Главная > Сборник статей


Российская ассоциация политической науки

Исследовательский комитет по проблемам публичной политики

Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия»

Отделение прикладной политологии СПб филиала Государственного университета – Высшей школы экономики

ПУБЛИЧНАЯ ПОЛИТИКА - 2006

Сборник статей

Под редакцией А.Ю.Сунгурова

Рекомендовано к печати

кафедрой прикладной политологии

СПб филиала ГУ-ВШЭ

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ

2006

Рецензенты:

Доктор экономических наук М.Ф.Замятина

Доктор философских наук Г.Л.Тульчинский

Публичная политика - 2006. Сборник статей. / Под редакцией А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма., 2006. – ___ с.

Ежегодный альманах, продолжая традицию предыдущих выпусков (Публичная политика-2004, Публичная политика-2005), посвящен развитию как самой публичной политики, так и структур, способствующих ее развитию – Центров публичной политики. Существенное внимание уделяется также экспертному сообществу и прежде всего - сообществу политологов, а также формам их сотрудничества со структурами гражданского общества в нескольких регионах России. Объектом изучения являются процессы публичной политики и развитие фабрик мысли не только в России, но и в странах СНГ и Восточной Европы.

Монография рассчитана на ученых и лидеров неправительственных организаций, государственных чиновников, представителей бизнеса и журналистов– на всех лиц, заинтересованных в разработке способов решения стоящих перед российским обществом сложных задач достойного развития. нашей страны.

Издание осуществляется при поддержке ___ Инициативы по развитию местного самоуправления Института Открытое общество (Будапешт).

ISBN ______________ с СПб центр “Стратегия”, 2006

Содержание

Сунгуров А.Ю. Публичная политика, Центры публичной политики и научное сообщество: вместо введения.

Раздел 1. Публичная политика: формы участия НКО и проблематизация роли экспертизы.

Горный М.Б. Общественное участие некоммерческих организаций

Крашенинникова Ю.А. Проблематизация роли экспертизы в демократической модели
политического устройства

Раздел 2. Центры публичной политики, сообщество политологов и гражданские организации: опыт регионов России.

Малинова О.Ю. Об опыте взаимодействия профессионального сообщества политологов с властью и гражданскими организациями

Дахин А.В., Макарычев А.С. Экспертное сообщество Нижегородской области: Опыт структурного участия в публичной политике.

Фадеева Л.А. «Чужих меж нами нет»: политологи в региональном сообществе (Пермский случай).

Прохорова Л.В. К вопросу о гражданской активности и региональном сообществе политологов в Республике Карелия

Лобачёв А.И. Сообщество псковских политологов: Опыт и проблемы развития

Раздел 3. Центры публичной политики и гражданские организации: опыт Чехии, Украины и Иркутской области РФ.

Никитин В.А. Центры публичной политики в Украине

Крал Д., Шпок Р. и Бартович В. Центры публичной политики в Чешской Республике

Лаврик М.В. «Фабрики мысли» Иркутской области

Раздел 4. Права человека и публичная политика на конгрессе Международной ассоциации политологов

Сунгуров А.Ю. Работает ли демократия? Конгресс Международной ассоциации политологов в Фукуоко. (Заметки участника)

Список авторов

А.Ю.Сунгуров.

Публичная политика и Центры публичной политики: вместо введения.

Представляемый читателям сборник статей является уже третьим выпуском ежегодного альманаха «Публичная политика», публикуемого СПб центром СТРАТЕГИЯ под эгидой Исследовательского Комитета по публичной политике Российской Ассоциации политической наук (РАПН). Также, как и предыдущие выпуски1,он посвящен развитию как самой публичной политики в России и в других постсоветских странах, так и структур, способствующих ее развитию – фабрик мысли и центров публичной политики. Он является также логическим продолжением предыдущих сборников СПб центра СТРАТЕГИЯ, посвященным этим темам2. В третьем выпуске альманаха существенное внимание уделяется научному экспертному сообществам в современной России, а также формам их участия в развитии публичной политики в Российских регионах. Продолжением традиции второго выпуска альманаха, «Публичная политика – 2005» является внимание, уделяемое развитию публичной политики и работе аналитических центров в странах СНГ и Восточной Европы.

Делая презентации в различных аудиториях на тему публичной политики нередко получаешь вопросы типа: «Как можно говорить о публичной политике в ситуации ее отсутствия в стране?». Действительно, если под политикой понимать только борьбу за завоевание и удержание власти, то такая политика в современной России, тем более ее публичная компонента, сегодня находится на очень низком уровне. Хотя, например, недавняя инициатива по созданию «Справедливой России», «партии второй ноги», на которую может опереться власть, если первая нога – «Единая Россия» - «затечет», при всей ее искусственности, уже разрушает перспективу воссоздания однопартийной системы.

Однако есть и второй смысл слова политика – политика в смысле policy – то есть разработка и реализация программ и проектов, направленных на решение тех или иных проблем российского общества, а также процесс преобразования наших государевых служащих в то, что в англо-саксонских странах называется public administration. В этом направлении определенное окно возможностей открывается сегодня в связи с реализацией второго этапа административной реформы, концепция которой была утверждена в октябре 2005 г. Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах являются:

повышение качества и доступности государственных услуг;

снижение издержек бизнеса, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Одно из ключевых направлений административной реформы обозначено как: «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества». С целью реализации этой возможности развития публичной политики в современной России вечной 2006 г. совместным решением Общественной палаты, Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и Правительственной комиссии по административной реформе была создана Объединенная рабочая группа по участию гражданского общества в административной реформе, в задачи которой входит как организаций общественного мониторинга хода реформы, так и участие в реализации ее конкретных направлений3.

В течение прошедшего года получило дальнейшее развитие и институциональное закрепление направления «публичная политика» в системе российской высшей школы. Так, на кафедре Публичной политики Высшей школы экономики (зав. – Н.Ю.Беляева) была утверждена первая в нашей стране Магистерская программа по публичной политики, летом 2006 г. первый набор студентов осуществило Отделение прикладной политологии, созданное в рамках СПб филиала ГУ-ВШЭ, ставящее своей целью именно подготовку специалистов в области публичной политики.

В течение 2006 продолжил свою работу Межрегиональный семинар по проблемам публичной политики, действующий в рамках Исследовательского комитета РАПН по проблемам публичной политики, вопросы публичной политики широко освещались в рамках прошедшего в октябре 2006 г. IV Всероссийского политологического конгресса. Продолжалась работа и по развитию Центров публичной политики (ЦПП). Так, в 2005-2006 гг. СПб центр СТРАТЕГИЯ реализовал специальный проект «Развитие центров публичной политики на Северо-западе и в других регионах России», в ходу которого было проведено два трехдневных семинара-тренинга для представителей прото-ЦПП из областей и республик Северо-запада России, а также подготовлен первый вариант дистантного курса для сотрудников ЦПП.

Весной 2005 года прекратила свою деятельность Общественная организаций «Открытая Россия», много сделавшая для развития идей публичной политики в России. Вместе с тем, в ряде регионов активисты проектов «Открытой России» «Школа публичной политики» и «Школа гражданского общества» решили не прекращать своей деятельности, а также предпринимают усилия по созданию на базе Школ публичной политики постоянно действующих Центров публичной политики. Так, например, руководитель Ставропольской ШПП Б.Оболенец в июне 2006 г. принимал участие в семинаре СПб центра СТРАТЕГИЯ по развитию Центров публичной политики.

Ряд обозначенных выше направлений по изучению публичной политики и Центров публичной политики нашли отражение и в настоящем сборнике.

Первый раздел альманаха, озаглавленный «Публичная политика: формы участия НКО и проблематизация роли экспертизы» представлен двумя статьями. В первой из них М.Б.Горный, исполнительный директор СПб центра СТРАТЕГИЯ, предлагает свою классификацию форм и методов общественного участия, а также представляет анализ деятельности НКО на различных стадиях процесса принятия властных решений. Ю.А..Крашенинникова, автор второй статьи, ставит вопрос об ответственности экспертного сообщества за свои рекомендации действующим политиками и властным структурам, а также проблематизирует соотношение между демократий как власти народа и экспертным знанием. Эта тема, которая тесно связана с проблемой ответственности самих Центров публичной политики перед обществом, уже поднималась в одном из наших предыдущих сборников, Л.Н.Проскуряковой, но не стала пока предметом постоянного обсуждения. Статья Ю.А..Крашенинниковой, таким образом, восполняет этот пробел.

Во втором разделе представлены итоги проекта, реализованного в 2005/2006 гг Российской ассоциацией политических исследований по заказу СПб центра СТРАТЕГИЯ, посвященным изучению опыта взаимодействия профессионального сообщества политологов с властью и гражданскими организациями. Таким образом, предметом анализа становится экспертная составляющая развития публичной политики в нашей стране в целом и в ее отдельных регионах. Основные результаты этого проекта представлены в статье первого вице-президента РАПН О.Ю.Малиновой, в четырех последующих текстах представлены четыре региональных случая участия политологического сообщества в процессе публичной политики – в Нижегородской (статья А.Дахина и А.Макарычева), Пермской (статья Л.Фадеевой) и Псковской (статья А.Лобачева) областях и в Республике Карелия (статья Л.Прохоровой).

В третьем разделе альманаха приведены две статьи, посвященные развитию центров публичной политики и самой публичной политики в двух постсоветских странах – Чехии и Украины. Эти статьи являются одним из итогов совместного проекта центров публичной политики из четырех стран – России, Латвии, Чехии и Украины. Этот проект, участниками которого были члены PASOS – Ассоциации центров публичной политики за открытое общество, был поддержан Инициативой по развитию местного самоуправления фонда Сороса. В этом разделе представлен также небольшой текст аспиранта Иркутского госуниверситета М.Лаврика, кратко очерчивающий существующие сегодня в Иркутской области фабрики мысли.

Наконец, в последнем разделе представлены заметки автора этих строе о ХХ Конгрессе Международной ассоциации политологов, состоявшемся в июле 2006 года в Фукуоко (Япония). В них представлены, в частности, впечатления от работы Исследовательского комитета по публичной политике Международной ассоциации политологов.

Представляя читателям третий выпуск нашего ежегодного альманаха, логично отметить, что сформировался уже определенный круг его постоянных авторов – в Санкт-Петербурге это прежде всего сотрудники СПб центра СТРАТЕГИЯ, в Москве - Н.Ю.Беляева, О.Ю.Малинова, В.Н.Якимец, в Нижнем Новгороде – А.В.Дахин и А.С.Макарычев, в Петрозаводске – Л.В.Прохорова, в Киеве – В.А.Никитин.

Получила развитие и проявившаяся во втором выпуске альманаха широкая географическая представленность авторов сборника. Это и авторы из различных регионов России – из Иркутска, Нижнего Новгорода, Москвы, Перми, Петрозаводска, Пскова и Санкт-Петербурга, и авторы из других стран СНГ и Восточной Европы – Украины и Чехии.

Подчеркнем, что представленные в книге материалы представителей СПб центра СТРАТЕГИЯ, посвященные трактовке понятия «публичная политика» и вопросам деятельности Центров публичной политики логично рассматривать в контексте других публикаций Центра, посвященных конкретным направлениям развития таких форм публичной политики, как общественное участие в бюджетном процессе4, гражданские инициативы по предупреждению коррупции5, а также развитию института Уполномоченного по правам человека в регионах России6.

Мы надеемся, что третий выпуск альманах «Публичная политика» будет способствовать лучшему осмыслению как самого понятия «публичная политика», так и закономерностей ее развития в современной России и в ее регионах.

Раздел 1. Публичная политика: формы участия НКО и проблематизация роли экспертизы.

М.Горный

Общественное участие некоммерческих организаций

1. Настоящая работа посвящена общественному участию: классификации его типов, форм, методов, анализу условий и моделей; а также анализу деятельности НКО на различных стадиях процесса принятия властных решений. В качестве примера общественного участия приводится взаимодействие НКО регионов Северо-запада России с властными структурами.7

Под общественным участием мы здесь будем понимать участие общества (НКО, других объединений, отдельных граждан) в процессе принятие властных решений (политическом процессе).

Для анализа общественного участия будем использовать модель политико-управленческого цикла, созданную еще в 1970-1980-е годы и представляющую политический процесс как замкнутый цикл, разделенный на определенные «стадии» или «фазы».

Аналитическое разделение политического процесса на «вход» и «выход» («черный ящик» политической системы Д. Истона) может лишь в наиболее общем виде объяснить мотивации и интересы акторов, которые способствуют становлению того или иного механизма общественного участия. Тем не менее, сведение всего политического процесса лишь к этим двум этапам не дает детального представления о наиболее эффективных механизмах участия НКО в процессе принятия и реализации решений. Это связано с тем, что не менее важной его частью является процесс согласования при выработке того или иного политического решения, поэтому необходимо более детально рассмотреть различные стадии принятия и реализации политических решений.

На сегодняшний день существует множество версий описания фаз политико-управленческого цикла. Так, А. Дегтярев, проанализировав многие из них, приходит к выводу, что число выделяемых фаз варьируется у разных авторов от пяти до восемнадцати.8

Постановка

проблемы

Мониторинг


ИсполнениеExecution

Принятие

решения

Поиск

решения


Рис.1. Процесс принятия властных решений.

Мы в данной работе выделяем следующие фазы (стадии) политического цикла (процесса принятия властных решений):

  • Идентификация проблемы

  • Поиск альтернативных решений

  • Лоббирование

  • Принятие решения

  • Реализация решения

  • Мониторинг

  • Контроль.

Стадии «идентификации проблемы», «поиска альтернативных решений», «лоббирования» и «принятия решения» мы будем связывать со «входами» политической системы, а стадии «реализации решения», «мониторинга» и «контроля» - с «выходами».

Несмотря на то, что данные стадии образуют определенную логическую последовательность, политический процесс представляет собой цикл, который подразумевает как выработку новых, так корректировку прежних решений. При этом прошлые и вновь предлагаемые решения могут не только находиться во взаимосвязи, но и конкурировать друг с другом.9

2. Классификация типов общественного участия основана на (а) значимости гражданского общества и гражданского контроля для (б) стабильности демократической политической системы и (в) ее эффективности. Так, например, Арнштайн предлагает восьмиступенчатую лестницу типов участия, уровни которой объединяет в три группы:10

Степени гражданской власти

(8) Гражданский контроль

(7) Делегирование полномочий

(6) Партнерство

Степени имитации участия

(5) Задабривание

(4) Консультации

(3) Информирование

Не-участие

(2) Терапия

(1) Манипуляция

Лестница ведет от уровня не-участия к участию НКО в политическом процессе.

Эти типы естественно разбиваются на три модели. Первые две из них ориентированы на «вход» политической системы и выполняют такие функции, как артикуляция и агрегация интересов11.

Подробнее. Нормативная модель (модель гражданского общества) исходит из общей концепции гражданского общества. В рамках данной концепции НКО выступают важными институтами, осуществляющими связь между публичной и частной сферами. В качестве институциональных структур гражданского общества они выполняют функции контроля подотчетных обществу органов власти. Кроме того, им приписывается мобилизационная и социализирующая функции социально и политически активного населения. Корни этой концепции уходят в либеральную традицию, которая отводит гражданскому обществу важную роль ";контролера"; и ";ограничителя"; произвола государства.

Наиболее эффективно эта модель реализована в Калининградской области, где консенсус относительно значимости гражданского общества среди властей и НКО привел к созданию законодательной базы для их эффективного взаимодействия и контроля НКО за органами власти (региональные законы об общественном участии, об обязанности властей предоставлять информацию о своей деятельности и др.).

Наименее эффективна данная модель в Псковской области, где НКО и региональные власти конфликтуют друг с другом, и, как следствие, НКО отстранены от контроля региональной власти.

Вторая модель (легитимационная). Эта модель предполагает участие НКО на стадии выработки политических решений. Степень политического влияния НКО на процесс принятия решений зависит от типа доминирующей политической культуры и взаимных ожиданий общества и власти относительно возможностей этого влияния. НКО могут быть отстранены от реального политического процесса, и выполнять лишь церемониальную представительную функцию, но могут и иметь реальные политические полномочия в процессе выработки решений. НКО здесь выступают как проводники требований и поддержки на входе в политическую систему. В целом, однако, вне зависимости от типа политической системы – демократической или авторитарной – ";проводники"; на политическом ";входе"; рассматриваются органами власти как источники дополнительной легитимности для государства. Без тех или иных форм институционализированного общественного участия не обходится на сегодня ни одна сложная политическая система.

Конкретные формы взаимодействия эта модель получает в таких институциональных рамках как Общественные палаты, Экспертные советы и т.д., а также через информирование и консультации. В созданных институтах взаимодействие НКО и органов власти может быть символическим, но может и свидетельствовать о значимости НКО в процессе принятия политических решений.

Наиболее продвинута эта модель в Новгородской области. Успешность воплощения на практике данной модели в Новгородской области, где широко распространены формы прямого и непрямого участия граждан и НКО в процессе принятия политических решений, связана с такой ее особенностью как развитая в ней интерпретация необходимости общественного участия в силу традиций Новгородской вечевой республики. Кроме этого, руководители области, в первую очередь губернатор, признает необходимость поддержки своих решений общественными организациями.

Эффективна эта модель также в Псковской области и в Республике Карелия, но уже по совершенно другой причине. В данных регионах различные уровни и ветви власти конфликтуют (или конфликтовали в недалеком прошлом) между собой и используют НКО для придания своим действиям большей легитимности, особенно активность властей по отношению к НКО проявляется во время избирательных кампаний. Наименее успешна легитимационная модель в Ленинградской области, где региональные власти отказывают НКО в участии в обсуждении и принятии властных решений.

Третья модель (инструментальная). Инструментальная функция эффективного решения социальных проблемставится здесь во главу угла. Инструментальная модель подразумевает участие НКО на ";выходе"; политической системы при решении определенных социальных и других проблем общества.

Очевидно, что как в случае с политическими возможностями на ";входе";, инструментальные возможности НКО на ";выходе"; могут варьироваться от формального участия и пассивного принятия директив и указаний до политической вовлеченности и наделения НКО полномочиями и ответственностью за эффективную реализацию решений в определенной сфере.

При определенном уровне развития НКО оказываются способными привлечь дополнительные, внебюджетные ресурсы, труд добровольцев и новые идеи. Они обладают большим инновационным потенциалом и могут решать социальные проблемы более эффективно (то есть, с меньшими затратами и большим эффектом). Делая это, они берут на себя определенную часть функций государства и органов местного самоуправления. Если, в свою очередь, государство и соответствующие государственные службы осознают это и способны использовать потенциал НКО для решения проблем более эффективным способом, они могут передавать соответствующие функции НКО, при этом подкрепляя такое делегирование высвободившимися от оптимизации процесса ресурсами. Это может осуществляться через механизм социального заказа, гранта, привлечения НКО к выполнению государственных и муниципальных программ, с использованием других форм поддержки НКО в поиске ресурсов и выполнении собственных уставных задач.

Итак, инструментальная модель подразумевает участие НКО в процессе реализации решений, при котором они привлекается органами власти для минимизации собственных издержек и более эффективного решения социальных проблем.

Данная модель становится сегодня популярной практически во всех регионах России. Случай Республики Карелия представляет собой наиболее яркое ее воплощение,

3. Для понимания процесса принятия политических решений в любой сфере необходимым является определение основных акторов, задействованных в формулировке и реализации принимаемых решений.12 Поэтому теоретической схемой, использованной в данной работе, стал так называемый «железный треугольник» Т. Лоуи. Эта модель выделяет три группы акторов, играющих основную роль в процессе проведения политического курса: политики (депутаты, выборные главы исполнительной власти), бюрократы (чиновники исполнительной власти) и группы интересов (НКО, бизнес и др.).

В идеально-типической модели Т. Лоуи политики принимают определенные законодательные акты, которые являются «руководством к действию» для бюрократов, ответственных за реализацию принятых политиками решений. Группы интересов, представляющие собой социальные группы, которых непосредственно касаются принимаемые и реализуемые решения, пытаются оказывать влияние и на политиков, и на бюрократов. Каждый из выделенных акторов признает контрагентами акторов двух других категорий. Т. Лоуи называет это «железным треугольником». Различие между категориями определяется природой ответственности акторов. Каждый «угол» подобного треугольника обладает собственными рациональными интересами: политики хотят быть переизбранными, бюрократы проводить стабильную и эффективную «техническую» политику, и, наконец, группы интересов - отстаивать интересы тех, кого они претендуют представлять.13 Несомненно, в данном случае речь идет именно об идеально-типической модели, так как, например, правом законодательной инициативы могут обладать и представители исполнительной ветви власти, и общественные объединения.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Российская ассоциация политической науки исследовательский комитет по проблемам публичной политики и гражданского общества

    Документ
    Политика как фактор инновационного развития. Материалы Международной российско-германской научной конференции, Санкт-Петербург, 23 апреля 2010 г. / Под научн.
  2. Российская ассоциация политической науки исследовательский комитет «политическая регионалистика» аналитический доклад

    Автореферат диссертации
    Представляемый вниманию Аналитический доклад отражает результаты исследований и оценок российских политологов, объединённых в рамках Исследовательского комитета «Политическая регионалистика» Российской ассоциации политической науки.
  3. Российская ассоциация политической науки исследовательский комитет «политическая регионалистика» аналитический доклад

    Автореферат диссертации
    Представляемый вниманию Аналитический доклад отражает результаты исследований и оценок российских политологов, объединённых в рамках Исследовательского комитета «Политическая регионалистика» Российской ассоциации политической науки.
  4. Политическая наука (политология) – 2004 Аннотированный библиографический указатель Составитель Москва 2005 От составителя

    Библиографический указатель
    Аннотированный указатель литературы «Политическая наука (политология) – 2004» подготовлен для размещения в электронной библиотеке (OREL). Его цель - ин­формация о новых книгах по политическим наукам, поступивших в Российскую государственную
  5. Г13 Рецензенты Доктора политических наук

    Список учебников
    В.Н.Дахин (Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации), Г.В.Каменская (Институт мировой экономики и международных отношений РАН)
  6. Белгородская региональная организация Союза журналистов РФ Российская Ассоциация медиапедагогики ЖУРНАЛИСТИКА И МЕДИАОБРАЗОВАНИЕ-2010 Сборник трудов IV Международной научно-практической конференции Белгород

    Документ
    Журналистика и медиаобразование-2010: Сб. тр. IV Между-Ж92 нар. науч.-практ. конф. (Белгород, 22–24 сент. 2010 г.) / под ред. проф. А.П. Короченского, проф.

Другие похожие документы..