Главная > Закон

1

Смотреть полностью

Аналитический вестник № 23 (466)

Вопросы перераспределения полномочий между разными уровнями публичной власти относятся к числу наиболее сложных из области права, экономики и государственного управления. Реформирование компетенционной сферы непрерывно идет в Российской Федерации уже более 10 лет, однако до его завершения еще далеко. Вопросы перераспределения полномочий получают новое «звучание» в связи с возвращением в отечественную политико-правовую практику выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.

31 марта 2012 года в Совете Федерации состоялся семинар-совещание руководителей аналитических служб аппаратов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации на тему «Законодательное обеспечение процесса перераспределения полномочий между уровнями власти и совершенствования межбюджетных отношений». В заседании приняли участие представители Аппарата Совета Федерации, аналитических служб аппаратов законодательных органов субъектов РФ, Министерства финансов РФ, Министерства регионального развития РФ, Аналитического центра при Правительстве РФ, Института экономики РАН, Финансовой академии при Правительстве РФ и др.

На семинаре-совещании был представлен доклад Центра исследований федеративных отношений Института экономики РАН «Проблемы и перспективы децентрализации полномочий в Российской Федерации», содержащий развернутый анализ процессов перераспределения полномочий в России и предложения по его оптимизации. Авторы: Валентей С.Д. (руководитель), Валентик О.Н., Глигич-Золотарева М.В., Лыкова Л.Н. При подготовке доклада использованы материалы Бухвальда Е.М.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение…………………………………………………………………………………... 3

1. Вопросы без ответа…………………….…………………………………………….. 5

2. Муки федерализации……….………………………………………………………... 7

3. Правовые проблемы формирования полномочий

субъектов Российской Федерации…………….…………………………………….. 17

3.1. Действующая схема распределения полномочий…………………………... 18

3.2. Некоторые противоречия федеративной реформы………………………… 21

3.3. Направления правового обеспечения

децентрализации полномочий……………………………………………………….. 31

4. Возможные направления выстраивания асимметричной

модели межбюджетных отношений…………………………………………………. 35

4.1. Основы перехода к асимметричной модели…………………...………..…… 37

4.2. Пересмотр доходный и расходных полномочий…………………………….. 39

4.3. Возможные схемы финансовых взаимоотношений…………………………. 45

4.4. Типизация субъектов Российской Федерации……………………………….. 47

Заключение……………………………………………………………………………… 52

Приложение……………………………………………………………………………… 54

Введение

В последние месяцы руководством страны озвучен ряд инициатив, в числе которых целесообразность децентрализации полномочий в системе государственного управления, возврат к практике выборов губернаторов, а также членов Совета Федерации. Полагаем, что эти инициативы могут рассматриваться как начало нового этапа развития федеративной государственности в России. Однако будут ли его результаты однозначно позитивными?

Ответить на этот вопрос сложно, поскольку принятие названных решений не сопровождалось четкой формулировкой преследуемых целей.

Например, неясно, в какой степени децентрализация управления распространится на институциональное обеспечение выработки принципов и реализацию государственной региональной политики. Проблема эта принципиальная, если вспомнить, что централизация управления в последние годы была признана единственной альтернативой дезинтегрирующих экономическое и правовое пространство процессов. Следовательно, инициируя названную децентрализацию, федеральный Центр должен не только конкретизировать направления, по которым предполагается расширить полномочия субъектов Федерации. Нужна «дорожная карта» перехода от действующей централизованной системы управления к системе децентрализованной1.

Из сказанного вытекает еще одна проблема – проблема сферы ответственности органов власти субъектов Федерации в модели децентрализованного управления социально-экономическим процессами. Фактом является то, что часть регионов не способна обеспечить развитие своих экономик собственными силами. Какой тогда должна быть форма децентрализации? Охватит она только группу «бюджетно-достаточных» субъектов Федерации или же распространится на все регионы России? И если на все, то как совместить одинаковые полномочия и ответственность субъектов Федерации с качественными различиями существующих в регионах возможностей их реализации?

Переход к выборности губернаторов этой проблемы не решит. Более того, он ее усугубит, поскольку в представлениях руководителей федерального уровня, региональных управленцев, муниципальных чиновников и, что принципиально, в умах значительной части представителей экономической и юридической науки и даже практиков сложилось упрощенное понимание содержания принципов и механизмов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. И одно из проявлений данного упрощения, - игнорирование (не на словах, а на деле) качественных различий между мотивами, которыми руководствуются хозяйствующие субъекты, и целями, которые преследуются при организации системы публичного управления2.

В подобной ситуации децентрализация управления и выборность губернаторов, происходящая в условиях значительности различий в уровне социально-экономического развития регионов, повышают вероятность того, что реализация вышеназванных новелл приведет к разрушению пока еще хрупкого единства экономического и политического пространства страны. И с такой опасностью Россия уже сталкивалась. В ее новейшей истории был период, когда регионы выступали в роли своеобразных, имеющих собственную, относительно изолированную властную вертикаль, «субфедеральных корпораций». Это способствовало развитию тенденции автаркизации региональных экономик, в т.ч. потому, что региональные лидеры видели в ней способ изолировать «свои» субъекты Федерации от последствий охватившего страну кризиса3.

Сегодня ситуация иная. Экономика укрепляется, а потому, казалось бы, сценарий автаркизации региональных экономик не имеет исторических перспектив. Однако нельзя забывать, что современную Россию «кормят» порядка 16 % регионов. Не исключено, что в этих условиях децентрализация системы территориального управления в сочетании с выборами губернаторов подтолкнет богатые регионы к экономическому сепаратизму.

Таким образом, признавая важность децентрализации системы государственного территориального управления, нельзя игнорировать опасность повторения не самых лучших времен нашей истории. Чтобы избежать такого варианта развития событий, требуется обеспечить в системе «Российская Федерация – субъекты Российской Федерации» соответствие правоприменительной практики социально-экономическим реалиям. Полагаем, что такое соответствие может обеспечить использование в системе федеративных отношений элементов асимметрии. На некоторых возможных направлениях перехода к такой системе мы остановимся в настоящем докладе.

1. Вопросы без ответа

Кризис советской модели национальной государственности, последующий распад Союза ССР, утверждение России суверенным демократическим федеративным государством инициировали «взрыв» интереса к осмыслению перспектив отечественной модели федеративных отношений. Но сойдясь в признании формального характера советского федерализма, научная общественность одновременно осознала недостаточность своих знаний о природе федерализма реального.

Первоначально информационный вакуум помогало заполнить обобщение мирового опыта. Однако достаточно быстро выяснилось, - его изучение не помогает в конкретизации того, какая собственно федеративная модель адекватна российским реалиям. Не помогает, поскольку экспертам был доступен опыт регулирования отношений внутри федераций, имеющих, минимум, многодесятилетнюю историю (ФРГ). Но данная практика, по большей части, не была актуальна для России, которая только приступала к формированию основ такой формы государственно-территориального устройства.

Это принципиальное обстоятельство не принималось во внимание. В результате, для последних двух десятилетий характерно несоответствие законодательных новелл имеющейся экономической базе федеративных отношений4. Полагаем, что главная причина возникновения данного противоречия - игнорировании того, что определяющее для развития федеративных отношений значение имеет не нормативно-правовая, а социально-экономическая компонента.

Характер (формальный или реальный) конкретной федерации (как, впрочем, и конкретной экономической системы) во все времена и во всех странах определялся и определяется не наполненностью законодательства5. Он зависит от состояния экономики. И прежде всего, от обладания регионами социально-экономическим потенциалом, позволяющим им претендовать на статус субъекта федерации. Во многом по этой причине при создании основ реальных федеративных отношений не экономика должна следовать за правом, а право - за экономикой.

Не признавая этого, преобладающее большинство научной и политической элиты продолжает демонстрировать подход, характерный для «лучших традиций» советского обществознания. С одной стороны, не подвергается сомнению то, что развитие общества связано с усложнением системы интересов. Однако с другой, - государственное управление ориентируют на правоприменительную схему, при которой экономическая практика вынуждена (преимущественно) ориентироваться на предложения федерального законодателя. Тем самым воспроизводится модель управления, подвергавшаяся наибольшей критике при обосновании нежизнеспособности советской общественной системы.

Отчасти этот парадокс объясняется мировоззренческим наследием советской эпохи, когда гражданам СССР десятилетиями навязывалось упрощенное представление как о законах развития экономики6, так и о принципах формирования национального государства. В «копилку» объяснения причин происходящего можно также положить отсутствие у российского общества исторического опыта жизнедеятельности в рамках федеративной модели национальной государственности. Существуют и другие причины.

Однако имеется фактор, важность которого, возможно, перевешивает значимость остальных. Это отсутствие четкого ответа на вопрос: в какой мере, в условиях предельно высоких уровней дифференциации социально-экономического развития регионов, они в равной мере правомочны претендовать на статус субъекта Федерации? Рискнем предположить, что уход от ответа на него - одна их главных причин, порождающих волнообразный характер федеративного строительства в России. Прежде всего, потому, что только определившись по этой проблеме, удастся понять, какой в сложившейся ситуации должна быть модель федеративной государственности России, - симметричной или асимметричной?

2. Муки федерализации

После распада СССР российское общество оказалось перед необходимостью выбора формы государственно-территориального устройства. Ограничения данного выбора предопределяли пять пространственных компонент:

  • экономико-географическая компонента (существенные различия природно-климатических условий; различная насыщенность регионов транспортной, энергетической и пр. инфраструктурами; региональные различия численности и плотности населения);

  • размещенческая компонента (доставшееся России в наследство от СССР размещение производительных сил и населения, основанное на принципе «экономика государства – это единая фабрика»);

  • социально-экономическая компонента (высокая дифференциация субъектов РСФСР по уровню социально-экономического развития, различный уровень накопления «регионального богатства», различный качественный состав населения регионов);

  • национально-государственная компонента (административно-территориальное деление, сформированное по национально-региональному принципу);

  • этнокультурная компонента (различие культур и исторических традиций, качественные различия представлений о базовых ценностях, различие представлений о допустимых формах реформирования экономики и общества).

Подобная сложноустроенность требовала отказа от единообразия методов государственного управления. Она же предопределила выбор федеративной модели государственного устройства. Но это был только первый шаг. Далее нужно было определить конфигурацию - симметричную или асимметричную – рассматриваемой модели. То, что ответа на этот вопрос не получено до сих пор, подтверждает даже беглый анализ процессов, происходящих на всех этапах формирования основ российского федерализма.

Таких этапов мы склонны выделить три.

Для первого этапа (1990-2000 гг.) было характерно стихийное движение в направлении асимметричной модели федеративной государственности.

По большей части, данное движение было предопределено практически одномоментным после распада СССР разрывом экономических связей РСФСР с другими советскими республиками и странами бывшего социалистического лагеря. Этот разрыв РСФСР переживала особенно болезненно, поскольку в отличие от других союзных республик, ни она, ни ее субъекты никогда не формировались как экономически самодостаточные образования. Такая политика не была стратегическим приоритетом. В данном качестве выступала гарантия единства Союза ССР.

Во многом по этой причине уровень формализации федеративных отношений внутри РСФСР превышал таковой не только в других союзных республиках, но и в Союзе ССР. Соответствовали ему и системы государственно-территориального устройства и управления территориями, экономико-правовая ущербность которых выявилась сразу после распада Союза ССР.

Так, например, оказалось, что в РСФСР имеет место только одна группа регионов, имевших формально-юридическое право претендовать на статус субъекта Федерации, - обладавшие собственными правительствами и законодательными органами АССР. Остальные регионы, несмотря на то, что их экономический потенциал часто многократно превосходил потенциал большинства АССР, относились к административно-территориальным единицам либо к национальным автономиям.

Несоответствие правового статуса ряда субъектов РСФСР уровню их экономического развития, дополненное названными ранее пространственными компонентами, еще более актуализировало проблему выбора модели (симметричной, асимметричной) федеративного устройства. Однако слабость центральной власти вынудила ее оставить право выбора за субъектами Федерации, значительная часть которых предпочла движение в сторону асимметрии.

Данное решение не было бы критичным, если бы не одно принципиальное обстоятельство. Последовавшее за распадом Союза ССР разрушение единства экономического пространства поставило многие регионы РСФСР в условия, при которых они самостоятельно должны были искать пути выживания. Органы власти многих субъектов Федерации, пытаясь избежать окончательной деградации региональных экономик, избрали путь их самоизоляции. Итогом выступила деформация экономического и правового пространств и «война суверенитетов», в ходе которой:

  • нормой стала ситуация, при которой конституции, уставы и законодательство большинства субъектов РСФСР противоречили федеральному законодательству;

  • ряд регионов (прежде всего, республик) присвоил дополнительные полномочия, без принятия адекватной им ответственности перед государством и обществом;

  • в некоторых регионах прошли референдумы об их государственном суверенитете;

  • началась практическая реализация идеи об особых правах, проживавших в границах АССР и автономий «титульных наций».

Таким образом, стихийный, нерегулируемый характер выбора асимметричной модели реализовался в тенденциях, аналогичных тем, которые «запустили» процесс распада СССР. Это не могло не наложить отпечатка и на процессы, происходившие после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Конституция инициировала выстраивание новой системы законодательства. В частности, в ней были определены (хотя и не в полной мере) правовые основы российской федеративной государственности. Но главное, она:

  • утвердила принцип симметричности федеративных отношений;

  • закрепила нормативно-правовую равностатусность субъектов Федерации;

  • конкретизировала предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов7.

Вместе с тем, в рассматриваемый период, как и до него, федеральный Центр оказался неспособен сдержать стремление регионов (особенно, национальных республик) к произвольному расширению круга собственных полномочий. Наиболее ярко это стремление проявилось в двустороннем договорном процессе между Федерацией и ее субъектами. Сторонники договорного процесса приводили в его пользу три аргумента.

Первый. Практика двусторонних договоров и соглашений не противоречит Конституции.

Второй. Она позволяет восполнить недостатки Основного закона.

Третий. Двусторонние договора и соглашения способствуют «собиранию земель», а потому - укреплению Федерации, поскольку устойчивость реальной федерации гарантирует только добровольность членства.

Полагаем, что из этих аргументов отчасти справедлив был лишь первый. Конституция действительно позволяет заключать двусторонние договора и соглашения. Но она не содержит норм, допускающих возможность разрушения единства экономического и правового пространства страны. Заключаемые же двусторонние договоры и соглашения, пусть не прямо, эту возможность предусматривали. Во-первых, они заключались без ведома других субъектов Федерации. Во-вторых, их заключение проходило без участия и, главное, - вне контроля со стороны законодательной ветви власти. В-третьих, эти договоры заключались не Российской Федерацией и ее субъектами, а их органами исполнительной власти, не правомочных отвечать по данным договорам и соглашениям.

Естественно, подобная практика не способствовала укреплению Федерации. И дело даже не в том, что приобретение ею массового характера противоречило закрепленному в Конституции принципу симметричности федеративного устройства. Фатальным было иное - ее массовое тиражирование обоснованно трактовалось профессионалами как начало создания нормативно-правовой базы будущей конфедерации.

Свидетельств тому, что данный процесс «пошел», было множество. Достаточно сказать, что нормой для того периода стала правомочность индивидуализированных бюджетных статусов субъектов Федерации8. Но наиболее опасным было превалирование региональных, подчас этнополитических, интересов над интересами национальными. Это превалирование выразилось:

  • в реализации в ряде регионов кланово-группового, а иногда - этнического принципов формирования местной власти и раздела собственности;

  • в расширении практики дележа общественного богатства по национально-региональному принципу9;

  • в массовых случаях ограничения властями регионов свободы межрегионального движения товаров, капиталов, рабочей силы и информации;

  • в ничем не ограничиваемом выпуске региональных суррогатов платежных средств;

  • в «бартеризации» обмена на межрегиональном уровне.

Итак, характерное для рассматриваемого периода и во многом стихийное движение в сторону асимметричной модели федерализма начало угрожать единству страны и общества. Требовалась альтернатива, предложенная в рамках второго этапа (2001-2010 гг.) формирования основ российского федерализма.

Стремясь преодолеть тенденцию распада, федеральный Центр сконцентрировался на укреплении «единой исполнительной вертикали власти», помимо прочего, обеспечивающей формирование симметричной модели федеративной государственности. Признание в 2001-2003 гг. нелегитимности двусторонних договоров и соглашений и их отмена разрушили экономическую основу «войны суверенитетов». Был введен контроль за деятельностью исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации. Также был более четко отрегулирован механизм исполнения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, предложена относительно прозрачная модель бюджетного федерализма.

Отметим также, что в этот период:

  • нефинансируемые мандаты по большей части были заменены финансируемыми (за счет федеральных субвенций);

  • исключена практика признания «особости» отдельных субъектов Федерации (в т.ч. в сфере налогово-бюджетных отношений);

  • предложена относительно прозрачная, основанная преимущественно на формализованных методах распределения средств (трансферт), поступающих из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, модель бюджетного федерализма.

Однако поскольку эти решения принимались вне общей системы, федеративная реформа (2003-2010 гг.) зашла в тупик. Причиной стало то, что окрыленный успехами борьбы с «региональными баронами», федеральный Центр не считал необходимым искать баланс между симметрией и асимметрией в системе федеративных отношений. Справедливость такого вывода подтверждают итоги федеративной реформы.

Например, не подлежит сомнению, что при выстраивании «единой исполнительной вертикали управления» нерегулируемое асимметричное развитие экономико-правовых основ российского федерализма сменил, пусть формально, но регулируемый переход к симметричной конфигурации федеративной модели государственно-территориального устройства. Но это регулирование приобретало все более явные черты управления унитарным государством.

Позитивным итогом второго этапа развития российского федерализма было признание нелегитимности двусторонних договоров и соглашений. Но одновременно федеральный Центр отказал этому институту (несмотря на то, что он до сих пор не отменен10) в праве на существование11.

Еще пример. При выстраивании «единой вертикали управления» было без какой-либо экономической мотивировки признано, что региональная политика субъектов Федерации должна базироваться на единых, определяемых «сверху» правилах. А это, если вспомнить перечисленные в начале раздела особенности отечественных пространственных компонент, невозможно «по определению».

Так, одна крайность сменила другую - зеркально, но с противоположным знаком были воспроизведены пороки первого этапа развития российского федерализма. С той разницей, что в праве на существование элементам асимметрии отказали столь же рьяно, сколь до этого рьяно отказывалось элементам симметрии12.

Не приходится удивляться, что в ходе федеративной реформы так и не удалось предложить внятной концепции региональной политики. Это не могло произойти, поскольку на втором, как и на первом этапе развития отечественного федерализма не было дано ответа на два главных вопроса.

Первый. Как согласовать формальное равенство субъектов Федерации с глубокими различиями уровней их социально-экономического развития?

Второй. С помощью каких экономико-правовых механизмов это неравенство преодолеть?

Существует известная вероятность, что ответ на них будет получен в рамках начавшегося в 2011 г. третьего этапа формирования основ российского федерализма, начало которому положило утверждение в качестве стратегической цели инновационной модернизации экономики. Чтобы доказать это обратимся к Правительственному проекту «Инновационная Россия – 2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года)».

В этом документе, в частности, отмечается, что «любой инновационный проект имеет «региональную привязку» и его успех в огромной степени зависит… от сформированной на уровне конкретного региона и муниципалитета институциональной и бизнес-среды, от степени развития социальной инфраструктуры, комфортности жилищных условий». И хотя предполагается, что координацию федеральной и региональной инновационной политики по содействию инновационному развитию будет осуществлять Минэкономразвития и иные министерства, это не умаляет значения принципиального тезиса. Того, что «важной предпосылкой повышения инновационной активности экономики станет активизация деятельности по реализации инновационной политики, осуществляемой органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и крупнейших городских округов»13.

Тем самым признается, что зафиксированные в Проекте направления инновационного развития экономики (в т.ч. по формированию национальной инновационной системы России) неосуществимы без активного участия и интереса со стороны органов исполнительной власти субъектов Федерации. Обеспечить данный интерес только административными методами (принуждая губернаторов что-то предпринимать в этом направлении) невозможно. Требуются более сложные формы взаимодействия федерального центра и регионов.

Ключ к решению проблемы мы видим (принимая во внимание уроки двух предшествующих этапов развития российского федерализма) в разумном балансе элементов симметрии и асимметрии во всей государственной системе управления14. Как уже отмечалось во введении, первые шаги в этом направлении уже сделаны. Но правильны ли эти инициативы? Не ввергнут ли они общество в новый виток «войны суверенитетов»?

Ответить на эти вопросы нельзя, не определившись с главным. С тем, какой баланс элементов симметрии и асимметрии в системе федеративных отношений можно считать «разумным» в современной России.

В 1996 г. (т.е. в период «войны суверенитетов») 59 субъектов Федерации имели положительное сальдо во взаимоотношениях с федеральным бюджетом15. Сегодня таких регионов, по одним расчетам только 13, по другим, 35. На них приходится более 52 % валового регионального продукта (на 10 отстающих - менее 1%)16. К чему может привести избрание глав регионов при подобном уровне социально-экономической дифференциации, понять несложно (ответ, кстати, подсказывают противоречия как внутри ЕС, так и в некоторых странах Европы): богатые регионы попытаются дистанцироваться от бедных. И это объяснимо: богатый никогда не согласится, чтобы бедный обладал равными с ним правами и ответственностью. Значит, не исключено, что переход к практике выборов губернаторов может породить новый виток «войны суверенитетов».

Чтобы избежать такой опасности, необходимо внести в федеративные отношения и, следовательно, в регулирующее их законодательство элементы асимметрии. И первое, что приходит в этой связи на ум - это соотнесение претензий регионов на статус субъекта Федерации с их социально-экономическим потенциалом. Однако по своим последствиям это простое решение не менее опасно, нежели стихийное движение в сторону асимметричной модели федеративной государственности. Избежать этой опасности можно только в случае, если предлагаемая децентрализация системы государственного территориального управления обеспечит сочетание трех неоднократно озвучивавшихся отечественными экспертами подходов.

Первый подход. Передача регионам ключевых (инвестиции, инновации, наука, образование и пр.), подкрепленных достаточным объемом бюджетных доходов, полномочий, в качестве собственных.

Второй подход. Осуществление масштабной (финансовой, институциональной и пр.) федеральной «интервенции» в экономику регионов.

Третий подход. Реализация селективного подхода к передаче регионам полномочий и ресурсов.

Как обеспечить переход к предлагаемой модели отношений федерального центра и субъектов Федерации? По нашему мнению, при сохранении за всеми субъектами Федерации их современного статуса целесообразно наделить различные по уровню экономической самодостаточности регионы различными правами и различной ответственностью перед обществом и государством. Комбинация их прав и ответственности определит, какой из названных подходов принимается как базовый. Главное – это соблюдать общий для всех принцип: если регион готов расширить объем собственных полномочий, это расширение должно обеспечиваться не получением трансфертов и субсидий из федерального центра (их объем должен сокращаться), а развитием собственной экономики, добровольной экономической интеграцией с другими субъектами Федерации и пр. Еще одним общим для всех случаев условием должно стать внедрение в практику системы оценки и контроля за деятельностью региональных органов исполнительной власти.

Чтобы понять, реализуемы ли наши предложения, попытаемся кратко охарактеризовать объем полномочий, которыми сегодня обладают субъекты Федерации.

3. Правовые проблемы формирования полномочий

субъектов Российской Федерации

Выше предшествующем изложении была выдвинута гипотеза, согласно которой для современной России наиболее приемлем переход к асимметричной модели федеративных отношений. Но чтобы его осуществить, во-первых, необходимо ответить на вопрос, каков объем полномочий Федерации и ее субъектов (по одним данным, сегодня их насчитывается более 4 тысяч, по другим – более 5 тысяч). Во-вторых, требуется понять, как осуществить переход к асимметричной модели, не разрушив единство экономического и правового пространства страны.

3.1. Действующая схема распределения полномочий

Как отмечалось выше, в процессе реализации федеративной реформы был решен комплекс острейших задач. Но фактом является и то, что у многих субъектов Федерации возникли трудности при осуществлении своих полномочий. Причину этого следует искать в повсеместной реализации формулы «чем больше полномочий – тем лучше». Именно данная формула выступила в роли методологической основы модели, в рамках которой в России субъектами федеративных отношений реализуется предельно сложно-структурированный комплекс полномочий.

Прежде всего, это полномочия по предметам ведения субъектов Федерации. Они осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации самостоятельно, за счет средств бюджета субъекта Федерации, и определяются его конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами. К данной категории полномочий можно отнести и те, которые осуществляются органами власти регионов в соответствии с опережающим законодательством субъектов Федерации («опережающие полномочия») до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.

Далее следуют полномочия по предметам ведения Российской Федерации. Они определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Таких полномочий у субъектов Федерации немало. Но в федеральных законах они специально не выделяются. Также не всегда закреплен особый порядок их финансирования в отраслевом законодательстве.

Наконец, особое место занимают полномочия по предметам совместного ведения. Они определяются Конституцией, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, законодательством субъектов Федерации и подразделяется на следующие разновидности.

Собственные полномочия. Это полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией. Они указаны в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ и осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (в настоящее время таких полномочий около 90). По данным вопросам региональные органы власти субъекта Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Делегированные полномочия. Сюда входят полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, которые передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления делегированных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета17.

Добровольные полномочия. К ним относятся полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения, не переданные им в порядке делегирования, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Федерации. Их осуществление - право субъектов Федерации, но не их обязанность. Проинвентаризировать эти полномочия затруднительно, поскольку регионы самостоятельно определяет их перечень.

Добровольно-обязательные полномочия. Данные полномочия возникли как результат правового регулирования, содержащегося в ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, при издании органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ нормативных правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г. Это означает, что добровольные полномочия в части, подпадающей под данную норму, становятся для регионов обязательными (они должны гарантировать предоставление гражданам социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 г. объемах). Перечень добровольно-обязательных полномочий составить практически невозможно, т.к. он нигде четко законодательно не определен.

Субделегированные полномочия. В эту группу входят полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, делегированные регионам вместе с закреплением права регионов делегировать указанные полномочия муниципалитетам. Субделегированные полномочия закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»18. Закон предусматривает расширение возможностей органов государственной власти субъектов Федерации по наделению законами субъектов Федерации органов местного самоуправления полномочиями, переданными федеральными законами органам государственной власти субъектов Федерации в различных сферах общественных отношений – социальная защита граждан отдельных категорий граждан, образование, здравоохранение («субделегирование полномочий»).

Таким образом, в России сформирована весьма сложная правовая конструкция взаимодействия Федерации и ее субъектов. Однако проблема не в ее сложности, а в том, что:

  • по ряду позиций не решен вопрос о финансовом обеспечении полномочий региональных органов власти;

  • ряд позиций четко не прописан федеральным законодателем.

Чтобы показать это, обратимся к федеративной реформе, целью которой были, во-первых, определение и законодательная фиксация полномочий в зависимости от эффективности их осуществления на конкретном уровне публичной власти. Во-вторых, обеспечение полномочий финансовыми ресурсами. В-третьих, закрепление ответственности за ненадлежащую реализацию полномочий.

3.2. Некоторые противоречия федеративной реформы

Согласно принятому в ходе федеративной реформы Федеральному закону № 95-ФЗ19, внесшему изменения и дополнения в Федеральный закон № 184-ФЗ20 часть полномочий и ответственность были переданы на нижние уровни публичной власти. Однако их адекватного финансового обеспечения предусмотрено не было, финансовые ресурсы в основном были сконцентрированы на федеральном уровне. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ не решила задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий. Причина в том, что данный Закон не стал «барьером» для федерального законодателя. Последний получил право, не внося изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ, возлагать на регионы дополнительные обязательства любым новым федеральным законом21. Не изменили ситуацию и поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Еще одной новеллой стало включение в Федеральный закон № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов Федерации, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов Федерации и подлежит их нормативно-правовому регулированию (п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ). Этот шаг имел целью конкретизацию зон финансовой ответственности Федерации и ее субъектов. Кроме того, закон был призван дисциплинировать федерального законодателя, поставив барьер на пути принятия законов, необоснованно налагающих на регионы новые, необеспеченные адекватным финансированием, полномочия. Для этого в него была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов Федерации может быть изменен только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 закона). Однако это мало помогло регионам, поскольку перечень не препятствовал возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов.

Федеральный закон № 95-ФЗ не предусматривал приведение в соответствие с ним федеральных законов, положения которых противоречили его нормам. Но для снятия неизбежно возникающих коллизий в законодательстве федеральным законодателем был избран не законодательный, а судебный механизм22. Ситуацию не исправил п. 4 ст.26-1 Федерального закона № 184-ФЗ, обязывающий федерального законодателя принимать качественные законы.

Наконец, несовершенным оказался и перечень собственных полномочий субъектов Федерации. Он был казуистичен, смешивал полномочия и предметы ведения. В нем были объединены различные по природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, присутствовали и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов Федерации.

Обратимся теперь к централизации компетенции. В процессе реализации федеративной реформы из компетенции субъектов Федерации были исключены многие позиции, отнесенные к предметам совместного ведения23. Более того, Федеральный закон № 122-ФЗ24 предусмотрел изменения в законодательстве, напрямую не вытекающие из базовых федеральных законов. Они коснулись в основном природоресурсного законодательства.

Напомним, что Законом РФ «О недрах» 1992 г.25 было закреплено разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, дополнявшееся различными формами согласования интересов. Были предусмотрены совместные полномочия, которые реализовывались общими усилиями. По наиболее важным вопросам принимались совместные решения федеральных и региональных органов власти (принцип «двух ключей»), что позволяло обеспечивать учет интересов государства, регионов и недропользователей.

Внесенные Федеральным законом № 122-ФЗ изменения в Закон «О недрах» разрушили сложившийся механизм сотрудничества, поскольку:

  • фактически упразднили совместное владение, пользование и распоряжение недрами;

  • свели компетенцию субъектов Федерации к минимуму, распространив ее главным образом на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий и т.п.);

  • фактически передали остальные участки недр Федерации, поскольку для получение ими правового статуса федерального значения достаточно простого решения федеральных органов.

Еще более радикально в рамках изменения концепции Лесного кодекса26 решались вопросы владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами. Согласно положениям Кодекса, лесные участки в составе земель лесного фонда (а это основная масса лесов) находятся в федеральной собственности (ст. 8). К полномочиям органов государственной власти РФ в сфере лесных правоотношений согласно ст. 81 было отнесено 42 полномочия, а к полномочиям органов власти субъектов Федерации – всего 8 (ст. 82), среди которых были второстепенные полномочия в сфере управления второстепенными лесными ресурсами. Согласно ст. 83 отдельные федеральные полномочия могут передаваться субъектам Федерации за счет субвенций из федерального бюджета. Однако такой механизм не заменял полноценного осуществления регионами их традиционных полномочий в сфере лесопользования. Кодекс содержал и другие новшества, реализуя которые органы исполнительной власти субъектов Федерации попадали в «двойное подчинение», постепенно превращаясь в территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти27.

Данные тенденции получили развитие и в Водном кодексе28, где:

  • была установлена исключительная федеральная собственность на все водные объекты кроме отдельных объектов, которые могут находиться в муниципальной и частной собственности;

  • было упразднено участие субъектов Федерации во владении, пользовании и распоряжениями водными объектами.

В результате земли, занятые лесами и водными объектами, фактически были изъяты из состава субъектов Федерации. Хотя согласно ч. 1 ст. 7 Кодекса участниками водных отношений наряду с Российской Федерацией признаны субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица, далее он в значительной мере избавляется от своей федеративной составляющей. Согласно ст. 8 Кодекса все водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков и принадлежащих на праве собственности субъектов Федерации, муниципалитетам, физическим и юридическим лицам. Регионы же по своим полномочиям в водных правоотношениях оказались приравнены к физическим и юридическим лицам.

Эта схема получает развитие в ст. 25 Кодекса, которая в основном относит к ведению органов власти субъектов Федерации правомочия в отношении водных объектов, находящихся в их собственности (прудов и обводненных карьеров), а также консультативные и контрольные функции29. И хотя согласно ст. 26 ряд полномочий федеральных органов власти может быть передан регионам за счет субвенций из федерального бюджета, осуществляются они под полным контролем уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Этот механизм мало напоминает совместное ведение, к которому, согласно Конституции, относится сфера водных отношений.

Таким образом, изменения в Водном и Лесном кодексах исключили из федерального законодательства указания на полномочия субъектов Федерации в сфере водных и лесных правоотношений.

Дополняет картину централизация полномочий в экологической сфере. Согласно нормам Федерального закона «Об охране окружающей среды»30, компетенция муниципалитетов в данной области практически отсутствует. Компетенция же субъектов Федерации незначительно шире компетенции муниципальных образований.

Еще одним итогом федеративной реформы в области разграничения компетенции стало введение Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ31 добровольных полномочий. Задачей этого закона было делегирование субъектам Федерации дополнительных полномочий с целью повышения их роли в решении задач социально-экономического развития, что требовало расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов.

Решая эту задачу, закон предусмотрел, во-первых, перераспределение полномочий между уровнями публичной власти путем внесения изменений в перечень собственных полномочий субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). Во-вторых, предоставление органам власти субъектов Федерации (при наличии у них финансовых возможностей, а также за счет средств их бюджетов) права:

  • осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения;

  • участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения (если это указано в федеральных законах);

  • осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам (если такая возможность предусмотрена в федеральных законах).

Все это потребовало внесения изменений и дополнений в 36 федеральных законов (в т.ч. в федеральные законы № 184-ФЗ, № 131-ФЗ, № 122-ФЗ и № 199-ФЗ и др.). Однако, несмотря на большую работу, предложенная модель добровольных полномочий породила ряд вопросов. Например, согласно положениям п. 4 ст. 21.1 Федерального закона № 184-ФЗ, федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, должны устанавливать порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Но изменений в распределение бюджетных средств этот закон не предусматривает.

Таким образом, несмотря на то, что одной из основных задач федеративной реформы было построение модели, исключающей формирование нефинансируемых мандатов, был предложен принципиально иной подход. Согласно ему федеральный законодатель продолжает принимать законы, регулирующие полномочия субъектов Федерации, не обеспеченные финансированием. Но поскольку, согласно закону, такое финансирование нельзя в обязательном порядке возложить на регионы, то полномочия осуществляются ими добровольно, либо не осуществляются вовсе по причине отсутствия на это средств. Более того, как следует из предусмотренной рассматриваемым законом редакции п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, - федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Иначе говоря, федеральными законами не могут регулироваться полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения, без отражения их норм в законах о федеральном бюджете.

Подобная форма предоставления права добровольно осуществлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием, поскольку передача полномочий не накладывает на субъекты Федерации никаких обязательств и не обеспечена ресурсами со стороны передающей стороны. Данную политику мы склонны оценить как отход от достижений федеративного строительства. По сути, это возврат к реалиям периода, предшествующего началу федеративной реформы32.

Обратимся теперь к укреплению «вертикали власти». Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»33 предусматривал перенос административной реформы на уровень субъектов Федерации. Было закреплено положение, согласно которому федеральные законы, регулирующие передачу полномочий Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, должны содержать положения, предусматривающие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти:

  • по назначению руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации;

  • по определению структуры органов исполнительной власти субъектов Федерации.

При передаче органам государственной власти субъектов Федерации полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы реорганизуются путем преобразования или выделения. В этом случае федеральные законы могут содержать положения, определяющие полномочия федеральных органов исполнительной власти по определению порядка реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в органы исполнительной власти субъектов Федерации. Они также включают положения, определяющие права и обязанности высшего должностного лица регионов по включению в структуру и состав исполнительных органов субъектов Федерации органа, образованного в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти. Указанные мероприятия осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Однако предусмотрены и случаи финансирования указанных полномочий из бюджетов регионов. Согласно положениям закона, имущество реорганизуемых федеральных органов в полном объеме переходит к органам власти субъектов Федерации (в т.ч. все обязательства указанных территориальных органов в отношении кредиторов и должников).

Показательным является и подход к перераспределению компетенции в сложносоставных субъектах Федерации. В Федеральном законе № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав. Достигнуть этого предлагалось путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих сторонам полномочий (ст. 26-6). Нормами закона, в частности, было предусмотрено, что собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов Федерации (указанные в пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 Закона), осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом, либо договором (п. 3 ст. 26-6).

Таким образом, из более чем 50 (на момент введения данной нормы) компетенционных позиций субъектов Федерации автономным округам досталось 18. При этом собственные полномочия, принадлежащие автономным округам на основании ст. 72 Конституции, были изъяты п. 3 ст. 26-6 закона из их ведения и переданы другим субъектам Федерации. Такой подход выглядит несколько нелогично, если принимать во внимание декларируемые цели федеративной реформы, поскольку, с одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, было наделено большинство субъектов Федерации, не способных их реализовать. С другой, - произошло лишение ряда финансово-достаточных субъектов Федерации принадлежащих им полномочий.

Результаты такого «ситуативного» законотворчества проявились в том, что позитивные тенденции федеративной реформы не закрепились. Избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться избыточной централизацией, стабилизация правового поля – новым витком реформирования территориальных основ функционирования публичной власти. Такое состояние законодательной базы можно назвать компетенционной депрессией, снижающей эффективность государственного управления.

Доказательство тому - рост числа государственных служащих34. Так, из 54 федеральных органов исполнительной власти (данные на 2011 г.) 34 имеют свои территориальные органы. Предельная численность федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов на 2011 г. была установлена в размере около 400 тыс. человек35 (в то же время численность центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла около 24 тыс. чел.) Суммарная численность государственных гражданских служащих субъектов Федерации составляет около 220 тыс. человек, т.е. почти вдвое меньше, чем число федеральных чиновников на местах. Существенно (в основном за счет госслужащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти) выросло и число федеральных государственных гражданских служащих: в период с 2004 г. по 2009 г. рост данной категории госслужащих составил практически 50 %.

3.3. Направления правового обеспечения

децентрализации полномочий

И все-таки несмотря на недостатки законодательства в рассматриваемой области, нельзя утверждать, что результатом федеративной реформы было «сжатие» объема полномочий субъектов Федерации. Анализ показывает, что располагая на сегодняшний день более чем 90 собственными36 и около 900 – условно делегированными (переданными, примерно, 200-ми федеральными законами) полномочиями, регионы вправе осуществлять практически любые полномочия (в основном, имеющие расходную природу). Однако это формальное право скрывает первый методологический порок действующего подхода к распределению полномочий. Суть его в том, что данный подход реализуем в федерации с примерно одинаковым уровнем развития региональных экономик. В стране же с резко дифференцированными уровнями социально-экономического развития территорий он не может быть успешным.

В качестве второго методологического порока выделим ориентацию правоприменительной практики на «обслуживание» модели федеративных отношений, основанной на фиксировании статусных отличий субъектов Федерации. По этой причине она, во-первых, игнорирует факт предельно высокой дифференциации уровней их социально-экономического развития. Во-вторых, ориентируется на выравнивание этих уровней, т.е. на решение задачи, решения не имеющей.

Как уже отмечалось, с переходом к инновационной модели развития экономики федеративная реформа получила шанс отойти от формальной децентрализации полномочий. Но чтобы это произошло, она должна стать селективной, ориентированной на использование механизмов и форм реализации своих базовых задач в регионах различных типов. Важно понимать, что для Российской Федерации характерно наличие нескольких типов субъектов Федерации. И каждый из них нуждается в специфических формах взаимодействия с Федеральным центром. Возможно, «слабым» регионам целесообразно делегировать полномочия с обеспечением их осуществления за счет трансфертов из федерального бюджета. Не исключено, что «сильные» субъекты Федерации созрели для передачи им полномочий как собственных, с закреплением налогов и сборов (их долей) за региональными бюджетами на постоянной основе.

Кроме того, исполнительная власть в регионах не должна быть «расщеплена» на федеральный и субфедеральный сегменты, поскольку результатом этого становится их противостояние и неудовлетворительное решение общегосударственных, региональных и местных задач. Органы власти субъектов Федерации следует «встроить» в единую систему исполнительной власти. Это, помимо прочего, позволит сократить дублирующие органы, полномочия и функции. Но главное, политику в области децентрализации полномочий нужно переориентировать на сближение качества жизни населения субъектов Федерации. Формированию основ этой стратегии и должен быть подчинен третий этап перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами, а законодательное обеспечение разграничения компетенций должно включать следующие шаги.

Первый. Принятие Федерального закона «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации», где были бы закреплены основные нормативы предоставления социальных услуг гражданам. Положениями данного закона должны охватываться основные направления социальной сферы, на которые необходимо ориентировать положения отраслевых федеральных законов.

Второй. Обеспечение субъектов Федерации ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них перед населением обязательств, согласно нормативам, установленным Федеральным законом «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации». Для одних регионов это будут трансферты из федерального бюджета, для других – налоги (их доли).

Третий. Повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Федерации за проводимую ими социально-экономическую политику37.

Четвертый. Корректировка порядка законодательного регулирования компетенционной сферы:

  • законодательные акты, регулирующие полномочия субъектов Федерации, должны составляться по единой схеме, а полномочия в них закрепляться по единым образцам;

  • в отраслевых законах каждое полномочие должно быть строго идентифицировано (для собственных полномочий необходимо указание на соответствующий подпункт п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, для делегированных полномочий – четкое указание на федеральный бюджет как на источник финансирования осуществления данного типа полномочий);

  • компетенционные перечни целесообразно избавить от диспозитивности, наделение субъектов правоотношений полномочиями должно иметь преимущественно императивный характер;

  • административные полномочия должны быть включены в общие компетенционные перечни;

  • добровольные полномочия необходимо вывести за рамками установленных социальных стандартов, добровольно-обязательные полномочия - перевести в собственные полномочия субъектов Федерации, а субделегированные (частично) – в полномочия органов местного самоуправления.

Пятый. Укрупнение ряда субъектов Федерации в целях оптимизации управления и проведения более эффективной социально-экономической политики.

Перечисленные выше меры направлены на решение среднесрочных задач. Реформирование же компетенционной сферы требует селективного предоставления отдельным субъектам Федерации (их перечень требует уточнения) в средне- и долгосрочной перспективе дополнительных полномочий относящихся как к сфере совместного ведения (по ст. 72 Конституции), так и к сфере ведения субъектов Федерации (ст. 73 Конституции).

В этот перечень входят, во-первых, полномочия, позволяющие регионам увеличить объемы поступлений в свои бюджеты. Здесь можно выделить полномочия, посредством самостоятельной реализации которых субъекты Федерации способны добиться большей сбалансированности своих бюджетов. Основные направления повышения доходности их бюджетов в рамках совместного ведения включают регулирование по вопросам: природопользования, разграничения государственной собственности, налогообложения, торговли и строительства.

Во-вторых, полномочия, стимулирующие субъекты Федерации к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности. Данный тип полномочий направлен не на краткосрочное повышение доходности бюджетов субъектов Федерации, а на перспективное стимулирование их хозяйственно активности, оказывающей влияние на получение доходов бюджетами разных уровней и на социально-экономическую ситуацию в регионах в целом. К разряду таких полномочий можно отнести полномочия в сферах: регулирования системы органов государственной власти субъектов Федерации, порядка их организации и деятельности; установления основ политики регионов в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития; финансово-кредитной, налоговой политики, бюджетной системы и организации бюджетного процесса в регионах; государственной собственности субъектов Федерации и управления ею; дорог, транспорта, путей сообщения и связи в регионах; международных, внешнеэкономических и культурных связей.

В-третьих, полномочия, направленные на перспективное развитие субъектов Федерации. Основная цель данного типа полномочий, – обеспечение долгосрочной стратегии развития регионов. К данной сфере относятся полномочия в сфере регулирования: образования и науки; новых технологий производства и добычи ресурсов; инновационной деятельности; малого и среднего бизнеса, а также полномочия в контексте крупномасштабных проектов (устранение инфраструктурных ограничений роста, повышение эффективности использования природных ресурсов, модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств). Учитывая капиталоемкость осуществления данного типа полномочий, представляется, что основной груз таких проектов целесообразно оставить за аккумулирующим средства и выступающим в роли организующего начала федеральным центром.

4. Возможные направления выстраивания асимметричной

модели межбюджетных отношений

Сложившаяся в Российской Федерации модель межбюджетных отношений оказывает существенное негативное воздействие не только на характер федеративных отношений, но и развитие экономики. Выраженная централизация (в первую очередь налоговых) доходов к настоящему времени приобрела избыточный характер, что проявляется в следующем.

Значительность объемов перераспределяемых через федеральный бюджет финансовых ресурсов38 привела к тому, что государственная региональная политика в России может осуществляться только при наличии мощной системы трансфертов, нацеленной:

  • на финансовое выравнивание уровней бюджетной обеспеченности;

  • на преодоление последствий реализации номинально единой модели формирования доходной базы региональных бюджетов39.

Результатом такой практики не могло не стать, с одной стороны, фиксируемое экспертами замедление развития и темпов роста экономик благополучных регионов (за исключением Москвы). С другой, - консервирование экономической отсталости ряда «слабых» регионов, дополняемое оказанием им социальных услуг за счет средств федерального бюджета на минимально установленном уровне.

Отмеченные негативные результаты – это итог попытки выстроить единую для всех субъектов Федерации модель межбюджетных отношений. Эта попытка в условиях значительной социально-экономической дифференциации регионов, могла иметь только один результат. Модель распределения налоговых полномочий, налоговых доходов, система межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов (т.е. всех основных компонентов, формирующих финансовый «срез» межбюджетных отношений) вынужденно приобрела выраженную асимметричную форму.

В сложившейся ситуации на третьем этапе развития федеративных отношений у Правительства РФ имеется только два варианта поведения:

  • ориентация на сохранение формально симметричной модели межбюджетных отношений, исключающей из числа участников инновационного развития ряд региональных экономик;

  • осуществление последовательного перехода от формально симметричной модели межбюджетных отношений к формализованной асимметричной модели.

Как было показано выше, задача инновационного развития национальной экономики требует выбора второго варианта поведения.

4.1. Основы перехода к асимметричной модели

Мировой практике известно много примеров симметричных моделей финансовых взаимоотношений. Эта же практика знает достаточно вариантов асимметричных (в той или иной степени) моделей межбюджетных отношений (финансовой их составляющей, в первую очередь)40. Но выбор национальной модели межбюджетных отношений всегда определяют особенности национальной экономики, государственного устройства, национального менталитета.

Например, канадская модель межбюджетных отношений, реализуемая в ситуации значительных экономико-географических различий провинций, высокой (но существенно ниже российской) дифференциации уровней экономического развития региональных экономик, значимости в экономике отдельных регионов природоресурсной составляющей, разницы этнокультурных традиций и пр. допускает:

  • различные режимы налогообложения прибыли и индивидуальных доходов провинциальными подоходными налогами;

  • различные ставки федеральных налогов на территории различных провинций (акцизов, индивидуального подоходного налога);

  • действие соглашений о сборе налогов, периодически подлежащих перезаключению, регламентирующих некоторые элементы налогового администрирования;

  • понижение ставок федерального налога на территории провинции для возможного введения повышенных ставок провинциального налога при условии отказа провинции от участия в некоторых федеральных программах (отказ от федерального финансирования некоторых расходов);

  • существование de facto трех режимов налогообложения косвенными налогами на территории страны (сочетания федерального НДС с провинциальными налогами с продаж41);

  • участие или неучастие (на добровольной основе) провинций в федеральных программах (т.е. федеральное финансирование некоторых категорий расходов на территории провинций) и др.

Таким образом, канадский опыт доказывает, что построение асимметричной модели межбюджетных отношений не предполагает, как полагают некоторые отечественные авторы, индивидуализацию взаимоотношений федерации с отдельными «особо выдающимися регионами». Преимущества данной модели в том, что ее методологической основой выступает право на добровольное избрание (в зависимости от объективных экономических обстоятельств и принятого региональными властями решения) одной из нескольких схем42 взаимоотношений (финансовых) федерации и ее субъектов. А это исключает опасность начала «войны суверенитетов» и позволяет решать возникающие проблемы без выраженной конфронтации.

Переход российской экономики к асимметричной модели межбюджетных отношений мы предлагаем осуществлять в два этапа.

На первом этапе модель будет применяться в тестовом режиме. Продолжительность этапа – 5 лет, в рамках которых будут отрабатываться механизмы, выявляться проблемы и противоречия, определяться способы их устранения. Условия новых принципов взаимодействия Федерации и ее субъектов, а также основные положения модели должны быть оговорены в нормативном акте (постановление Правительства). «Запуск» модели также потребует внесения в Бюджетный кодекс поправок, допускающих подобный эксперимент. Это позволит сделать асимметричную модель (на определенный, ограниченный по времени срок) легитимной.

На втором этапе, когда модель будет отработана, ее положения в полном объеме следует закрепить в Бюджетном кодексе.

4.2. Пересмотр доходных и расходных полномочий

Обращаясь к основам формирования адекватной российским реалиям асимметричной модели, отметим, что, по нашему мнению, она должна базироваться на четырех базовых положениях:

  • расширении круга собственных налоговых доходов;

  • изменении порядка финансирования целого ряда расходов;

  • адекватное расширение ответственности региональных властей;

  • пересмотр действующей системы трансфертов.

Первое положение. Расширение круга налоговых доходов консолидированных бюджетов всех субъектов Федерации за счет увеличения доли их собственных доходов. Закономерен вопрос: передавать регионам доходы или налоговую базу? Оба варианта имеют свои плюсы и минусы. Так, передача доходов может быть осуществлена без значительных изменений в налоговой системе страны, а значит без дополнительных шоков для налогоплательщиков. Однако при таком варианте не следует рассчитывать на существенное расширение полномочий и повышение уровня ответственности региональных властей за состояние и развитие экономики региона.

Передача налоговой базы предполагает, что субъект Федерации получает право самостоятельно (в определенных пределах) устанавливать элементы налога (все или некоторые), а не только получать определенный вид налоговых доходов. Этот вариант предполагает более высокий уровень ответственности руководства субъекта Федерации за состояние экономики и динамику развития региона. Отрицательным моментом здесь является необходимость пересмотра действующей налоговой системы, поскольку ни одна из закрепленных за федеральным бюджетом «баз» не может быть эффективно43 передана на субфедеральный уровень44. Значит, нужен поиск дополнительной «налоговой базы». А это предполагает введение нового налога.

Здесь прослеживаются два варианта, каждый из которых также имеет свои позитивные и негативные стороны:

  • введение налога с продаж (возврат к этому налогу) - произошедшее вследствие такого решения повышение доходов бюджетов субъектов Федерации может сопровождаться ростом цен на потребительские товары;

  • введение дополнительного налога на недвижимость (дорогостоящие объекты недвижимости) либо некого налога на роскошь - здесь велика вероятность (это подтверждают многочисленные случаи неоправданного повышения налогов на землю муниципалитетами) произвольной трактовки того, что относить к предметам роскоши.

Нетрудно понять, что рассмотренные варианты излишне просты для российской ситуации. Поэтому решение вопроса о расширении круга собственных доходов региональных бюджетов не может быть столь примитивным. Необходим более сложный подход, один из вариантов которого предлагается ниже и предполагает одновременное осуществление пяти групп мероприятий.

Во-первых, следует осуществить понижение ставки НДС на 1,5 п.п. (до 16,5 % против действующих 18 %) при предоставлении субъектам Федерации права вводить собственный налог с продаж по максимальной ставке в 5 %45. Данные меры, вероятно, потребуют внесения некоторых изменений в порядок установления (и размеры) ставок по налогам, взимаемым в рамках специальных налоговых режимов46. Однако возникающие технические проблемы компенсирует то, что понижение ставки НДС позволит «создать» новую налоговую базу в виде розничного товарооборота, которая будет закреплена за субфедеральным уровнем.

Во-вторых, потребуется отмена ограничений на установление размеров региональной составляющей ставки налога на прибыль (в настоящее время регионы устанавливают ее в интервале 13,5-18 %) для регионов, перешедших на формирование финансовых отношений по первой и второй схемам межбюджетных отношений (более подробно приводимые схемы описаны ниже в таблице 2).

В-третьих, следует предоставить субъектам Федерации право (в рамках первых двух схем) водить дополнительный налог на имущество (в форме налога на роскошь) с закреплением поступлений от этого налога за муниципальными бюджетами.

В этом случае каждый из наиболее финансово благополучных субъектов Федерации может определить, что признается «предметом роскоши» на его территории. При этом существенная часть методического обеспечения такой конкретизации (хотя бы в самом общем виде) может быть возложена на Федеральную налоговую службу.

В-четвертых, потребуется выделить «компенсационную дотацию» бюджетам субъектов Федерации. Она компенсирует потери (расчетные) регионального бюджета от установленных федеральным законодательством налоговых льгот по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Отмена федеральных налоговых льгот по этим налогам, как это планируется в настоящее время, приведет к ухудшению финансового положения отдельных налогоплательщиков и потребует дополнительных расходов от федерального бюджета (увеличения бюджетного финансирования организаций на сумму этих налогов) и региональных бюджетов.

Наконец, в-пятых, региональному бюджету следует предоставить возможность участия в распределении общих доходов от НДС по нормативу. Норматив предлагается определять как 20 % суммы НДС, поступившей в консолидированный бюджет страны по итогам предшествующего квартала, в расчете на душу населения, умноженную на численность населения соответствующего региона (данный трансферт может быть ежеквартальным или ежемесячным). Для расчета следует использовать не региональные данные, а сумму НДС, поступившего в бюджетную систему страны47. Фактически это дополнительный нецелевой трансферт субфедеральным бюджетам. Участие в распределении НДС означает для субъекта Федерации отказ от получения некоторых категорий субсидий и (или) субвенций из федерального бюджета при сохранении обязанности финансировать соответствующие целевые расходы за счет собственных средств.

Все предложенные выше элементы модели предполагают существенный пересмотр и процедур, и порядка финансирования расходов, а также порядка финансирования дефицита региональных бюджетов. И то и другое требует детального углубленного анализа, который невозможно представить в рамках небольшого доклада. Поэтому ниже этот аспект проблемы будет затрагиваться лишь по мере необходимости.

Второе положение. Изменение порядка финансирования ряда расходов (групп расходов). Расширение круга (и объема) собственных доходов субфедеральных бюджетов предполагает изменение порядка финансирования части расходов как в пределах собственных полномочий, так и по передаваемым полномочиям. На этом вопросе мы не останавливаемся подробно, поскольку выработка конкретных предложений и их количественная оценка требуют специальных исследований.

Третье положение. Адекватное увеличению объема собственных доходов и доходных полномочий расширение ответственности региональных властей, как перед населением региона, так и перед Федерацией. Поскольку действующая модель ответственности региональных властей перед вышестоящим уровнем власти (Президентом РФ) доказала свою непригодность, создание новой схемы формирования системы межбюджетных трансфертов не имеет смысла вне нового подхода к повышению уровня этой ответственности.

Данная проблема требует особого исследования и полноценно может быть прояснена только в рамках первого этапа реформы межбюджетных отношений. На сегодня очевидно лишь то, что уровень ответственности органов власти субъектов Федерации перед населением и Федерацией (понимаемой как все граждане страны, а не группа чиновников в Москве), должен быть адекватен принимаемым на себя полномочиям, а также величине доходов субфедеральных бюджетов. Ясно и то, что предмет данной ответственности доложен быть предельно конкретен и, как мы полагаем, сведен на втором этапе реформы межбюджетных отношений к обеспечению определенного федеральным законодателем качества жизни граждан России.

Четвертое положение. Замена некоторых целевых трансфертов (субсидий и субвенций) дополнительными собственными доходами или дополнительной дотацией (нецелевой трансферт) при сохранении обязанности по финансированию соответствующих групп расходов и контроля за минимально допустимой величиной этих расходов со стороны Федерации. Полагаем, что изменение порядка формирования собственных доходов бюджетов субъектов Федерации должно сопровождать формирование новой схемы формирования системы межбюджетных трансфертов.

Мировая практика фиксирует определенную цикличность развития данной системы. Обусловлено это тем, что возникновение конкретной проблемы требует формирования специальной программы по ее решению (финансированию). По истечении определенного срока накапливается значительное число смежных или сходных программ (подпрограмм), а повышение эффективности их функционирования и использования финансовых ресурсов требует их объединения и укрупнения48. На этой основе формируется «блочный грант» (трансферт для финансирования блока программ), направленный на решение новых проблем.

Укрупнение программ актуально и для России. Так, перечень программ (целей), на которые выделяется финансирование из федерального бюджета, а средства поступают в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований, довольно велико (см. таблицу 3 Приложения). В этих условиях очевидна потребность в группировке программ (и их финансовых ресурсов) для более эффективной реализации их целей и эффективного использования финансовых средств.

Расширение собственных доходов субфедеральных бюджетов будет иметь место преимущественно за счет перераспределения в их пользу части доходов. Это предполагает осуществление оценки хотя бы некоторых потерь федерального бюджета в результате реализации предложенных мероприятий. Подобная оценка приведена в таблице 1.

Таблица 1

Потери федерального бюджета от перераспределения

доходов в пользу субъектов РФ

Мероприятие

Для региональных бюджетов

Для федерального бюджета

Потери доходов

Сокращение расходов

20 % суммы поступлений НДС в расчете на душу населения

Замещает дотации (все) для 48 регионов, по Ханты-Мансийскому АО замещает все целевые гранты

20 % суммы НДС

Сокращение размеров ФФПР, а также сумм целевых видов финансовой помощи по 48 регионам (в различных пропорциях)

Дополняется введением налога с продаж (исходя из действовавшей в 2001 г. схемы)

Замещает дотации для 8 регионов, а еще для 17 регионов происходит замещение всех целевых грантов

1,5 п.п. ставки НДС

Сокращение размеров ФФПР, а также сумм целевых видов финансовой помощи по 48 регионам (в различных пропорциях)

Отмена ограничений на ставку налога на прибыль и предоставление права вводить дополнительный налог на имущество для некоторых регионов (первые две группы)

Нет

Нет

Проведение количественных оценок этих потерь требует дополнительных исследований (прежде всего в части оценок потенциального изменения порядка финансирования расходов) и не может быть проведено в рамках настоящего доклада.

4.3. Возможные схемы финансовых взаимоотношений

Высказанные ранее предложения относятся к числу общих и, согласно гипотезе доклада, должны варьировать в субъектах Федерации с различным уровнем социально-экономического развития. Поэтому ниже предлагаются четыре схемы формирования финансовых взаимоотношений региона и Федерации, различающиеся по десяти параметрам.

Первый. Участие или не участие в системе бюджетного выравнивания (получение дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности). Подход предполагает отсутствие дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности для некоторых регионов (первая и вторая схемы таблицы 2).

Таблица 2

Основные элементы схем межбюджетных отношений

Параметры

Первая

схема

Вторая схема

Третья схема

Четвертая схема

Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

нет

нет

да

да

Дотации на поддержание сбалансированности бюджета

нет

нет

да

да

Компенсирующий трансферт

да

да

да

Право введения налога с продаж

да

да

да

да

Право на участие в распределении НДС

да

да

да

нет

Ограничения на размеры региональной составляющей ставки налога на прибыль организаций

нет

нет

да

да

Право на введение местного налога на роскошь

да

да

нет

нет

Обязанность по финансированию ряда федеральных мандатов за счет собственных доходов (сокращение субсидий и субвенций)

да

да

нет

нет

Тип контроля за оказанием государственных услуг

А

Б

Б

В

Объем прав в области государственных (субфедеральных) заимствований

Расширен-ный

Действую-щий

Действую-щий

Действую-щий

Тип государственных региональных программ

Только долевые

Без обязате-льного долевого участия

Без обязате-льного долевого участия

Без обязате-льного долевого участия

Наличие специальных федеральных программ регионального развития

нет

нет

да

да

Второй. Участие или неучастие в модели распределения НДС (по описанной выше схеме – 20 % поступивших в бюджетную систему сумм в расчете на душу населения).

Третий. Отсутствие (или сохранение) ограничений на региональную компоненту ставки налога на прибыль организаций.

Четвертый. Предоставление (не предоставление) права на введение дополнительного налога на имущество в виде налога на роскошь.

Пятый. Определение групп расходов, подлежащие финансированию за счет собственных доходов региональных бюджетов (или позиции, по которым из федерального бюджета выделяются некоторые субсидии и субвенции).

Шестой. Определение подлежащих контролю со стороны Федерации параметров и принципов этого контроля. Можно выделить несколько схем с различающимися параметрами контроля:

  • общий объем предоставления государственных услуг на уровне не ниже среднего (или установленного норматива) по стране (по ключевым позициям) как по сферам федеральной ответственности, так и по сферам ответственности регионов (схема «А» таблицы 2);

  • выделение сфер, где контроль носит общий характер и сохраняется постатейный контроль за предоставлением услуг, их финансированием, и др. параметрами (схема «Б» таблицы 2);

  • сохранение ныне действующей схемы, при которой средства на финансирование федеральных мандатов жестко контролируются при введении контроля за качеством, объемом и своевременностью предоставления соответствующих услуг (схема «В» таблицы 2).

Седьмой. Права по осуществлению заимствований для финансирования дефицита регионального бюджета и целевых инвестиционных проектов. Также должны различаться установленные Бюджетным кодексом предельные значения суммы долга, доли расходов на обслуживание государственного (регионального) долга. Условно для схематичного описания могут быть предложены два варианта: действующий объем прав и их расширенный объем. Последний также может быть в двух вариантах: расширение прав только в части финансирования дефицита бюджета, либо и в части формирования ресурсов для реализации региональных программ.

Восьмой. Выделение принципиально различающихся типов программ экономического развития – при обязательном долевом участии региона в финансировании и без обязательного участия.

Девятый. Наличие специально разрабатываемых федеральных программ экономического развития региона, нацеленных на создание рабочих мест и расширение собственной доходной базы субъекта Федерации.

Десятый. Право формирования в рамках первых двух схем (см. таблицу 2) собственного казначейства (при сокращении расходов федерального бюджета).

Предложенные выше изменение порядка и источников формирования доходов бюджетов субъектов Федерации предполагают, во-первых, учет различий в порядке формирования и источниках финансирования расходов и в элементах, которые реально контролируются со стороны Федерации. Во-вторых, требуют соответствующей ответственности региональных властей перед населением региона и перед Федерацией в целом.

4.4. Типизация субъектов Российской Федерации

В рамках исследования итогов 2011 г. нами, исходя из формирования трансферта за счет 20 % общей суммы налога на добавленную стоимость и введения регионами налога с продаж, были проведены оценки возможных доходов региональных бюджетов. Оценки налога с продаж производились:

  • исходя из данных о розничном товарообороте в регионах за 2011 г.;

  • на основе предположения, что налоговая база по этому налогу составляет 60 % объема розничной торговли, а ставка установлена на уровне 5%.

Для удобства оценки приводились к показателю, отражающему повышение исходных значений душевых бюджетных доходов и их «приближения» к итоговым значениям фактических душевых бюджетных доходов с учетом всех видов федеральной финансовой помощи (результаты расчетов см. в таблице 4 Приложения). Таким образом, в рамках первой схемы (см. таблицу 2) предполагается отмена дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и введение дотаций на обеспечение мер по сбалансированности бюджета. При этом регион получает право:

  • на трансферт в размере суммы 20 % национального НДС в расчет на душу населения;

  • на компенсирующий трансферт;

  • на введение налога с продаж (с соответствующими модификациями специальных налоговых режимов).

При этом существенно сокращаются целевые средства, передаваемые из федерального бюджета. Также на более общий (исходя из уровня и качества оказываемых государственных услуг) меняется тип контроля. Расширяются права заимствований для финансирования как дефицита бюджета, так и программ развития. В рамках этой модели реализация федеральных программ регионального развития возможна только при долевом участии бюджета субъекта Федерации. При этом разработка и реализация специальных программ экономического развития (федеральных) не предполагается.

В эту группу, вероятно, войдут наиболее мощные с точки зрения экономического потенциала, и занимающие активную и ответственную (перед населением) позицию региональными властями регионы: г. Москва, Ярославская, Липецкая, Тюменская, Свердловская и Кемеровская области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, республики Башкортостан и Татарстан и некоторые другие субъекты Федерации.

В рамках второй схемы (см. таблицу 2) также предполагается отмена дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и введение дотаций на обеспечение мер по сбалансированности бюджета. Расширяются права субъекта Федерации по формированию собственной налоговой политики (в части налога на прибыль и дополнительного налога на имущество), а регион получает право:

  • на трансферт в размере суммы 20 % национального НДС в расчете на душу населения;

  • на компенсирующий трансферт и право введения на своей территории налога с продаж (с соответствующими модификациями специальных налоговых режимов).

При этом существенно сокращаются целевые средства, передаваемые из федерального бюджета. Тип контроля меняется на комбинированный – выделяются сферы более общего контроля при сохранении некоторых сфер, в которых сохраняется действующая модель контроля за финансированием федеральных мандатов и фактически передаваемыми на эти цели средствами. Расширяются права заимствований для финансирования дефицита бюджета. В рамках данной схемы реализация федеральных программ регионального развития возможна не только при долевом участии бюджета субъекта Федерации, но и без участия финансовых ресурсов региона. Разработка и реализация специальных программ экономического развития (федеральных) не предполагается.

В эту группу, вероятно, могут быть включены регионы со средним уровнем экономического потенциала, но проводящие активную экономическую политику (в меру предоставленных им полномочий). Наиболее вероятными регионами здесь выступят: Московская, Ленинградская, Оренбургская области, г. Санкт-Петербург, Республика Коми и ряд других регионов.

В рамках третьей схемы (см. таблицу 2) предполагается сохранение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и дотации на обеспечение мер по сбалансированности бюджета. При этом регион получает право на трансферт в размере суммы 20 % национального НДС в расчете на душу населения, на компенсирующий трансферт и право введения на своей территории налога с продаж (с соответствующими модификациями специальных налоговых режимов). Так же как и в рамках первой схемы расширяются права региона на проведение собственной налоговой политики.

В отношении субсидий и субвенций из федерального бюджета сохраняется действующая схема (хотя определенные модификации в связи с расширением объема собственных доходов региона представляются целесообразными). Тип контроля меняется на комбинированный – выделяются сферы более общего контроля при сохранении некоторых сфер, в которых сохраняется действующая форма контроля за финансированием федеральных мандатов и фактически передаваемыми на эти цели средствами из федерального бюджета.

Для данной схемы сохраняется действующий режим регулирования прав заимствований. Реализация федеральных программ регионального развития возможна не только при долевом участии бюджета субъекта Федерации, но и без участи финансовых ресурсов региона. При этом возможна (целесообразна) разработка и реализация специальных программ экономического развития (федеральных).

Наиболее вероятные регионы, которые смогут перейти на построение финансовых взаимоотношений с федеральным бюджетом в рамках данной схемы, выступят субъекты Федерации с невысоким уровнем экономического потенциала, который не позволяет их властям формировать собственную экономическую политику. К таковым принадлежат: Кировская, Брянская, Пензенская области, Приморский край и другие регионы.

В рамках четвертой схемы (см. таблицу 2) также предполагается сохранение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и дотации на обеспечение мер по сбалансированности бюджета (как и в рамках третьей схемы). При этом регион не получает право на трансферт за счет НДС, но имеет право вводить на своей территории налог с продаж (с соответствующими модификациями специальных налоговых режимов). В отношении субсидий и субвенций из федерального бюджета сохраняется в целом действующая схема. Тип контроля принципиально не меняется - сохраняется действующая модель контроля за финансированием федеральных мандатов фактически передаваемыми на эти цели средствами.

Для данной схемы сохраняется действующий режим регулирования прав заимствований. Реализация федеральных программ регионального развития возможна не только при долевом участии бюджета субъекта Федерации, но и без участия финансовых ресурсов региона. При этом возможна (целесообразна) разработка и реализация специальных программ экономического развития (федеральных). Четвертая схема отличается от третьей наличием (в третьей) права на участие в распределении НДС и типом контроля со стороны Федерации (см. таблицу 2).

Наиболее вероятными регионами, которые смогут перейти на построение финансовых взаимоотношений с федеральным бюджетом в рамках данной модели, являются: Республики Бурятия, Ингушетия, Чеченская Республика и другие, имеющие низкий уровень бюджетной обеспеченности, регионы.

Завершая, отметим, что наиболее серьезными аргументами против построения асимметричной модели межбюджетных отношений в России могут быть два аргумента.

Во-первых, на протяжении последних лет велась работа по формированию единого порядка предоставления трансфертов (всех видов) из федерального бюджета. На реализацию этой задачи были направлены значительные усилия и были достигнуты определенные успехи. Однако реализация предлагаемого выше потребует существенного, а по ряду позиций, - радикального пересмотра этого порядка и перехода к формированию принципиальной иной модели.

Во-вторых, проблема нефинансируемых федеральных мандатов, имевшая критический характер в начале 2000-х годов, если и не преодолена полностью, то на пути ее решения достигнуты существенные успехи. Предлагаемая в докладе модель в значительной мере стравит под сомнение возможность окончательного решения этой проблемы.

Единственным существенным, но, по нашему мнению, неоспоримым аргументом в пользу сформулированных выше предложений является авторская оценка результативности сложившейся модели межбюджетных отношений. Полагаем, что сохранение системы, формирующей мощные центростремительные потоки финансовых, трудовых и интеллектуальных ресурсов, а также аналогичным образом осуществляемый процесс принятия федеральным центром не только общенациональных, но и региональных решений, не обеспечивает необходимого (и потенциально возможного) роста эффективности социально-экономического развития страны и ее регионов.

Представляется, что этот аргумент «за» перевешивает все аргументы «против», если задачей развития основ реальной федерации в России является не процесс, а результат.

Заключение

Занимаясь в течение многих лет проблемами развития федеративных отношений, авторы доклада неоднократно убеждались в том, что поиск простых формул такого развития порождает поспешность в конструировании институтов государственного территориального управления и, как результат, их низкую эффективность. Поэтому являясь сторонниками развития федерализма в России, мы, вместе с тем, отстаиваем модель медленного, поэтапного движения в данном направлении. Но «медленный» и «поэтапный» не означает - стихийный и нерегулируемый. И чтобы подобные тенденции не возобладали, необходимо сосредоточиться не на очевидном позитиве озвученных федеральным центром инициатив, а на трудностях, которые возникнут при их реализации.

При подготовке доклада мы не пытались осуществить всеобъемлющий охват возникающих в рассматриваемой области проблем. Важнее было показать, что их системный характер способен свести на нет начавшийся позитивный процесс. А также обосновать тезис, согласно которому избежать этой опасности позволит сочетание элементов симметрии и асимметрии в выстраивании отношений между Федерацией и ее субъектами. Потребность в таком сочетании не является российской спецификой. Данное сочетание характерно практически для всех федеративных государств. И игнорирование этого принципиального обстоятельства было, возможно, главной причиной их перманентной перезагрузки в последние десятилетия.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Рисунок 1

Рисунок 2

Таблица 3

Виды финансовой помощи, предусмотренные

Бюджетной классификацией РФ

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности

Дотации бюджетам городских округов на выравнивание бюджетной обеспеченности

Дотации бюджетам муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности

Дотации бюджетам поселений на выравнивание бюджетной обеспеченности

Дотации бюджетам на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов

Дотации бюджетам городских округов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов

Дотации бюджетам муниципальных районов на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление дотаций бюджетам закрытых административно-территориальных образований

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках государственной поддержки реализации мероприятий комплексных инвестиционных планов субъектов Российской Федерации по модернизации монопрофильных муниципальных образований

Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поощрение достижения наилучших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на оздоровление детей

Субсидии бюджетам на обеспечение жильем молодых семей

Субсидии бюджетам муниципальных районов на обеспечение жильем молодых семей

Субсидии бюджетам на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства

Субсидии бюджетам городских округов на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства

Субсидии бюджетам муниципальных районов на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства

Субсидии бюджетам поселений на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку овцеводства

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку элитного семеноводства

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку завоза семян для выращивания кормовых культур в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, включая производство продукции растениеводства на низкопродуктивных пашнях

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку производства льна и конопли

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на закладку и уход за многолетними насаждениями

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и бесхозяйных гидротехнических сооружений

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям (кроме личных подсобных хозяйств и сельскохозяйственных потребительских кооперативов), организациям агропромышленного комплекса независимо от их организационно-правовых форм, крестьянским (фермерским) хозяйствам и организациям потребительской кооперации части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах в 2008 - 2011 годах на срок до 1 года

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат на приобретение средств химической защиты растений

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на закупку кормов для маточного поголовья крупного рогатого скота

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также вознаграждение, причитающееся приемному родителю

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку северного оленеводства и табунного коневодства

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов организациям, осуществляющим промышленное рыбоводство, независимо от их организационно-правовых форм по инвестиционным кредитам, полученным в российских кредитных организациях в 2007 - 2011 годах на приобретение племенного материала рыб, техники и оборудования для промышленного рыбоводства на срок до пяти лет, на строительство, реконструкцию и модернизацию комплексов (ферм) по осуществлению промышленного рыбоводства на срок до восьми лет

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку внедрения комплексных мер модернизации образования

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, предусмотренных региональной программой переселения, включенной в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения

Субсидии бюджетам на реализацию федеральных целевых программ

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию федеральных целевых программ

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям агропромышленного комплекса независимо от их организационно-правовых форм и крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным потребительским кооперативам части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах в 2004 - 2011 годах на срок от 2 до 10 лет

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, крестьянским (фермерским) хозяйствам части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах в 2005 - 2011 годах на срок до 8 лет

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поощрение лучших учителей

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на создание технопарков

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на совершенствование организации питания учащихся в общеобразовательных учреждениях

Субсидии бюджетам на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объекты капитального строительства собственности муниципальных образований)

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объекты капитального строительства собственности муниципальных образований)

Субсидии бюджетам муниципальных районов на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства собственности муниципальных образований

Субсидии бюджетам поселений на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства собственности муниципальных образований

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат на приобретение средств химизации

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие инфраструктуры города Мирного

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление мероприятий по обеспечению жильем граждан Российской Федерации, проживающих в сельской местности

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на закупку оборудования для учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях реализации мероприятий, направленных на совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на закупку оборудования для учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях реализации мероприятий, направленных на совершенствование оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление организационных мероприятий по обеспечению граждан лекарственными препаратами, предназначенными для лечения больных злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по финансовому обеспечению оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей)

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономически значимых региональных программ

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Государственного плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации

Субсидии бюджетам на организацию дистанционного обучения инвалидов

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на организацию дистанционного обучения инвалидов

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на проведение противоаварийных мероприятий в зданиях государственных и муниципальных общеобразовательных учреждений

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по совершенствованию медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями

Субсидии бюджету Краснодарского края на реализацию мероприятий краевой целевой программы "Обеспечение строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического и бальнеологического курорта"

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на закупку оборудования для учреждений здравоохранения субъектов Российской Федерации и учреждений здравоохранения муниципальных образований в целях реализации мероприятий, направленных на формирования здорового образа жизни, включая сокращение потребления алкоголя и табака

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части потерь в доходах организациям железнодорожного транспорта в связи с принятием субъектами Российской Федерации решений об установлении льгот по тарифам на проезд обучающихся и воспитанников общеобразовательных учреждений, учащихся очной формы обучения образовательных учреждений начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении

Субсидии бюджету города Москвы на возмещение организациям транспорта потерь в доходах в связи с транспортным обеспечением мероприятий в период празднования 65-й годовщины Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов

Субсидии бюджету Республики Татарстан на мероприятия по реализации комплексного проекта "Культурное наследие - остров-град Свияжск и древний Болгар"

Субсидии бюджетам на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации

Субсидии бюджетам городских округов на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование социальных программ субъектов Российской Федерации, связанных с укреплением материально-технической базы учреждений социального обслуживания населения и оказанием адресной социальной помощи неработающим пенсионерам

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия в области информационно-коммуникационных и телекоммуникационных технологий для подготовки и проведения XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 г. в г. Казани

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение специализированной лесопожарной техники и оборудования

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на оснащение школьных библиотек учебниками и литературой на русском языке и языках народов Кавказа

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия, направленные на обследование населения с целью выявления туберкулеза, лечения больных туберкулезом, профилактические мероприятия

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение закупок диагностических средств и антивирусных препаратов для профилактики, выявления, мониторинга лечения и лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов B и C

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на закупки оборудования и расходных материалов для неонатального и аудиологического скрининга

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по пренатальной (дородовой) диагностике

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование реализации природоохранных мероприятий

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение оборудования для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание адресной финансовой поддержки спортивным организациям, осуществляющим подготовку спортивного резерва для сборных команд Российской Федерации

Субсидии бюджету Республики Алтай на софинансирование инвестиционного проекта по строительству примыкания к автомобильной дороге М-52 "Чуйский тракт" на км 651 в районе урочища реки Урсул

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на инженерно-геологические и инженерно-экологические изыскания и разработка проектно-сметной документации рекультивации территории бывшего Открытого акционерного общества "Средне-Волжский завод химикатов" (г. Чапаевск)

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов

Субсидии бюджетам на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов административных центров субъектов Российской Федерации и административных центров муниципальных районов Московской и Ленинградской областей

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов административных центров субъектов Российской Федерации и административных центров муниципальных районов Московской и Ленинградской областей

Субсидии бюджетам городских округов на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов административных центров субъектов Российской Федерации и административных центров муниципальных районов Московской и Ленинградской областей

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объекты капитального строительства собственности муниципальных образований) в рамках организации и проведения ХХII Олимпийских зимних игр и ХI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развития города Сочи как горноклиматического курорта

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на метрополитене в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по обеспечению безопасности населения на автомобильном транспорте в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем общего образования

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности на период до 2020 года

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы

Прочие субсидии

Прочие субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации

Прочие субсидии бюджетам муниципальных районов

Прочие субсидии бюджетам поселений

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан

Субвенции бюджетам на осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей

Субвенции бюджетам городских округов на осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей

Субвенции бюджетам муниципальных районов на осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком "Почетный донор СССР", "Почетный донор России"

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на организацию, регулирование и охрану водных биологических ресурсов

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на охрану и использование охотничьих ресурсов

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на составление (изменение и дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на перевозку несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на государственные единовременные пособия и ежемесячные денежные компенсации гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на выплаты инвалидам компенсаций страховых премий по договорам обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств

Субвенции бюджетам на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты

Субвенции бюджетам поселений на осуществление первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий в области лесных отношений

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий в области водных отношений

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью

Субвенции бюджетам муниципальных образований на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство

Субвенции бюджетам городских округов на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство

Субвенции бюджетам муниципальных районов на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство

Субвенции местным бюджетам на выполнение передаваемых полномочий субъектов Российской Федерации

Субвенции бюджетам муниципальных районов на выполнение передаваемых полномочий субъектов Российской Федерации

Субвенции бюджетам поселений на выполнение передаваемых полномочий субъектов Российской Федерации

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий

Субвенции бюджетам муниципальных образований на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения

Субвенции бюджетам городских округов на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения

Субвенции бюджетам муниципальных районов на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения

Субвенции бюджетам муниципальных образований на компенсацию части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования

Субвенции бюджетам городских округов на компенсацию части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования

Субвенции бюджетам муниципальных районов на компенсацию части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на охрану и использование объектов животного мира (за исключением охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов)

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов по контролю, надзору, выдаче разрешений на добычу охотничьих ресурсов и заключению охотхозяйственных соглашений

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю качества образования, лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений, надзору и контролю за соблюдением законодательства в области образования

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в части оплаты санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание отдельным категориям граждан государственной социальной помощи по обеспечению лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов"

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на приобретение жилья гражданами, уволенными с военной службы (службы), и приравненными к ним лицами

Прочие субвенции

Прочие субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации

Прочие субвенции бюджетам городских округов

Прочие субвенции бюджетам муниципальных районов

Иные межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание депутатов Государственной Думы и их помощников

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание членов Совета Федерации и их помощников

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение равного с Министерством внутренних дел Российской Федерации повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам подразделений милиции общественной безопасности и социальных выплат

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на переселение граждан из закрытых административно-территориальных образований

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации для компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий в области обеспечения лекарственными препаратами

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры закрытых административно-территориальных образований

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации

Межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременного денежного поощрения при награждении орденом "Родительская слава"

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на дополнительную государственную поддержку (гранты) ведущим академическим музыкальным театрам, хоровым и камерным музыкальным коллективам, находящимся в ведении субъектов Российской Федерации, на осуществление творческих проектов

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований и государственных библиотек городов Москвы и Санкт-Петербурга

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату региональной доплаты к пенсии

Межбюджетные трансферты местным бюджетам на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам городских округов на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных районов на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам поселений на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации, на реализацию мероприятий по празднованию 50-летия полета в космос Ю.А. Гагарина

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации, на оснащение общедоступных библиотек субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского Федерального округа, литературой и компьютерами с выходом в Интернет

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации, на единовременные денежные компенсации реабилитированным лицам

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации, на премирование победителей Всероссийского конкурса на звание "Самое благоустроенное городское (сельское) поселение России"

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам на реализацию программ модернизации здравоохранения

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам на реализацию программ модернизации здравоохранения в части укрепления материально-технической базы медицинских учреждений

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам на реализацию программ модернизации здравоохранения в части внедрения современных информационных систем в здравоохранение в целях перехода на полисы обязательного медицинского страхования единого образца

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части укрепления материально-технической базы медицинских учреждений

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию программ модернизации здравоохранения в части внедрения современных информационных систем в здравоохранение в целях перехода на полисы обязательного медицинского страхования единого образца

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных районов на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части укрепления материально-технической базы медицинских учреждений

Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации на повышение пожарной безопасности торфяников

Прочие межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам

Прочие межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации

Прочие межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам муниципальных районов

Таблица 4

Оценки последствий предлагаемых мероприятий (2011 г.)

Фактичес-кие данные

Расчетные данные

Собствен-ные доходы региональ-ных бюджетов на душу населения, тыс.руб.

Коэффици-ент повышения доходов за счет федераль-ной финансовой помощи

Коэффици-ент повышения собственных доходов за счет НДС

Коэффици-ент повышения собствен-ных доходов за счет НДС и налога с продаж

Отношение расчетного коэффици-ента (по НДС и налогу с продаж) к фактичес-кому

Липецкая область

29,16

1,239

1,16

2,196

1,773

Вологодская область

33,41

1,250

1,14

1,707

1,366

Свердловская область

37,68

1,136

1,12

1,266

1,115

Пермский край

35,87

1,144

1,13

1,243

1,087

Республика Башкортостан

26,33

1,237

1,17

1,335

1,079

Самарская область

35,25

1,169

1,13

1,251

1,071

Кемеровская область

40,61

1,123

1,11

1,190

1,060

г. Москва

114,73

1,063

1,04

1,115

1,049

Челябинская область

27,53

1,242

1,17

1,297

1,044

Ханты-Мансийский АО

122,53

1,033

1,04

1,079

1,044

Волгоградская область

23,29

1,288

1,20

1,330

1,033

Новосибирская область

34,18

1,213

1,13

1,252

1,032

Нижегородская область

30,35

1,239

1,15

1,276

1,029

Тульская область

24,73

1,294

1,18

1,318

1,018

Ямало-Ненецкий АО

226,11

1,030

1,02

1,042

1,012

Омская область

25,99

1,304

1,18

1,309

1,003

Ярославская область

34,36

1,215

1,13

1,219

1,003

 

Оренбургская область

28,86

1,257

1,16

1,253

0,997

Московская область

47,00

1,115

1,10

1,103

0,990

Республика Коми

53,53

1,185

1,09

1,171

0,988

Ленинградская область

40,69

1,169

1,11

1,155

0,988

Сахалинская область

93,71

1,126

1,05

1,112

0,988

Ростовская область

22,32

1,391

1,20

1,374

0,988

Мурманская область

57,71

1,228

1,08

1,213

0,988

Красноярский край

54,76

1,185

1,08

1,153

0,973

г. Санкт-Петербург

67,55

1,107

1,07

1,074

0,970

Саратовская область

21,82

1,366

1,21

1,321

0,967

Курская область

27,28

1,360

1,17

1,302

0,957

Новгородская область

32,43

1,365

1,14

1,305

0,956

Астраханская область

23,40

1,402

1,19

1,339

0,955

Воронежская область

23,26

1,409

1,20

1,332

0,945

Тверская область

28,36

1,328

1,16

1,253

0,944

Иркутская область

36,55

1,272

1,12

1,200

0,943

Владимирская область

23,89

1,384

1,19

1,293

0,934

Костромская область

21,34

1,560

1,21

1,458

0,934

Ульяновская область

21,03

1,453

1,22

1,343

0,924

Республика Хакасия

29,67

1,344

1,15

1,239

0,922

Тюменская область

110,39

1,251

1,04

1,153

0,921

Ставропольский край

18,48

1,560

1,25

1,434

0,919

Смоленская область

23,51

1,465

1,19

1,341

0,915

Удмуртская Республика

24,51

1,417

1,19

1,294

0,913

Хабаровский край

45,51

1,306

1,10

1,180

0,903

Краснодарский край

28,63

1,446

1,16

1,306

0,903

Калужская область

33,94

1,315

1,13

1,180

0,897

Белгородская область

39,21

1,350

1,12

1,199

0,888

Республика Карелия

40,42

1,346

1,11

1,194

0,887

Рязанская область

23,81

1,492

1,19

1,315

0,882

Республика Татарстан

(Татарстан)

34,83

1,445

1,13

1,252

0,866

 

Томская область

35,19

1,422

1,13

1,205

0,848

Орловская область

19,15

1,738

1,24

1,462

0,841

Ненецкий АО

264,34

1,229

1,02

1,033

0,840

Чувашская Республика – Чувашия

18,12

1,639

1,25

1,377

0,840

Кировская область

22,28

1,586

1,20

1,321

0,833

Брянская область

16,94

1,758

1,27

1,458

0,830

Пензенская область

20,79

1,644

1,22

1,355

0,824

Архангельская область

35,04

1,509

1,13

1,235

0,818

Забайкальский край

26,32

1,573

1,17

1,282

0,815

Ивановская область

17,15

1,753

1,27

1,416

0,808

Тамбовская область

18,39

1,897

1,25

1,460

0,770

Алтайский край

18,39

1,813

1,25

1,394

0,769

Приморский край

32,49

1,605

1,14

1,232

0,767

Республика Марий Эл

16,76

1,827

1,27

1,401

0,767

Калининградская область

31,40

1,645

1,14

1,245

0,757

Курганская область

18,70

1,842

1,24

1,384

0,751

Псковская область

23,00

1,788

1,20

1,329

0,743

Амурская область

37,56

1,633

1,12

1,204

0,737

Республика Адыгея (Адыгея)

14,83

2,049

1,31

1,510

0,737

 

Кабардино-Балкарская Республика

11,88

2,362

1,383

1,598

0,677

Республика Северная Осетия-Алания

11,47

2,433

1,397

1,644

0,676

Еврейская АО

24,51

1,950

1,186

1,299

0,666

Республика Бурятия

22,68

2,020

1,201

1,334

0,660

Чукотский АО

244,07

1,599

1,019

1,033

0,646

Республика Саха (Якутия)

76,03

1,731

1,060

1,109

0,641

Республика Мордовия

18,80

2,146

1,242

1,344

0,626

Республика Дагестан

6,24

3,848

1,729

2,333

0,606

Магаданская область

76,84

1,865

1,059

1,100

0,590

Республика Калмыкия

13,34

2,454

1,341

1,425

0,581

Карачаево-Черкесская Республика

11,37

2,785

1,400

1,571

0,564

Камчатский край

53,43

3,136

1,085

1,149

0,366

Республика Алтай

19,18

3,819

1,237

1,345

0,352

Республика Тыва

13,14

4,149

1,346

1,447

0,349

Республика Ингушетия

6,93

6,213

1,656

1,775

0,286

Чеченская республика

8,16

7,707

1,558

1,779

0,231

Над выпуском работали:

Н.В. Бубличенко, начальник отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации;

М.В. Глигич-Золотарева, заместитель начальника отдела государственного строительства Аналитического управления Аппарата Совета Федерации.

Издание подготовлено Аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации

103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации

Телефон: 697-92-32, 697-72-36

Адрес в Интернет:

Электронную версию Аналитического вестника можно получить: на сервере Совета Федерации в сети Интранет в разделе «Информационные материалы» и на странице Совета Федерации в сети Интернет в разделе «Аналитические материалы»

Подписано в печать 18.06.2012 г.

При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна.

1 Нелишне напомнить, что отсутствие таковой в период «перестройки» было одной из главных причин распада СССР.

2 Пример такого упрощения - предложение создать корпорацию по освоению ресурсов ряда регионов Сибири и Дальнего Востока, работу которой не будут иметь право контролировать не только региональные, но и федеральные (за исключением Президента РФ) органы власти и управления.

3 Данная тенденция и была одной из главных причин выстраивания «вертикали власти», - единственной на тот момент альтернативы распада государства.

4 Это опережение номами права отечественных реалий типично не только для рассматриваемой в докладе проблемы.

5 При этом возможны случаи, при которых законодательная инициатива может работать «на опережение», инициируя позитивные процессы в экономике и обществе. Примером может служить введение в ЕС требований к сокращению выбросов в атмосферу автомобильными двигателями, к снижению уровня шума от двигателей самолетов и т.п. Эта противоречащая сиюминутным интересам предпринимателей инициатива, не только позитивно отразилась на качестве окружающей среды, но и инициировала переход предприятий к новым технологиям.

6 Еще со времен «Краткого курса…» И.В. Сталина обществу навязывалась мысль, что законы его развития, равно как и законы развития экономики, достаточно просты и могут быть поняты каждым. Продолжила эту славную традицию организация всеобщего экономического образования. Во всех ВУЗах студентам читался курс политической экономии (капитализма и социализма), основой которого были учебники объемом чуть более 200 страниц (преподаватели называли их «учебники для домохозяек»). Неудивительно, что когда после распада СССР эти бывшие студенты пришли во власть, большинство из них, отказавшись от предлагавшегося в СССР упрощенного представления о формах и методах управления экономикой, оказались способны осилить лишь краткие курсы зарубежной экономической теории. Поэтому не приходится удивляться, что формула «рынок все отрегулирует» была им столь близка.

7 Вопросы, относящиеся к ведению субъектов Федерации, в Конституции не зафиксированы. Они определены по «остаточному принципу».

8 В том же направлении «работала» практика формирования «особых» («свободных») экономических зон, а также зон «экономического благоприятствования». Достаточно сказать, что право на них предоставлялось преимущественно по принципу политической лояльности.

9 В 1996 г. величина государственной (субъекта Федерации) и муниципальной собственности в Татарстане составляла 62 %, в Калмыкии – 57 %, в Якутии – 50 %, в Башкортастане – 42 %, в то время как в большинстве областей она не превышала 1-5 %.

10 Идея таких договоров присутствует в Конституции и в Федеральном законе № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Правда, этот закон переусложнен и нуждается в коренной переработке, возможно, - с разделением на несколько документов.

11 Исключение - формальный договор с Республикой Татарстан (утвержден Федеральным законом №199-ФЗ от 24 июля 2007 г.).

12 Показательной иллюстрацией этого служит практика разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, когда по произволу центра полномочия регионам то предоставляются, то отбираются.

13 Инновационная Россия - 2020 (Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года). С. 31, 93.

14 Такая модель, в усеченном виде, уже реализовывалась в ходе федеративной реформы, когда автономные округа в составе «сложноустроенных» субъектов Федерации были поставлены в неравное (вопреки п. 4 ст. 5, п. 2 ст. 72 Конституции РФ) по сравнению с другими субъектами Федерации положение в отношениях с федеральным центром и федеральным бюджетом. В частности, были усечены их права в исполнении полномочий по предметам совместного ведения, а также в формировании налоговой базы (они не получили причитающихся субъектам РФ долей федеральных налогов) их бюджетов.

15 Правда, при этом, 51 из них получал трансферты (к ним, кстати, принадлежала такая «бедная» Республика, как Татарстан), хотя в 25 получавших трансферты регионах налоговые поступления в федеральный бюджет составляли 50-100 %.

16 В Канаде, также характеризующейся существенными различиями экономического потенциала регионов, 4 из них производят 90 % ВВП, остальные 9 все же около 10 %.

17 Однако имеются и оговорки. К примеру, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства предоставление субвенций из федерального бюджета бюджету субъекта РФ может не предусматриваться в случаях, если установленные указанными актами полномочия не требуют создания новых органов государственной власти субъекта РФ, его государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета субъекта РФ, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений субъекта РФ («административные полномочия»).

18СЗ РФ. 29 декабря 2008 г. № 52 (ч. 1). Ст. 6236.

19 Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 7 июля 2003 г. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

20 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005 в редакции Федерального закона № 95-ФЗ от 4 июля 2003 г. // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

21 Кроме того, Федеральным законом № 184-ФЗ предусмотрены основания, по которым перечень может не учитываться на федеральном уровне. В ч. 3 ст. 3 сказано, что федеральные законы, затрагивающие собственные полномочия субъектов РФ, сохраняют свое действие и применяются до тех пор, пока законами субъектов РФ не будет предусмотрено иное. П. 4 ст. 26-3 предусматривает также регулирование федеральными законами сферы собственных полномочий субъектов РФ в случаях, когда данные законы не определяют объем и порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов РФ. Но и здесь было сделано исключение для полномочий в подпунктах 2, 10, 14, 22, 27 и 39 п. 2 ст. 26-3, в которых необеспеченный федеральный мандат сохранился. Федеральными нормативными правовыми актами могут устанавливаться и дополнительные полномочия, не обеспеченные субвенциями из федерального бюджета, в случае, если указанными актами не предусматриваются расходы из бюджетов субъектов РФ (п. 8 ст. 26-3). Это также в известной мере обесценило значение перечня.

22 Правомочием по оценке наличия или отсутствия противоречий в конкретных законодательных актах федерального уровня были наделены судебные органы, до решения которых указанные акты действовали, а органы власти субъектов РФ - руководствовались ими даже в случае явного несоответствия нормам закона.

23 Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных зон (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции); вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и лесными ресурсами (п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции); административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции) и др.

24 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

25 Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 6 марта 1995 г. № 10. Ст. 823.

26 Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // 11 декабря 2006 г. № 50. Ст. 5278.

27 При передаче полномочий, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти: согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные им полномочия; согласовывает назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, осуществляющего переданные ему полномочия; осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов РФ вопросов переданных полномочий с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов РФ или о внесении в них изменений; осуществляет контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; осуществляет подготовку предложений об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ и вносит эти предложения при необходимости в Правительство для принятия решений; устанавливает содержание и форму представления отчетности об осуществлении переданных полномочий; вправе давать обязательные для исполнения указания о формировании лесных участков и об их предоставлении для федеральных нужд.

28 Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // 5 июня 2006 г. № 23. Ст. 2381.

29 Участие в деятельности бассейновых советов, разработку, утверждение и реализацию программ субъектов РФ по восстановлению, использованию и охране водных объектов, осуществление надзора за использованием и охраной водных объектов, участие в организации и осуществлении мониторинга водных объектов и пр.

30 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 14 января 2002 г. № 2. Ст. 133.

31 Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».

32 Постановление Конституционного Суда от 15 мая 2006 г. № 5-П скорректировало модель добровольных полномочий. Согласно ему добровольные полномочия субъектов РФ не являются в полном смысле слова добровольными в части осуществления мер социальной поддержки граждан на уровне, предшествующем принятию Федерального закона № 122-ФЗ. Обязанность их осуществления и финансирования подменяется обязательством федерального центра софинансировать полномочия. Это, по мнению Суда, является гарантией их надлежащего осуществления. Таким образом, конкретные формы компенсации дополнительных расходов субъектов Федерации и муниципалитетов в связи с осуществлением ими добровольно-обязательных полномочий должны определяться, по мнению Суда, в законодательном порядке. При этом никаких обязательств Федерального центра по выделению для этого средств не предусмотрено.

33 Федеральный закон от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ // СЗ РФ. № 43. Ст. 5084.

34 Теория управления гласит, что рост числа управляющих, как правило, сопровождается понижением уровня эффективности управления.

35 В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 января 2011 г. № 39.

36 Принимая во внимание крайне сложную нумерацию подпунктов ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.

37 Существующих механизмов явно недостаточно, даже с учетом Указа Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (см.: Указ Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 г. // СЗ РФ. № 27. Ст. 3256).

38 Более того, на протяжении ряда лет основной функцией федерального бюджета было перераспределение финансовых ресурсов между другими составляющими бюджетной системы (не только субфедеральными бюджетами, но и бюджетами государственных внебюджетных фондов).

39 На рисунках 1 и 2 Приложения представлены данные о душевых бюджетных доходах региональных бюджетов в 2011 г., до и после оказания федеральной финансовой помощи.

40 Полностью симметричную модель федеративных отношений найти вообще сложно. США, Канада, Германия, Австралия, Индия, Мексика, Бразилия являются асимметричными федерациями.

41 В настоящее время на территории Канады в двух провинциях действует только федеральный НДС, на территории четырех провинций действует и федеральный НДС, и провинциальные налоги на розничные продажи, а на территории еще пяти провинций действует гармонизированный налог с продаж, который представляет собой по конструкции НДС, но взимаемый по более высокой ставке с учетом того, в ее составе есть «доля» провинции. При этом ставки гармонизированного налога и федеральная «доля» в структуре ставок по провинциям различаются.

42 Строго говоря, они не оформляются как единые схемы. Просто провинция участвует (или не участвует) в соглашении о сборе налогов, на ее территории действует тот или иной режим общих налогов на товары и услуги и т.д. Фактически провинции осуществляют выбор из некоторого набора элементов.

43 В рамках теории экономики общественного сектора сложилась система критериев, определяющая возможность эффективной эксплуатации различных налоговых баз на разных уровнях государственного и муниципального управления. В число этих критериев традиционно входят критерий мобильности налоговой базы, критерий эффекта масштаба, критерий макроэкономического регулирования, критерий границ юрисдикции и некоторые другие. В данном случае авторы руководствуются именно этими критериями.

44 В рамках сложившейся модели межбюджетных отношений за федеральным бюджетом закреплены такие «базы» (и доходы от них) как: добавленная стоимость, частично акцизы, добыча полезных ископаемых и внешнеэкономический оборот.

45 Указанное соотношение, рассчитано исходя из соотношений сумм НДС и налога с продаж, поступивших в бюджетную систему РФ в 2003 г. (последний год действия регионального налога с продаж) с учетом некоторых изменений, внесенных в порядок расчета и ставки НДС к настоящему времени.

46 Это связано с тем, что для этой группы предприятий введение налога с продаж может увеличить налоговую нагрузку (административную нагрузку увеличит точно).

47 Россия имеет опыт зачисления НДС по нормативу в доходы региональных бюджетов (до 2001 г.). Но тогда в качестве базы использовался НДС, полученный на территории соответствующего региона. Это приводило к еще более существенной дифференциации бюджетов по показателю среднедушевых доходов.

48 И американская, и канадская модели бюджетного федерализма прошли не один «цикл жизни» таких программ.

1

Смотреть полностью


Скачать документ

Похожие документы:

  1. Содержание отчёта цит уо

    Курсовая
    ... и методистов приняли участие в кустовом совещаниисеминаре по обсуждению вопросов введения ФГОС ... содержанию представлений, хотя вместе с графиком приёма документов на аттестацию были высланы требования к оформлению представления, проведены семинары ...
  2. Доклад федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в российской федерации содержание

    Доклад
    ... функциями которого является оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение; разработка рекомендаций по ... пресечению нарушений государственных и муниципальных преференций. На семинаре-совещании были выработаны единые подходы по применению ...
  3. Доклад федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в российской федерации содержание

    Доклад
    ... функциями которого является оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение; разработка рекомендаций по ... пресечению нарушений государственных и муниципальных преференций. На семинаре-совещании были выработаны единые подходы по применению ...
  4. Общероссийское отраслевое объединение работодателей железнодорожного транспорта информационный бюллетень № 1 материалы семинара-совещания «актуальные вопросы взаимодействия работодателей отрасли

    Информационный бюллетень
    ... СОДЕРЖАНИЕ Введение. I.Обзор семинарасовещания организаций железнодорожного транспорта на ... семинару-совещанию работодателей – организаций железнодорожного транспорта, прошедшему в Москве 22 июля 2008г., на котором были ... , представленными на семинаре и ...
  5. Приоритетные направления деятельности и задачи на 2012 год

    Анализ
    ... марта 2011 года. На семинаре-совещании были подведены итоги краевого ... и средств краевого бюджета на содержание подведомственных краевых государственных учреждений, ... учреждений, подведомственных министерству, представлению интересов министерства в судах, ...

Другие похожие документы..