготы, нормы амортизации и ставки амортизационных отчислений*(110)). Проводимая в настоящее время налоговая реформа не обеспечивает стимулы для научно-инновационного развития экономики страны.

Одновременно с этим целесообразно использовать опыт развитых стран по ";экономическому понуждению промышленников к техническому перевооружению производства на базе современных высоких технологий";*(111). Исходя из этого опыта, некоторые крупные организаторы отечественной науки предлагают ввести обязательные отчисления коммерческих организаций (в разных вариантах это отчисления либо от прибыли, либо с оборота), которые целевым образом направлялись бы на развитие науки, одновременно способствуя и запуску инновационных механизмов в экономике*(112).

Наряду с совершенствованием косвенных механизмов бюджетного финансирования научно-технической деятельности важно стимулировать приток в данную сферу внебюджетных средств. В этой связи необходимо создать правовые условия для более эффективного функционирования внебюджетных фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, для повышения эффективности деятельности федеральных, межрегиональных и региональных фондов научного, научно-технического и технологического развития, для страхования инвесторов от риска, связанного с внедрением новых технологий, для стимулирования малого наукоемкого бизнеса и т.д.

Нуждается в правовом упорядочении такая форма финансирования российской науки, как гранты, получаемые научными организациями и отдельными исследователями. Несмотря на все большую распространенность данной формы финансирования, ГК РФ не определяет понятие гранта и вообще не использует этот термин. Между тем договор, которым на практике опосредуется получение гранта, не охватывается в полной мере ни одним из видов обязательств, предусмотренных ГК РФ. В данной связи следует отметить, что обсуждавшаяся ранее в Минпромнауки России идея разработки и принятия специального федерального закона о грантах на научные исследования и разработки заслуживает поддержки.

3. Усиление правовых форм государственной поддержки науки, связанных с реализацией конституционного принципа свободы научного творчества. Необходимо преодолеть узкую трактовку данного принципа в действующем Законе о науке, где понятие свободы научного творчества связывается лишь с предоставлением субъектам научной и научно-технической деятельности права выбора направлений и методов проведения научных исследований и экспериментальных разработок (ч. 2 ст. 3). Очевидно, что свобода научного творчества включает весь комплекс прав субъектов научной деятельности, гарантированных Конституцией РФ и действующим законодательством. В соответствии с фундаментальным конституционно-правовым принципом, согласно которому человек, его права и свободы - это высшая ценность, а признание, соблюдение и защита этих прав и свобод - обязанность государства, ч. 1 ст. 44 Конституции РФ гарантирует свободу человека в такой важнейшей сфере самореализации личности, как научное и техническое творчество. Данная гарантия подкрепляется другими положениями Конституции РФ и, прежде всего, нормами закрепляющими свободу информации (ч. 4 ст. 29), право на защиту от недобросовестной конкуренции (ч. 2 ст. 34), право на защиту интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44). Этот комплекс взаимосвязанных прав и свобод - свобода научного творчества, право на защиту его результатов, свобода информации - признан мировым сообществом и закреплен в ряде ратифицированных Россией международно-правовых актов.

Наиболее значимой в современных условиях формой обеспечения свободы научного творчества является усиление правовой защиты интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности. Главное направление, по которому государству и науке предстоит выработать взаимоприемлемые подходы, связано с определением надлежащих правовых границ участия результатов научной деятельности в гражданском обороте. В связи с отказом законодателя от идеи введения в ГК РФ самостоятельного раздела, посвященного интеллектуальной собственности, существенно затрудняется решение целого ряда вопросов, касающихся защиты интеллектуальной собственности на результаты научной деятельности. Недавнее внесение изменений и дополнений в Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г., в Закон РФ от 23 сентября 1992 г. ";О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных"; и Закон РФ от 23 сентября 1992 г. ";О правовой охране топологий интегральных микросхем"; не сняло всех проблем в этой сфере. По-прежнему сохраняются серьезные пробелы в области охраны произведений науки авторским правом. Факторами, сдерживающими научно-инновационное развитие, являются несовершенство законодательства о государственной тайне и о коммерческой тайне, отсутствие четкого законодательного определения объектов интеллектуальной собственности военного, специального и двойного назначения и порядка их использования в гражданском обороте и т.п. То обстоятельство, что в настоящее время вхождение науки в рынок зачастую идет теневыми путями, в значительной мере обусловлено неразвитостью отечественного гражданского законодательства, его несоответствием реалиям российской экономической жизни.

Заметный вклад в реализацию принципа свободы научного творчества и создание дополнительных механизмов поддержки фундаментальной науки могла бы внести разработка оптимальной правовой модели сочетания методов государственного регулирования и самоуправления в деятельности научных организаций с учетом их коммерческой активности. В условиях вхождения науки в рынок, с характерной для этих процессов правовой неупорядоченностью способов, форм и пропорций перераспределения результатов рыночного использования научной продукции внутри исследовательских коллективов законодательная трактовка понятия ";самоуправление научной организации"; представляется явно недостаточной*(113). Становится все более очевидной необходимость законодательного закрепления таких организационно-правовых форм самоорганизации научных коллективов, которые позволили бы коллективам в сотрудничестве с администрацией участвовать в распределении средств, поступающих от рыночного использования результатов труда членов научного коллектива. В русле такого подхода представляет интерес сложившаяся в некоторых научных институтах практика создания финансовых комиссий при ученых советах. В данной связи актуализируется проблема восполнения правового пробела, связанного с отсутствием в действующем законодательства определения правового статуса ученого совета научной организации.

Другой важный аспект проблемы оптимального сочетания методов государственного регулирования и самоуправления в научной сфере связан с разработкой особого правового статуса государственных академий и государственных научных фондов как самоуправляемых организаций, имеющих государственный статус. Если в готовящемся сейчас федеральном законе о специализированных государственных или муниципальных некоммерческих организациях эта проблема не получит своего разрешения, то данный пробел должен быть восполнен путем внесения соответствующих дополнений в Закон о науке, либо (что более правильно) путем принятия специальных федеральных законов об академиях наук, имеющих государственный статус, и о государственных научных фондах.

4. Разработка правовых мер, способствующих повышению социального статуса науки и престижа научной деятельности. О значении данного направления работы говорит то обстоятельство, что по итогам расширенного заседания Совета Безопасности РФ, на котором были приняты Основы, дано поручение Правительству РФ подготовить ";предложения по совершенствованию законодательства о науке, предусмотрев меры по повышению престижа научной деятельности";. Очевидно, что главным фактором повышения престижа научной деятельности в сложившихся условиях является рост оплаты научных работников. Однако применительно к этому вопросу в Основах речь идет лишь об ";изменении системы оплаты труда работников бюджетных научных учреждений, включая предоставление права руководителям государственных научных организаций устанавливать работникам, внесшим значительный вклад в развитие российской науки, разработку и освоение наукоемких технологий и техники, должностные оклады без ограничения их максимального размера"; (подп. 2 п. 28).

Такой подход демонстрирует намерение решить проблему оплаты труда в науке главным образом за счет мобилизации внутренних резервов научных коллективов. Наряду с этим здесь прослеживается весьма опасная тенденция к повышению зависимости работников от администрации научных организаций. Между тем, как показывает анализ практики работы государственных научных организаций, в условиях их активного участия в рыночных отношениях рядовые работники зачастую оказываются в неоправданно большой материальной зависимости от руководителей научных организаций, весьма произвольно распоряжающихся результатами коммерческой деятельности трудовых коллективов. Поэтому важно, чтобы оценка и признание значительности вклада научных работников в развитие российской науки и техники были бы опосредованы надлежащими процедурными механизмами самоуправления. Очевидно, что эти проблемы нуждаются в правовой регламентации.

Другой актуальной задачей совершенствования законодательства в данной области является определение общих принципов привязки оплаты труда научного работника к уровню средней оплаты труда по экономике и закрепление обоснованной дифференциации оплаты труда научных работников в зависимости от ученых степеней и званий (без этого размеры увеличения доплат за ученую степень лишаются надлежащей обоснованности). Очевидно, что оплата труда научного работника без степени должна быть существенно выше средней оплаты по промышленности, поскольку научный труд предполагает высшее образование и соответствующую ему высокую квалификацию труда. При этом соотношение оплаты труда научного работника без степени, кандидата наук и доктора наук должно быть таково, чтобы стимулировать научный рост.

В плане конкретизации принципа свободы научного творчества было бы целесообразно также разработать и закрепить в новом законе о науке специальный правовой статус работников, осуществляющих фундаментальные исследования, установить для них особый правовой режим регулирования труда, создать дополнительные гарантии пенсионного обеспечения и т.п.

Глава VII. Законодательство о физической культуре и спорте

§ 1. Становление и развитие российского законодательства о физической культуре и спорте

Вопросы правового обеспечения физической культуры и спорта в последнее время привлекают к себе пристальное внимание. Это и не удивительно, учитывая то значение, которое приобретают физическая культура и спорт в современном обществе. Правовые системы, как международная, так и национальные, не могли не отреагировать на этот социальный феномен. В итоге со второй половины XX в. правовое оформление отношений в области физической культуры и спорта приобрело массовый характер. Был принят ряд актов на международном уровне. В конституциях многих государств появились положения, касающиеся физической культуры и спорта. Значительное число государств имеет специальные законы о спорте.

В России первый законодательный акт о физической культуре и спорте был принят только в 1993 г. До этого основная нагрузка в правовом регулировании возлагалась на подзаконные акты. Именно на этом уровне решались вопросы материально-технического и финансового обеспечения*(114), развития физической культуры и спорта среди школьников и студентов*(115), массовой физической культуры*(116) и т.д.

В результате принятия Конституции СССР 1977 г. структура законодательства (в широком смысле) о физической культуре и спорте претерпела изменения. Дело в том, что впервые вопросы физической культуры и спорта нашли широкое отражение в акте столь высокого ранга. После проведенной конституционной реформы на уровень Основного закона были вынесены цели и задачи развития физического воспитания, физической культуры и спорта. Массовость и доступность провозглашались одними из основных условий физического воспитания.

В это же время в исследовательской литературе активно стал обсуждаться вопрос о необходимости принятия единого союзного закона о физической культуре и спорте*(117). По мнению И.М. Чемакина, подобный путь совершенствования правового регулирования позволил бы устранить многочисленные недостатки (пробельность, излишнее ведомственное нормотворчество и т.п.). Ученым была разработана структура соответствующего закона. Она включала такие разделы, как общие положения, организация руководства физической культурой, спортом и туризмом, медицинское, научно-методическое, информационное и правовое обеспечение, участие граждан в физкультурном и туристском строительстве и т.д.*(118) В конечном итоге, данный закон должен был занять место кодифицированного акта, развивающего конституционные положения о месте и роли физической культуры и спорта в советском обществе. В качестве возможной формы подобного законодательного акта рассматривались, в том числе, и основы законодательства*(119).

Характеризуя советскую нормативную правовую базу физической культуры и спорта, невозможно не упомянуть о таких правовых актах, как Всесоюзный физкультурный комплекс ";Готов к труду и обороне СССР";, Единая Всесоюзная спортивная классификация, правила проведении спортивных мероприятий. Так, И.М. Чемакин относил их к ";специфическим видам правовых форм, обладающим внешними признаками нормативных предписаний";*(120).

Основное внимание в советский период уделялось развитию массовости физической культуры и спорта и обеспечению их доступности. В условиях социалистической системы для этого в основном использовались средства административного права, а соответствующие отношения приобретали организационно-властный характер. Нормативная правовая база физической культуры и спорта была ориентирована на решение вопросов, связанных с размещением физкультурно-спортивных сооружений, обеспечением их доступности, приобщением к физическому воспитания различных слоев населения (особое внимание уделялось детям), порядком проведения соревнований*(121). Кроме того, принимались акты, в которых определялись особенности труда работников физической культуры и спорта*(122). Отражение также получила и проблема допинга*(123).

Особый интерес представляет опыт правового регулирования управления физической культурой и спортом в СССР. Актуальность и практическая значимость подобного обращения к прошлому диктуются современными потребностями, которые связаны с поиском оптимальных путей сочетания государственных и общественных начал управления данной отраслью. Проблема определения места и роли негосударственных организаций в области спорта является общемировой (см. ниже).

В Советском Союзе активно использовался потенциал общественных организаций в управлении физической культурой и спортом. Так, в 1959 г. руководство физической культурой и спортом было передано Союзу спортивных обществ, который являлся добровольным обществом*(124). Иными словами, данная общественная организация была наделена государственной функцией*(125). Исходя из этого, Союз спортивных обществ мог издавать общеобязательные акты, в том числе и для министерств и ведомств.

Впоследствии функция управления физической культурой и спортом вновь была передана государственным структурам*(126). Но общественные организации активно привлекались и участвовали в спортивной жизни страны*(127). При этом они фактически осуществляли деятельность под руководством органов государственного управления.

В 1990-е гг. нормативная правовая база физической культуры и спорта претерпела кардинальные изменения. В новых социально-экономических условиях прежний подход, ориентированный на административные методы, не мог решить всех возникающих проблем. Потребовался пересмотр принципов построения системы физической культуры и спорта, форм и методов государственного управления отраслью, ее финансирования. В правовом оформлении, например, нуждались и такие новые явления, как профессиональный спорт.

Основу современного законодательства о физической культуре и спорте составляют положения Конституции РФ. При этом следует отметить сужение предмета конституционного регулирования. Так, принцип массовости физической культуры и спорта утратил конституционный статус. Задачи государства в соответствии с Конституцией РФ сводятся к поощрению деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ч. 2 ст. 41). Общие вопросы физической культуры и спорта относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. ";е"; ч. 1 ст. 72). Таким образом, роль Конституции РФ в правовом регулировании физической культуры и спорта заключается в определении приоритетов государственной политики и распределении полномочий между уровнями государственной власти.

Мировое сообщество в последней четверти XX в. активизировало деятельность по разработке актов, как прямого, так и рекомендательного характера в этой области. К последним, в частности, можно отнести Международную хартию физического воспитания и спорта, принятую в рамках ЮНЕСКО. Данный документ, несмотря на рекомендательный характер, заслуживает внимания, поскольку им расширяет объем правового статуса личности за счет включения в него права на занятие физическим воспитанием и спортом в качестве основного права. Это тем более важно, учитывая, что российский законодатель сосредоточился на вопросах управления в области физической культуры и спорта, определения статуса физкультурно-спортивных организаций, ресурсного обеспечения отрасли, на правах и обязанностях спортсменов, а те статьи Закона о физической культуре и спорте, которые посвящены организации физической культуры и спорта для массового потребителя, отличаются излишней декларативностью.

Среди актов прямого действия выделяются следующие документы ООН и Совета Европы: Международная конвенция против апартеида в спорте от 10 декабря 1985 г.; Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей от 19 августа 1985 г.; Конвенция против применения допинга от 16 ноября 1989 г. Все эти международные акты имеют обязательную силу для Российской Федерации и должны, в числе прочих условий, предопределять ее законодательную политику.

Пока в национальном законодательстве Российской Федерации о физической культуре и спорте не сформированы полноценные нормативные механизмы реализации положений международного права. Так, в России не получили развития и конкретизации положения Конвенции против применения допинга. В Законе о физической культуре и спорте (ст. 23) допинговый запрет касается только спортсменов-любителей (физкультурников). Следует поставить под вопрос и правомерность Положения ";Об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации";, утвержденного приказом Госкомспорта РФ от 20 октября 2003 г. N 837 (см. ниже).

В последнее время активизировались попытки разработки нормативных механизмов решения в национальном законодательстве ряда проблем, затронутых в международных актах. Так, упоминавшаяся выше Конвенция против применения допинга обязывает государства принять соответствующие законы о противодействии запрещенным в спорте средствам и методам. Таким образом, на уровне Совета Европы спорная и неоднозначная проблема допинга получила на данном этапе именно такое разрешение.

Комитет по физической культуре и спорту Государственной Думы Федерального Собрания РФ предлагал и поправки в действующий Закон о физической культуре и спорте, и проект отдельного законодательного акта о предотвращении применения запрещенных в спорте средств (допинга) и методов. Но разработанные меры (например, легализация такой санкции в отношении спортсменов, как дисквалификация) не в полной мере учитывают реалии отечественной правовой системы и не могут быть поддержаны.

Становление законодательной базы физической культуры и спорта связано с принятием в 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте*(128) (далее - Основы). В 1999 г. они уступили место Закону о физической культуре и спорте. Основы устанавливали общие принципы правового регулирования в области физической культуры и спорта. В соответствии с ним государство принимало на себя обязательства по: финансированию занятий физической культурой и спортом по с утвержденным государственным программам; финансированию научных исследований в этой области; разработке программ физического воспитания всех групп населения; осуществлению контроля за их реализацией; развитию физкультурно-спортивной индустрии; организации подготовки и переподготовки специалистов; правовой защите интересов граждан в области физической культуры и спорта; поощрению стремления граждан быть здоровыми и вести здоровый образ жизни (п. 2 ст. 3 Основ). При этом впервые правовое закрепление получили вопросы охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. В Основы были введены нормы, разграничивающие полномочия в области физической культуры между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Важнейшим направлением государственной политики провозглашалось физическое воспитание граждан. В связи с этим в Основах закреплялась система физической культуры, ориентированная на создание условий для занятия физической культурой по месту жительства, отдыха и работы. Отдельное внимание уделялось физическому воспитанию детей, военнослужащих и инвалидов. Правовое регулирование отношений по физическому воспитанию населения сопровождалось возложением определенных обязанностей на государственные и муниципальные органы, а также на государственные и негосударственные организации.

В Основах законодатель избрал дифференцированный подход к регулированию физической культуры и собственно спорта. Предметом законодательного регулирования в области спорта стали отношения, возникающие при подготовке спортсменов высокого класса. Впервые правовое закрепление получил профессиональный спорт. Значительное место заняли вопросы ресурсного обеспечения физической культуры и спорта (финансирование, физкультурно-оздоровительные и спортивные сооружения и т.д.).

Кроме того, законодатель отдельную главу Основ посвятил льготам и социальным гарантиям в области физической культуры и спорта. Детям из многодетных и малообеспеченных семей, детям-сиротам, инвалидам физкультурно-спортивные услуги предоставлялись бесплатно; детям дошкольного возраста, обучающимся, а также участникам Великой Отечественной войны и гражданам, приравненным к ним по льготам, - на льготных условиях за счет средств местных бюджетов. Участники Великой Отечественной войны, инвалиды и граждане, приравненные к ним по льготам, имели право на приобретение тренажеров для занятий физическими упражнениями в домашних условиях со скидкой (пп. 1 и 2 ст. 33). Дополнительные социальные гарантии и компенсации предусматривались для спортсменов, являвшихся членами сборных команд Российской Федерации.

В 1999 г. Основы утратили силу в связи с принятием Закона о физической культуре и спорте. Данный Закон на стадии его рассмотрения в федеральном парламенте стал предметом острых политических дискуссий между Президентом РФ и оппозиционным большинством Государственной Думы РФ*(129).

Что касается юридических вопросов, связанных с принятием названного федерального акта, то следует отметить, что имелись определенные предпосылки к совершенствованию законодательной базы физической культуры и спорта. Это было связано с необходимостью приведения Основ законодательства РФ о физической культуре и спорте в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, принятым после 1993 г. Кроме того, актуальным представлялось наполнение Основ более конкретными по содержанию нормами, особенно в части физического воспитания, профессионального спорта, социальной поддержки.

Закон о физической культуре и спорте внес существенные изменения в правовое регулирование данной области. Прежде всего они коснулись места государства, его роли в организации физической культуры и развитии спорта. В Законе были закреплены принципы государственной политики, меры государственной поддержки отрасли. Появилась отдельная глава, посвященная пропаганде физической культуры и спорта. Более подробную регламентацию получили такие субъекты физической культуры и спорта, как Олимпийский комитет России и физкультурно-спортивные объединения. В качестве отдельного субъекта были указаны сборные команды Российской Федерации по различным видам спорта. Новеллы затронули и спорт, в том числе и профессиональный спорт. В Законе получили закрепление такие институты, как контракт о спортивной деятельности, переход спортсменов в другие физкультурно-спортивные организации. Отдельные коррективы были внесены и в те положения, которые касались организации массовой физической культуры, ресурсного обеспечения отрасли, социальной защиты спортсменов и работников физкультурно-спортивных организаций.

В целом вектор законодательных нововведений был направлен на усиление роли государства в области физической культуры и спорта, в том числе и в такой специфической сфере, как профессиональный спорт.

Выше отмечалось, что изменение нормативной правовой основы физической культуры и спорта в 1999 г. во многом диктовалось необходимостью устранить недостатки прежнего закона. Но в Закон о физической культуре и спорте было включено еще большее число декларативных и отсылочных норм. Особенно много их в той части, которая посвящена массовой физической культуре, различным преференциям (налоговые льготы, вопросы социальной защиты). В Законе можно обнаружить положения, по сути, лишенные юридического смысла (например, обязанности спортсменов-любителей). Сам Закон отличается внутренней противоречивостью и по многим вопросам не соответствует иным федеральным законам (гражданскому законодательству, законодательству об общественных объединениях и т.д.). Данные обстоятельства препятствуют обеспечению эффективного правового регулирования отношений этой сферы.

О федеральном законодательстве в области физической культуры и спорта, если понимать его как систему законов, можно говорить с определенной долей условности, учитывая наличие только одного специального федерального закона по данному вопросу. В этой связи следует обратить внимание на предложения расширить границы законодательного регулирования в области физической культуры и спорта на федеральном уровне. Речь идет о настойчивых попытках некоторых депутатов (активно поддерживаемых спортивной общественностью) добиться принятия федеральных законов, посвященных детско-юношескому спорту, студенческому спорту, противодействию применения допинговых средств, профессиональному спорту и т.д. Например, законодательное регулирование детско-юношеского спорта предлагается обеспечить посредством определения особого статуса организаций, осуществляющих спортивную подготовку детей, законодательного закрепления механизма перехода воспитанников данных организаций в ";большой"; спорт*(130).

Таким образом, можно говорить о сформировавшейся и оформленной в законопроекты позиции, основанной на необходимости дифференцировать федеральное законодательство в области физической культуры и спорта*(131).

Вместе с тем, анализ предлагаемых законопроектов, изучение материалов парламентских слушаний, проводившихся в Совете Федерации и Государственной Думе, говорят, что в имеющемся виде такие законодательные инициативы не имеют (и не должны иметь) шансов на окончательную реализацию*(132). Дело в том, что инициируемые проекты федеральных законов отличаются излишней декларативностью (яркий пример - законопроект о детско-юношеском спорте), содержат в корне неприемлемые для отечественной правовой системы решения (например, введение такой санкции, как дисквалификация спортсменов, нарушивших допинговый запрет) и т.п. В этой связи в очередной раз следует подчеркнуть, что само по себе принятие закона или иного нормативного правового акта не способно решить проблему. Закон представляет собой лишь форму, которую необходимо наполнить содержанием.

Смеем предположить, что во многом проблемы, возникающие на пути указанных выше законопроектов, кроются в том числе и в теоретической непроработанности многих вопросов правового обеспечения физической культуры и спорта, и в первую очередь в отсутствии четкого понимания предмета законодательного регулирования в рассматриваемой области.

Одновременно с идеей дифференциации законодательства о физической культуре и спорте обсуждается и противоположное предложение - о проведении кодификации ";спортивного"; законодательства и о принятии Спортивного кодекса*(133).

По всей видимости, авторы данного законодательного решения руководствуются благой идеей повышения роли данной отрасли законодательства, уповая на доктринальное представление о кодексе как о законе, имеющем приоритет перед иными законодательными актами. Однако особое положение кодексов находит поддержку пока только в доктрине*(134).

Но самое главное заключается в том, что укрепление законодательства о физической культуре и спорте следует проводить через улучшение качества соответствующего нормативного материала. Насыщение Закона о физической культуре и спорте декларативными положениями подрывает саму идею о возможности существования подобных отраслевых законов.

Положения, касающиеся физической культуры и спорта, разбросаны по другим федеральным законам. Имеются они, например, в Уголовном кодексе РФ, Водном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ.

Конституция РФ, напомним, относит общие вопросы физической культуры и спорта к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, реализация законодательной компетенции субъектов Российской Федерации возможна также по предметам их исключительного ведения. В настоящее время большинство субъектов имеют свои законы о физической культуре и спорте.

Часть этих законов была принята после вступления в силу Закона о физической культуре и спорте. Но многие субъекты Российской Федерации предпочли не предпринимать таких радикальных шагов по обновлению законодательной базы физической культуры и спорта и ограничились внесением в нее необходимых поправок, чтобы привести в соответствие с новым федеральным законодательным актом. При этом зачастую региональные законодатели оставляли в силе те положения, которые были приняты в соответствии с Основами законодательства РФ о физической культуре и спорте (внеучебная организация физического воспитания детей, физическая культура и спорт среди инвалидов, организация профессионального спорта, льготные физкультурно-спортивные услуги). Подобный подход позволил субъектам Российской Федерации найти свою нишу в законодательном обеспечении физической культуры и спорта. Так, федеральный законодатель в действующем Законе о физической культуре и спорте отказался от решения таких социальных вопросов, как льготные физкультурно-спортивные услуги. В результате, регулирование данных отношений перешло на региональный уровень.

Декларативность многих положений Закона о физической культуре и спорте оставляет широкий простор законодателям субъектов Российской Федерации. Хотя и им не удалось уйти от излишней обобщенности законов. Подобный подход к правовому регулированию зачастую приводит к насыщению регионального законодательства нормами, дублирующими федеральный акт.

Если говорить о законах субъектов Российской Федерации как о необходимом звене в механизме правового регулирования физической культуры и спорта, то следует обратить внимание на следующее. Как правило, в этих законах закрепляются меры государственной поддержки развития физической культуры и спорта среди различных слоев населения, дополнительные гарантии охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Значительное место отводится разграничению полномочий в области физической культуры и спорта между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Ряд законов уделил пристальное внимание пропаганде физической культуры и спорта.

Кроме того, реализуются отдельные идеи, связанные с дифференциацией ";спортивного"; законодательства, что нашло выражение в принятии законов, посвященных детско-юношескому спорту (Московская область, Республика Башкортостан). В законах субъектов Российской Федерации о детско-юношеском спорте закрепляются дополнительные государственные гарантии физического воспитания несовершеннолетних. Например, законом Московской области от 8 февраля 2002 г. ";О детско-юношеском спорте в Московской области"; предусмотрено, что органы государственной власти Московской области: обеспечивают сохранение и развитие инфраструктуры детско-юношеского спорта; создают условия доступности для детей занятий физической культурой и спортом; оказывают государственную поддержку юным спортсменам; обязуются совершенствовать систему медицинского обеспечения детско-юношеского спорта.

Хотя в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют специальные законы о детско-юношеском спорте, вопросы физического воспитания подрастающего поколения не остаются не замеченными законодателями. Они отражаются в законах субъектов РФ о молодежи, молодежной политике. В них закрепляются в основном обязательства органов государственной власти субъектов РФ содействовать развитию физической культуры и спорта среди молодежи, предлагаются конкретные меры государственной поддержки. Так, Закон г. Москвы от 28 января 2004 г. ";О молодежи"; возлагает на городские власти следующие обязанности: проведение физкультурно-оздоровительных и спортивно-массовых мероприятий для молодых граждан, в том числе молодежных и студенческих спартакиад; создание и размещение в сети ";Интернет"; на общедоступном сайте базы данных, предоставляющей сведения о возможностях регулярных занятий спортом. По заявкам молодежных организаций бюджетные учреждения г. Москвы должны безвозмездно предоставлять молодым гражданам спортивные залы для занятий физической культурой и спортом во время, не занятое основной деятельностью соответствующего бюджетного учреждения (ст. 12).

Действующее законодательство о физической культуре и спорте носит комплексный характер. В нем закреплены предписания конституционного характера (принципы государственной политики в области физической культуры и спорта, нормы, направленные на разграничение полномочий органов публичной власти в области физической культуры и спорта). Конституционно-правовой характер носят и нормы, определяющие место физкультурно-спортивных объединений в системе физической культуры и спорта. Можно также выделить блок норм, закрепляющих особенности трудовых отношений в рассматриваемой области.

Большинство же положений законодательства о физической культуре и спорте тяготеют к административному праву. Это предопределяется той активной ролью, которую играют в физическом воспитания граждан государственные органы исполнительной власти. При этом следует обратить внимание, что административно-правовые средства используются в первую очередь именно при организации физического воспитания граждан. В области спорта, особенно профессионального, их значение несколько ослабевает, и законодатель стремится использовать гражданско-правовые механизмы регулирования. В этой связи следует отметить, что в литературе предлагается дифференцированно подходить к правовому регулированию отношений в области физической культуры и в области спорта, что должно быть отражено и в структуре законодательства о физической культуре и спорте*(135).

Постановка новых проблем и поиск путей их решения через разработку соответствующих правовых механизмов привели к необходимости изучить зарубежный опыт. Особое внимание привлекает ";спортивное"; законодательство Франции и Италии. Это не в последнюю очередь вызвано сложившейся моделью взаимоотношений государства и спортивных организаций в названных странах. Они придерживаются ";интервенционистской"; модели, предполагающей активное участие государства в организации физического воспитания и спорта.

Дело в том, что отечественная и зарубежная литература выделяют интервенционистскую и неинтервенционистскую модели государственной политики. При всей необычности и милитаризированности данной терминологии она является устоявшейся и общепринятой для обозначения места и роли государства в рассматриваемой области.

Первая из названных моделей отличается правительственной активностью в организации спортивного движения. Государство в таком случае признает общественную значимость спорта и влияет на его организационное построение, ресурсное обеспечение и т.д. Наиболее яркий пример такого отношения дает Франция.

Подобный подход встречает поддержку среди российских специалистов, что не удивительно, если вспомнить отечественный опыт построения системы физической культуры и спорта. Таким образом, можно предположить, что отечественное ";спортивное"; законодательство будет развиваться под мощным влиянием законодательной практики отдельных зарубежных стран.

Противоположная модель построена на признании значительной роли правил, вырабатываемых неправительственными спортивными организациями, и минимальном присутствии государства в решении спортивных вопросов (США, ФРГ, Великобритания и т.д.)*(136). Это, тем не менее, не исключает возможности законодательной регламентации отношений в области спорта*(137).

Разработка правовых основ физической культуры и спорта в России, повышение роли правовых регуляторов в данной области способствовали появлению в отечественной юриспруденции теории так называемого ";спортивного права";. В систематизированном виде она нашла отражение в работах С.В. Алексеева*(138). По его мнению, имеются все необходимые основания для выделения в системе российского права такой комплексной отрасли права. Он полагает, что данная отрасль права отличается особым предметом и методом, специфическими правовыми принципами и разветвленной системой нормативных правовых актов, в которых находят внешнее выражение нормы этой новой отрасли права. Под спортивным правом понимается ";специализированная комплексная отрасль права, представляющая собой связанную внутренним единством систему: правовых, а также корпоративных норм, которыми закрепляются основные принципы, формы и порядок физкультурно-спортивной деятельности, включающей органический комплекс следующих общественных отношений: трудовых и социального обеспечения, государственно-управленческих, финансовых и ресурсного обеспечения, хозяйственных (предпринимательских), уголовно-правовых, отношений в сфере спортивной травматологии и противодействия применению допинга, международных, процессуальных отношений по урегулированию спортивных споров, а также других отношений, связанных с физической культурой и спортом";*(139).

Позиция сторонников ";спортивного права"; представляется уязвимой с точки зрения общей теории права. Само по себе наличие якобы спортивных отношений не может рассматриваться как аргумент, так как не раскрыта специфика этих отношений, их особая природа. Не понятно также, в чем заключается специфика методов, присущих спортивному праву. Простое перечисление того, что может являться особыми методами новой отрасли права, не решает проблемы*(140).

Отечественная юриспруденция рассматривает систему права как объективное правовое явление. Именно на ее основе строится система законодательства. Поэтому следует не согласиться с мнением С.В. Алексеева, согласно которому ";юридическую основу для формирования соответствующей отрасли права составляет спортивное законодательство";*(141).

Полагаем, что в настоящее время отсутствуют какие-либо объективные основания (на нормативном уровне и в теоретическом плане) для выделения такой отрасли права, пускай даже и комплексной*(142).

В ходе административной реформы было образовано Федеральное агентство по физической культуре и спорту, статус которого закрепляется постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904. В этом постановлении особое внимание привлекает та часть, которая устанавливает временные полномочия (до принятия соответствующего нормативного правового акта) указанного федерального органа исполнительной власти. На Федеральное агентство возлагаются полномочия, не установленные какими-либо законодательными актами или указами Президента РФ, например признание видов спорта и спортивных дисциплин, утверждение правил соревнований по видам спорта. Таким образом, в данном случае рассматриваемое постановление Правительства РФ выступает в качестве первичного акта в регламентации отношений в области физической культуры и спорта.

Что касается нормотворчества самого федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, то оно во многом предопределило современное состояние правового регулирования в данной области. В течение 1990-х гг. был принят ряд актов Госкомспорта (Минспорта) РФ, посвященных тем или иным вопросам развития физической культуры и спорта. При этом часть документов издавалась во исполнение вышестоящих по иерархической лестнице актов (федеральных законов, указов Президента РФ). В других случаях принимались акты первичного характера. К таковым относятся, например, Положение о признании новых видов спорта в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомспорта РФ от 28 ноября 2001 г. N 700, Положение об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомспорта РФ от 20 октября 2003 г. N 837.

В настоящее время самостоятельное нормотворчество Федерального агентства по физической культуре и спорту ограничено общим требованием к нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, установленным Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 ";О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти";, согласно которому самостоятельное правовое регулирование органами государственной власти данного уровня осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ.

Анализ законодательной регламентации отношений в области физической культуры и спорта должен учитывать и отраслевые особенности. Одна из них заключается в высокой степени саморегуляции. Речь идет о внутренних документах спортивных организаций как международного, так и национального уровня. Во многом именно такие правила предопределяют структуру и организацию спортивного движения, взаимоотношения спортивных организаций, статус спортсменов. Проявлением нормативной развитости спортивной саморегулируемой системы является наличие своих органов по разрешению споров (так называемые спортивные арбитражи).

Полагаем, что если и говорить о ";спортивном праве";, то этот термин можно применять с определенной долей условности для характеристики сформировавшейся системы внутренних установлений и правил спортивных организаций.

При этом организация спортивного движения носит международный характер и отличается высокой степенью централизации (особенно на Европейском континенте). Без этого, например, невозможно было бы применение таких санкций к спортсменам за употребление допинга, как дисквалификация.

Законодателю необходимо учитывать данные реалии и осторожно подходить к определению предмета законодательного регулирования в области физической культуры и спорта. Напомним, что во многих странах государство предоставляет максимальную степень свободы спортивным организациям (";неинтервенционистская модель";). Хотя в условиях России, где правительство оказывает значительную финансовую подпитку отрасли, с ее историческим опытом активного влияния государства на отношения в области физической культуры и спорта рецепция подобной модели представляется маловероятной.

§ 2. Основные институты законодательства о физической культуре и спорте

Значительное внимание в Законе о физической культуре и спорте уделяется правовому статусу негосударственных организаций физкультурно-спортивной направленности. В этом нет ничего необычного, поскольку именно такого рода организации составляют основу как мировой, так и внутригосударственных систем физической культуры и спорта (см. выше). В этой связи следует отметить неправительственный характер Международного олимпийского комитета, других международных спортивных организаций (ФИФА, УЕФА и т.д.). В первую очередь именно негосударственные организации обеспечивают развитие тех или иных видов спорта.

Правовое регулирование деятельности негосударственных спортивных организаций осуществляется посредством признания их особого правового статуса. С этой целью в законодательство введены понятия ";физкультурно-спортивное объединение"; и ";физкультурно-спортивная организация";. Физкультурно-спортивным объединением признается общественное добровольное самоуправляемое некоммерческое объединение, создаваемое по инициативе граждан в целях развития физической культуры и спорта. Физкультурно-спортивная организация является одной из организационно-правовых форм физкультурно-спортивных объединений. Ее специфика заключается в том, что она строится на членских связях (ст. 2 Закона о физической культуре и спорте). Отдельное внимание уделяется Олимпийскому комитету России (ст. 7 Закона).

Признание физкультурно-спортивных объединений как особой разновидности общественных объединений подчиняет правовое регулирование их статуса логике Закона об общественных объединениях. Названный Закон допускает возможность закрепления особенностей, связанных с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией отдельных видов общественных объединений (ч. 2 ст. 4).

Специфика физкультурно-спортивных объединений заключается в следующем. Во-первых, в отдельных случаях предусмотрен упрощенный порядок их признания в качестве общероссийских. По общему правилу к общероссийским относятся те общественные объединения, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеют там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства (ч. 2 ст. 14 Закона об общественных объединениях). Согласно п. 2 ст. 8 Закона о физической культуре и спорте общероссийскими могут быть признаны физкультурно-спортивные объединения, которые по сложности культивируемых видов спорта и другим особенностям не имеют возможности действовать более чем на 50% территории Российской Федерации. Перечень таких объединений определяется федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта совместно с Олимпийским комитетом России.

Во-вторых, руководить деятельностью общероссийских физкультурно-спортивных объединений могут только граждане Российской Федерации (п. 3 ст. 8 Закона о физической культуре и спорте).

В-третьих, законодатель устанавливает особые условия осуществления уставной деятельности для общероссийских физкультурно-спортивных объединений. Закон предусматривает, что чемпионаты, первенства, розыгрыши кубков и другие официальные спортивные соревнования Российской Федерации, а также международные спортивные соревнования на территории Российской Федерации, мероприятия по подготовке к участию в международных спортивных соревнованиях и участию в них сборных команд Российской Федерации по различным видам спорта, предусмотренные единым календарным планом физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, имеют право проводить общероссийские федерации (союзы, ассоциации) по различным видам спорта, аккредитованные федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта и Олимпийским комитетом России. Порядок аккредитации устанавливается Правительством РФ (п. 4 ст. 8).

Подход законодателя к определению особенностей правового положения физкультурно-спортивных объединений как общественных формирований не бесспорен. Так, вызывает возражение упрощенный порядок признания отдельных физкультурно-спортивных объединений общероссийскими. Не понятно, что может препятствовать, например, созданию в порядке, установленном гражданским законодательством, представительств физкультурно-спортивных объединений в необходимом числе субъектов Российской Федерации. Выделение таких зыбких критериев, как сложность культивируемого вида спорта, и тем более допущение иных обстоятельств (каких именно, решает орган исполнительной власти), позволяющих в упрощенном порядке получать отдельным физкультурно-спортивным объединениям статус общероссийских, не соответствуют конституционному принципу равенства общественных объединений.

Следующие возражения касаются института аккредитации физкультурно-спортивных объединений. Данный институт получил неоднозначную оценку в литературе. В частности, споры вызывает вопрос о допустимом количестве аккредитованных организаций по одному и тому же виду спорта. Законодатель не установил каких-либо ограничений подобного рода, и аккредитацию могут получить несколько физкультурно-спортивных объединений, культивирующих определенный вид спорта*(143).

Противники данного подхода апеллируют непосредственно к Закону и полагают, что аккредитация в существующем виде позволяет наделять определенными правами только одно физкультурно-спортивное объединение*(144). Следует отметить, что правоприменительная практика ориентируется именно на такой ограничительный подход.

Вместе с тем позиция сторонников ограничительного толкования аккредитации представляется уязвимой. Закон о физической культуре и спорте не содержит прямых запретов нескольким федерациям (союзам, ассоциациям), представляющим один и тот же вид спорта, получить государственную аккредитацию. В условиях правового государства, где действует принцип ";разрешено все, что не запрещено законом";, ограничения прав и законных интересов граждан и их организаций должны закрепляться непосредственно в законе.

При этом следует согласиться, что институт аккредитации общероссийских физкультурно-спортивных объединений по своей природе и значению в механизме правового регулирования приближается к институту лицензирования. Но при этом федеральный законодатель не относит деятельность по организации и проведению официальных соревнований общероссийского или международного масштаба к лицензируемым видам деятельности. В связи с этим справедливо предлагается исключить соответствующие нормы из текста Закона*(145).

Обращает на себя внимание и непоследовательность законодательства в закреплении статуса физкультурно-спортивных объединений. С одной стороны, в Законе о физической культуре и спорте размывается статус физкультурно-спортивных объединений как общественных объединений. Так, в п. 5 ст. 8 фактически признается, что организационно-правовая форма общественного объединения не является единственной для физкультурно-спортивных объединений и они могут создаваться в любых организационно-правовых формах. В п. 1 той же статьи допускается возможность создания физкультурно-спортивных объединений с участием государства, что не соответствует Закону об общественных объединениях, который запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления выступать в качестве учредителей, членов и участников общественных объединений (ст. 19 указанного Закона).

С другой стороны, в отдельных случаях законодатель выходит за рамки своей компетенции. В частности, представляется, что не должны включаться в закон нормы, регламентирующие особенности правового положения конкретного общественного объединения (Олимпийского комитета России). В соответствии с п. 1 ст. 7 Закона о физической культуре и спорте Олимпийский комитет России является общероссийским союзом физкультурно-спортивных объединений, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц, созданным на основе правопреемства бывшего Национального Олимпийского комитета СССР и действующим на всей территории Российской Федерации в соответствии с Законом об общественных объединениях.

Российское законодательство к общественным объединениям относит добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования, созданные по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации целей, указанных в уставах общественных объединений (ч. 1 ст. 5 Закона об общественных объединениях). Органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений (ст. 19 названного Закона). В связи с этим следует признать, что выбор организационно-правовой формы, а также территориальной сферы деятельности общественного объединения определяется исключительно учредителями самого объединения. С этой точки зрения рассматриваемые законодательные положения нельзя считать соответствующими Закону об общественных объединениях, так как в данном случае федеральный законодатель (орган государственной власти) выступает фактически в качестве учредителя общественных объединений физкультурно-спортивной направленности.

Исходя из вышеизложенного, необходимо внести изменения в Закон о физической культуре и спорте в части регулирования деятельности негосударственных спортивных организаций. Во-первых, его следует привести в соответствие с Законом об общественных объединениях. Во-вторых, представляется неоправданным ограничение круга негосударственных спортивных организаций только теми, которые создаются в организационно-правовой форме общественного объединения. Следует использовать возможности и других организационно-правовых форм некоммерческих организаций.

Занятия физической культурой и спортом хотя и имеют оздоровительную направленность, могут привести и к обратным результатам. Это обстоятельство учитывается в правовом регулировании физической культуры и спорта. Можно говорить о выделении института охраны здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Его нормы направлены на упорядочение отношений, возникающих при профилактике и устранении вреда здоровью лиц, занимающихся физической культурой и спортом. Указанные цели достигаются антидопинговыми мерами, посредством закрепления за компетентными органами власти необходимых контрольных и разрешительных полномочий, использования такого инструмента, как страхование.

Среди полномочий органов государственной власти в области физической культуры и спорта можно выделить те, которые позволяют осуществлять физическое воспитание граждан и развитие спорта на основе научно обоснованных рекомендаций. К ним относятся разработка, утверждение и внедрение в учебный процесс дошкольных и иных образовательных учреждений обязательных нормативных требований физической подготовленности. Данный процесс предполагает участие федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения (подп. 7 п. 1 ст. 6 Закона о физической культуре и спорте).

Государственные органы вводят в программы физического воспитания различных категорий населения на основе научных исследований и экспериментов новые виды физических упражнений и виды спорта (подп. 8 п. 1 ст. 6 названного Закона). В этих целях федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта был принят ряд актов*(146).

Особый интерес представляет Положение о признании новых видов спорта и спортивных дисциплин в Российской Федерации, утвержденное приказом Госкомспорта РФ от 28 ноября 2003 г. N 700. Данный акт ввел в правовое регулирование физической культуры и спорта институт признания видов спорта. С его помощью федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта определят виды деятельности, которые могут рассматриваться как спортивные. Таким образом обеспечивается введение в государственные программы новых видов спорта. Новый вид спорта не может быть признан, если во время тренировок и соревнований создается (прямо или косвенно) угроза жизни здоровью занимающихся (исключение составляют виды спорта, культивируемые в подразделениях специального назначения государственных структур)*(147).

Органы государственной власти обеспечивают также контроль за лицами, занимающимися физической культурой и спортом. Данная обязанность возлагается на федеральный орган исполнительной власти в области здравоохранения*(148).

Помимо мер организационного характера в обеспечении здоровья лиц, занимающихся физической культурой и спортом, законодательство предусматривает и иные способы достижения данной цели. В соответствии со ст. 20 Закона о физической культуре и спорте гражданам (в том числе спортсменам, тренерам и судьям по видам спорта), здоровью которых причинен вред в связи с занятиями физической культурой и спортом в организованной форме, предоставляется медицинская, социальная и профессиональная реабилитация в соответствии с законодательством Российской Федерации. Но данное положение не обеспечено механизмами реализации, в связи с чем применение его затруднено.

Особое внимание законодатель уделяет охране здоровья спортсменов. С этой целью вводится обязательное требование к так называемому контракту о спортивной деятельности, в котором необходимо закреплять права спортсмена на социальное и медицинское страхование (ст. 25 Закона о физической культуре и спорте).

Другая проблема в рамках института охраны здоровья при занятиях физической культурой и спортом - применение спортсменами так называемого допинга. В современных условиях, характеризующихся жесточайшей конкуренцией, выравниванием уровня спортсменов, развитием зрелищности спортивных состязаний, коммерциализацией спорта, занятие спортом как видом профессиональной деятельности во многих случаях немыслимо без фармакологической поддержки. Использование разнообразных методик и прием всевозможных препаратов, помогающих спортсмену справиться с возрастающими нагрузками и выполнять свое функциональное предназначение, стали неотъемлемой чертой современного спорта. Отрицательные результаты подобной ";химизации"; спортивной жизни не заставили себя долго ждать. Речь идет об участившихся случаях смерти спортсменов, в том числе непосредственно во время соревнований, нанесении вреда здоровью спортсменов.

В таких условиях естественными стали поиски правовых средств противодействия применению в спорте препаратов, способных оказать негативное влияние на здоровье спортсменов*(149). При этом следует отметить, что еще до принятия соответствующих нормативных правовых актов появились внутренние документы спортивных организаций, направленные на искоренение допинговых практик. Возможности неправительственных спортивных организаций в борьбе с допингом признаются на межгосударственном уровне. Так, упоминавшаяся выше Европейская конвенция против применения допинга отводит главное место в системе профилактики допинга именно добровольным спортивным обществам. На страны, присоединившиеся к Конвенции, возлагается обязанность содействия неправительственным спортивным организациям в осуществлении данной функции.

В Российской Федерации институт противодействия допингу в спорте, именно как правовой институт, практически не разработан. Закон о физической культуре и спорте ограничивается запретом на употребление запрещенных в спорте препаратов и процедур (п. 2 ст. 23). При этом по непонятной причине данный запрет относится только к спортсменам-любителям (физкультурникам). Исходя из дифференцированного подхода к регулированию статуса спортсменов-любителей и спортсменов-профессионалов следует, что Закон не распространяет действие антидопингового запрета на спортсменов, занимающихся спортом на профессиональной основе.

Законом запрещена пропаганда использования в спорте запрещенных нормативными актами стимуляторов, наносящих вред здоровью человека (п. 3 ст. 21).

Многие из допинговых препаратов являются психотропными или сильнодействующими средствами. Поэтому на их оборот распространяются запреты и санкции, предусмотренные уголовным законодательством.

Вместе с тем нерешенными остаются многие проблемы. Среди них: ответственность спортсменов, место спортивных организаций в противодействии допингу и их взаимодействие с государством, организация допингового контроля. Попытки решения некоторых из них на подзаконном уровне не дали результата. Например, приказом Госкомспорта РФ от 20 октября 2003 г. N 837 было утверждено Положение об организации и проведении антидопингового контроля в области физической культуры и спорта в Российской Федерации. Но указанный нормативный правовой акт не прошел регистрацию в Министерстве юстиции РФ, хотя он затрагивает права и свободы спортсменов (это касается и самой процедуры антидопингового контроля, и возможных санкций к нарушителям правил). Вследствие этого он не может иметь юридической силы и порождать правовые последствия.

Представляется, что развитие российского законодательства в рассматриваемой части должно быть направлено, прежде всего, на реализацию положений Европейской конвенции против применения допинга. В этой связи предстоит выработать соответствующие требования к национальным спортивным организациям, закрепить формы государственного участия в борьбе с допингом и способы государственной поддержки спортивных организаций.

Как было отмечено выше, правовое регулирование отношений в области спорта отличается определенной спецификой. Особенно в этом смысле отличается профессиональный спорт. Последний рассматривается федеральным законодателем как предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение интересов профессиональных спортивных организаций, спортсменов, избравших спорт своей профессией, и зрителей (ст. 2 Закона о физической культуре и спорте). Таким образом, признается, что профессиональный спорт ориентирован не на физическое совершенствование человека, укрепление его здоровья с помощью средств физической культуры, а на извлечение прибыли.

Подобный подход, который сам по себе является спорным, должен влиять и на формирование соответствующего правового механизма, отличного от того, который используется в области физической культуры. Но в законодательстве отсутствуют, по сути, нормы, позволяющие провести четкую грань между профессиональным спортом, спортом и физической культурой. Статья 24 Закона о физической культуре и спорте не раскрывает специфики профессионального спорта как правового института. Исходя из этого, следует признать неудачным опыт законодателя отразить особенности правового регулирования профессионального спорта.

К тому же и отношения в области спорта получили несовершенную правовую базу. Речь идет о закреплении особенностей трудовых отношений спортсменов (в том числе профессионалов). Они выражаются в предъявлении особых требований к контрактам о спортивной деятельности, которые заключаются между спортсменами и физкультурно-спортивными организациями, а также в установлении дополнительных требований к расторжению подобных контрактов. Последние нашли отражение в институте перехода спортсменов в другие физкультурно-спортивные организации. В соответствии со ст. 26 Закона о физической культуре и спорте спортсмен имеет право перехода из одной физкультурно-спортивной организации (спортивного клуба) в другую физкультурно-спортивную организацию (спортивный клуб) или иностранную физкультурно-спортивную организацию (иностранный спортивный клуб) после окончания срока контракта о спортивной деятельности и выполнения указанных в таком контракте обязательств. До истечения срока контракта о спортивной деятельности или в случаях невыполнения предусмотренных в контракте обязательств, такой переход спортсмена возможен только по взаимному согласию физкультурно-спортивных организаций (спортивных клубов). Переход спортсменов осуществляется в порядке и в сроки, которые согласованы соответственно федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта и общероссийскими федерациями по соответствующим видам спорта.

Таким образом, законодательно ограничивается право спортсменов на расторжение контрактов о спортивной деятельности по своей инициативе. Представляется, что отсутствуют какие-либо правовые основания для введения подобных ограничений. Такой подход к правовому регулированию статуса спортсменов, в конечном счете, может повлечь за собой их трансформацию из субъектов права в объект права. Следует отметить, что в настоящее время в отдельных видах спорта (например, хоккей и футбол) распространены отношения по аренде спортсменов.

В этой связи представляется необходимым совершенствование законодательного обеспечения спорта и, прежде всего, правового статуса спортсменов.

Устранение имеющихся недостатков Закона о физической культуре и спорте возможно несколькими путями. Первый из них связан с внесением в него поправок. Другой является более радикальным и заключается в принятии нового федерального закона, регламентирующего отношения в области физической культуры и спорта. Именно второй путь получил поддержку Госкомспорта РФ (ныне - Федерального агентства по физической культуре и спорту). В Основных направлениях совершенствования нормативной правовой базы развития физической культуры и спорта до 2005 г., одобренных коллегией Госкомспорта РФ 28 мая 2003 г., разработка новой редакции федерального закона о физической культуре и спорте обозначена в качестве главной задачи. В конце 2003 г. подобное видение развития отечественного законодательства о физической культуре и спорте заслужило одобрение и главы государства. По итогам заседания Государственного совета по вопросам физической культуры и спорта Президент РФ поручил Госкомспорту РФ разработать и внести в установленном порядке в Правительство РФ проект соответствующего федерального закона.

Реализация данного плана потребует существенного обновления нормативного материала, придания новому закону качеств, которые позволят ему выступить прямым регулятором отношений в области физической культуры и спорта (имеется в виду отказ от насыщения текста декларативными и общими положениями), а также устранить внутренние и внешние противоречия. Одно из основных направлений совершенствования законодательной базы в данной области должно быть связано с пересмотром системы управления и поиском новых путей взаимоотношения государства с неправительственными спортивными организациями.

Глава VIII. Развитие пенсионного законодательства

§ 1. Пенсионная реформа: программа и законодательство

Пенсионное законодательство входит в систему законодательства о социальном обеспечении. Правовое регулирование пенсионного обеспечения называют основным (генеральным, базовым) институтом отрасли права социального обеспечения, а некоторые авторы отводят ему статус подотрасли данного права. Безусловно, пенсионные права граждан являются социальными (по мнению некоторых авторов - социально-экономическими).

Эта отрасль законодательства известна широким кругом охватываемых лиц. Пенсии только из Пенсионного фонда РФ (далее - ПФР) получают 38 млн. человек, из них трудовые - более 36 млн., в том числе более 29 млн. - трудовые пенсии по старости; для многих из них пенсия является основным (а иногда и единственным) источником средств к существованию. Поэтому от законодательства о пенсионном обеспечении сегодня в значительной мере зависят жизнь и здоровье нации, сохранение ее генофонда, выживание наименее слабых членов общества.

Право на пенсию - одно из основных прав, установленных Конституцией РФ. Наряду с нормами международного права она задает параметры и уровень пенсионного обеспечения. Общепризнанные нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). Принципиально важно, что закрепленные в Конституции РФ гарантии социального обеспечения соответствуют положениям международно-правовых актов: Всеобщей декларации прав человека (ст. 22 и 25); Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (ст. 9, ч. 1-3 ст. 10); Конвенции о правах ребенка (ч. 1 ст. 26). Эти акты ратифицированы СССР, и Россия как правопреемник последнего несет обязательства по их реализации. Так, согласно ст. 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, а согласно ст. 11 этого Пакта - право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Необходимо обратить внимание также на положения Европейской социальной хартии (пересмотренной в 1996 г.), к которой Россия обязана присоединиться как полноправный член Совета Европы. Согласно положениям этого документа стороны признают целью своей политики достижение условий, при которых были бы эффективно реализованы перечисленные в ней права и принципы. Прямое отношение к социальному (в том числе и пенсионному) обеспечению как части социальной защиты имеют следующие права и принципы, перечисленные в ч. 1 Хартии: каждый имеет право на пользование благами, позволяющими обеспечить хорошее состояние здоровья (п. 11); все работники и члены их семей имеют право на социальное обеспечение (п. 12); каждый, не обладающий необходимыми материальными средствами, имеет право на медицинскую и социальную помощь (п. 13); нетрудоспособные лица имеют право на независимость, социальную интеграцию и участие в жизни общества (п. 15); семья как основополагающая ячейка общества имеет право на соответствующую социальную, юридическую и экономическую защиту, призванную обеспечить ее полное развитие (п. 16); каждое пожилое лицо имеет право на социальную защиту (п. 23); каждый имеет право на защиту от бедности и социального остракизма (п. 30).

Хотя нормы российской Конституции и международно-правовых актов действуют непосредственно, представляется, что в интересах социально уязвимых категорий граждан было бы целесообразно закрепить наиболее важные положения этих актов (применительно к рассматриваемой сфере) непосредственно в отраслевом законодательстве.

В СССР пенсионное обеспечение осуществлялось в соответствии с союзным законодательством. Право на государственную пенсию и ее размер зависели от продолжительности трудового стажа и от заработка работника. Однако при этом устанавливались минимальный и максимальный размеры пенсий, ниже и выше которых они не назначались. Хотя предусматривалось отчисление взносов на государственное социальное страхование, они покрывали лишь незначительную часть средств на финансирование выплаты пенсий. Основная часть выплат (пенсии неработающим пенсионерам) финансировалась непосредственно из средств федерального бюджета.

20 ноября 1990 г. Российская Федерация, находясь еще в составе СССР, приняла самостоятельный пенсионный закон ";О государственных пенсиях в Российской Федерации"; (Закон о пенсиях 1990 г.), действовавший (с изменениями и дополнениями) более 10 лет. Закон о пенсиях 1990 г. разрабатывался с учетом опыта других стран и был одобрен Международной организацией труда.

Как сказано в преамбуле Закона, он установил единую систему государственных пенсий, был призван обеспечить стабильность достигнутого уровня пенсионного обеспечения и повышение его по мере роста благосостояния трудящихся. Основным критерием дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения признавался труд и его результаты. Это выражалось в установлении права на трудовую пенсию и определении ее размера в зависимости от длительности трудового стажа и среднемесячного заработка работника за последние 2 года или за любые 5 лет работы. Сохраняя в основном прежние (союзные) правила и нормы пенсионного обеспечения, российский законодатель предусмотрел существенные новеллы.

Согласно первоначальной редакции Закона минимальный размер государственной пенсии при общем трудовом стаже, равном требуемому для назначения полной пенсии, устанавливался на уровне прожиточного минимума, который должен был ежегодно определяться Верховным Советом РСФСР. На 1991 г. он определен в сумме 100 руб. в месяц, что при введении Закона в действие привело к повышению ранее назначенных пенсий. Максимум пенсии равнялся трем ее минимумам.

На основании названного Закона был создан Пенсионный фонд РФ для финансирования выплаты пенсий за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета. При внесении в Закон изменений и дополнений, требующих увеличения расходов на выплату пенсий, в соответствующем федеральном законе должен был определяться источник финансового обеспечения дополнительных расходов.

Изменения, происшедшие в экономике страны вскоре после принятия Закона о пенсиях 1990 г., беспрецедентная инфляция и снижение уровня жизни населения (не только пенсионеров), массовая невыплата заработной платы, уклонение от уплаты налогов и страховых взносов во внебюджетные страховые фонды не позволили проявиться позитивным нормам этого Закона, рассчитанным на стабильную ситуацию. Минимально возможный уровень жизни пенсионеров поддерживался компенсационными выплатами на основании указов Президента РФ. На протяжении 1990-х гг. ставился вопрос о необходимости пенсионной реформы.

Первая официальная Концепция реформы системы пенсионного обеспечения была одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790. Среди основных целей пенсионной реформы назывались: реализация гарантированного Конституцией РФ права граждан на пенсионное обеспечение; обеспечение финансовой стабильности пенсионной системы; создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения на основе государственного пенсионного страхования и бюджетного финансирования. Предусматривалось, что каждый работающий по найму подлежит обязательному государственному пенсионному страхованию, а финансирование государственного пенсионного обеспечения основывается на принципе солидарности, включая солидарность поколений, субъектов Российской Федерации и отраслей экономики.

В Концепции отмечалось, что с введением в государственную систему пенсионного обеспечения так называемых социальных пенсий и провозглашением права на создание негосударственных пенсионных систем возникли предпосылки для развития трехуровневой пенсионной системы. Далее излагаются основные положения Концепции.

По мере развития рыночной экономики будет расширяться контингент лиц, не имеющих трудового (страхового) стажа, но государство с социально ориентированной экономикой не может игнорировать проблемы материального обеспечения значительного круга нетрудоспособных, по разным причинам не охваченных социальным страхованием, поэтому роль социальных пенсий будет возрастать.

Первым уровнем системы государственных пенсий явится базовая пенсия, которая в перспективе должна заменить социальную. Базовые пенсии в принципе должны предоставляться всем гражданам Российской Федерации и обеспечивать материальные условия жизни человеку при наступлении инвалидности, или по достижении пенсионного возраста, или в случае потери кормильца независимо от наличия трудового стажа. Предполагалось, что такие пенсии будут назначаться в фиксированных размерах, определяемых с учетом прожиточного минимума пенсионера и в зависимости от степени утраты трудоспособности, и не станут выплачиваться работающим гражданам.

Второй уровень - трудовая (страховая) пенсия, которая должна соответствовать природе солидарности поколений работников наемного труда. Условия ее предоставления и размеры должны соответствовать продолжительности страхования и величине взносов каждого конкретного лица. Размер трудовой пенсии по старости будет зависеть от трудового (страхового) стажа и заработка, но с учетом требования социального страхования. Исходным критерием определения размера пенсии станет цена одного года страхового стажа, выраженная в процентах к заработку, из которого исчисляется пенсия. С учетом базовой пенсии эту цену можно установить на уровне 1% заработка за каждый год трудового (страхового) стажа. В результате средний совокупный размер вновь назначаемых базовой и трудовой пенсий составит 55-60% заработка работника вместо 45-47% (фактическое соотношение средней пенсии к средней заработной плате в период принятия Концепции). Это существенно выше, чем в странах с высокоразвитой экономикой. В будущем этот уровень может быть перекрыт путем создания дополнительных профессиональных пенсионных систем. По мере стабилизации экономического положения станет возможным переход к исчислению пенсии из заработка за весь период страхования.

В случае продолжения оплачиваемой работы пенсия выплачиваться не должна, по крайней мере, в полном объеме. Иное решение противоречит принципам социального страхования, базирующегося прежде всего на солидарности поколений, сменяющихся на рынке труда и передающих эстафету содержания людей, состарившихся и лишившихся вследствие этого заработка.

При этом согласно Концепции из пенсионной системы должны быть исключены все виды льготных пенсий. Достижение данной цели станет возможным с развитием негосударственных систем пенсионного обеспечения, которые и должны взять на себя сохранение ранее приобретенных прав на льготные пенсии. Пенсионные льготы как стимул для привлечения кадров, повышения рождаемости и решения других как локальных, так и общегосударственных задач будут заменены другими более действенными мерами (например, повышенной оплатой труда, налоговыми льготами), сообразуясь с конкретными производственными, региональными и иными условиями. По имеющимся данным, применение критериев для оценки условий труда на конкретных производствах позволит на 30-35% сократить предоставление пенсионных льгот и объективно определить сферу действия льготных пенсий (например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет, несмотря на научно-технический прогресс, не ожидается коренного улучшения условий труда). В переходный период (до формирования дополнительных профессиональных пенсионных систем) льготы по государственному пенсионному обеспечению должны распространяться на те производства, где вредные условия труда (либо опасность для здоровья человека) сохраняются вне зависимости от научно-технического прогресса.

Третий уровень системы пенсионного обеспечения согласно Концепции должны составлять негосударственные пенсии как дополнительные по отношению к государственным. Они могут существовать как в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики либо территорий, так и в форме личного пенсионного страхования граждан, накопивших средства на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах. Отмечалось, однако, что в связи с трудным экономическим положением страны создание дополнительных профессиональных пенсионных систем для работников всех организаций на современном этапе не представляется возможным. Поэтому они будут формироваться постепенно, по мере готовности отдельных организаций и их групп, отраслей хозяйства или территорий, а также возможности государства предоставить соответствующие льготы. Однако после принятия решения о создании дополнительной профессиональной пенсионной системы она становится обязательной и не может быть ликвидирована по решению ее учредителей.

Решающим фактором нагрузки на пенсионную систему помимо пенсионных льгот является пенсионный возраст. Проблему его повышения предлагалось решить с учетом демографического развития в Российской Федерации, предусмотрев в законе постепенный переход на новые условия назначения пенсий, начиная со второго десятилетия XXI в.

Величину максимального размера пенсии предлагалось определять косвенным путем, ограничив заработок, с которого взимаются страховые взносы и на основе которого впоследствии исчисляются пенсии, полуторным размером средней заработной платы по народному хозяйству.

В Концепции отмечалась целесообразность сохранения комплексности обслуживания граждан всеми видами социальной защиты, включая пенсионное, и укрепления оправдавших себя органов социальной защиты, занимающихся пенсионными вопросами.

Отмечалось, что пенсионная система, освобожденная от несвойственных ей функций по стимулированию занятости на работах с неблагоприятными условиями труда, стимулированию занятости пенсионеров и по решению других задач, выходящих за сферу ее компетенции, будет полностью сосредоточена на проблеме обеспечения достойного уровня жизни пенсионеров. Развитие дополнительного добровольного пенсионного обеспечения негосударственного характера будет способствовать накоплению финансовых средств, их инвестированию в производство и структурной перестройке экономики.

Целый ряд мер, предлагавшихся Концепцией, судя по изложенному выше, был связан с ограничением прав граждан (повышение пенсионного возраста, отказ от выплаты пенсий в полном размере в период работы, отказ от пенсионных государственных льгот в связи с особыми условиями труда и по социальным критериям и др.). Ряд положений Концепции в пользу граждан (например, установление базовой (и социальной) пенсии на уровне прожиточного минимума за счет государственного бюджета) объективно не мог быть осуществлен*(150). Полностью данная Концепция не была реализована.

Постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г. N 463 была одобрена Программа пенсионной реформы в Российской Федерации. В ней отмечалось, что за период, прошедший после одобрения Концепции, был разработан и принят ряд нормативных правовых актов, направленных на реализацию ее положений. Вступил в силу Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. ";Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования";, в соответствии с которым была создана основа новой инфраструктуры пенсионной системы, обеспечивающая информационную базу для мотивации уплаты страховых взносов всеми работающими. Введение персонифицированного учета создает предпосылки для последующих преобразований. В мае 1997 г. в Закон о государственных пенсиях были внесены изменения, предусматривающие установление трудового стажа и определение среднемесячного заработка при назначении пенсий и их перерасчете на основе данных индивидуальных лицевых счетов.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. ";О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий"; был предусмотрен переход на принципиально новый механизм, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Пенсионерам была предоставлена возможность либо сохранить ранее установленные льготы, но получать пенсию в пределах существующего максимального размера (3-3,5 минимума), либо рассчитать пенсию с применением индивидуального коэффициента (при этом косвенное ограничение размера пенсии задается предельным соотношением зарплат), но без учета прежних льгот.

В Программе отмечался позитивный сдвиг в соотношении средней пенсии и средней заработной платы в стране: с 26% в 1992 г. до 35-39% в 1997 г. Однако сдвиг был достигнут за счет резкого сокращения дифференциации размеров максимальной и минимальной пенсий, составившей 1,4:1 вместо 3:1 по законодательству. Вследствие этого у населения ослабели стимулы к ";зарабатыванию"; пенсии. В период после принятия Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации выросло количество негосударственных пенсионных фондов, что создало предпосылки для формирования разветвленной системы дополнительного пенсионного обеспечения.

Несмотря на позитивные сдвиги, в целом период, прошедший после одобрения Концепции, характеризовался углублением финансового кризиса в системе пенсионного обеспечения, связанным с появлением и быстрым нарастанием задолженности по выплате пенсий в 1995-1997 гг. Объективной причиной финансовой нестабильности пенсионной системы, как отмечалось в Программе, являлись кризис неплатежей в народном хозяйстве и несоответствие этой системы изменившимся социально-экономическим условиям в стране. Когда экономические отношения базировались исключительно на государственной (общенародной) собственности и государство жестко регулировало все сферы жизни общества и народного хозяйства, в рамках системы пенсионного обеспечения решались многие несвойственные для нее задачи. В частности, в целях привлечения лиц на работы, связанные с неблагоприятными условиями труда, а также в районы Крайнего Севера было предусмотрено снижение установленного пенсионного возраста (55 лет для женщин, 60 лет для мужчин) на 5, 10, 15 лет. Пенсии за выслугу лет нередко назначаются трудоспособным лицам в возрасте около 40 лет (летный состав гражданской авиации, педагогические работники, работники учреждений здравоохранения, творческие работники театров и других театрально-зрелищных предприятий и коллективов и т.д.).

Развитие ситуации с пенсионным обеспечением за время, прошедшее с момента одобрения Концепции, по мнению авторов Программы, привело к необходимости корректировки отдельных направлений пенсионной реформы. В Программе отмечалось, что стабилизации существующей распределительной системы пенсионного обеспечения можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста с одновременной отменой всех имеющихся льгот. Предотвратить же углубление кризиса пенсионной системы и создать предпосылки для экономического роста можно только через поэтапный переход от всеобщей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, в которой значительную роль играют накопительные механизмы финансирования пенсий. Предполагалось, что формирование значительных пенсионных накоплений позволит снизить финансовую зависимость пенсионной системы от соотношения численности лиц трудоспособного возраста и пенсионеров и тем самым существенно повысит ее устойчивость перед неблагоприятными демографическими изменениями.

В Программе также отмечалось, что:

индексация пенсий должна осуществляться с учетом финансовых возможностей общества и не должна привести к дальнейшей финансовой дестабилизации пенсионной системы;

требуется конкретизировать подходы к реформированию льготных пенсий с использованием накопительных механизмов;

следует предусмотреть формирование гибкой системы эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, при которых более продолжительная работа и соответственно сокращение ожидаемого срока пребывания на пенсии позволяют существенно увеличивать ее ежемесячный размер;

необходимо более четко определить правовой статус ПФР путем формирования Федеральной службы государственного пенсионного страхования, что позволило бы более эффективно выполнять функции государственного пенсионного обеспечения.

Предлагаемая Программой модель пенсионного обеспечения с поэтапным введением накопительных элементов, по мнению ее разработчиков, должна была обеспечить сбалансированность доходов и обязательств ПФР в течение всего переходного периода (до 2020 г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в ПФР.

Основными факторами стабилизации финансового положения пенсионной системы в переходный период назывались:

реформирование механизмов досрочного выхода на пенсию путем их перевода в профессиональные пенсионные системы;

определение размера пенсионных выплат в зависимости от величины поступлений в ПФР;

учет прогнозируемой (ожидаемой) продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулирование более позднего выхода на пенсию через применение условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

обеспечение разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между ПФР и другими источниками, включая федеральный бюджет и государственные социальные внебюджетные фонды;

законодательное закрепление перечня нестраховых периодов, подлежащих включению в страховой стаж по государственному пенсионному страхованию, а также определение принципов и размеров финансирования возникающих в связи с этим обязательств за счет средств федерального бюджета;

повышение собираемости страховых взносов в результате введения условно-накопительных и именных накопительных пенсионных счетов;

частичное финансирование с 2005 г. вновь назначаемых трудовых пенсий на накопительной основе.

Предполагалось, что в долгосрочной перспективе трудовая пенсия по государственному пенсионному страхованию должна будет формироваться по распределительному и накопительному принципам в равной пропорции.

В целях развития конкуренции, повышения эффективности инвестирования пенсионных резервов предполагалось в долгосрочной перспективе (после 2005 г.) предоставить гражданам возможность по своему выбору направлять часть обязательных страховых пенсионных взносов на именные накопительные пенсионные счета, открываемые ими в уполномоченных негосударственных пенсионных фондах.

Для сокращения скрытого субсидирования через пенсионную систему отраслей, где был высокий удельный вес рабочих мест с вредными условиями труда, а также регионов с особыми природно-климатическими условиями следовало рассмотреть вопрос о введении для них дополнительного тарифа страховых пенсионных взносов.

Основным страховым показателем, на основе которого формируется часть будущей трудовой пенсии, финансируемой на распределительной основе, должен стать размер уплаченных страховых взносов.

Предусматривалось, что начиная с 2005 г. трудовые пенсии для большинства выходящих на пенсию по старости будут состоять из двух частей, назначаемых на распределительной и накопительной основах.

По мере роста пенсионных накоплений застрахованных лиц часть трудовой пенсии, финансируемой из накопительного источника, будет возрастать и в долгосрочной перспективе может достигнуть величины, равной размеру трудовой пенсии, финансируемой на распределительной основе при постепенном уменьшении относительной величины части пенсии, назначаемой на распределительной основе.

По завершении переходного периода размер пенсии должен будет определяться путем деления суммы накопленных страховых взносов, включая величину условного капитала, на ожидаемую продолжительность жизни в месяцах после достижения пенсионного возраста.

Назначение пенсий по старости с уменьшением возраста в связи с особыми условиями труда, отмечалось далее в Программе, предполагается перевести в предмет деятельности профессиональных пенсионных систем. Для этого - рассмотреть вопрос о назначении досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда на основании применения действующих Списков N 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, которые дают право на пенсию по возрасту (по старости) на льготных условиях, но с учетом критериев уровней профессиональных рисков. Эти критерии целесообразно применять как обязательное условие реализации прав на профессиональную пенсию, что позволит осуществить постепенный переход от формальных оснований признания права на льготную пенсию на основе Списков к установлению этого права в зависимости от степени фактического риска отдельных видов производственной (трудовой) деятельности для здоровья и трудоспособности каждого конкретного работника.

Предусматривалось, что с 1 января 2000 г. должно быть прекращено приобретение новых прав по государственным досрочным пенсиям в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Согласно Программе введение дополнительного тарифа страховых взносов за каждое застрахованное лицо, работающее в особых условиях труда и (или) в особых климатических условиях, должно быть синхронизировано с проведением налоговой реформы, предполагающей снижение общего уровня налогообложения фонда оплаты труда. Дополнительный тариф не должен вызвать общего повышения уровня налогообложения фонда оплаты труда, сложившегося до проведения налоговой реформы.

Страховые взносы по дополнительному тарифу перечисляются в уполномоченные негосударственные пенсионные фонды. При этом необходимо обеспечить контроль со стороны ПФР в рамках персонифицированного учета плательщиков взносов и негосударственных пенсионных фондов.

Наиболее существенное отличие Программы от Концепции состояло в том, что ею предлагалось ввести в пенсионное обеспечение накопительную составляющую и исчислять пенсии из уплаченных за данное лицо пенсионных страховых взносов. В установленный срок - с начала 2000 г. - она также не была осуществлена.

Как пишет С.Ф. Вельмяйкин, соотношение среднего размера пенсии к прожиточному минимуму пенсионера в 1998, 1999 и 2000 гг. составляло соответственно 79,7%, 77,8%, 82,1%. В сложившихся условиях стало очевидно, что потенциал существующей пенсионной системы себя исчерпал и для преодоления возникших проблем необходимы кардинальные изменения, которые инициировались ПФР совместно с Минтрудом России начиная с лета 2000 г. Выяснилось, отмечает автор, что для пенсионной реформы недостаточно внести изменения в Программу 1998 г. Требовалось принятие более кардинальных решений. 17 апреля 2001 г. Правительством РФ была одобрена принципиально новая Программа пенсионной реформы и параллельно началась подготовка необходимых для ее реализации законопроектов*(151). Поскольку новая Программа не была опубликована, о ее содержании можно судить по принятым законам. В этих законах отражены также отдельные положения Концепции 1995 г. и Программы 1998 г.

С 1 января 2002 г. вступили в действие федеральные законы, давшие старт пенсионной реформе. Главные из них: Закон о пенсионном страховании, Закон о пенсионном обеспечении, Закон о трудовых пенсиях. Соответственно с той же даты утратили силу Закон о пенсиях 1990 г. и Закон о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий. Другие принятые до 1 января 2002 г. федеральные законы, предусматривающие условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются лишь в части, не противоречащей Закону о трудовых пенсиях (п. 2 ст. 31 этого Закона). Иными словами, не все вопросы пенсионного обеспечения решаются абсолютно по-новому. Более того - часть норм старых законов в прежнем либо несколько измененном виде воспроизведена и в новых. Некоторые новые нормы сформулированы таким образом, чтобы большая часть пенсионеров получила пенсию в прежнем размере. В то же время новые законы содержат концептуально иные положения по сравнению с Законом о пенсиях 1990 г.

Признав необходимым принять вместо одного пенсионного закона 1990 г. два (Закон о пенсионном обеспечении и Закон о трудовых пенсиях), законодатель избрал критерием для этого источник финансирования пенсий, а именно то, выплачиваются ли они только из средств федерального бюджета либо также и за счет страховых взносов. Отметим, что новое деление пенсий - на трудовые и государственные - условное, поскольку трудовые пенсии не утратили характер государственных.

Закон о пенсионном обеспечении устанавливает условия назначения следующих видов пенсий перечисленным ниже отдельным категориям граждан:

по старости - лицам, пострадавшим от радиационных и техногенных катастроф, включая аварию на Чернобыльской АЭС;

по инвалидности - пострадавшим от тех же катастроф; лицам, проходившим военную службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин; участникам Великой Отечественной войны;

по случаю потери кормильца - нетрудоспособным членам семей перечисленных выше категорий граждан;

за выслугу лет - федеральным государственным служащим.

Тем же Законом установлена и социальная пенсия (ст. 11). Право на нее предоставлено детям-инвалидам, мужчинам с 65, женщинам с 60 лет, не имеющим права на другие пенсии, и иным категориям нетрудоспособных, ранее имевшим такое право. Однако отныне социальная пенсия работающим пенсионерам указанного выше возраста не выплачивается либо выплачивается в прежнем размере.

В том же Законе (п. 3 ст. 3) закреплено право на одновременное получение двух пенсий (в том числе трудовой и государственной) за всеми теми категориями граждан, которым такое право было предоставлено Законом о пенсиях 1990 г.

Подавляющее число пенсионеров (нынешних и будущих) подпадает под действие Закона о трудовых пенсиях, которым предусмотрены пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца. Для назначения пенсии инвалидам требуется подтвердить не группу инвалидности, а ограничение способности к трудовой деятельности III, II и I степени. Лишь до 1 января 2004 г. на равных основаниях пенсия устанавливалась инвалидам соответственно I, II и III групп.

Отсутствие трудовой пенсии за выслугу лет не означает, что лица, имеющие длительный профессиональный стаж, утратили право на пенсионное обеспечение. Но теперь такая пенсия именуется пенсией по старости (ст. 27, 28 Закона).

По общему правилу пенсия по старости назначается, как и ранее, по достижении женщинами 55, мужчинами - 60 лет. Необходимо также наличие не менее 5 лет страхового стажа. Однако законодатель предусматривает в ст. 28 сохранение права и на досрочные пенсии, в частности, за многодетными женщинами, матерями инвалидов с детства и другими лицами, названными в ст. 11 Закона о пенсиях 1990 г., а также за северянами. Для данных категорий установлены прежние условия пенсионного обеспечения, за одним существенным исключением. Во всех случаях, когда право на пенсию зависело от наличия общего трудового стажа, теперь необходим страховой стаж такой же продолжительности.

Что касается лиц, занятых на работах с особыми условиями труда (ст. 12 Закона о пенсиях 1990 г.), а также имевших право по этому Закону на пенсию за выслугу лет, то за частью из них (лица, занятые на работах с осужденными, спасатели, пожарники, педагогические, медицинские и творческие работники) сохранено право на досрочную пенсию на указанных выше условиях (ст. 28 Закона о трудовых пенсиях). Для других (помимо перечисленных выше) возможность назначения досрочной пенсии предусмотрена при дополнительном ограничении - если они по состоянию на 1 января 2003 г. проработали на соответствующих видах работ не менее половины требуемого срока. В противном случае речь может идти о профессиональных пенсиях, регулируемых соответствующим федеральным законом, который пока не принят (см. об этом ниже).

В страховой стаж включаются периоды работы и (или) иной трудовой деятельности при условии, что за эти периоды уплачивались страховые взносы (ст. 10). В страховой стаж засчитываются также периоды: прохождения военной и приравненной к ней службы; получения пособий по временной нетрудоспособности и по безработице; ухода одного из родителей за каждым ребенком до достижения им полутора лет, но не более 3 лет в общей сложности; ухода трудоспособного лица за ребенком-инвалидом, инвалидом I группы или лицом, достигшим 80 лет; отбывания наказания в местах лишения свободы и ссылки граждан, впоследствии реабилитированных. Для зачета этих периодов в страховой стаж необходимо, чтобы им предшествовали либо за ними следовали периоды деятельности, за которые уплачивались страховые пенсионные взносы (ст. 11). Во всех случаях, в том числе и за периоды работы на Севере, страховой стаж исчисляется в календарном порядке (ст. 12).

Право на пенсию по инвалидности и по случаю потери кормильца от продолжительности страхового стажа не зависит. Важно лишь, чтобы инвалид или кормилец относились к числу застрахованных и за них хоть какой-то период уплачивались страховые взносы (ст. 9 Закона).

Круг лиц, подлежащих обязательному пенсионному страхованию, установлен Законом о пенсионном страховании.

Трудовая пенсия по старости и по инвалидности может состоять из трех частей - базовой (БЧ), страховой (СЧ) и накопительной (НЧ), а по случаю потери кормильца - из первых двух. Каждая часть определяется, индексируется и может выплачиваться по разным правилам.

Для самостоятельного финансирования каждой части пенсии трансформирована та доля единого социального налога, которая до 1 января 2002 г. направлялась на финансирование государственного пенсионного обеспечения в соответствии с гл. 24 Налогового кодекса РФ.

Законом о пенсионном страховании были введены страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в размере, составляющем половину от доли единого социального налога, направлявшегося ранее в ПФР. Для мужчин, родившихся до 1 января 1953 г., и женщин, родившихся до 1 января 1957 г., эти страховые взносы (как правило, 14 либо 10,3% по отношению к оплате труда) были предназначены для финансирования страховой части пенсии. Взносы, взимаемые за лиц более молодого возраста, делились на две доли, направляемые соответственно на финансирование страховой и накопительной частей их пенсий (ст. 22, 23 Закона). Согласно Налоговому кодексу РФ (в ред. от 31 декабря 2001 г.) единый социальный налог (взнос) в части, направлявшейся ранее в ПФР (как правило, в размере 28 и 20,6% налогооблагаемой базы), должен поступать в федеральный бюджет (ст. 241 Кодекса). При этом производится налоговый вычет: сумма социального налога (или авансового платежа по нему) уменьшается налогоплательщиками на сумму начисленных ими за тот же период страховых взносов (авансовых платежей по ним) на обязательное пенсионное страхование в соответствии с Законом о пенсионном страховании. С 1 января 2005 г. с 14 до 6% уменьшилась ставка единого социального налога, направляемого в ПФР через федеральный бюджет на финансирование базовой части пенсии. Одновременно увеличена база для начисления страховых взносов по наиболее высокому тарифу со 100 тыс. руб. на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года до 280 тыс. руб. При этом взносы на накопительную часть пенсии будут платиться только за лиц 1967 года рождения и моложе.

Базовая часть (БЧ) пенсии по старости устанавливается в твердой сумме и зависит от возраста пенсионера, тяжести инвалидности, а также от наличия у него иждивенцев. Наименьший размер БЧ составляет с 1 августа 2005 г. 954 руб. Он вдвое выше у лиц, достигших 80 лет либо имеющих I группу инвалидности (III степень ограничения способности к трудовой деятельности). Размер БЧ дифференцированно повышается при наличии у пенсионера от одного до трех и более нетрудоспособных иждивенцев (независимо от факта работы пенсионера).

Страховая часть (СЧ) пенсии по старости зависит от суммы уплаченных за данное лицо страховых взносов (кроме накопительных), именуемых расчетным пенсионным капиталом (ПК), а также от ожидаемого периода выплаты пенсии (т.е. числа месяцев, в течение которых в среднем живут пенсионеры после назначения пенсии), обозначаемого символом Т. Этот показатель был установлен на 1 января 2002 г. продолжительностью 12 лет (144 мес.) и с января каждого следующего года увеличивается на 6 мес., пока не достигнет 16 лет (192 мес.), а затем на 1 год до достижения 19 лет (228 мес.)*(152). СЧ = ПК : Т.

Лицам, работавшим до 1 января 2002 г., в расчетный пенсионный капитал включаются также приобретенные ими до этой даты пенсионные права в их денежном выражении. Они определяются исходя из расчетной пенсии, которую мог бы получить застрахованный с учетом имевшегося у него на эту дату трудового стажа, исчисленной с применением индивидуального коэффициента пенсионера, введенного Законом о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий. При этом применяются те же правила учета трудового стажа, установлено такое же предельное соотношение заработка пенсионера со средним заработком в стране за тот же период (1,2 по общему правилу и 1,4-1,9 - для лиц, проживающих в местностях, где установлены районные коэффициенты к заработной плате). Для определения полагавшейся застрахованному расчетной пенсии учитывается его заработок за два года - 2000-2001 гг., если сведения о нем имеются в Пенсионном фонде, либо за любые 60 месяцев работы до 1 января 2002 г., а также среднемесячная заработная плата в стране за период с 1 июля по 30 сентября 2001 г. для исчисления и увеличения размеров государственных пенсий. Она определена постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 720 в размере 1671 руб.

Накопительная часть (НЧ) пенсии будет определяться по формуле, аналогичной для СЧ (путем деления на Т суммы уплаченных за данное лицо взносов, предназначенных для финансирования НЧ, и полученного от них инвестиционного дохода). Однако, учитывая молодой возраст лиц, за которых такие взносы установлены, НЧ пенсии по старости - дело будущего.

Накопительные страховые взносы не расходуются на выплату пенсий нынешним их получателям, а копятся для выплаты пенсии тем будущим пенсионерам, за которых они взимаются. Чтобы спасти эти средства от обесценения, их нужно инвестировать. В целях реализации такой схемы принят Закон об инвестировании средств для финансирования НЧ трудовой пенсии. Хотя средства пенсионных накоплений являются собственностью Российской Федерации, ими управляют акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, именуемые управляющими компаниями (при наличии у них лицензии на осуществление деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами) (ст. 3, 4 Закона).

Закон об инвестировании средств для финансирования НЧ трудовой пенсии предписывает, куда (в какие объекты) могут инвестироваться пенсионные накопления. Это государственные ценные бумаги Российской Федерации и ее субъектов; облигации российских эмитентов; акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ; паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов; ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с российским законодательством; денежные средства и депозиты в рублях в кредитных организациях; иностранная валюта в рублях на счетах в кредитных организациях (п. 1 ст. 26 Закона). При этом на период 2003-2009 гг. устанавливаются следующие максимальные ограничения доли в инвестиционном портфеле средств, размещаемых в ценные бумаги иностранных эмитентов: в 2003 г. - 0%, в 2004-2005 гг. - 5%, в 2006-2007 гг. - 10%, в 2008-2009 гг. - 15%, с 1 января 2010 г. - не более 20% (ст. 41, п. 4 ст. 28 Закона). Размещение средств пенсионных накоплений в иные, кроме перечисленных выше, объекты инвестирования не допускается (п. 2 ст. 26 Закона).

Застрахованные лица, за которых в соответствии с их возрастом уплачиваются обязательные пенсионные взносы на накопительную часть трудовой пенсии (НЧ), вправе начиная с 1 января 2004 г. отказаться от получения НЧ и передать свои накопления, учтенные ПФР, в негосударственный пенсионный фонд (НПФ) (ст. 32 Закона о пенсионном страховании). Таким правом можно воспользоваться до достижения возраста на 5 лет меньше того, в котором данному лицу полагается пенсия по старости. Эти застрахованные могут перевести свои накопления не только из ПФР в НПФ, но и наоборот, из НПФ - в ПФР. Кроме того, при наличии пенсионных накоплений в ПФР, застрахованный вправе выбирать инвестиционный портфель, т.е. любую управляющую компанию из тех, с которыми пенсионный фонд заключил договоры доверительного управления средствами пенсионных накоплений (ст. 10 Закона об инвестировании средств для финансирования НЧ трудовой пенсии). Воспользоваться правом выбора инвестиционного портфеля можно не чаще одного раза в год. Это делается путем подачи соответствующего заявления в ПФР. Если такой выбор был сделан и средства пенсионных накоплений переведены в определенную управляющую компанию, вновь поступающие за данное лицо страховые взносы направляются ПФР в ту же компанию до момента получения нового заявления о выборе инвестиционного портфеля (ст. 32 Закона).

Лицам, уже находившимся на пенсии, она была пересчитана с 1 января 2002 г. по новым законам. Для этого по специальной формуле получаемая трудовая пенсия была преобразована в состоящую из двух частей (БЧ и СЧ). Всем пенсионерам, в том числе и работающим, пенсия выплачивается в установленном размере. Однако пенсионер может отказаться от получения СЧ с тем, чтобы впоследствии она была установлена в более высоком размере.

Трудовая пенсия по старости при полном трудовом стаже не может быть менее 660 руб. Максимально возможная пенсия (при трудовом стаже 40-45 лет) составляла на 1 января 2002 г. 0,75 х 1,2 х 1671 = 1503 руб. 90 коп., а для северян - 0,75 х 1,9 х 1671 = 2381 руб. 18 коп.

Индексация пенсий зависит от величины инфляции, роста средней заработной платы в стране, а также от наличия в федеральном бюджете и бюджете ПФР дополнительных средств на ее проведение. Для переоценки пенсионных прав застрахованных постановлением Правительства РФ регулярно утверждается коэффициент индексации пенсионного капитала.

Анализ принятых пенсионных законов показал, что не все предусмотренные Концепцией и Программой меры реализованы. Так, не было предусмотрено увеличение пенсионного возраста (хотя бы в отдаленной перспективе), сохранились пенсионные льготы по досрочному пенсионному обеспечению, в том числе по социальным критериям, не предусматривается перевод в профессиональные пенсионные системы пенсий, назначаемых в связи с проживанием и работой в районах Крайнего Севера и в местностях, к ним приравненных, не были установлены ограничения при выплате пенсии в период работы. В то же время реализована идея об исчислении пенсии из страховых взносов, реально уплаченных за данное лицо. При этом размер пенсии (страховой и накопительной ее частей) выступает частным от деления этих взносов на ожидаемый период получения пенсии, т.е. на среднюю продолжительность жизни пенсионера после достижения пенсионного возраста. Таковая определена законодателем в 19 лет; тем самым установлено, что в среднем пенсионеры-мужчины доживают (будут доживать) до 79, женщины - до 74 лет.

Закон о трудовых пенсиях, как отмечалось, предусмотрел сохранение права на досрочное назначение пенсий за работу с особыми условиями труда. При этом для 15 категорий работников, перечисленных в ст. 27 (шахтеров, химиков, текстильщиц, железнодорожников, геологов, лесозаготовителей, работников морского транспорта, летчиков гражданской авиации и др.), такое право сохраняется при условии, если они проработали на соответствующих видах работ не менее половины требуемого срока по состоянию на 1 января 2003 г. Тем, кто работал на таких видах работ менее половины требуемого срока, а также принятым для выполнения этих работ после 1 января 2003 г., могут устанавливаться не трудовые, а лишь профессиональные пенсии, регулируемые специальным федеральным законом. 26 июня 2002 г. на заседании Государственной Думы были приняты в первом чтении проекты федеральных законов об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации и о страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем. Согласно их содержанию обязательная профессиональная пенсионная система (далее - профессиональная пенсионная система) создается путем заключения работодателем договора с ПФР или уполномоченным негосударственным пенсионным фондом (НПФ). Право на выплаты из профессиональной пенсионной системы имеют лица, работавшие на рабочих местах с особыми условиями труда, в пользу которых работодателем уплачивались взносы в соответствующую уполномоченную организацию. Законы распространяются на лиц, работавших на подземных и иных работах, перечисленных в ст. 27 Закона о трудовых пенсиях, по достижении ими установленной этой нормой возраста и при наличии требуемого ею профессионального стажа. Они могут приобрести право на выплаты из профессиональной пенсионной системы в течение досрочного пенсионного периода - с момента возникновения права на получение этой выплаты и до достижения обычного пенсионного возраста (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин). Однако право на указанные выплаты не распространяется на лиц, работавших в государственных и муниципальных учреждениях, финансируемых из бюджетов всех уровней.

Списки соответствующих рабочих мест (производств, работ, профессий и должностей) с особыми условиями труда при необходимости утверждаются Правительством РФ. На основании этих списков работодатель, в свою очередь, локальным актом утверждает перечень рабочих мест соответствующей организации, работа на которых дает право на выплату из профессиональной пенсионной системы. При этом рабочее место с особыми условиями труда может быть исключено из перечня по результатам аттестации, утвержденным коллективным договором. Коллективный договор может предусмотреть обязанность работодателя по выплате той или иной категории работников, занятых на рабочих местах с особыми условиями труда (кроме лиц, работавших на подземных работах, работах с вредными условиями труда и в горячих цехах), компенсационной надбавки к заработной плате, определяемой исходя из суммы взносов в профессиональную пенсионную систему. В отношении таких работников профессиональная пенсионная система не создается. Соответственно указанные работники вправе направлять средства, полученные в виде компенсационной надбавки к заработной плате, в качестве пенсионных взносов в негосударственный пенсионный фонд по своему выбору. Размер обязательной профессиональной пенсии рассчитывается ПФР и НПФ исходя из суммы пенсионных накоплений, сформированных в пользу застрахованного лица или участника НПФ, и фактической продолжительности досрочного пенсионного периода.

Страховой взнос на финансирование профессиональных пенсий должен был составлять 14,2% при занятости работников на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах и 6% - при занятости на остальных работах с особыми условиями труда.

Однако до настоящего времени эти законы не приняты. А поскольку работа с особыми условиями труда с 1 января 2003 г. может быть учтена для назначения пенсии при условии уплаты страховых взносов в обязательную профессиональную пенсионную систему, право лиц, занятых на таких работах и не отвечающих условиям досрочного пенсионного обеспечения, установленным Законом о трудовых пенсиях, фактически повисло в воздухе. Отметим, что отсутствие этих законов связано, в частности, с тем, что они потребуют значительного дополнительного финансового обременения организаций, применяющих труд работников с особыми условиями труда, а это не согласуется с политикой сокращения налогового бремени на фонд оплаты труда.

Представляется, что перевод льготных пенсий в профессиональные пенсионные системы одновременно по десяткам производств и тысячам профессий может привести к разбалансировке всей системы льготного пенсионного обеспечения и к непредсказуемым последствиям для работников, фактически нуждающихся по условиям труда в досрочном выходе на пенсию. Очевидно также и то, что установление в 1990 г. высоких - до 28% к оплате труда страховых взносов учитывало и нужды льготного пенсионного обеспечения. Поэтому следовало бы не увеличивать суммарные страховые взносы с работодателей, а сократить их для тех, у кого отсутствуют работы с особыми условиями труда. Введение накопительных взносов на финансирование профессиональных пенсий в дополнение к накопительным взносам на финансирование пенсий по старости фактически является двойным ударом и по нынешним, и по будущим работникам. Кроме того, поскольку значительная доля накоплений вкладывается в государственные ценные бумаги, при возвращении этих средств с процентами государство будет пользоваться бюджетным финансированием за счет налогов, в том числе и с пенсионеров.

Как отмечается в литературе, сложности с принятием законов о профессиональных пенсионных системах вызваны противоречиями между интересами работодателей, профсоюзов и негосударственных пенсионных фондов. Работодатели опасаются увеличения нагрузки на фонд оплаты труда. Для негосударственных пенсионных фондов большие затраты на создание таких систем и сложная система контроля за ними делают их участие малопривлекательным. Работники и представляющие их интересы профсоюзы не готовы к переходу к профессиональным пенсионным системам из-за отсутствия государственных гарантий и сложного финансового положения предприятий*(153).

Как уже отмечалось, законодатель поставил право на пенсию по инвалидности и ее размер в зависимость не от группы инвалидности, как это было ранее, а от степени ограничения способности к трудовой деятельности. Трудовая пенсия устанавливается (при наличии требуемых условий) в случае наступления инвалидности с ограничением способности к трудовой деятельности III, II или I степени, определяемой по медицинским показаниям.

Пунктом 4 ст. 31 Закона о трудовых пенсиях было предусмотрено переходное положение, согласно которому при установлении пенсий до 1 января 2004 г., полагающихся лицам, имеющим ограничение способности к трудовой деятельности III, II и I степени, применяются соответственно I, II и III группы инвалидности.

Порядок признания органами государственной медико-социальной экспертизы гражданина инвалидом, порядок установления периода инвалидности и степени ограничения способности к трудовой деятельности утверждаются Правительством РФ. По утвержденному Правительством РФ плану подготовки нормативных правовых актов Минтруд России и Минздрав России должны были во II квартале 2003 г. представить проект соответствующего постановления. Однако до настоящего времени такое постановление не принято. В связи с этим Минтруд России и ПФР информационным письмом от 18 декабря 2003 г. предложили органам социальной защиты населения субъектов Российской Федерации поручить учреждениям государственной службы медико-социальной экспертизы по освидетельствованиям, производимым с 1 января 2004 г., одновременно с установлением группы инвалидности (по прежним критериям) определять степень ограничения способности к трудовой деятельности.

При этом (до утверждения постоянных критериев установления инвалидности) органы медико-социальной экспертизы руководствуются Классификациями и временными критериями, используемыми при осуществлении медико-социальной экспертизы, которые были утверждены 29 января 1997 г. постановлением Минтруда России N 1 и приказом Минздрава России N 30. Названный нормативный правовой акт содержит целый набор показаний для разграничения инвалидности в зависимости от ее тяжести. Среди них фигурирует и способность к трудовой деятельности.

Ограничение способности к трудовой деятельности подразделялось на 3 степени по следующим критериям:

I степень - способность к выполнению трудовой деятельности при условии снижения квалификации или уменьшения объема производственной деятельности, невозможности выполнения работы по своей профессии;

II степень - способность к выполнению трудовой деятельности в специально созданных условиях с использованием вспомогательных средств, и (или) специально оборудованного рабочего места, с помощью других лиц;

III степень - неспособность к трудовой деятельности.

Очевидно, что изменение критериев определения тяжести инвалидности преследовало цель сократить число инвалидов, претендующих на пенсию, либо по крайней мере признать некоторых из них нуждающимися в меньшем уровне пенсионного обеспечения. Так, инвалидность I группы устанавливается безотносительно к наличию трудоспособности. Но если, например, слепой работает массажистом или музыкантом, в частности, по той же профессии и с тем же заработком, что и до потери зрения, вряд ли по новым правилам он будет признан инвалидом с наиболее тяжелой III степенью потери трудоспособности, хотя по ныне действующим правилам ему полагается самая тяжелая I группа инвалидности независимо от того, может ли он работать. Следовательно, при установлении таким лицам инвалидности после 1 января 2004 г. размер их пенсии уменьшается по сравнению как с неработающими инвалидами I группы, так и с лицами, признанными инвалидами I группы до указанной даты. Другой пример: учитель с ампутацией верхней конечности может быть признан инвалидом III группы из-за ограничения способности к самообслуживанию. Однако поскольку имеющийся у него дефект не мешает выполнению профессиональной функции, никакая степень ограничения к трудовой деятельности ему не может быть установлена, а соответственно и права на пенсию по инвалидности он иметь не будет.

До 1 января 2004 г. II группа инвалидности могла быть установлена при способности к трудовой деятельности и 2-ой, и 3-ей степени. Поскольку 3-я ее степень свидетельствовала о неспособности к трудовой деятельности и давала основание для более высокого размера пенсии, это привело к массовому обращению нетрудоспособных инвалидов II группы за установлением им такой степени.

Приказом Минздравсоцразвития России от 22 августа 2005 г. N 535 (зарегистрированном в Минюсте России 13 сентября 2005 г. за N 6998) утверждены Классификация и Критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы (РГ, 2005, N 210).

Попутно отметим, что своевременное получение инвалидами пенсии было затруднено и организационными преобразованиями. С 1 января 2005 г. служба медико-социальной экспертизы стала федеральной. Согласно новой редакции ст. 8 Закона о социальной защите инвалидов теперь медико-социальная экспертиза осуществляется соответствующими федеральными учреждениями. С 1 января 2005 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 16 декабря 2004 г. N 805 ";О порядке организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы";. Во исполнение названных предписаний за невероятно короткий срок нужно было произвести массу правовых и организационных шагов (например, переоформить здания, помещения и оборудование из региональной в федеральную собственность). В результате, как отмечает Е. Гонтмахер, мы имеем невыстроенную федеральную систему медико-социальной экспертизы. Во многих регионах прежние структуры работать уже не имеют права, а новые еще не функционируют. Гигантские очереди отнимают последние силы и нервы у миллионов весьма больных и слабо защищенных людей*(154).

§ 2. Пенсионная реформа в оценках специалистов. Тенденции развития пенсионного законодательства

В Законе о трудовых пенсиях пенсия определяется как денежная выплата в целях компенсации заработной платы или иного дохода, который получали застрахованные перед установлением пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных в связи со смертью этих лиц. Данному определению соответствовала норма проекта закона, согласно которой граждане имели право на трудовую пенсию в случае утраты или уменьшения заработка (дохода) при прекращении или изменении трудовой деятельности вследствие старости, инвалидности или потери кормильца. В окончательном тексте Закона о трудовых пенсиях данное правило не было сохранено. Однако поскольку определение пенсии как компенсации прежнего заработка осталось, у законодателя есть основание для пересмотра в любой момент правил выплаты пенсий работающим пенсионерам.

Необходимость реформирования пенсионной системы мотивировалась и мотивируется в первую очередь демографическими причинами. Так, к 2016 г. на 1000 человек населения трудоспособного возраста количество лиц возраста пенсионного увеличится до 428 человек (против 343 в 1992 г. и 350 в 2000 г.)*(155). Между тем известно, что во многих развитых странах демографическая нагрузка выше, чем в России. Авторы реформы в качестве положительного ее итога расценивают тот факт, что она позволит на протяжении предстоящих 25 лет выплачивать пенсии в размере 32% среднего заработка в стране. Жизненный уровень российских пенсионеров известен. Проведение реформы с целью сохранить этот уровень и для будущих пенсионеров в лучшем случае вызывает недоумение. Однако именно под демографические аргументы проведено решение о выделении из пенсионных страховых взносов накопительной составляющей.

Пенсионное законодательство может быть признано эффективным при определенных условиях: если оно распространяется на всех нуждающихся, социально уязвимых граждан; если в нем соблюдаются принципы равноправия и справедливости; если государство выполняет по отношению к гражданам взятые на себя обязательства, не допускает снижения уже достигнутого уровня социальных гарантий, обеспечивает уровень жизни нетрудоспособных, соответствующий, по крайней мере, прожиточному минимуму.

Анализ действующего законодательства с учетом этих критеиев свидетельствует о его невысокой эффективности. Не только личный опыт граждан Российской Федерации, но и статистика свидетельствует о низком жизненном уровне подавляющего большинства населения, в особенности нетрудоспособного. Ухудшается здоровье, сокращается средняя продолжительность жизни. Снизились качество питания и его структура. Если в 1990 г. наблюдался естественный прирост, составлявший 2 человека на 1000 человек населения, то в 2000 г. естественная убыль достигла почти 7 человек на 1000 человек. Заметное влияние реформ на уровень смертности признает Е.Г. Ясин, обращая внимание на ее рост с 11 человек на 1000 жителей в 1985-1986 гг. до 17,8 в 1992-1994 гг. и 17,4 - в 2000 г.*(156). По данным ВЦИОМ (ноябрь 2001 г.), пенсионеры, по их словам, едва сводили концы с концами (39%) либо денег у них хватало лишь на питание (48%). Как отмечает М.Л. Захаров, пенсионная реформа не решила проблемы преодоления крайней бедности пенсионеров; не решила в связи с тем, что такая цель и не ставилась*(157). Новое пенсионное законодательство продолжает продуцировать бедность пенсионеров. Из 38 млн. получателей пенсии примерно 32 млн. человек могут быть отнесены к бедным, малоимущим гражданам*(158). В докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2004 г. сказано следующее: приходится констатировать, что уровень жизни подавляющего большинства граждан России не отвечает стандартам современного цивилизованного общества. Доход многих из них, включая врачей, учителей, ученых, работников физического труда, является поистине нищенским*(159). Очевидно, что уровень пенсионного обеспечения не отвечает требованию ст. 7 Конституции РФ о создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Несмотря на регулярный пересмотр размеров государственных пенсий, они недостаточны для удовлетворения насущных потребностей получающих их граждан. Как отмечает В.Д. Роик, регулирование доходов государством распространяется исключительно на бюджетную сферу, поэтому дифференциация заработной платы между профессиональными группами увеличилась в десятки и даже сотни раз (в СССР соответствующий показатель не превышал 1:10, а средний размер пенсии составлял около 65% средней заработной платы). При этом зарплата значительных групп граждан не обеспечивает прожиточного минимума работнику и членам его семьи. Соответственно чрезвычайно низким остается абсолютный уровень пенсий - для 40% их получателей ниже прожиточного минимума пенсионера. Это хронически не позволяет удовлетворять их минимальные потребности в пище, одежде, обрекает пенсионеров на поиск дополнительных источников доходов. Большинство работающих пенсионеров занято на низкооплачиваемой и непрестижной работе. Структуру потребительских расходов старших россиян отличают гипертрофированные доли затрат на питание и приобретение товаров повседневного спроса. Отдых и лечение для большинства из них недоступны*(160). Поэтому, как отмечает далее автор, система льгот, которые сейчас монетизируются (и в итоге сокращаются), необходима была прежде всего как вынужденная добавка к низким пенсиям, призванная хотя бы в минимальной степени материально поддержать пенсионеров и инвалидов. Значительные масштабы льгот в России - следствие того, что по своему объему заработная плата (26% ВВП) не обеспечивает даже простого воспроизводства населения. По оценкам МОТ, в развитых странах этот показатель - не ниже 50-60% ВВП, а удельный вес социального страхования (пенсионного, медицинского, от безработицы и др.) - 15-25% ВВП. Соответственно совокупные расходы на материальное потребление и медицинскую помощь находятся в диапазоне 55-65% ВВП. В России же на материальное потребление (заработная плата и социальное страхование) расходуется чуть более 30%, т.е. в 2 раза меньше. В развитых странах ";льготы"; потому и устанавливаются крайне ограниченно, что устойчивость социальных фондов и, соответственно, достойные выплаты застрахованным обеспечивают отчисления с высокой заработной платы.

Большой интерес в связи с уровнем пенсионного обеспечения представляет позиция Конституционного Суда РФ, выраженная им в Определении от 15 февраля 2005 г. N 17-О. В нем говорится, что в соответствии с конституционными целями социальной политики Российской Федерации государство обязано заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности.

Конституционные предписания, отмечается в определении, связывающие государство социальными обязательствами перед населением, в системе норм Конституции РФ, прежде всего ее ст. 2 и 21 (ч. 1), предопределяют юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности самостоятельно достичь материального благополучия на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей, и предполагают установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения - сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его развития.

Федеральному законодателю, по мнению Конституционного Суда РФ, надлежит гарантировать указанным лицам такую величину трудовой пенсии по старости, которая в совокупности с иными мерами социальной поддержки позволяла бы им удовлетворять минимальные естественные потребности, стоимостной оценкой которых - в рамках действующего правового регулирования - является прожиточный минимум в субъекте Российской Федерации, где они проживают, и тем самым не ставила бы под сомнение возможность достойной жизни пенсионера, осуществления им как гражданином иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности.

В то же время, учитывая конкретный правовой статус заявительницы, просившей признать неконституционным п. 8 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях, согласно которому нижняя планка суммы страховой и накопительной частей трудовой пенсии составляет 660 руб., Конституционный Суд РФ отметил следующее. ";В конституционно-правовом истолковании, вытекающем из сохраняющих свою силу постановлений Конституционного Суда РФ и настоящего Определения, эта норма предполагает установление лицам, приобретшим право на получение трудовой пенсии по старости в полном размере до вступления названного Федерального закона в силу, а также являющимся инвалидами II группы, ветеранами труда и тружениками тыла, минимального размера трудовой пенсии по старости, выражающегося в сумме ее базовой и страховой частей, который в совокупности с иными видами социального обеспечения и с учетом применения механизма своевременной индексации пенсионных выплат был бы во всяком случае не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации";. Иначе говоря, по мнению Суда, федеральный законодатель вправе ограничить минимальный уровень пенсионного обеспечения с учетом иных материальных благ, на которые пенсионер вправе претендовать благодаря своему статусу (например, как инвалид). В таком случае остается неясным, должны ли дифференцироваться минимальные нормы пенсионного обеспечения для лиц, имеющих и не имеющих дополнительные льготы, а также проживающих в регионах, где величины прожиточного минимума различаются. Можно ли считать трудовую пенсию достойной, если на нее нельзя прожить без социального пособия, полагающегося в данном субъекте Российской Федерации (причем безотносительно к тому, располагает ли соответствующий субъект необходимыми средствами для установления такого пособия) всем, чья пенсия не достигает указанного минимума? Эта позиция, на наш взгляд, нуждается в дополнительном теоретическом обосновании.

Следует согласиться с мнением М.Ю. Федоровой, что прожиточный минимум как социальный стандарт пригоден только для сферы социальной помощи. В системе же социального страхования, которое связано с личным трудовым и (или) финансовым участием гражданина, должен действовать более высокий уровень социальных стандартов, например минимальный потребительский бюджет. При этом автор ссылается на расчеты экономистов, согласно которым минимальный потребительский бюджет выше прожиточного минимума в 3-4 раза. Если государство не может обеспечить соотносимость социально-страховых выплат с минимальным потребительским бюджетом, то следует закрепить его в законодательстве в качестве ориентира, к которому необходимо стремиться. Следует не только просчитывать величину такого бюджета, но и публиковать данные о нем*(161).

Пенсионная реформа вызывала и вызывает массированную критику специалистов. М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова обращают внимание на то, что в России фактически введена принудительная накопительная пенсионная система вместо распределительной, предусмотренной Федеральным законом от 16 июля 1999 г. ";Об основах обязательного социального страхования";. Согласно ст. 3 этого Закона страховой взнос - это обязательный платеж на обязательное социальное страхование, представляющее собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан. Статья 3 Закона о пенсионном страховании определяет страховые взносы на обязательное пенсионное страхование как индивидуально возмездные обязательные платежи, уплачиваемые в бюджет ПФР, персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Между тем обязательное социальное страхование в принципе не может основываться на эквивалентном возмещении убытков, т.е. возмещении в пределах общей суммы внесенных каждым застрахованным (либо за него) страховых платежей. Однако суть нововведения завуалирована наименованием Закона, судя по которому обязательное пенсионное страхование якобы является страхованием социальным*(162).

Конечно, страховая часть пенсии по старости назначается пожизненно и ее выплата не может быть прекращена, если пенсионер проживет более 19 лет и средства на его индивидуальном счете будут исчерпаны. Однако определение понятия всех пенсионных страховых взносов как индивидуально возмездных, т.е. предназначенных для выплаты пенсии только данному лицу, делает опасения авторов вполне обоснованными. У законодателя есть легальная возможность оставить длительно живущих пенсионеров лишь с базовой частью пенсии, придав накопительный характер не только одноименной, но и страховой ее части.

Распределительная пенсионная система существует и успешно функционирует во всех развитых странах Европы, в Канаде, Японии и др., и ни одна не собирается от нее отказываться. Это система коллективной защиты застрахованных от возможных социальных рисков. Ее надежность обусловлена тем, что численность застрахованных, за которых в обязательном порядке уплачиваются страховые платежи, всегда значительно превышает число тех, кто получает те или иные виды материального обеспечения за счет них. При этом средства всех застрахованных (в том числе и не востребованные ими, например, в связи со смертью до достижения пенсионного возраста) как бы перераспределяются между ними. Суммы выплат не могут быть адекватны суммам поступивших взносов*(163).

Как отмечают названные выше авторы, накопительные системы действуют во многих развитых странах, но не как обязательные, а как дополняющие, распределительные. Введение добровольных накопительных пенсионных систем не взамен, а в дополнение к распределительным - следствие экономической зрелости указанных стран, достаточно высокого уровня доходов населения, стабильного развития и устойчивого финансового положения предприятий*(164).

То, что накопительная система не соответствует принципам обязательного социального страхования, отмечают и другие специалисты в области социального страхования. По мнению М.И. Кучмы, это индивидуально-сберегательная, а не страховая схема, которой могут заниматься негосударственные пенсионные фонды в рамках гражданского законодательства. Она не может расцениваться как государственная гарантия права на социальное обеспечение. Накопление средств каждым физическим лицом (в том числе и отчисляемых за него работодателем) не может носить принудительный характер*(165).

Накопительная схема финансирования пенсий не является сегодняшним изобретением. Наиболее ярким историческим примером служит ее применение в Германии. При введении обязательного пенсионного страхования в соответствии с законом, изданным Бисмарком в конце ХIХ в., было решено финансировать ее путем накопительного принципа. В первые 20 лет существования, т.е. к началу первой мировой войны, эта система накопила огромный капитал, достаточный для 13 лет выплаты пенсий. Однако как во время первой, так и во время второй мировой войны нельзя было предотвратить использование этих средств государством на военные нужды. Пенсионной системе под давлением правительства пришлось вложить значительную часть накопленного капитала в акции государственного займа, которые после проигранной войны были обесценены. Кроме того, оставшиеся средства были еще раз обесценены сильнейшей инфляцией. В результате к 1924 г. осталось около 15% довоенного капитала. Еще большей была потеря после второй мировой войны, так как обесценилась и часть капитала, вложенная в недвижимость. Поэтому Германия отошла от финансирования государственных пенсий за счет накопительного способа*(166). Что касается современной России, то с учетом сегодняшних реалий судьба накопительных страховых взносов непредсказуема. Как отмечалось, решения о том, куда они должны быть направлены, во многом зависят от самих застрахованных. На них же будет возложена и ответственность за неудачный выбор негосударственного пенсионного фонда или инвестиционного портфеля. Кроме того, большинство населения на себе испытало судьбу вложения средств в государственные ценные бумаги, акции и в кредитные учреждения. Большие потери понесли и негосударственные пенсионные фонды, которые были обязаны вкладывать средства в государственные ценные бумаги, вследствие обесценения последних в результате дефолта 1998 г.

Отрицательную оценку заслуживает отказ законодателя от норм, устанавливающих размер пенсии в определенной пропорции к заработку, получаемому перед ее назначением, и исчисление пенсий из страховых взносов работников.

По Закону о трудовых пенсиях продолжительность общего трудового стажа и размер заработка за 2000-2001 гг. либо за любые 5 лет работы имеют значение для тех работников, которые подлежали пенсионному страхования до 1 января 2002 г. С учетом их прошлого стажа и заработка подсчитывается по нормам прежнего законодательства так называемый пенсионный капитал. Последний дает основание назначить примерно такую же пенсию, которая полагалась бы по нормам прежнего законодательства по состоянию на 1 января 2002 г. Если же трудовые отношения возникли только после указанной даты, то ни приобретаемый трудовой (страховой) стаж, ни получаемый заработок напрямую во внимание приниматься не будут. Значение теперь имеют только уплачиваемые за данного работника пенсионные страховые взносы, направляемые на страховую и накопительную части его трудовой пенсии и учитываемые на его индивидуальном счете в ПФР. Именно страховые взносы и образуют с 1 января 2002 г. пенсионный капитал. Для определения страховой части пенсии страховые взносы за весь период их уплаты с 1 января 2002 г. делятся на ожидаемый период получения пенсии, который составит со временем 19 лет. Аналогично будет исчисляться накопительная часть пенсии для лиц, за которых уплачивались накопительные страховые взносы. Поскольку в сумме те и другие взносы составляют не более 14% по отношению к оплате труда, то, например, при 19-летнем страховом стаже и пенсия достигнет примерно 14% от среднемесячного заработка, получаемого на протяжении этих 19 лет. К этой пенсии будет приплюсована также небольшая базовая часть, одинаковая для все пенсионеров независимо от их стажа и заработка.

В последние годы существенные изменения происходили в пенсионных системах многих развитых стран. Одна из задач, которая ставилась при этом, состояла в более тесной увязке пенсий со страховыми взносами. Аналогичную проблему пытались решить и в ходе реформы в России. Однако, как отмечает В.Б. Савостьянова, принципиальное различие состоит в том, что заработная плата, являющаяся базой для исчисления страховых взносов, здесь меньше по сравнению с большинством европейских стран в 5-10 раз. Так, согласно статистике ПФР за 2000 г. более 40% работающего населения уплачивали страховые взносы с заработной платы, размер которой не превышал 2 тыс. руб. Это означает, что их пенсия будет ниже прожиточного минимума. Не преодолеет планку прожиточного минимума и пенсия лиц с высокими заработками, поскольку при сохранении приобретенных ими пенсионных прав по состоянию на 1 января 2002 г. эти заработки учитываются в размере, не превышавшем 1,2 среднего заработка в стране*(167).

Как страховая выплата, пенсия должна определяться в процентах к возмещаемому доходу. По мнению Ю.В. Васильевой, современное пенсионное законодательство не позволяет решить задачу сохранения после выхода на пенсию уровня жизни, соизмеримого с доходом в период трудовой деятельности. Основанием для такой пессимистической оценки служит целый ряд положений нового законодательства, главное из которых - снижение коллективно-распределительных механизмов и связанные с этим новые правила исчисления размеров пенсий, абсолютная их зависимость от суммы страховых взносов*(168).

Как правильно отмечается специалистами, главной первичной целью введения накопительной составляющей пенсионного обеспечения был поиск финансовых источников для инвестирования в экономику страны, а не интересы пенсионеров. Одним из первых и очевидных итогов этого явилось снижение уровня их жизни.

Федеральным законом от 29 мая 2002 г. ";О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2002 год"; было предусмотрено, что страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в 2002 г. должны были превысить 35 млрд. рублей. Это составляло более 5% от всех средств, направляемых в этом году на выплату трудовых пенсий. В дальнейшем резервируемая сумма увеличивалась, поскольку росла доля накопительной составляющей в пенсионных страховых взносах, а также в связи с вступлением в трудоспособный возраст подрастающих поколений. Так, по прогнозам ПФР, взносы на страховую и накопительную части пенсий должны были составить соответственно: в 2003 г. - 309 и 46, в 2004 г. - 348 и 67, в 2005 г. - 393 и 94 млрд. руб. При этом доход от инвестирования пенсионных накоплений предполагается равным размеру инфляции в соответствующем году*(169). Иначе говоря, никакого инвестиционного дохода, который позволил бы повысить уровень пенсионного обеспечения будущих пенсионеров, не ожидается. Очевидную выгоду получат лишь управляющие компании, которые будут существовать за счет пенсионных накоплений. Как отмечал М.Ю. Зурабов, многие из застрахованных уже поняли, что приращение средств пенсионных накоплений, передача их в доверительное управление - это предмет прежде всего их заботы. Чтобы успешно справляться с выбором условий и сферы инвестирования своих пенсионных накоплений, гражданину предстоит пройти школу миноритарного инвестора. Пенсионная реформа для тех, в структуре пенсий которых имеется накопительная часть, среди прочего является и такой школой. В этой школе им предстоит изучать азы науки инвестирования, а для этого научиться понимать, как устроен бизнес*(170). Между тем опрос в 5,5 тыс. организаций 79 регионов Российской Федерации в октябре 2004 г. о факторах, препятствующих инвестиционной деятельности, показал, что 24% считают таковыми инвестиционные риски, 20% - неопределенность экономической ситуации в стране, 10% - несовершенство нормативно-правовой базы, регулирующей инвестиционные процессы. Вряд ли такие условия являются благоприятными для пенсионных инвестиций и для обучения застрахованных лиц в школе бизнеса*(171). Сама постановка вопроса о такой учебе под угрозой неблагоприятных пенсионных последствий выглядит неуместной.

Первые годы работы управляющих компаний показали, что доходы от инвестирования пенсионных накоплений в несколько раз ниже инфляции в соответствующем году. Нет однозначного мнения о наиболее оптимальных направлениях инвестирования пенсионных накоплений. Так, Е.Т. Гайдар выступает против того, что большая их часть должна направляться в национальную экономику. Чтобы обеспечить устойчивость этих накоплений, он предлагает существенно повысить их долю, направляемую на приобретение высоконадежных и ликвидных международных ценных бумаг*(172). Некоторые специалисты предлагают приобретать акции и облигации региональных компаний. По мнению Зурабова, желательно направлять эти средства для финансирования строительства платных автодорог, аэропортов и прочей инфраструктуры под гарантии государства. Между тем к концу 2005 г. года пенсионные накопления достигнут 250 млрд. рублей*(173).

Средства, предназначенные (ранее предназначавшиеся) для финансирования текущих пенсий, уменьшаются не только из-за введения накопительных страховых взносов. Они расходуются также в значительных объемах на:

ведение в органах ПФР индивидуального (персонифицированного) учета страховых взносов, уплачиваемых за каждое застрахованное лицо;

содержание резко увеличившегося штата работников территориальных органов ПФР в связи с передачей последним от органов социальной защиты населения функций по назначению и выплате пенсий;

строительство и содержание рабочих мест для указанных выше работников.

Снижение с 1 января 2005 г. единого социального налога привело к разбалансировке бюджета ПФР - впервые за последние 10 лет он сверстан с многомиллиардным дефицитом, который будет восполнен за счет имевшегося у Фонда резерва и помощи из Стабилизационного фонда. При этом, как отмечалось, значительные (более 250 млрд. руб.) суммы накопительных страховых взносов не находят эффективного применения.

Пересмотр ставки единого социального налога, а также исключение работников средних возрастов из накопительной системы повлекли многочисленные публикации о свертывании пенсионной реформы и об ущемлении прав этих лиц. Надеялись, что ";длинные деньги";, которые можно будет не изымать из оборота в течение 15 лет, даст пенсионная реформа. И в первоначальном виде она действительно была способна привлечь в экономику эти средства. Однако в результате изменений в пенсионном законодательстве реформа, по сути, пошла вспять. Из ее накопительной составляющей исключена самая зарабатывающая и экономически активная часть населения. Без их накоплений реформа в том виде, в каком она задумывалась, лишается смысла. По приблизительным расчетам российская экономика в ближайшие 10 лет будет терять минимум 60. млрд. руб. инвестиций в год. Кроме того, в бюджете самого ПФР оказался дефицит*(174). Между тем, как признает первый заместитель Председателя ПФР А.В. Куртин, эти работники только выиграли от таких изменений. Застрахованные лица - мужчины от 1953 до 1966 года рождения и женщины от 1957 до 1966 года рождения - при выходе на пенсию за счет накопленных страховых взносов с момента начала пенсионной реформы и до ухода на пенсию получили бы прибавку к пенсии в размере от 1,05 до 2,7% их заработной платы, которая компенсируется им увеличением страховой части пенсии. Очевидно, что незначительным было бы и возможное увеличение пенсии за счет инвестиционного дохода от их накопительных взносов. При этом, по расчетам А.В. Куртина, для данной категории граждан более выгодной будет индексация пенсии по темпам роста зарплаты (как установлено для страховой части пенсии), а не инвестиционного дохода*(175).

В результате изменений налогового законодательства уже в 2005 г. по расчетам ПФР его доходы сократятся на 268 млрд. руб. Это приводит к полному исчерпанию ";излишних"; для текущего потребления финансовых ресурсов бюджета ПФР. Наряду с текущим дефицитом по страховой части пенсии складывается глубокий дефицит базовой ее части. К 2010 г. накопленный дефицит бюджета ПФР возрастет до 618 млрд. руб. и составит 1,8% ВВП. Коэффициент замещения, обеспечиваемый средним размером трудовой пенсии, сократится в этих условиях до 19,76% среднего размера оплаты труда, несмотря на медленный рост соотношения пенсии с прожиточным минимумом пенсионера, которое составит в 2010 г. 115%*(176). ";Правда, - пишет А.В. Куртин, - сразу оговоримся - все эти средства федеральный бюджет вернет. Но такая нагрузка для федерального бюджета окажется слишком тяжелой, даже с учетом его дополнительных доходов, обусловленных более высокими ценами на нефть. Поэтому для бюджета гораздо сложнее станет выполнять другое свое обязательство перед пенсионной системой: компенсировать выпадающие доходы в связи с формированием накопительной части трудовой пенсии";*(177).

Иную позицию высказывает Председатель Координационного совета работодателей России, депутат Государственной Думы О.В. Еремеев. Он отмечает, что было объявлено о снижении максимальной ставки единого социального налога на 10 процентных пунктов. Однако поскольку одновременно изменилась регрессивная шкала и соответственно расширилась база налогообложения, эффективная ставка снизилась всего на 1,5-3 процентных пункта, причем для части предприятий нагрузка даже увеличилась. Так что серьезных убытков внебюджетные фонды не понесли. Их дефицит связан с тратами не по профилю, например ПФР платит за пенсионеров по медицинскому страхованию. Для вывода заработных плат из тени нужно снижать единый социальный налог примерно до 15%*(178).

В настоящее время выдвинута задача удвоения размера пенсий к 2008 г. В случае ее решения дефицит собственных средств ПФР составит около 1 триллиона 100 млрд. руб. Чтобы избежать этого, по мнению руководства Фонда, единый социальный налог, направляемый на выплату базовой части пенсии, должен трансформироваться в страховые пенсионные взносы и идти на финансирование двух оставшихся частей. При этом базовая часть должна финансироваться непосредственно из федерального бюджета за счет неких дополнительных источников*(179).

Разработчики проектов пенсионных законов воспользовались опытом, который они приобрели при подготовке, принятии и исполнении печально известного Закона о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий. Этим Законом был, напомним, введен новый порядок исчисления государственных пенсий с применением индивидуального коэффициента пенсионеров (ИКП). При этом пенсия не ограничивалась прежним максимальным размером. Неработающим пенсионерам (на работающих Закон не распространялся) было предоставлено право выбрать порядок исчисления пенсии с применением или без применения ИКП. Однако в последнем случае пересчитывался трудовой стаж с исключением из него нестраховых периодов. Отменялся и льготный порядок исчисления трудового стажа (в полуторном, двойном или тройном размере). При определении же права на пенсию сохранились прежние правила исчисления трудового стажа. Размер пенсии, исчисляемый с применением ИПК, зависел от среднестатистического заработка в целом по стране за каждый предыдущий квартал. Поэтому были введены специальные правила исчисления этого показателя, благодаря которым указанный заработок был резко занижен. Во внимание принималась лишь та оплата труда, на которую начислялись страховые взносы, реально поступающие в ПФР. Тем не менее в итоге оказалось, что на 1 января 2002 г. ПФР не было израсходовано более 100 млрд. руб. Последняя из утвержденных Правительством РФ величина средней заработной платы в стране - для исчисления и увеличения пенсий с 1 ноября 2001 г. (равная 1671 руб.) - согласно воле законодателя послужила расчетным показателем для определения пенсионного капитала всех, кто работал до введения в действие Закона о трудовых пенсиях. Тем самым была определена и низкая планка нынешних и будущих трудовых пенсий.

Лица предпенсионного возраста оказались перед фактом пересмотра периода работы, заработок за который учитывается при исчислении пенсии. Пример. Работница по семейным обстоятельствам уволилась с работы в 2000 г. в возрасте 50 лет, взяв справку о заработке за последние 2 года работы для исчисления пенсии, что соответствовало пенсионному законодательству. По новым правилам пенсия может быть исчислена из заработка либо за 2000-2001 гг. (но она в этот период не работала), либо за любые 5 лет подряд в течение всей трудовой деятельности, что для нее менее выгодно. При всех прочих равных условиях пенсия в данном случае будет установлена в меньшем размере, чем при ее назначении до 1 января 2002 г.

Разработчики пенсионной реформы, безусловно, преследовали цель провести ее относительно безболезненно для лиц, уже находящихся на пенсии. Поэтому в связи с принятием законов, предусматривающих новые условия назначения и правила исчисления пенсий, ранее назначенные пенсии ревизии не подвергались. Иначе говоря, выплата пенсии никому не была прекращена, а ее размер не был уменьшен.

Иное дело, когда речь идет о новом назначении пенсии тем, кто обратился за ней после 1 января 2002 г. Достигая пенсионного возраста, эти лица в индивидуальном порядке обнаруживали, что новый Закон не дает оснований для получения той пенсии, которая могла быть назначена по старому. Пример. Две соседки-погодки родили по 5 детей и воспитали их до 8-летнего возраста. Обе 15 лет проработали на одной и той же фабрике. Но одной пенсию назначили в 50 лет как многодетной матери в декабре 2001 г., а другой, достигшей 50-летнего возраста в январе 2002 г., в назначении пенсии отказали из-за отсутствия 15-летнего страхового стажа. Именно страховой, а не трудовой стаж такой продолжительности требуется теперь для назначения досрочной пенсии многодетным матерям. При этом, несмотря на 15-летнюю беспрерывную работу на фабрике, из трудового стажа были исключены периоды отпуска по уходу за тремя из пяти детей до достижения ими возраста полутора лет. Напомним, что периоды ухода за детьми в возрасте до полутора лет засчитываются каждому из родителей в страховой стаж только в пределах до трех лет в общей сложности. Не имеет значения, осуществлялся ли такой уход работающим или неработающим родителем. При этом игнорируется тот факт, что лицам, состоящим в трудовых отношениях, отпуск по уходу за детьми засчитывался в соответствии и с трудовым, и с пенсионным законодательством в общий трудовой стаж, от продолжительности которого ранее зависело право на пенсию. Другой пример. 55-летний мужчина, проработав в районах Крайнего Севера 20 лет, обратился в феврале 2002 г. за досрочной пенсией по старости, право на которую сохранилось в новом Законе. Однако в назначении пенсии ему было отказано из-за отсутствия 25-летнего страхового стажа. В отличие от правил прежнего пенсионного законодательства работа в районах Крайнего Севера засчитывается в стаж не в полуторном, а в одинарном размере. Кроме того, в страховой стаж не были включены периоды учебы данного лица в техникуме, институте и в очной аспирантуре, поскольку это действующим законодательством не предусмотрено. Право на пенсию по старости при таком страховом стаже возникало с 1 января 2002 г. лишь по достижении 60 лет.

Подобные примеры можно продолжить. Как правильно отмечала О.Г. Дмитриева, ";нельзя задним числом ухудшать пенсионные правила для людей, которые уже ничего не могут изменить в своей биографии. В 70-е и 80-е гг. многие сидели с детьми именно потому, что время такого отпуска засчитывалось как рабочее. Аналогичная ситуация с теми, кто учился на дневных отделениях вузов. Теперь потеря этих лет приводит к тому, что пенсия у образованных порою ниже, чем у их неучившихся сверстников. То же - с людьми, ехавшими работать на Север. Они знали, что жить там тяжело, но рассчитывали на льготную пенсию. А сейчас вынуждены ";дорабатывать";, хотя у многих не осталось ни сил, ни здоровья";*(180).

Последствия пенсионных новелл были значительно смягчены решениями Конституционного Суда РФ, который, рассматривая многочисленные обращения в свой адрес, старался свести к минимуму ущемление прав граждан. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2002 г. N 320-О сказано, что правовые основания пенсионного обеспечения - стаж и возраст - не могут рассматриваться как равнозначные, поскольку их роль в механизме реализации гражданами права на трудовую пенсию различна. Трудовой стаж является базовым, т.е. правонаделительным юридическим фактом, тогда как факт достижения пенсионного возраста позволяет реализовать уже имеющееся у гражданина право на пенсию. Правовые отношения, связанные с приобретением специального трудового стажа, как правило, завершаются до наступления пенсионного возраста. Принимая то или иное решение, гражданин ориентируется на нормы, определяющие продолжительность специального трудового стажа и правовые последствия, наступающие при наличии необходимого по длительности трудового стажа (общего и специального), предусмотренные действующим в этот период законодательством.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ, внесение законодателем изменений в условия приобретения прав, касающихся граждан, уже выполнивших ранее установленные требования и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершивших юридически значимые действия, по существу, означает отказ государства от выполнения своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования. Это подрывает доверие к действиям государства, к закону, а также приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в таком случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного ими права. Конституционный Суд РФ признал, что эти положения не соответствуют Конституции РФ и как таковые не могут иметь юридической силы и не подлежат применению. Отметим, что в данном Определении речь идет о правовом регулировании по конкретному делу, действовавшем даже до введения в действие Закона о пенсиях 1990 г. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, касающаяся возможности при определении права на пенсию применять те нормы пенсионного законодательства, которые действовали в период приобретения трудового (страхового) стажа, а не в момент обращения за пенсией, учитывается судами общей юрисдикции при рассмотрении многочисленных пенсионных споров.

Анализируя новое пенсионное законодательство, А.П. Федоров пришел к выводу, что в сфере обязательного пенсионного страхования государство демонстрирует попытку построения правовой системы, основанной на принципах классического либерализма, в которой ";живой"; труд является обыкновенным товаром. Между тем системы международно-правового и национального регулирования социально-трудовых отношений, характерные для современной цивилизации, построены на противоположном принципе, исходя из которого труд наемного работника должен обеспечивать достойную жизнь ему самому и его семье не только в период трудовой деятельности, но и при утрате заработка в случаях, признаваемых государством социально значимыми. Следовательно, обязательные страховые пенсионные взносы (включая и ту часть, которая официально названа единым социальным налогом) являются неотъемлемой составляющей стоимости ";живого"; труда (рабочей силы), а их размер должен быть достаточным для обеспечения достойной жизни.