Главная > Закон


Первый. Принятие Федерального закона «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации», где были бы закреплены основные нормативы предоставления социальных услуг гражданам. Положениями данного закона должны охватываться основные направления социальной сферы, на которые необходимо ориентировать положения отраслевых федеральных законов.

Второй. Обеспечение субъектов Федерации ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них перед населением обязательств, согласно нормативам, установленным Федеральным законом «О минимальных социальных стандартах в Российской Федерации». Для одних регионов это будут трансферты из федерального бюджета, для других – налоги (их доли).

Третий. Повышение ответственности органов исполнительной власти субъектов Федерации за проводимую ими социально-экономическую политику37.

Четвертый. Корректировка порядка законодательного регулирования компетенционной сферы:

  • законодательные акты, регулирующие полномочия субъектов Федерации, должны составляться по единой схеме, а полномочия в них закрепляться по единым образцам;

  • в отраслевых законах каждое полномочие должно быть строго идентифицировано (для собственных полномочий необходимо указание на соответствующий подпункт п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, для делегированных полномочий – четкое указание на федеральный бюджет как на источник финансирования осуществления данного типа полномочий);

  • компетенционные перечни целесообразно избавить от диспозитивности, наделение субъектов правоотношений полномочиями должно иметь преимущественно императивный характер;

  • административные полномочия должны быть включены в общие компетенционные перечни;

  • добровольные полномочия необходимо вывести за рамками установленных социальных стандартов, добровольно-обязательные полномочия - перевести в собственные полномочия субъектов Федерации, а субделегированные (частично) – в полномочия органов местного самоуправления.

Пятый. Укрупнение ряда субъектов Федерации в целях оптимизации управления и проведения более эффективной социально-экономической политики.

Перечисленные выше меры направлены на решение среднесрочных задач. Реформирование же компетенционной сферы требует селективного предоставления отдельным субъектам Федерации (их перечень требует уточнения) в средне- и долгосрочной перспективе дополнительных полномочий относящихся как к сфере совместного ведения (по ст. 72 Конституции), так и к сфере ведения субъектов Федерации (ст. 73 Конституции).

В этот перечень входят, во-первых, полномочия, позволяющие регионам увеличить объемы поступлений в свои бюджеты. Здесь можно выделить полномочия, посредством самостоятельной реализации которых субъекты Федерации способны добиться большей сбалансированности своих бюджетов. Основные направления повышения доходности их бюджетов в рамках совместного ведения включают регулирование по вопросам: природопользования, разграничения государственной собственности, налогообложения, торговли и строительства.

Во-вторых, полномочия, стимулирующие субъекты Федерации к осуществлению самостоятельной хозяйственной деятельности. Данный тип полномочий направлен не на краткосрочное повышение доходности бюджетов субъектов Федерации, а на перспективное стимулирование их хозяйственно активности, оказывающей влияние на получение доходов бюджетами разных уровней и на социально-экономическую ситуацию в регионах в целом. К разряду таких полномочий можно отнести полномочия в сферах: регулирования системы органов государственной власти субъектов Федерации, порядка их организации и деятельности; установления основ политики регионов в области экономического, экологического, социального, культурного и иного развития; финансово-кредитной, налоговой политики, бюджетной системы и организации бюджетного процесса в регионах; государственной собственности субъектов Федерации и управления ею; дорог, транспорта, путей сообщения и связи в регионах; международных, внешнеэкономических и культурных связей.

В-третьих, полномочия, направленные на перспективное развитие субъектов Федерации. Основная цель данного типа полномочий, – обеспечение долгосрочной стратегии развития регионов. К данной сфере относятся полномочия в сфере регулирования: образования и науки; новых технологий производства и добычи ресурсов; инновационной деятельности; малого и среднего бизнеса, а также полномочия в контексте крупномасштабных проектов (устранение инфраструктурных ограничений роста, повышение эффективности использования природных ресурсов, модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств). Учитывая капиталоемкость осуществления данного типа полномочий, представляется, что основной груз таких проектов целесообразно оставить за аккумулирующим средства и выступающим в роли организующего начала федеральным центром.

4. Возможные направления выстраивания асимметричной

модели межбюджетных отношений

Сложившаяся в Российской Федерации модель межбюджетных отношений оказывает существенное негативное воздействие не только на характер федеративных отношений, но и развитие экономики. Выраженная централизация (в первую очередь налоговых) доходов к настоящему времени приобрела избыточный характер, что проявляется в следующем.

Значительность объемов перераспределяемых через федеральный бюджет финансовых ресурсов38 привела к тому, что государственная региональная политика в России может осуществляться только при наличии мощной системы трансфертов, нацеленной:

  • на финансовое выравнивание уровней бюджетной обеспеченности;

  • на преодоление последствий реализации номинально единой модели формирования доходной базы региональных бюджетов39.

Результатом такой практики не могло не стать, с одной стороны, фиксируемое экспертами замедление развития и темпов роста экономик благополучных регионов (за исключением Москвы). С другой, - консервирование экономической отсталости ряда «слабых» регионов, дополняемое оказанием им социальных услуг за счет средств федерального бюджета на минимально установленном уровне.

Отмеченные негативные результаты – это итог попытки выстроить единую для всех субъектов Федерации модель межбюджетных отношений. Эта попытка в условиях значительной социально-экономической дифференциации регионов, могла иметь только один результат. Модель распределения налоговых полномочий, налоговых доходов, система межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов (т.е. всех основных компонентов, формирующих финансовый «срез» межбюджетных отношений) вынужденно приобрела выраженную асимметричную форму.

В сложившейся ситуации на третьем этапе развития федеративных отношений у Правительства РФ имеется только два варианта поведения:

  • ориентация на сохранение формально симметричной модели межбюджетных отношений, исключающей из числа участников инновационного развития ряд региональных экономик;

  • осуществление последовательного перехода от формально симметричной модели межбюджетных отношений к формализованной асимметричной модели.

Как было показано выше, задача инновационного развития национальной экономики требует выбора второго варианта поведения.

4.1. Основы перехода к асимметричной модели

Мировой практике известно много примеров симметричных моделей финансовых взаимоотношений. Эта же практика знает достаточно вариантов асимметричных (в той или иной степени) моделей межбюджетных отношений (финансовой их составляющей, в первую очередь)40. Но выбор национальной модели межбюджетных отношений всегда определяют особенности национальной экономики, государственного устройства, национального менталитета.

Например, канадская модель межбюджетных отношений, реализуемая в ситуации значительных экономико-географических различий провинций, высокой (но существенно ниже российской) дифференциации уровней экономического развития региональных экономик, значимости в экономике отдельных регионов природоресурсной составляющей, разницы этнокультурных традиций и пр. допускает:

  • различные режимы налогообложения прибыли и индивидуальных доходов провинциальными подоходными налогами;

  • различные ставки федеральных налогов на территории различных провинций (акцизов, индивидуального подоходного налога);

  • действие соглашений о сборе налогов, периодически подлежащих перезаключению, регламентирующих некоторые элементы налогового администрирования;

  • понижение ставок федерального налога на территории провинции для возможного введения повышенных ставок провинциального налога при условии отказа провинции от участия в некоторых федеральных программах (отказ от федерального финансирования некоторых расходов);

  • существование de facto трех режимов налогообложения косвенными налогами на территории страны (сочетания федерального НДС с провинциальными налогами с продаж41);

  • участие или неучастие (на добровольной основе) провинций в федеральных программах (т.е. федеральное финансирование некоторых категорий расходов на территории провинций) и др.

Таким образом, канадский опыт доказывает, что построение асимметричной модели межбюджетных отношений не предполагает, как полагают некоторые отечественные авторы, индивидуализацию взаимоотношений федерации с отдельными «особо выдающимися регионами». Преимущества данной модели в том, что ее методологической основой выступает право на добровольное избрание (в зависимости от объективных экономических обстоятельств и принятого региональными властями решения) одной из нескольких схем42 взаимоотношений (финансовых) федерации и ее субъектов. А это исключает опасность начала «войны суверенитетов» и позволяет решать возникающие проблемы без выраженной конфронтации.

Переход российской экономики к асимметричной модели межбюджетных отношений мы предлагаем осуществлять в два этапа.

На первом этапе модель будет применяться в тестовом режиме. Продолжительность этапа – 5 лет, в рамках которых будут отрабатываться механизмы, выявляться проблемы и противоречия, определяться способы их устранения. Условия новых принципов взаимодействия Федерации и ее субъектов, а также основные положения модели должны быть оговорены в нормативном акте (постановление Правительства). «Запуск» модели также потребует внесения в Бюджетный кодекс поправок, допускающих подобный эксперимент. Это позволит сделать асимметричную модель (на определенный, ограниченный по времени срок) легитимной.

На втором этапе, когда модель будет отработана, ее положения в полном объеме следует закрепить в Бюджетном кодексе.

4.2. Пересмотр доходных и расходных полномочий

Обращаясь к основам формирования адекватной российским реалиям асимметричной модели, отметим, что, по нашему мнению, она должна базироваться на четырех базовых положениях:

  • расширении круга собственных налоговых доходов;

  • изменении порядка финансирования целого ряда расходов;

  • адекватное расширение ответственности региональных властей;

  • пересмотр действующей системы трансфертов.

Первое положение. Расширение круга налоговых доходов консолидированных бюджетов всех субъектов Федерации за счет увеличения доли их собственных доходов. Закономерен вопрос: передавать регионам доходы или налоговую базу? Оба варианта имеют свои плюсы и минусы. Так, передача доходов может быть осуществлена без значительных изменений в налоговой системе страны, а значит без дополнительных шоков для налогоплательщиков. Однако при таком варианте не следует рассчитывать на существенное расширение полномочий и повышение уровня ответственности региональных властей за состояние и развитие экономики региона.

Передача налоговой базы предполагает, что субъект Федерации получает право самостоятельно (в определенных пределах) устанавливать элементы налога (все или некоторые), а не только получать определенный вид налоговых доходов. Этот вариант предполагает более высокий уровень ответственности руководства субъекта Федерации за состояние экономики и динамику развития региона. Отрицательным моментом здесь является необходимость пересмотра действующей налоговой системы, поскольку ни одна из закрепленных за федеральным бюджетом «баз» не может быть эффективно43 передана на субфедеральный уровень44. Значит, нужен поиск дополнительной «налоговой базы». А это предполагает введение нового налога.

Здесь прослеживаются два варианта, каждый из которых также имеет свои позитивные и негативные стороны:

  • введение налога с продаж (возврат к этому налогу) - произошедшее вследствие такого решения повышение доходов бюджетов субъектов Федерации может сопровождаться ростом цен на потребительские товары;

  • введение дополнительного налога на недвижимость (дорогостоящие объекты недвижимости) либо некого налога на роскошь - здесь велика вероятность (это подтверждают многочисленные случаи неоправданного повышения налогов на землю муниципалитетами) произвольной трактовки того, что относить к предметам роскоши.

Нетрудно понять, что рассмотренные варианты излишне просты для российской ситуации. Поэтому решение вопроса о расширении круга собственных доходов региональных бюджетов не может быть столь примитивным. Необходим более сложный подход, один из вариантов которого предлагается ниже и предполагает одновременное осуществление пяти групп мероприятий.

Во-первых, следует осуществить понижение ставки НДС на 1,5 п.п. (до 16,5 % против действующих 18 %) при предоставлении субъектам Федерации права вводить собственный налог с продаж по максимальной ставке в 5 %45. Данные меры, вероятно, потребуют внесения некоторых изменений в порядок установления (и размеры) ставок по налогам, взимаемым в рамках специальных налоговых режимов46. Однако возникающие технические проблемы компенсирует то, что понижение ставки НДС позволит «создать» новую налоговую базу в виде розничного товарооборота, которая будет закреплена за субфедеральным уровнем.

Во-вторых, потребуется отмена ограничений на установление размеров региональной составляющей ставки налога на прибыль (в настоящее время регионы устанавливают ее в интервале 13,5-18 %) для регионов, перешедших на формирование финансовых отношений по первой и второй схемам межбюджетных отношений (более подробно приводимые схемы описаны ниже в таблице 2).

В-третьих, следует предоставить субъектам Федерации право (в рамках первых двух схем) водить дополнительный налог на имущество (в форме налога на роскошь) с закреплением поступлений от этого налога за муниципальными бюджетами.

В этом случае каждый из наиболее финансово благополучных субъектов Федерации может определить, что признается «предметом роскоши» на его территории. При этом существенная часть методического обеспечения такой конкретизации (хотя бы в самом общем виде) может быть возложена на Федеральную налоговую службу.

В-четвертых, потребуется выделить «компенсационную дотацию» бюджетам субъектов Федерации. Она компенсирует потери (расчетные) регионального бюджета от установленных федеральным законодательством налоговых льгот по налогу на имущество организаций и земельному налогу. Отмена федеральных налоговых льгот по этим налогам, как это планируется в настоящее время, приведет к ухудшению финансового положения отдельных налогоплательщиков и потребует дополнительных расходов от федерального бюджета (увеличения бюджетного финансирования организаций на сумму этих налогов) и региональных бюджетов.

Наконец, в-пятых, региональному бюджету следует предоставить возможность участия в распределении общих доходов от НДС по нормативу. Норматив предлагается определять как 20 % суммы НДС, поступившей в консолидированный бюджет страны по итогам предшествующего квартала, в расчете на душу населения, умноженную на численность населения соответствующего региона (данный трансферт может быть ежеквартальным или ежемесячным). Для расчета следует использовать не региональные данные, а сумму НДС, поступившего в бюджетную систему страны47. Фактически это дополнительный нецелевой трансферт субфедеральным бюджетам. Участие в распределении НДС означает для субъекта Федерации отказ от получения некоторых категорий субсидий и (или) субвенций из федерального бюджета при сохранении обязанности финансировать соответствующие целевые расходы за счет собственных средств.

Все предложенные выше элементы модели предполагают существенный пересмотр и процедур, и порядка финансирования расходов, а также порядка финансирования дефицита региональных бюджетов. И то и другое требует детального углубленного анализа, который невозможно представить в рамках небольшого доклада. Поэтому ниже этот аспект проблемы будет затрагиваться лишь по мере необходимости.

Второе положение. Изменение порядка финансирования ряда расходов (групп расходов). Расширение круга (и объема) собственных доходов субфедеральных бюджетов предполагает изменение порядка финансирования части расходов как в пределах собственных полномочий, так и по передаваемым полномочиям. На этом вопросе мы не останавливаемся подробно, поскольку выработка конкретных предложений и их количественная оценка требуют специальных исследований.

Третье положение. Адекватное увеличению объема собственных доходов и доходных полномочий расширение ответственности региональных властей, как перед населением региона, так и перед Федерацией. Поскольку действующая модель ответственности региональных властей перед вышестоящим уровнем власти (Президентом РФ) доказала свою непригодность, создание новой схемы формирования системы межбюджетных трансфертов не имеет смысла вне нового подхода к повышению уровня этой ответственности.

Данная проблема требует особого исследования и полноценно может быть прояснена только в рамках первого этапа реформы межбюджетных отношений. На сегодня очевидно лишь то, что уровень ответственности органов власти субъектов Федерации перед населением и Федерацией (понимаемой как все граждане страны, а не группа чиновников в Москве), должен быть адекватен принимаемым на себя полномочиям, а также величине доходов субфедеральных бюджетов. Ясно и то, что предмет данной ответственности доложен быть предельно конкретен и, как мы полагаем, сведен на втором этапе реформы межбюджетных отношений к обеспечению определенного федеральным законодателем качества жизни граждан России.

Четвертое положение. Замена некоторых целевых трансфертов (субсидий и субвенций) дополнительными собственными доходами или дополнительной дотацией (нецелевой трансферт) при сохранении обязанности по финансированию соответствующих групп расходов и контроля за минимально допустимой величиной этих расходов со стороны Федерации. Полагаем, что изменение порядка формирования собственных доходов бюджетов субъектов Федерации должно сопровождать формирование новой схемы формирования системы межбюджетных трансфертов.

Мировая практика фиксирует определенную цикличность развития данной системы. Обусловлено это тем, что возникновение конкретной проблемы требует формирования специальной программы по ее решению (финансированию). По истечении определенного срока накапливается значительное число смежных или сходных программ (подпрограмм), а повышение эффективности их функционирования и использования финансовых ресурсов требует их объединения и укрупнения48. На этой основе формируется «блочный грант» (трансферт для финансирования блока программ), направленный на решение новых проблем.

Укрупнение программ актуально и для России. Так, перечень программ (целей), на которые выделяется финансирование из федерального бюджета, а средства поступают в бюджеты субъектов Федерации и муниципальных образований, довольно велико (см. таблицу 3 Приложения). В этих условиях очевидна потребность в группировке программ (и их финансовых ресурсов) для более эффективной реализации их целей и эффективного использования финансовых средств.

Расширение собственных доходов субфедеральных бюджетов будет иметь место преимущественно за счет перераспределения в их пользу части доходов. Это предполагает осуществление оценки хотя бы некоторых потерь федерального бюджета в результате реализации предложенных мероприятий. Подобная оценка приведена в таблице 1.

Таблица 1

Потери федерального бюджета от перераспределения

доходов в пользу субъектов РФ

Мероприятие

Для региональных бюджетов

Для федерального бюджета

Потери доходов

Сокращение расходов

20 % суммы поступлений НДС в расчете на душу населения

Замещает дотации (все) для 48 регионов, по Ханты-Мансийскому АО замещает все целевые гранты

20 % суммы НДС

Сокращение размеров ФФПР, а также сумм целевых видов финансовой помощи по 48 регионам (в различных пропорциях)

Дополняется введением налога с продаж (исходя из действовавшей в 2001 г. схемы)

Замещает дотации для 8 регионов, а еще для 17 регионов происходит замещение всех целевых грантов

1,5 п.п. ставки НДС

Сокращение размеров ФФПР, а также сумм целевых видов финансовой помощи по 48 регионам (в различных пропорциях)

Отмена ограничений на ставку налога на прибыль и предоставление права вводить дополнительный налог на имущество для некоторых регионов (первые две группы)

Нет

Нет

Проведение количественных оценок этих потерь требует дополнительных исследований (прежде всего в части оценок потенциального изменения порядка финансирования расходов) и не может быть проведено в рамках настоящего доклада.

4.3. Возможные схемы финансовых взаимоотношений

Высказанные ранее предложения относятся к числу общих и, согласно гипотезе доклада, должны варьировать в субъектах Федерации с различным уровнем социально-экономического развития. Поэтому ниже предлагаются четыре схемы формирования финансовых взаимоотношений региона и Федерации, различающиеся по десяти параметрам.

Первый. Участие или не участие в системе бюджетного выравнивания (получение дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности). Подход предполагает отсутствие дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности для некоторых регионов (первая и вторая схемы таблицы 2).

Таблица 2



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Содержание отчёта цит уо

    Курсовая
    ... и методистов приняли участие в кустовом совещаниисеминаре по обсуждению вопросов введения ФГОС ... содержанию представлений, хотя вместе с графиком приёма документов на аттестацию были высланы требования к оформлению представления, проведены семинары ...
  2. Доклад федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в российской федерации содержание

    Доклад
    ... функциями которого является оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение; разработка рекомендаций по ... пресечению нарушений государственных и муниципальных преференций. На семинаре-совещании были выработаны единые подходы по применению ...
  3. Доклад федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в российской федерации содержание

    Доклад
    ... функциями которого является оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение; разработка рекомендаций по ... пресечению нарушений государственных и муниципальных преференций. На семинаре-совещании были выработаны единые подходы по применению ...
  4. Общероссийское отраслевое объединение работодателей железнодорожного транспорта информационный бюллетень № 1 материалы семинара-совещания «актуальные вопросы взаимодействия работодателей отрасли

    Информационный бюллетень
    ... СОДЕРЖАНИЕ Введение. I.Обзор семинарасовещания организаций железнодорожного транспорта на ... семинару-совещанию работодателей – организаций железнодорожного транспорта, прошедшему в Москве 22 июля 2008г., на котором были ... , представленными на семинаре и ...
  5. Приоритетные направления деятельности и задачи на 2012 год

    Анализ
    ... марта 2011 года. На семинаре-совещании были подведены итоги краевого ... и средств краевого бюджета на содержание подведомственных краевых государственных учреждений, ... учреждений, подведомственных министерству, представлению интересов министерства в судах, ...

Другие похожие документы..