Главная > Закон


Чтобы понять, реализуемы ли наши предложения, попытаемся кратко охарактеризовать объем полномочий, которыми сегодня обладают субъекты Федерации.

3. Правовые проблемы формирования полномочий

субъектов Российской Федерации

Выше предшествующем изложении была выдвинута гипотеза, согласно которой для современной России наиболее приемлем переход к асимметричной модели федеративных отношений. Но чтобы его осуществить, во-первых, необходимо ответить на вопрос, каков объем полномочий Федерации и ее субъектов (по одним данным, сегодня их насчитывается более 4 тысяч, по другим – более 5 тысяч). Во-вторых, требуется понять, как осуществить переход к асимметричной модели, не разрушив единство экономического и правового пространства страны.

3.1. Действующая схема распределения полномочий

Как отмечалось выше, в процессе реализации федеративной реформы был решен комплекс острейших задач. Но фактом является и то, что у многих субъектов Федерации возникли трудности при осуществлении своих полномочий. Причину этого следует искать в повсеместной реализации формулы «чем больше полномочий – тем лучше». Именно данная формула выступила в роли методологической основы модели, в рамках которой в России субъектами федеративных отношений реализуется предельно сложно-структурированный комплекс полномочий.

Прежде всего, это полномочия по предметам ведения субъектов Федерации. Они осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации самостоятельно, за счет средств бюджета субъекта Федерации, и определяются его конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами. К данной категории полномочий можно отнести и те, которые осуществляются органами власти регионов в соответствии с опережающим законодательством субъектов Федерации («опережающие полномочия») до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами.

Далее следуют полномочия по предметам ведения Российской Федерации. Они определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Таких полномочий у субъектов Федерации немало. Но в федеральных законах они специально не выделяются. Также не всегда закреплен особый порядок их финансирования в отраслевом законодательстве.

Наконец, особое место занимают полномочия по предметам совместного ведения. Они определяются Конституцией, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, законодательством субъектов Федерации и подразделяется на следующие разновидности.

Собственные полномочия. Это полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией. Они указаны в п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ и осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (в настоящее время таких полномочий около 90). По данным вопросам региональные органы власти субъекта Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Делегированные полномочия. Сюда входят полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ, которые передаются для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления делегированных полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета17.

Добровольные полномочия. К ним относятся полномочия органов государственной власти субъектов Федерации в сфере совместного ведения, не переданные им в порядке делегирования, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Федерации. Их осуществление - право субъектов Федерации, но не их обязанность. Проинвентаризировать эти полномочия затруднительно, поскольку регионы самостоятельно определяет их перечень.

Добровольно-обязательные полномочия. Данные полномочия возникли как результат правового регулирования, содержащегося в ст. 153 Федерального закона № 122-ФЗ, а также в решениях Конституционного Суда РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда, при издании органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона № 122-ФЗ нормативных правовых актов вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в т.ч. единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 г. Это означает, что добровольные полномочия в части, подпадающей под данную норму, становятся для регионов обязательными (они должны гарантировать предоставление гражданам социальных услуг в установленных на 31 декабря 2004 г. объемах). Перечень добровольно-обязательных полномочий составить практически невозможно, т.к. он нигде четко законодательно не определен.

Субделегированные полномочия. В эту группу входят полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, делегированные регионам вместе с закреплением права регионов делегировать указанные полномочия муниципалитетам. Субделегированные полномочия закреплены в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»18. Закон предусматривает расширение возможностей органов государственной власти субъектов Федерации по наделению законами субъектов Федерации органов местного самоуправления полномочиями, переданными федеральными законами органам государственной власти субъектов Федерации в различных сферах общественных отношений – социальная защита граждан отдельных категорий граждан, образование, здравоохранение («субделегирование полномочий»).

Таким образом, в России сформирована весьма сложная правовая конструкция взаимодействия Федерации и ее субъектов. Однако проблема не в ее сложности, а в том, что:

  • по ряду позиций не решен вопрос о финансовом обеспечении полномочий региональных органов власти;

  • ряд позиций четко не прописан федеральным законодателем.

Чтобы показать это, обратимся к федеративной реформе, целью которой были, во-первых, определение и законодательная фиксация полномочий в зависимости от эффективности их осуществления на конкретном уровне публичной власти. Во-вторых, обеспечение полномочий финансовыми ресурсами. В-третьих, закрепление ответственности за ненадлежащую реализацию полномочий.

3.2. Некоторые противоречия федеративной реформы

Согласно принятому в ходе федеративной реформы Федеральному закону № 95-ФЗ19, внесшему изменения и дополнения в Федеральный закон № 184-ФЗ20 часть полномочий и ответственность были переданы на нижние уровни публичной власти. Однако их адекватного финансового обеспечения предусмотрено не было, финансовые ресурсы в основном были сконцентрированы на федеральном уровне. Обновленная редакция Федерального закона № 184-ФЗ не решила задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для выполнения возложенных на них полномочий. Причина в том, что данный Закон не стал «барьером» для федерального законодателя. Последний получил право, не внося изменений в Федеральный закон № 184-ФЗ, возлагать на регионы дополнительные обязательства любым новым федеральным законом21. Не изменили ситуацию и поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Еще одной новеллой стало включение в Федеральный закон № 184-ФЗ перечня собственных полномочий субъектов Федерации, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов Федерации и подлежит их нормативно-правовому регулированию (п. 2 ст. 26-3 Федерального закона № 184-ФЗ). Этот шаг имел целью конкретизацию зон финансовой ответственности Федерации и ее субъектов. Кроме того, закон был призван дисциплинировать федерального законодателя, поставив барьер на пути принятия законов, необоснованно налагающих на регионы новые, необеспеченные адекватным финансированием, полномочия. Для этого в него была введена норма, предусматривающая, что перечень полномочий субъектов Федерации может быть изменен только путем внесения изменений в п. 2 ст. 26-3 Закона (п. 4 ст. 26-3 закона). Однако это мало помогло регионам, поскольку перечень не препятствовал возникновению новых необеспеченных федеральных мандатов.

Федеральный закон № 95-ФЗ не предусматривал приведение в соответствие с ним федеральных законов, положения которых противоречили его нормам. Но для снятия неизбежно возникающих коллизий в законодательстве федеральным законодателем был избран не законодательный, а судебный механизм22. Ситуацию не исправил п. 4 ст.26-1 Федерального закона № 184-ФЗ, обязывающий федерального законодателя принимать качественные законы.

Наконец, несовершенным оказался и перечень собственных полномочий субъектов Федерации. Он был казуистичен, смешивал полномочия и предметы ведения. В нем были объединены различные по природе сферы ведения (рамочная и конкурирующая). В перечне, кроме полномочий из ст. 72 Конституции, присутствовали и полномочия из ст. 73, т.е. из сферы ведения субъектов Федерации.

Обратимся теперь к централизации компетенции. В процессе реализации федеративной реформы из компетенции субъектов Федерации были исключены многие позиции, отнесенные к предметам совместного ведения23. Более того, Федеральный закон № 122-ФЗ24 предусмотрел изменения в законодательстве, напрямую не вытекающие из базовых федеральных законов. Они коснулись в основном природоресурсного законодательства.

Напомним, что Законом РФ «О недрах» 1992 г.25 было закреплено разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, дополнявшееся различными формами согласования интересов. Были предусмотрены совместные полномочия, которые реализовывались общими усилиями. По наиболее важным вопросам принимались совместные решения федеральных и региональных органов власти (принцип «двух ключей»), что позволяло обеспечивать учет интересов государства, регионов и недропользователей.

Внесенные Федеральным законом № 122-ФЗ изменения в Закон «О недрах» разрушили сложившийся механизм сотрудничества, поскольку:

  • фактически упразднили совместное владение, пользование и распоряжение недрами;

  • свели компетенцию субъектов Федерации к минимуму, распространив ее главным образом на участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых (песок, гравий и т.п.);

  • фактически передали остальные участки недр Федерации, поскольку для получение ими правового статуса федерального значения достаточно простого решения федеральных органов.

Еще более радикально в рамках изменения концепции Лесного кодекса26 решались вопросы владения, пользования и распоряжения лесными ресурсами. Согласно положениям Кодекса, лесные участки в составе земель лесного фонда (а это основная масса лесов) находятся в федеральной собственности (ст. 8). К полномочиям органов государственной власти РФ в сфере лесных правоотношений согласно ст. 81 было отнесено 42 полномочия, а к полномочиям органов власти субъектов Федерации – всего 8 (ст. 82), среди которых были второстепенные полномочия в сфере управления второстепенными лесными ресурсами. Согласно ст. 83 отдельные федеральные полномочия могут передаваться субъектам Федерации за счет субвенций из федерального бюджета. Однако такой механизм не заменял полноценного осуществления регионами их традиционных полномочий в сфере лесопользования. Кодекс содержал и другие новшества, реализуя которые органы исполнительной власти субъектов Федерации попадали в «двойное подчинение», постепенно превращаясь в территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти27.

Данные тенденции получили развитие и в Водном кодексе28, где:

  • была установлена исключительная федеральная собственность на все водные объекты кроме отдельных объектов, которые могут находиться в муниципальной и частной собственности;

  • было упразднено участие субъектов Федерации во владении, пользовании и распоряжениями водными объектами.

В результате земли, занятые лесами и водными объектами, фактически были изъяты из состава субъектов Федерации. Хотя согласно ч. 1 ст. 7 Кодекса участниками водных отношений наряду с Российской Федерацией признаны субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица, далее он в значительной мере избавляется от своей федеративной составляющей. Согласно ст. 8 Кодекса все водные объекты находятся в федеральной собственности, за исключением прудов и обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков и принадлежащих на праве собственности субъектов Федерации, муниципалитетам, физическим и юридическим лицам. Регионы же по своим полномочиям в водных правоотношениях оказались приравнены к физическим и юридическим лицам.

Эта схема получает развитие в ст. 25 Кодекса, которая в основном относит к ведению органов власти субъектов Федерации правомочия в отношении водных объектов, находящихся в их собственности (прудов и обводненных карьеров), а также консультативные и контрольные функции29. И хотя согласно ст. 26 ряд полномочий федеральных органов власти может быть передан регионам за счет субвенций из федерального бюджета, осуществляются они под полным контролем уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Этот механизм мало напоминает совместное ведение, к которому, согласно Конституции, относится сфера водных отношений.

Таким образом, изменения в Водном и Лесном кодексах исключили из федерального законодательства указания на полномочия субъектов Федерации в сфере водных и лесных правоотношений.

Дополняет картину централизация полномочий в экологической сфере. Согласно нормам Федерального закона «Об охране окружающей среды»30, компетенция муниципалитетов в данной области практически отсутствует. Компетенция же субъектов Федерации незначительно шире компетенции муниципальных образований.

Еще одним итогом федеративной реформы в области разграничения компетенции стало введение Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ31 добровольных полномочий. Задачей этого закона было делегирование субъектам Федерации дополнительных полномочий с целью повышения их роли в решении задач социально-экономического развития, что требовало расширения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов.

Решая эту задачу, закон предусмотрел, во-первых, перераспределение полномочий между уровнями публичной власти путем внесения изменений в перечень собственных полномочий субъектов Федерации (п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ). Во-вторых, предоставление органам власти субъектов Федерации (при наличии у них финансовых возможностей, а также за счет средств их бюджетов) права:

  • осуществлять дополнительные меры по социальной защите населения;

  • участвовать в реализации полномочий Федерации по предметам совместного ведения (если это указано в федеральных законах);

  • осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам (если такая возможность предусмотрена в федеральных законах).

Все это потребовало внесения изменений и дополнений в 36 федеральных законов (в т.ч. в федеральные законы № 184-ФЗ, № 131-ФЗ, № 122-ФЗ и № 199-ФЗ и др.). Однако, несмотря на большую работу, предложенная модель добровольных полномочий породила ряд вопросов. Например, согласно положениям п. 4 ст. 21.1 Федерального закона № 184-ФЗ, федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Федерации, должны устанавливать порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Но изменений в распределение бюджетных средств этот закон не предусматривает.

Таким образом, несмотря на то, что одной из основных задач федеративной реформы было построение модели, исключающей формирование нефинансируемых мандатов, был предложен принципиально иной подход. Согласно ему федеральный законодатель продолжает принимать законы, регулирующие полномочия субъектов Федерации, не обеспеченные финансированием. Но поскольку, согласно закону, такое финансирование нельзя в обязательном порядке возложить на регионы, то полномочия осуществляются ими добровольно, либо не осуществляются вовсе по причине отсутствия на это средств. Более того, как следует из предусмотренной рассматриваемым законом редакции п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, - федеральные законы, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Иначе говоря, федеральными законами не могут регулироваться полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения, без отражения их норм в законах о федеральном бюджете.

Подобная форма предоставления права добровольно осуществлять полномочия не является в полном смысле слова их делегированием, поскольку передача полномочий не накладывает на субъекты Федерации никаких обязательств и не обеспечена ресурсами со стороны передающей стороны. Данную политику мы склонны оценить как отход от достижений федеративного строительства. По сути, это возврат к реалиям периода, предшествующего началу федеративной реформы32.

Обратимся теперь к укреплению «вертикали власти». Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»33 предусматривал перенос административной реформы на уровень субъектов Федерации. Было закреплено положение, согласно которому федеральные законы, регулирующие передачу полномочий Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, должны содержать положения, предусматривающие права и обязанности федеральных органов исполнительной власти:

  • по назначению руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации;

  • по определению структуры органов исполнительной власти субъектов Федерации.

При передаче органам государственной власти субъектов Федерации полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения и по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, указанные территориальные органы реорганизуются путем преобразования или выделения. В этом случае федеральные законы могут содержать положения, определяющие полномочия федеральных органов исполнительной власти по определению порядка реорганизации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в органы исполнительной власти субъектов Федерации. Они также включают положения, определяющие права и обязанности высшего должностного лица регионов по включению в структуру и состав исполнительных органов субъектов Федерации органа, образованного в результате реорганизации территориального органа федерального органа исполнительной власти. Указанные мероприятия осуществляются за счет субвенций из федерального бюджета. Однако предусмотрены и случаи финансирования указанных полномочий из бюджетов регионов. Согласно положениям закона, имущество реорганизуемых федеральных органов в полном объеме переходит к органам власти субъектов Федерации (в т.ч. все обязательства указанных территориальных органов в отношении кредиторов и должников).

Показательным является и подход к перераспределению компетенции в сложносоставных субъектах Федерации. В Федеральном законе № 184-ФЗ была предпринята очередная попытка решения проблемы взаимоотношений края и областей с автономными округами, входящими в их состав. Достигнуть этого предлагалось путем конкретизации порядка осуществления принадлежащих сторонам полномочий (ст. 26-6). Нормами закона, в частности, было предусмотрено, что собственные полномочия автономных округов, т.е. полномочия по предметам совместного ведения, реализуемые за счет бюджетов субъектов Федерации (указанные в пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 Закона), осуществляются органами власти края, областей на территории, включающей территории автономных округов, если иное не установлено законом, либо договором (п. 3 ст. 26-6).

Таким образом, из более чем 50 (на момент введения данной нормы) компетенционных позиций субъектов Федерации автономным округам досталось 18. При этом собственные полномочия, принадлежащие автономным округам на основании ст. 72 Конституции, были изъяты п. 3 ст. 26-6 закона из их ведения и переданы другим субъектам Федерации. Такой подход выглядит несколько нелогично, если принимать во внимание декларируемые цели федеративной реформы, поскольку, с одной стороны, полномочиями, не подкрепленными финансированием, было наделено большинство субъектов Федерации, не способных их реализовать. С другой, - произошло лишение ряда финансово-достаточных субъектов Федерации принадлежащих им полномочий.

Результаты такого «ситуативного» законотворчества проявились в том, что позитивные тенденции федеративной реформы не закрепились. Избыточная децентрализация власти и ресурсов стала постепенно сменяться избыточной централизацией, стабилизация правового поля – новым витком реформирования территориальных основ функционирования публичной власти. Такое состояние законодательной базы можно назвать компетенционной депрессией, снижающей эффективность государственного управления.

Доказательство тому - рост числа государственных служащих34. Так, из 54 федеральных органов исполнительной власти (данные на 2011 г.) 34 имеют свои территориальные органы. Предельная численность федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов на 2011 г. была установлена в размере около 400 тыс. человек35 (в то же время численность центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла около 24 тыс. чел.) Суммарная численность государственных гражданских служащих субъектов Федерации составляет около 220 тыс. человек, т.е. почти вдвое меньше, чем число федеральных чиновников на местах. Существенно (в основном за счет госслужащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти) выросло и число федеральных государственных гражданских служащих: в период с 2004 г. по 2009 г. рост данной категории госслужащих составил практически 50 %.

3.3. Направления правового обеспечения

децентрализации полномочий

И все-таки несмотря на недостатки законодательства в рассматриваемой области, нельзя утверждать, что результатом федеративной реформы было «сжатие» объема полномочий субъектов Федерации. Анализ показывает, что располагая на сегодняшний день более чем 90 собственными36 и около 900 – условно делегированными (переданными, примерно, 200-ми федеральными законами) полномочиями, регионы вправе осуществлять практически любые полномочия (в основном, имеющие расходную природу). Однако это формальное право скрывает первый методологический порок действующего подхода к распределению полномочий. Суть его в том, что данный подход реализуем в федерации с примерно одинаковым уровнем развития региональных экономик. В стране же с резко дифференцированными уровнями социально-экономического развития территорий он не может быть успешным.

В качестве второго методологического порока выделим ориентацию правоприменительной практики на «обслуживание» модели федеративных отношений, основанной на фиксировании статусных отличий субъектов Федерации. По этой причине она, во-первых, игнорирует факт предельно высокой дифференциации уровней их социально-экономического развития. Во-вторых, ориентируется на выравнивание этих уровней, т.е. на решение задачи, решения не имеющей.

Как уже отмечалось, с переходом к инновационной модели развития экономики федеративная реформа получила шанс отойти от формальной децентрализации полномочий. Но чтобы это произошло, она должна стать селективной, ориентированной на использование механизмов и форм реализации своих базовых задач в регионах различных типов. Важно понимать, что для Российской Федерации характерно наличие нескольких типов субъектов Федерации. И каждый из них нуждается в специфических формах взаимодействия с Федеральным центром. Возможно, «слабым» регионам целесообразно делегировать полномочия с обеспечением их осуществления за счет трансфертов из федерального бюджета. Не исключено, что «сильные» субъекты Федерации созрели для передачи им полномочий как собственных, с закреплением налогов и сборов (их долей) за региональными бюджетами на постоянной основе.

Кроме того, исполнительная власть в регионах не должна быть «расщеплена» на федеральный и субфедеральный сегменты, поскольку результатом этого становится их противостояние и неудовлетворительное решение общегосударственных, региональных и местных задач. Органы власти субъектов Федерации следует «встроить» в единую систему исполнительной власти. Это, помимо прочего, позволит сократить дублирующие органы, полномочия и функции. Но главное, политику в области децентрализации полномочий нужно переориентировать на сближение качества жизни населения субъектов Федерации. Формированию основ этой стратегии и должен быть подчинен третий этап перераспределение полномочий между Федерацией и ее субъектами, а законодательное обеспечение разграничения компетенций должно включать следующие шаги.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Содержание отчёта цит уо

    Курсовая
    ... и методистов приняли участие в кустовом совещаниисеминаре по обсуждению вопросов введения ФГОС ... содержанию представлений, хотя вместе с графиком приёма документов на аттестацию были высланы требования к оформлению представления, проведены семинары ...
  2. Доклад федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в российской федерации содержание

    Доклад
    ... функциями которого является оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение; разработка рекомендаций по ... пресечению нарушений государственных и муниципальных преференций. На семинаре-совещании были выработаны единые подходы по применению ...
  3. Доклад федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов об адвокатировании конкуренции в российской федерации содержание

    Доклад
    ... функциями которого является оценка содержания рекламы, представленной на рассмотрение; разработка рекомендаций по ... пресечению нарушений государственных и муниципальных преференций. На семинаре-совещании были выработаны единые подходы по применению ...
  4. Общероссийское отраслевое объединение работодателей железнодорожного транспорта информационный бюллетень № 1 материалы семинара-совещания «актуальные вопросы взаимодействия работодателей отрасли

    Информационный бюллетень
    ... СОДЕРЖАНИЕ Введение. I.Обзор семинарасовещания организаций железнодорожного транспорта на ... семинару-совещанию работодателей – организаций железнодорожного транспорта, прошедшему в Москве 22 июля 2008г., на котором были ... , представленными на семинаре и ...
  5. Приоритетные направления деятельности и задачи на 2012 год

    Анализ
    ... марта 2011 года. На семинаре-совещании были подведены итоги краевого ... и средств краевого бюджета на содержание подведомственных краевых государственных учреждений, ... учреждений, подведомственных министерству, представлению интересов министерства в судах, ...

Другие похожие документы..