Главная > Документ

1

Смотреть полностью

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

";ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ

(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ";

(Постатейный)

А.Н. ЧЕРТКОВ

Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.

Окончил в 1999 г. Российский университет Дружбы народов (по специальности ";Юриспруденция";), в 2002 г. - Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации (по специальности ";Политология";).

Автор ряда публикаций по проблемам конституционного права, федеративных отношений и взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

6 октября 1999 года N 184-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ

ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Принят

Государственной Думой

22 сентября 1999 года

(в ред. Федеральных законов

от 29.07.2000 N 106-ФЗ, от 08.02.2001 N 3-ФЗ,

от 07.05.2002 N 47-ФЗ, от 24.07.2002 N 107-ФЗ,

от 11.12.2002 N 169-ФЗ, от 04.07.2003 N 95-ФЗ,

от 19.06.2004 N 53-ФЗ, от 11.12.2004 N 159-ФЗ,

от 29.12.2004 N 191-ФЗ, от 29.12.2004 N 199-ФЗ,

от 21.07.2005 N 93-ФЗ,от 31.12.2005 N 199-ФЗ,

от 31.12.2005 N 202-ФЗ, от 31.12.2005 N 203-ФЗ,

с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ

от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П)

Комментарий к преамбуле

1. Первая часть преамбулы комментируемого Федерального закона воспроизводит норму ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Смысл данного установления необходимо трактовать в сопоставлении всех норм Конституции, которые получили развитие в комментируемом Федеральном законе. Часть 2 ст. 11 Конституции безоговорочно установила право субъектов Российской Федерации образовывать органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Данные органы осуществляют государственную власть в субъектах Российской Федерации. Самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании органов государственной власти является одной из основополагающих характеристик федеративного государства.

Вместе с тем самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти не является безграничной. Прежде всего в Конституции и комментируемом Федеральном законе говорится о системе органов государственной власти. Следовательно, субъекты Российской Федерации формируют именно систему органов государственной власти с иерархической соподчиненностью, структурой внутренних связей, четким определением функций и полномочий, а также механизмами взаимодействия со всеми звеньями государственного аппарата и гражданским обществом.

Помимо критериев системности, к совокупности органов государственной власти субъектов Российской Федерации предъявляются и формально-юридические требования. Исходя из верховенства, высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ, можно заключить, что система органов государственной власти субъектов Федерации должна соответствовать основам конституционного строя России. Данное требование не может рассматриваться как ограничение самостоятельности субъектов Российской Федерации. Во-первых, основы конституционного строя определяют базовые начала государственного и общественного устройства Российской Федерации. Это обстоятельство обязывает субъектов Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти учитывать, что Россия - демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Кроме того, субъекты Федерации должны следовать конституционным принципам ст. 5 (государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия субъектов Федерации, равноправия и самоопределения народов России), ст. 10 (разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную) и других статей.

Во-вторых, основам конституционного строя должны соответствовать и система федеральных органов государственной власти, и система органов местного самоуправления, которая не входит в систему органов государственной власти.

Кроме того, система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Федерации в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов. Данные принципы установлены комментируемым Федеральным законом.

2. Необходимость принятия комментируемого Федерального закона вытекала из п. ";н"; ч. 1 ст. 72 Конституции, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Только на основании данной нормы можно было бы предположить, что речь идет о совокупности законов, и не только федеральных, но и субъектов Федерации. Однако, во-первых, ч. 1 ст. 77 Конституции прямо устанавливает требование принять федеральный закон по рассматриваемому предмету правового регулирования. Конституционная формулировка исключает установление соответствующих принципов в нескольких федеральных, а тем более региональных законах.

Во-вторых, отнесение установления общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению вообще исключает принятие законов субъектов Российской Федерации, устанавливающих такие принципы. Если органы государственной власти Федерации и ее субъектов будут определять лишь общие принципы установления системы органов государственной власти, то неясно, кто же будет их конкретизировать. Органы местного самоуправления не могут этого делать, т.к. не входят в систему органов государственной власти. Едва ли подойдут для осуществления такой деятельности и исполнительные органы, т.к. институт регламентарной власти не установлен в правовой системе России. Если же исходить из того, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут детализировать общие принципы, которые сами же и определяли совместно с Федерацией, то что же останется федеральным органам?

Следует признать, что ";общие принципы";, равно как и ";общие вопросы";, - категории, присущие именно федеральному уровню правового регулирования. В частности, можно ли рассматривать общие вопросы образования в качестве предмета совместного ведения, если ст. 43 Конституции и Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 (в ред. от 21 июля 2005 г.) ";Об образовании"; <*> их фактически регулируют, устанавливая гарантии права на образование. Они определяют уровни образования, в отношении которых гарантируется общедоступность и бесплатность, условия бесплатного получения высшего образования, обязательность основного общего образования. Это и есть общие вопросы образования, и они регулируются на федеральном уровне.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150; 1997. N 47. Ст. 5341; 2000. N 30. Ст. 3120; 2000. N 33. Ст. 3348; 2002. N 7. Ст. 631; 2002. N 12. Ст. 1093; 2002. N 26. Ст. 2517; 2003. N 2. Ст. 163; 2003. N 28. Ст. 2892; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 10. Ст. 835; 2004. N 27. Ст. 2714; 2004. N 30. Ст. 3086; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; N 19. Ст. 1752; N 30 (ч. 1). Ст. 3103, 3111.

То же самое справедливо и в отношении ";установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления"; (п. ";н"; ч. 1 ст. 72 Конституции). Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления определены в комментируемом Федеральном законе и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) ";Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; <*>. Нечеткость конституционных норм при формулировании предметов ведения можно расценивать и как недостаток юридической техники, и как недостаток содержания Конституции РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484; 2004. N 33. Ст. 3368; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9, 12, 17, 25; N 17. Ст. 1480; 2005. N 27. Ст. 2708; N 30 (ч. 1). Ст. 3104, 3108.

3. Предметом комментируемого Федерального закона в соответствии с Конституцией является установление общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Судебные органы исключены из предмета его регулирования. Это обстоятельство, основанное на прямом указании Конституции, объясняется особенностями организации судебных органов.

Согласно ч. 3 ст. 118 Конституции судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) ";О судебной системе Российской Федерации"; <*>. Данный Федеральный конституционный закон установил систему федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Разумеется, в каждом субъекте Российской Федерации присутствуют судебные органы, обеспечивая право на судебную защиту и равный доступ к осуществлению правосудия всех граждан России. Однако необходимо отличать органы государственной власти субъекта Российской Федерации от органов государственной власти в субъекте Российской Федерации. Поскольку вся территория Российской Федерации состоит из территорий субъектов Федерации, что закреплено в ст. 67 Конституции России, практически все федеральные органы государственной власти находятся на территории какого-либо субъекта Российской Федерации. Даже высшие федеральные органы государственной власти - Президент, Федеральное Собрание, Правительство России - находятся на территории города федерального значения Москвы - субъекта Российской Федерации. Кроме того, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы на территории любого субъекта Федерации. Тем не менее федеральные органы государственной власти, равно как и их территориальные органы, не являются органами субъекта Российской Федерации, на территории которого они располагаются.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4825; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2698; 2005. N 15. Ст. 1274.

Вместе с тем существуют и судебные органы субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституционные (уставные) суды, которые субъекты Федерации вправе создавать в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом ";О судебной системе Российской Федерации";, а также мировые судьи. Однако формирование и основы деятельности данных органов субъектов Российской Федерации регулируются указанным Федеральным конституционным законом, а также Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) ";О мировых судьях в Российской Федерации"; <*> и Федеральным законом от 29 декабря 1999 г. N 218-ФЗ (в ред. от 28 июля 2004 г.) ";Об общем числе мировых судей и количестве участков в субъектах Российской Федерации"; <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270; 2004. N 25. Ст. 2481; 2004. N 35. Ст. 3607; 2004. N 49. Ст. 4841; 2004. N 49. Ст. 4843; 2005. N 8. Ст. 604; 2005. N 15. Ст. 1278.

<**> СЗ РФ. 2000. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2001. N 7. Ст. 611; 2002. N 28. Ст. 2784; 2003. N 22. Ст. 2065; 2004. N 12. Ст. 1034; 2004. N 31. Ст. 3227.

4. Комментируемый Федеральный закон устанавливает общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако на основе конституционных положений и соответствующих норм комментируемого Федерального закона необходимо было создать всестороннее правовое регулирование образования, формирования и деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, определить их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти. Многое из перечисленного урегулировано в комментируемом Федеральном законе, федеральных конституционных законах, а что-то - в иных федеральных законах. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ ";О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"; <*> урегулировал очень значимый вопрос изменения субъектного состава Российской Федерации, а значит, и связанные с этим процессом вопросы формирования и деятельности органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Кроме того, принятие федеральных законов об организации органов государственной власти субъектов Федерации не может исключать, подменять или полностью предопределять нормативные акты субъектов Российской Федерации по данному кругу вопросов. Вот почему детальная регламентация образования, деятельности и взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в конституции (уставе), законах и иных нормативных правовых актах субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916.

5. Преамбула комментируемого Федерального закона установила синонимичность терминов ";исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации"; и ";органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации"; для данного Закона. Эта техническая оговорка отражает концептуальный аспект, связанный с формированием системы государственной власти в России и особенностями функционирования одной из ее ветвей - исполнительной.

Необходимо отметить, что в нашей стране остро обозначилась проблема выдвижения концепции особой государственной власти субъектов Федерации, отличной от государственной власти Российской Федерации. Однако следует отметить, что власть федеративного государства едина и осуществляют ее федеральные органы и органы субъектов федерации на основе разграничения предметов ведения и полномочий. Все предметы ведения и полномочия представляют собой сферу реализации единой государственной власти, следовательно, не может быть государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов. Есть единая государственная власть России, которая осуществляется федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации на основе принципов федерализма. Можно говорить лишь об уровнях осуществления единой государственной власти - федеральном и субъектов Федерации. Искусственное же выделение государственной власти субъектов Федерации, отделенной от государственной власти Российской Федерации, только вносит дополнительные трудности в реализацию федеративных отношений. С одной стороны, получается, что есть как бы основная, главная, государственная власть России и некая второстепенная, ";второсортная";, государственная власть субъекта Федерации. Поскольку правоприменение теснейшим образом связано с правопониманием, такая ";сортировка"; государственной власти может привести к умалению значения правовых актов и юридически значимых деяний органов субъектов Российской Федерации. С другой стороны, провозглашение особой государственной власти каждого субъекта Федерации, существующей отдельно от государственной власти Российской Федерации, переводит Россию по сути дела на конфедеративный тип отношений. В условиях сегодняшнего состояния федеративных отношений в стране такое положение весьма опасно. Оно может привести либо опять к жесткой централизации государственной власти, либо к угрозе целостности Российской Федерации.

6. Особенность функционирования исполнительной ветви власти в России отражена в ч. 2 ст. 77 Конституции, согласно которой в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, ";исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации"; выступают как компонент системы исполнительной власти России, а также осуществляют государственное управление в субъекте Федерации в качестве ";органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации";.

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к главе I

Первая глава комментируемого Федерального закона устанавливает общие положения организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации подобно первым главам многих других законодательных актов, устанавливающих общие положения по предмету регулирования соответствующего акта. В комментируемой главе в соответствии с Конституцией РФ установлены принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также начала системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

По смыслу положений данной главы, как и всего комментируемого Федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства на соответствующем уровне государственной власти. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны содействовать и другим формам осуществления народовластия, в частности через развитие местного самоуправления на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственную власть от имени населения данного субъекта Федерации в рамках принадлежащих им полномочий. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ и комментируемым Федеральным законом, а также в установленных случаях иными нормативными актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. В комментируемой главе в соответствии с Конституцией России также установлены основополагающие начала разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равно как и право органов государственной власти передавать принадлежащие им полномочия органам государственной власти другого уровня (т.е. с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и наоборот).

Следует отметить, что каждый орган государственной власти наделен государственными полномочиями, позволяющими ему решать определенные вопросы в рамках сферы своей деятельности и в объеме предоставленных ему полномочий, в том числе издавать общеобязательные акты и обеспечивать их исполнение. При этом каждый государственный орган образуется и осуществляет свою деятельность в установленном порядке, государство дает ему право осуществлять определенные задачи и функции. Каждый орган государственной власти является составной частью системы органов государственной власти, а кроме того частью определенной подсистемы органов (например, по вертикали - органов субъекта Российской Федерации или по горизонтали - системы исполнительных органов государственной власти).

В комментируемой главе предусмотрены основы обеспечительных механизмов верховенства Конституции РФ и федерального законодательства в соответствии с нормами ст. ст. 15 и 76 Конституции РФ. Однако в отношении федерального законодательства речь идет лишь о предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения. В силу положений ст. ст. 76 и 73 Конституции РФ по предметам ведения субъектов Российской Федерации их государственные органы обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, в комментируемой главе даже по предметам совместного ведения установлено право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование до принятия федеральных законов. Однако после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъекта Федерации должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Органам государственной власти субъектов Федерации также гарантируется судебная защита их прав и полномочий, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации.

Положения комментируемой главы, равно как и всего Федерального закона, свидетельствуют о значительной самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в силу федеративного устройства нашей страны. Однако такая самостоятельность подразумевает ответственность указанных органов за нарушение Конституции и законодательства России, равно как и за ненадлежащее осуществление принадлежащих им полномочий. Основы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации также установлены в нормах комментируемой главы.

Статья 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 1

1. В пункте 1 ст. 1 комментируемого Федерального закона в качестве принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации воспроизведены основополагающие конституционные принципы государственного строя России. На первое место не случайно поставлен принцип государственной и территориальной целостности России. Данный принцип выражает историческую преемственность российской государственности и вытекает из государственного суверенитета Российской Федерации.

Согласно ч. 3 ст. 4 Конституции России обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности является обязанностью российского государства. Словосочетание ";Российская Федерация"; означает в данном случае не столько федеральный уровень государственной власти, сколько все российское государство в целом, включая и субъекты Российской Федерации.

Однако основное бремя по обеспечению единства и целостности России ложится, конечно, на федеральную власть, поэтому у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и государственного единства.

2. Положение об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории имеет как внешнеполитическую, так и внутриполитическую составляющую. С одной стороны, целостность и неприкосновенность территории государства, принцип нерушимости границ получили закрепление в ряде универсальных и региональных международно-правовых актов, в частности, в Уставе ООН, Уставе Совета Европы, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, а также двусторонних договорах России с сопредельными государствами. С другой стороны, внутриполитический аспект означает обязанность органов государственной власти по принятию необходимых и достаточных мер для охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности, равно как и запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на разрушение целостности Российской Федерации. Это означает также невозможность выхода субъекта Российской Федерации из ее состава. Наконец, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации, предполагается возможность федерального вмешательства для преодоления этой угрозы.

3. Существенным фактором обеспечения территориальной целостности и государственного единства в федеративном государстве является институт федерального вмешательства, или ";федеральной интервенции";. Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения конституционного строя, территориальной целостности, единства и субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, отказ от выполнения или соблюдения решений Федерации каким-либо ее субъектом могут и должны вызывать ответную реакцию российского государства.

Обращаясь к иностранному опыту формирования и применения института федерального вмешательства, необходимо отметить, что сосредоточение всей полноты государственной власти по базовым функциям государства в федеральных органах власти при необходимости позволяет осуществлять принуждение (в той или иной форме) по отношению к субъектам данной федерации. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая не только предполагает разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации федеративного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации.

В государственном праве многих федераций рассматриваемый институт однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство контроля над субъектами федерации в руках центрального правительства. Более того, данный институт является непосредственно действующим механизмом. Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. В Индии с момента вступления в силу ее Основного закона (1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился более 90 раз практически во всех штатах страны. Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации.

Формы федерального вмешательства, как показывает мировая практика, могут быть самыми разными. В обычных условиях это наиболее мягкие формы, прежде всего финансово-экономическое воздействие (например, отказ от выплаты субъекту федерации его доли в общегосударственных доходах). В условиях нынешнего экономического положения в России финансовые санкции будут весьма ощутимы для большинства субъектов Российской Федерации, прежде всего дотационных. Предусматривается отмена нормативных актов субъекта, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля (например, в Австрии). Существуют и более жесткие формы федерального вмешательства, к которым относятся расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (например, комиссара) либо непосредственно из центра (например, прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, т.е. ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил. Следует отметить, что жесткие формы федерального вмешательства оплачиваются из средств самого субъекта (например, согласно ст. 16 Конституции Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г.). В целом использование федерального вмешательства и даже сама возможность его использования играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и целостности зарубежных федеративных государств.

Однако осуществлять федеральное вмешательство, особенно в его жестких формах, необходимо крайне осторожно. Согласно выводам сотрудников отдела контрразведки Управления специальных расследований ВВС США <*>, одной из основных целей террористических движений в федеративных государствах, выступающих под сепаратистскими лозунгами, является провоцирование сверхреакции со стороны федерального центра. Они хотят вынудить федеральные власти допустить перегибы и тем самым вызвать отчуждение населения и дискредитировать государство в глазах его граждан определенной его территории. Большинство населения начинает отказываться от сотрудничества с силами правопорядка, а затем переходит на сторону сепаратистов. Фактически это сценарий, имевший успех в середине 90-х гг. в Чечне и провалившийся в конце 90-х в Дагестане.

--------------------------------

<*> Terrorism: Theory & Practice. Edited by Y. Alexander, D. Carlton, P. Wilkinson. Published in cooperation with the Institute for Studies in International Terrorism. Boulder, CO: Westview Press. 1979. P. 15.

Такая форма данного института, как временное осуществление федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установлена комментируемым Федеральным законом в ст. 26.9.

4. Эффективное обеспечение и защита территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации возможны лишь при четком понимании конституционных норм о носителе государственного суверенитета в России и неукоснительном их соблюдении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции). Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции).

Однако вопрос о том, кто является носителем государственного суверенитета и источником власти в федеративных государствах, длительное время вызывал, да и продолжает вызывать, споры. Так, последнее десятилетие в СМИ, политических кругах и в процессе законотворчества субъектов Федерации не раз возникали споры по вопросу, кому принадлежит суверенитет в Российской Федерации - Российской Федерации, каждому ее субъекту или он делится между Российской Федерацией и состоящими в ее составе субъектами.

При решении этого вопроса следует, как представляется, исходить из того, как соотносятся друг с другом федерация, являющаяся единым целым, и входящие в ее состав субъекты. В настоящее время отношения между федерацией и ее субъектами, разграничение полномочий и предметов ведения между ними в мире, как правило, определяются конституциями. В соответствии с ними право решения всех проблем, имеющих общее наиболее существенное значение для государства и всего народа в целом, отнесено к ведению федеральных органов государственной власти, что не означает ограничения прав органов государственной власти субъектов федерации, значение которых также существенно для государства, хотя они, как правило, чаще всего относятся к защите интересов населения, в них проживающего.

Таким образом, поскольку носителем суверенитета в федеративном государстве является весь его народ, суверенным государством является федерация, а не ее составные части. Это не исключает того, что в формировании государственной воли участвуют все органы государственной власти, как федеральные, так и субъектов федерации. В Российской Федерации государственная власть реализуется системой органов государства, в которую входят федеральные государственные органы - законодательные, исполнительные и судебные, а также органы государственной власти всех субъектов Федерации. Все они в своей совокупности реализуют государственный суверенитет, носителем и единственным источником которого является весь народ нашей страны. Следовательно, суверенную государственную власть осуществляют все звенья государственного аппарата в своей совокупности, а не только, как это иногда полагают, высшее его звено. Тем более недопустимо и неконституционно наделять им отдельные звенья государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации.

Суть выдвигаемых требований в ряде республик в начале 90-х гг. прошлого века состояла в стремлении расширить свои полномочия и создать по существу суверенные государства. Особенно часто вопрос о суверенности субъектов Российской Федерации ставится представителями правящих кругов тех субъектов Российской Федерации, которые, обосновывая суверенность субъектов Федерации, стремятся оказать давление на федеральные органы государственной власти с целью добиться от нее каких-то привилегий или материальной помощи, а зачастую и с сепаратистскими целями. ";Парад суверенитетов"; в 90-х гг. прошлого века был в определенной мере реакцией на жестко централизованную политику, проводившуюся руководством СССР, но, главным образом, он был обусловлен слабостью центральной власти на тот период.

Как известно, единого четкого правового определения понятия суверенитета не существует, и оно нередко используется как основание для наделения широкими властными полномочиями органов государственной власти, действующей на определенной территории. Однако оно используется только как основание для наделения правами, но не определяет содержание этих прав.

Вместе с тем понятие суверенитета имеет существенное значение. Общепринято, что носитель суверенитета обладает высшей властью, которая никем в пределах соответствующих границ не может быть ограничена, что говорит об абсолютности суверенитета. Однако из этого не следует, что столь же абсолютна реализующая суверенитет власть государственных органов, полномочия которых устанавливаются и определяются формирующим их народом, т.е. носителем суверенитета. Между суверенитетом как свойством государства и государственной властью, реализующей волю народа, т.е. носителя суверенитета, существуют значительные различия. Если суверенитет абсолютен, целостен и неделим, то полномочия государственных органов не могут быть абсолютными и неделимыми. Это обусловлено спецификой государственной власти, которая осуществляется сложной системой органов, имеющих различные функции (законодательную, исполнительную, судебную) и состоящих в определенной иерархической связи друг с другом (федеральные и субъектов федерации).

Целый ряд республик в составе России, названных государствами, в начале 90-х гг. прошлого века прямо или косвенно провозглашали себя суверенными государствами в нарушение Конституции РФ. Однако ст. 5 Конституции РФ, называя республики государствами, не наделяет их суверенитетом. Обращаясь к теоретическим аспектам данной проблемы, следует отметить, что согласно теории федерализма и международной практике субъект федерации не является суверенным государством. Некогда популярная идея суверенитета субъектов федерации фактически давно оставлена мировой практикой и сохраняется лишь в незначительном количестве сугубо теоретических исследований. Если же речь идет о конструкции разделенного суверенитета по аналогии с моделью США, то в континентальной системе права, к которой относится и наша правовая система, такое разделение практически нереализуемо. Можно применить к российским республикам концепцию ";несуверенного"; государства, разработанную Лабандом и Еллинеком в целях объяснения федеративных начал Германской империи исходя из сугубо политических потребностей. Однако данная концепция справедливо критиковалась и критикуется правоведами. И в 1993 г. закрепление формулы ";республика (государство)"; в федеральной Конституции стало политическим компромиссом между республиканскими правящими группами, провозгласившими республиканский суверенитет в конституциях самих республик или декларациях о государственном суверенитете и федеральным центром, успевшим осознать, что дальнейшая суверенизация приведет к распаду государства. Вместе с тем, с точки зрения науки государственного права и практики государственного строительства, такая формула весьма уязвима.

Указанная конструкция должна рассматриваться в свете Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона ";Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; <*>. В нем Конституционный Суд определил однозначную правовую позицию о том, что Конституция Российской Федерации не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Использование в ч. 2 ст. 5 Конституции в установлении статуса республики понятия ";государство"; не означает признания государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционный Суд поставил точку в споре о делимости суверенитета, закрепив, что субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях (уставах) не могут. В Определении от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы ";О проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан"; <**> Конституционный Суд еще раз подчеркнул, что государственный суверенитет признается только за Российской Федерацией, поскольку именно в нем воплощается целостность государства, верховенство федеральной Конституции и единство системы государственной власти. В результате принятия этих постановлений ряд республик Российской Федерации, в том числе Алтай, привели свои конституции в соответствие с Конституцией РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<**> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

Таким образом, считать отдельные республики в составе России суверенными государствами нет никаких юридических оснований. При этом надо заметить, что попытки ряда республик подчеркнуть свою суверенность при попустительстве федеральных органов в значительной степени сделали Российскую Федерацию асимметричной. То обстоятельство, что большинство республик исключают из своих конституций нормы о суверенитете, свидетельствует о положительной динамике государственного строительства в ХХI в. Однако это не означает, что проблема полностью решена и возврата к ";параду суверенитетов"; не будет. Республики Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) не исключили из своих конституций всех норм о суверенитете, а новая Конституция Чеченской Республики в ч. 1 ст. 1 закрепила следующую норму: ";Суверенитет Чеченской Республики является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики";.

5. Значимым юридическим выражением суверенитета Российской Федерации является верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Это положение обеспечивает политическое единство страны, поскольку означает, что Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой системой и единым субъектом международного права. В данном положении также выражен один из основных признаков конституционного государства, заключающийся в том, что государственная власть в нем ограничена. Конституцией и федеральными законами установлены пределы осуществления государственной власти, государство связано Конституцией и законом, а органы государства, учреждения и должностные лица выступают представителями всего общества и ответственны перед народом.

Указанное положение связано и с федеративной природой государства, означая, что федеральная Конституция и федеральные законы в силу их верховенства на всей территории Российской Федерации не нуждаются в подкреплении в какой-либо форме субъектами Федерации. На всей территории государства они действуют прямо и непосредственно.

В случае противоречия конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации Основному закону страны и федеральным законам суды и иные правоприменители обязаны руководствоваться федеральной Конституцией и федеральными законами. Данное положение следует понимать во взаимосвязи с положениями ст. ст. 15 и 76 Конституции России. Во-первых, Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы, в том числе федеральные, не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции). Во-вторых, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения. Однако вне пределов ведения Российской Федерации, федеральных полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в данной сфере, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции).

6. Крайне важен принцип единства системы государственной власти. В русле данного принципа следует трактовать положение ст. 11 Конституции о том, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Указанное положение не может рассматриваться как основа выдвижения концепции особой государственной власти субъектов Федерации, отличной от власти федерального центра, равно как и разрушения системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы разного уровня.

На установление системного единства осуществления государственной власти в России через государственные органы Российской Федерации и ее субъектов направлены положения ст. 77 Конституции. Как уже отмечалось выше, согласно положениям данной статьи система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленными комментируемым Федеральным законом. Кроме того, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, системное единство осуществления государственной власти юридически закреплено и осуществляется. Однако такое осуществление происходит с учетом всех конституционных принципов, в частности, принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

7. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип широко применяется в конституционном праве большинства государств мира и является одним из основополагающих принципов конституционализма. Однако особенности новейшей истории России, противостояние ветвей власти в 1993 г. привели к дополнению конституционной формулы фразой: ";Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны";.

Как уже отмечалось выше, власть государства едина, и разделение власти не следует понимать как существование параллельных подлинно самостоятельных и независимых друг от друга структур. Государственная власть, в принципе, едина и представляет собой целостную категорию, так же как и иные признаки государства (суверенитет, территория). При разделении территории государства получится не одно, а несколько государств, а при нарушении целостности суверенитета получается государство в государстве. Данное утверждение справедливо и по отношению к государственной власти.

Еще виднейшие российские государствоведы и правоведы прошлого предупреждали о недопустимости абсолютизации разделения власти. Н.М. Коркунов писал, что ";подобная организация властей представляется невозможной,.. на деле она никогда не существовала даже в Англии, на примере которой основывался Монтескье"; <*>.

--------------------------------

<*> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904. С. 347.

Строго говоря, сам основоположник теории разделения властей не противопоставлял три власти. Монтескье писал, что если вся власть будет соединена в одном лице, или учреждении, или даже сословии, то свободы при этом не будет. И это действительно так. Поэтому по основным направлениям ее осуществления, по функциям властвования создаются системы государственных органов, чтобы не было излишней концентрации властных полномочий в одном учреждении, а тем более у одного лица. Но по своей природе государственная власть едина и проистекает из народного суверенитета. Если народный суверенитет един и неделим, нельзя его делить между тремя властями. К тому же Монтескье писал не о разделении (division), а об обособлении (separation) властей. При этом Н.М. Коркунов обращал внимание, что термин ";разделение"; есть неверный перевод с немецкого ";Theilung der Gewalten"; <*>.

--------------------------------

<*> Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 352.

Таким образом, в российской практике понятие разделения власти равнозначно организационному обособлению органов, реализующих три основных направления ее осуществления.

Данный ";умеренный"; подход к концепции разделения власти применен в комментируемом Федеральном законе. Он изложен в ст. 1 как разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица. Следовательно, речь идет не о противопоставлении, а о взаимодействии и сотрудничестве органов законодательной и исполнительной власти.

8. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплен в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы их совместного ведения, как известно, разграничены Конституцией РФ в ст. ст. 71 - 73. Следует, однако, отметить, что данный принцип содержит по существу два принципа федеративного устройства России: принцип разграничения предметов ведения и принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако редакция ст. 5 Конституции позволяет говорить о том, что, хотя разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов федеративного устройства, формально он не закреплен в Конституции. Часть 3 ст. 5 Конституции устанавливает такой принцип, как ";разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации";, который производен от принципа разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Ведь распределение полномочий между органами государственной власти зависит от распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами.

9. Для федеративного устройства крайне важны принципы самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий и самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления. Механизмам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения и обеспечению самостоятельности осуществления полномочий органами государственной власти субъектов Федерации посвящены многие нормы комментируемого Федерального закона, которые будут рассмотрены далее.

В отношении принципа самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления отметим, что необходимость его соблюдения предопределена Конституцией РФ. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

По своей природе согласно Федеральному закону ";Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами (а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации), самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Принцип самостоятельности осуществления органами местного самоуправления своих полномочий выражается также в недопустимости вторжения в их осуществление органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

10. Основное назначение органов государственной власти субъекта Российской Федерации - осуществление государственной власти в рамках своей компетенции в интересах населения субъекта Федерации, от его имени и с непосредственным его участием. В связи с этим в п. 2 комментируемой статьи установлена обязанность органов государственной власти субъекта Федерации обеспечивать реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства. Данное право реализуется гражданами как непосредственно, так и через своих представителей. К числу непосредственных механизмов относятся прежде всего свободные выборы и референдум. Представителями граждан, проживающих в соответствующем субъекте Российской Федерации, являются все государственные служащие субъекта Федерации, но в первую очередь - депутаты представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации. Поэтому важнейшей гарантией реализации указанного права населением субъекта Российской Федерации является своевременное назначение даты и проведение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также гарантированность периодического проведения указанных выборов. Соответствующие механизмы осуществления представительной функции законодательного (представительного) органа субъекта Федерации и гарантии реализации прав граждан в данной сфере установлены в гл. II комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. ст. 4, 9, 10 - 13, 15), а также в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572; N 27 (ч. 2). Ст. 2711, 2716; 2004. N 24. Ст. 2335; N 33. Ст. 3368; N 35. Ст. 3607; N 50. Ст. 4950; 2005. N 27. Ст. 2708; N 30 (ч. I). Ст. 3104.

11. Согласно п. 3 комментируемой статьи органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации. С этой целью указанные органы государственной власти наделены рядом полномочий в области местного самоуправления. К ним относятся: правовое регулирование в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством, вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ и федеральным законам применяются нормы указанных федеральных нормативных актов.

Реализуя указанные выше и иные установленные законодательством полномочия в области местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации оказывают содействие его развитию и функционированию. Следует особо отметить материально-финансовые аспекты данного содействия, основополагающие начала которого установлены в гл. IV.2 ";Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации"; комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. 26.14), а также законодательством о местном самоуправлении и бюджетным законодательством Российской Федерации.

12. В пункте 4 ст. 1 комментируемого Федерального закона определено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Изменение компетенции органов государственной власти субъектов Федерации возможно только путем изменения соответствующего законодательства. Следовательно, недопустимо изменение компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе подзаконных нормативных правовых актов. Кроме того, указанная норма определяет иерархию нормативных актов, устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов Федерации. На первом месте стоит Конституция России, в соответствии с ней осуществляется федеральное законодательное установление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе в комментируемом Федеральном законе. Далее названы конституции (уставы) субъектов Российской Федерации как акты наибольшей юридической силы из всех нормативных актов соответствующих субъектов Федерации. Как было показано выше, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации не могут противоречить Конституции России и федеральному законодательству, за исключением вопросов, относящихся к ведению субъектов Федерации.

13. Одним из основных показателей эффективности федеративных отношений в государстве является наличие работающего механизма реализации конституционных положений по разграничению предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Основа и главный компонент данного механизма - законодательное регулирование, которое наиболее сложно осуществляется в сфере совместного ведения. Законодательное регулирование вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения, имеет целый ряд объективных сложностей. Ведь такое регулирование осуществляется одновременно законодательными органами федерации и ее субъектов. В связи с этим центральным вопросом совершенствования законодательного регулирования в сфере совместного ведения является четкое и обоснованное разграничение полномочий (в том числе регулятивных) между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Следует констатировать, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами осуществляется исключительно Конституцией и предметы совместного ведения, установленные в ее ст. 72, не подлежат разграничению. Иными нормативными правовыми актами могут быть разграничены только полномочия органов государственной власти. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется федеральными законами и договорами в случаях, установленных в федеральных законах. Данная позиция легла в основу Федерального закона от 4 июля 2003 г., внесшего изменения в комментируемый Федеральный закон. Нормы Конституции позволяют наиболее оптимально произвести разграничение полномочий именно федеральному законодателю. Более того, это не только право, но и обязанность федерального законодателя, исходя из самой природы компетенции и из отнесения к федеральному уровню государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России, с одной стороны, и обеспечения единства стандартов и повсеместности соблюдения прав человека и гражданина на территории страны - с другой стороны. В форме федерального закона конституционные предметы ведения трансформируются в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа.

Существенным возражением против изложенной позиции долгое время выступало указание на то обстоятельство, что федеральные законы не названы в ч. 3. ст. 11 Конституции России в качестве актов, разграничивающих полномочия. Вместе с тем все положения Конституции должны рассматриваться системно, в их совокупности и взаимосвязи. На это указал Конституционный Суд Российской Федерации и, прибегнув к такому подходу, определил федеральный закон в качестве источника разграничения компетенции в России. Исходя из положений ст. ст. 72, 76 и 94 Конституции, Конституционный Суд в Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации <*> указал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда легла в свое время в основу соответствующей нормы ч. 1 ст. 12 Федерального закона ";О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации";. Указанный Федеральный закон, ныне утративший силу, устанавливал, что по вопросам, отнесенным ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Очевидно, что приведенное положение носило неоконченный и противоречивый характер, а потому не могло разрешить проблему разграничения полномочий. Федеральный законодатель должен не устанавливать принципы разграничения, а разграничивать полномочия по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, поскольку этот вопрос именно в указанной постановке является составной частью основ правового регулирования по предметам совместного ведения.

В действующей редакции комментируемого Федерального закона установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (п. 5 ст. 1). В соответствии с Конституцией РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Основному закону, рассматриваемому Федеральному закону и другим федеральным законам (п. 6 ст. 1). Таким образом, федеральные законы прямо разграничивают полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Статья 26.1 комментируемого Федерального закона называется ";Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации";, ст. 26.6 - ";Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа";, а ст. 26.3 хоть и называется ";Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения";, но фактически в п. 2 устанавливает перечень вопросов, по которым полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Федеральный законодатель установил в п. 5 комментируемой статьи положение, согласно которому органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов могут заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий несмотря на то, что предметы ведения уже разграничены Конституцией. Было бы вполне логично говорить про договоры о разграничении полномочий, поскольку договор о разграничении предметов ведения фактически вторгается в предмет конституционного регулирования. Однако недостатки конституционной модели не дают федеральному законодателю установить указанную формулировку. С одной стороны, толкование всех норм Конституции в совокупности, прежде всего ст. ст. 15, 71 - 73, 76, позволяет сделать вывод о невозможности вторжения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в конституционное разграничение предметов ведения путем принятия законов или заключения договоров, но, с другой стороны, ч. 3 ст. 11 Конституции прямо устанавливает, что ";разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется... договорами о разграничении предметов ведения и полномочий";. Тем не менее практика законодательного регулирования базируется на том, что разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией РФ, разграничение полномочий - федеральными законами и в установленных в них случаях - договорами между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, а делегирование отдельных полномочий - соглашениями между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Заключению договоров и соглашений посвящены соответственно ст. ст. 26.7 и 26.8 комментируемого Федерального закона.

Статья 2. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 2

1. В соответствии с принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную в субъекте Российской Федерации образуются законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Данные органы составляют основу осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации, им же принадлежит наиболее существенный круг полномочий.

2. Законодательный орган субъекта Федерации является региональным парламентом и реализует в целом все парламентские функции. Прежде всего он осуществляет функции представительства граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, опосредует их волю, выраженную на региональных выборах.

Не менее важна законотворческая функция. Законодательный орган субъекта Российской Федерации принимает законы соответствующего субъекта Федерации. В законодательном процессе участвуют и другие властные структуры субъекта Федерации, в частности высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Однако законодательный орган является ведущим участником законодательного процесса, кроме него никто не может принять закон субъекта Российской Федерации.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют также некоторые функции парламентского контроля, прежде всего за деятельностью органов исполнительной власти. Однако контрольные полномочия законодательных органов существенно различаются в субъектах Российской Федерации, поскольку конституции (уставы) принимаются в каждом субъекте Федерации и отражают волеизъявление населения соответствующего субъекта Российской Федерации, а также и представления самих представителей государственной власти субъектов Федерации по данному вопросу. Если функции народного представительства и законотворчества являются неотъемлемой частью парламента и не могут существенно различаться по своему содержанию и механизмам применения, то контрольная функция закреплена в законодательстве субъектов Федерации неодинаково. Однако в каждом субъекте Российской Федерации законодательные органы контролируют исполнение бюджета, обладают правом направлять запросы в органы государственной власти, заслушивать их должностных лиц, требовать от соответствующих должностных лиц принятия необходимых мер для устранения нарушения закона. В тех субъектах Федерации, в которых законодательные органы участвуют в назначении должностных лиц исполнительной власти, соответствующие лица подотчетны им и могут быть отправлены в отставку в связи с выраженным недоверием законодательного органа.

На практике, однако, в ряде субъектов Российской Федерации немногочисленные законодательные органы зависят от высшего должностного лица или высшего исполнительного органа через систему неформальных связей, по причине того, что в руках последних находятся основные властные и материальные ресурсы.

3. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разных субъектах Федерации организованы неодинаково. Кроме того, как установлено в п. 2 комментируемой статьи, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Относительно главных организационных признаков принято выделять три системы организации исполнительной власти:

а) система органов исполнительной власти, руководство которой осуществляет непосредственно высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, включая все подразделения исполнительной власти (часто называемые департаментами), а коллегиальный высший исполнительный орган отсутствует;

б) система органов исполнительной власти, предусматривающая высший исполнительный орган (часто называемый правительством) и должности министров, но должность руководителя высшего исполнительного органа совмещена с должностью высшего должностного лица субъекта Федерации;

в) система органов исполнительной власти, предусматривающая должность высшего должностного лица субъекта Федерации, равно как и коллегиальный высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации, объединяющий министров и возглавляемый руководителем, должность которого не совпадает с должностью высшего должностного лица.

Министры (руководители департаментов) везде назначаются высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации по собственному усмотрению. Лишь в отдельных субъектах Федерации предусмотрено согласование кандидатур руководителя высшего исполнительного органа при несовпадении этой должности с должностью высшего должностного лица и некоторых иных руководителей органов исполнительной власти с законодательным органом.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законами субъекта Федерации осуществляют функцию государственного управления. Для ее реализации исполнительные органы наделены полномочиями. Высший исполнительный орган субъекта Федерации решает общие вопросы управления, если они не относятся к полномочиям федеральных органов исполнительной власти.

4. К иным органам государственный власти относятся иные исполнительные органы субъекта Российской Федерации, существующие помимо высшего исполнительного органа (см. комментарий к ст. 20).

К иным органам также относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, олицетворяющие судебную власть субъектов Российской Федерации. Как было отмечено в комментарии к преамбуле, основы статуса, порядка формирования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Федерации и мировых судей установлены Федеральным конституционным законом ";О судебной системе Российской Федерации";, а также Федеральными законами N 188-ФЗ ";О мировых судьях в Российской Федерации"; и N 218-ФЗ ";Об общем числе мировых судей и количестве участков в субъектах Российской Федерации";. По смыслу положений этих документов конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации обладают значительной самостоятельностью в организации функционирования своих конституционных (уставных) судов. В частности, такой суд рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом, в том числе Конституционным Судом Российской Федерации.

5. В свою очередь, мировые судьи в Российской Федерации являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации и входят в единую судебную систему Российской Федерации. Вот почему полномочия, порядок деятельности мировых судей и порядок создания должностей мировых судей устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. Однако порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается не только федеральными законами, но и законами субъектов Российской Федерации.

Хотя мировые судьи являются судьями субъектов Федерации, они осуществляют правосудие именем Российской Федерации, а порядок осуществления правосудия мировыми судьями устанавливается федеральным законом.

Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции.

Мировой судья рассматривает в первой инстанции:

а) уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы, подсудные ему в соответствии с ч. 1 ст. 31 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18 декабря 2001 г. N 2001 г. (в ред. от 1 июня 2005 г.) <*>;

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921; 2002. N 22. Ст. 2027; N 30. Ст. 3015, 3020, 3029; N 44. Ст. 4298; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700, 2706; N 27 (ч. 2). Ст. 2708; N 28. Ст. 2880; N 50. Ст. 4847; 2004. N 17. Ст. 1585; N 27. Ст. 2711; N 49. Ст. 4853; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 13; N 23. Ст. 2200.

б) дела о выдаче судебного приказа;

в) дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях;

г) дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества независимо от цены иска;

д) иные возникающие из семейно-правовых отношений дела, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), об установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка;

е) дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на день подачи заявления;

ж) дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе и дел о разрешении коллективных трудовых споров;

з) дела об определении порядка пользования имуществом;

и) дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи Кодексом от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (в ред. от 22 июля 2005 г.) Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; N 18. Ст. 1721; N 30. Ст. 3029; N 44. Ст. 4295, 4298; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 27 (ч. 2). Ст. 2708, 2717; N 46 (ч. 1). Ст. 4434; N 46 (ч. 1). Ст. 4440; N 50. Ст. 4847, 4855; N 52 (ч. 1). Ст. 5037; 2004. N 19 (ч. 1). Ст. 1838; N 30. Ст. 3095; N 31. Ст. 3229; N 34. Ст. 3529, 3533; N 44. Ст. 4266; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9, 13, 37, 40, 45; N 10. Ст. 762, 763; N 13. Ст. 1077, 1079; N 17. Ст. 1484; N 19. Ст. 1752; N 25. Ст. 2431; N 27. Ст. 2719, 2721; N 30 (ч. 1). Ст. 3104; N 30 (ч. 2). Ст. 3124, 3131.

Кроме перечисленных категорий дел федеральными законами к подсудности мирового судьи могут быть отнесены и другие дела. При этом мировой судья рассматривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу. Все указанные дела мировой судья рассматривает единолично.

6. Следует отметить, что мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Российской Федерации определяются специальным Федеральным законом ";Об общем числе мировых судей и количестве участков в субъектах Российской Федерации"; по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации, или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации.

Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации. Однако критерии их создания определены федеральным законодательством. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тыс. человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок. В целях обеспечения прав граждан на судебную защиту своих прав судебный участок или должность мирового судьи не могут быть упразднены, если отнесенные к компетенции этого мирового судьи дела не были одновременно переданы в юрисдикцию другого судьи или суда.

На основании изложенного и с учетом предложений законодательных органов субъектов Российской Федерации, согласованных с Верховным Судом Российской Федерации, указанным Федеральным законом определено число мировых судей и соответствующее ему количество судебных участков в следующих субъектах Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея) - 20; Республика Алтай - 9; Республика Башкортостан - 183; Республика Бурятия - 46; Республика Дагестан - 93; Республика Ингушетия - 14; Кабардино-Балкарская Республика - 40; Республика Калмыкия - 19; Карачаево-Черкесская Республика - 19; Республика Карелия - 34; Республика Коми - 52; Республика Марий Эл - 34; Республика Мордовия - 42; Республика Саха (Якутия) - 51; Республика Северная Осетия - Алания - 29; Республика Татарстан (Татарстан) - 168; Республика Тыва - 14; Удмуртская Республика - 73; Республика Хакасия - 35; Чувашская Республика - Чаваш республики - 60; Алтайский край - 119; Краснодарский край - 226; Красноярский край - 143; Приморский край - 98; Ставропольский край - 119; Хабаровский край - 69; Амурская область - 45; Архангельская область - 64; Астраханская область - 46; Белгородская область - 66; Брянская область - 65; Владимирская область - 72; Волгоградская область - 120; Вологодская область - 60; Воронежская область - 110; Ивановская область - 55; Иркутская область - 117; Калининградская область - 42; Калужская область - 48; Камчатская область - 28; Кемеровская область - 133; Кировская область - 72; Костромская область - 35; Курганская область - 49; Курская область - 59; Ленинградская область - 75; Липецкая область - 55; Магаданская область - 11; Московская область - 292; Мурманская область - 45; Нижегородская область - 164; Новгородская область - 33; Новосибирская область - 122; Омская область - 97; Оренбургская область - 99; Орловская область - 40; Пензенская область - 69; Пермская область - 126; Псковская область - 39; Ростовская область - 196; Рязанская область - 58; Самарская область - 147; Саратовская область - 121; Сахалинская область - 27; Свердловская область - 207; Смоленская область - 51; Тамбовская область - 57; Тверская область - 73; Томская область - 48; Тульская область - 79; Тюменская область - 60; Ульяновская область - 66; Челябинская область - 164; Читинская область - 53; Ярославская область - 63; город федерального значения Москва - 384; город федерального значения Санкт-Петербург - 211; Еврейская автономная область - 12; Агинский Бурятский автономный округ - 4; Коми-Пермяцкий автономный округ - 9; Корякский автономный округ - 4; Ненецкий автономный округ - 3; Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ - 5; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ - 6; Ханты-Мансийский автономный округ - 60; Чукотский автономный округ - 4; Эвенкийский автономный округ - 2; Ямало-Ненецкий автономный округ - 22.

Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Мировой судья назначается (избирается) на срок, установленный законом соответствующего субъекта Российской Федерации, но не более чем на пять лет. По истечении указанного срока лицо, занимавшее должность мирового судьи, вправе снова выдвинуть свою кандидатуру для назначения (избрания) на данную должность.

Обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, является расходным обязательством Российской Федерации и осуществляется через органы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Однако материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляют органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом этого субъекта Федерации.

7. Комментируемый Федеральный закон устанавливает основы правового статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации, исполнительных органов субъекта Российской Федерации и основы их взаимоотношений (см. комментарий к гл. гл. II, III и IV).

8. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 комментируемого Федерального закона принято Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О <*>. По мнению Правительства Республики Ингушетия, данная статья исключает создание судебных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и потому противоречит ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 5, ст. 10 и ч. 2 ст. 11 Конституции РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 28. Ст. 3000.

КС РФ отметил, что ранее им уже была сформулирована правовая позиция по вопросу о судебной системе и о праве республик в составе Российской Федерации иметь свои суды (Постановления от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области и от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и комментируемого Федерального закона; Определение от 12 марта 1998 г. по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона ";О судебной системе Российской Федерации";).

Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (п. ";о"; ст. 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (п. ";г"; ст. 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу ч. 3 ст. 118 определяется исключительно Основным законом и федеральными конституционными законами. К ведению Российской Федерации относятся также уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (п. ";о"; ст. 71).

Вопрос о разграничении компетенции в области установления судебной системы однозначно решен самой Конституцией РФ. При этом не предполагается какое-либо делегирование полномочий Российской Федерации ее субъектам на основании договоров, поскольку на федеральном законодателе во всяком случае лежит обязанность самостоятельно определить перечень всех действующих судов, систему процессуальных инстанций и их компетенцию.

Таким образом, Конституция РФ непосредственно предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. При этом Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ рассматриваются как судебные органы, высшие по отношению к другим судебным инстанциям, осуществляющим судопроизводство соответственно по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по разрешению экономических споров, и на эти высшие в иерархии федеральных судов органы возлагаются полномочия по осуществлению - в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах - судебного надзора за деятельностью всех судов общей и арбитражной юрисдикции без каких-либо исключений (ст. ст. 126 и 127 Конституции РФ).

Кроме того, гл. 7 ";Судебная власть"; Конституции РФ, в том числе ее ст. ст. 118, 126 - 128, и гл. 3 ";Федеративное устройство";, в частности ст. ст. 66, 71 - 73 и 76, устанавливающие разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов, конкретизируют положения гл. 1 ";Основы конституционного строя Российской Федерации"; и находятся с ними в неразрывном системном единстве; все они включены в единый нормативный акт, принятый всенародным голосованием и обладающий высшей юридической силой. Следовательно, проверка ст. 2 комментируемого Федерального закона, по мнению Конституционного Суда, означала бы проверку соответствующих положений Конституции РФ, что недопустимо.

Статья 3. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства

Комментарий к статье 3

1. В части 1 ст. 15 Основного закона установлено, что Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, т.е. федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, не должны противоречить Конституции России. Исходя из данного конституционного положения, нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, равно как договоры и соглашения между их органами государственной власти по вопросам разграничения и передачи полномочий, не могут противоречить Конституции РФ, в том числе каким-либо образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения. В случае противоречия Конституции РФ положений соответствующих нормативных актов действуют положения Конституции РФ в силу ее прямого действия.

2. В абзаце 2 п. 1 комментируемой статьи воспроизводятся нормы ст. 76 Конституции России, в соответствии с которыми законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном ";подкреплении"; законами субъектов Российской Федерации. Однако федеральные законы не могут подменять правовые акты субъектов Российской Федерации в силу необходимости детализации норм федерального законодательства применительно к условиям соответствующего субъекта Федерации. Вот почему законодательная система России как федеративного государства имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Эти уровни законодательства взаимосвязаны и находятся в системном единстве, что выражается прежде всего в общих целях и принципах, в строгой иерархии нормативных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий.

Уровни законодательства в нашей стране не должны восприниматься как независимые друг от друга. Ведь попытки их изолированного развития нарушают единство системы законодательства и правовой системы в целом. Кроме того, такой подход может создать превратное впечатление, что наряду с законами федеральными существуют законы как бы низшего уровня - законы субъектов Федерации и, поскольку содержание законов субъектов Федерации не может противоречить содержанию федеральных законов (за исключением предметов ведения субъектов Федерации), они не столь обязательны для исполнения как законы федерального уровня. Тем самым практически создается опасная основа для отрицания принципа обязательности исполнения каждой правовой нормы, изданной уполномоченным на то органом в пределах своей компетенции.

Вместе с тем наряду с попытками преуменьшить роль законодательства субъектов Федерации имеют место и тенденции к гипертрофированному восприятию его самостоятельности. Нельзя согласиться с позицией, что субъекты Федерации сформировали относительно самостоятельные отрасли права. Все отрасли российского права имеют конституционные начала, закрепленные в федеральной Конституции. Отрасли права, отнесенные ее ст. 72 к предметам совместного ведения, состоят как из федеральных нормативных актов, так и из нормативных актов субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования.

3. Правовые акты субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России. Нормы субъектов Федерации имеют общие черты с федеральными нормами права, которые состоят в схожести структуры, единстве принципов, предмета и метода правового регулирования, одинаковости внешней формы выражения. Вместе с тем нормы субъектов Федерации имеют и ряд особенностей. Они действуют только на территории субъекта Федерации, в их содержании отражается специфика соответствующего субъекта Российской Федерации, они определяются предметом ведения (совместным) субъекта Федерации, а также особенностями предмета и метода правового регулирования.

Следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, который снимает известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. В связи с этим одной из основных задач развития законодательства в сфере совместного ведения является гармонизация законодательства субъектов Российской Федерации с законодательством Российской Федерации с учетом их системного характера и относительной самостоятельности каждого.

Гармонизация есть процесс обеспечения согласованности правовых актов, соразмерности объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами. Сбалансированные правовые акты как бы ";гасят"; одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий <*>. Гармонизация законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения является одной из важных граней оптимизации системы законодательного регулирования, прежде всего в сфере совместного ведения.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 238.

4. Говоря о системе, упор чаще всего делают на такое ее качество, как соподчиненность, иерархичность. Однако применительно к оптимизации системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения следует более опираться на такое интегративное качество системы, как ";встроенность"; в нее элементов, в данном случае ";встроенность"; законодательства субъектов Федерации в систему законодательного регулирования в сфере совместного ведения.

На сегодняшний день количество законов всех субъектов Федерации, принятых в сфере совместного ведения, во много раз превышает количество федеральных законов в данной сфере. При этом, по подсчетам специалистов, более 4/5 от общего числа законов субъектов Федерации принималось по предметам совместного ведения. В настоящее время количество законов субъектов Федерации по предметам их ведения несколько увеличилось, но все равно большинство их законов регулирует вопросы, отнесенные к совместному ведению. Таким образом, законы субъектов Федерации вместе с федеральным законодательством составляют систему правового регулирования в сфере совместного ведения в Российской Федерации.

5. Процесс определения основных моментов порядка законодательного регулирования в сфере совместного ведения, осуществляемого субъектами Федерации, шел непросто. Конституция не определила, должен субъект Федерации ждать принятия соответствующего федерального закона или вправе осуществлять опережающее регулирование, т.е. принимать законы до принятия соответствующего федерального законодательства в сфере совместного ведения.

С одной стороны, такое право было зафиксировано в протоколе к Договору с органами государственной власти краев, областей и городов федерального значения как составной части Федеративного договора, а затем включено в качестве ч. 4 ст. 84.11 в ранее действовавшую Конституцию.

С другой стороны, после принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., не включившей это положение, возник вопрос о его действии в отношении субъектов Федерации. Многие субъекты Российской Федерации вновь закрепили в своих конституциях или уставах положение, согласно которому до принятия федеральных законов в сфере совместного ведения субъект Федерации осуществляет собственное правовое регулирование, которое, в случае принятия федерального закона, приводится в соответствие с ним (конституции большинства республик, а также уставы Краснодарского и Ставропольского краев, Иркутской, Курганской, Читинской и ряда других областей). Ряд субъектов Федерации добились официального распространения на них этого правила в договорах с федеральными органами государственной власти (Свердловская область, Удмуртская Республика, Краснодарский край и ряд других субъектов Федерации).

Внести ясность в разрешение данного вопроса удалось Конституционному Суду России. В своем Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. <*> Конституционный Суд вынес заключение о том, что по смыслу ст. ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует законодательному органу субъекта Российской Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона соответствующий акт должен быть приведен в соответствие с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции. Это было подтверждено и в целом ряде последующих его решений <**>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

<**> См., например: Постановление КС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. ";О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"; // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; Постановление КС РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. ";Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; в связи с запросом Тульского областного суда // СЗ РФ. 1997. N 45. Ст. 5241; Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429; Постановление КС РФ от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 ";О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации"; и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // Вестник КС РФ. 1996. N 3. С. 15 - 23.

Данная правовая позиция легла в основу нормы ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. ";О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации";.

Законодательное оформление данного права субъектов Федерации способствовало развитию регионального законотворчества в конструктивном русле. Ведь решения Конституционного Суда часто не соблюдались, а четкого механизма ответственности за их неисполнение не было установлено. К тому же само по себе право принимать законы по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов не означает, что субъекты Федерации приобретают право устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и принципы осуществления на территории субъекта Федерации. Регулирование этих отношений в сфере совместного ведения - прерогатива федерального законодателя. Вместе с тем без решения этих вопросов снижалась заинтересованность субъектов Федерации к осуществлению опережающего правового регулирования.

На сегодняшний день п. 2 ст. 3 комментируемого Федерального закона воспроизводит существо правовой позиции Конституционного Суда, но в отличие от существовавшей ранее нормы ч. 2 ст. 12 Федерального закона ";О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"; (которой было лишь установлено требование привести законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в соответствие с принятым федеральным законом) установлен трехмесячный срок приведения нормативных актов субъекта Федерации в соответствие с федеральным законом.

6. Следует подчеркнуть, что механизм опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения приобретает актуальность прежде всего в том случае, если Федерация своевременно и должным образом не обеспечила соответствующего регулирования. Проблема пробельности федерального законодательства особенно остро стояла в 90-х гг. прошлого века. Однако пробелы в законодательстве возможны всегда вследствие изменения условий жизни общества. Существует много способов решения указанной проблемы, и в отношении сферы совместного ведения одним из решений является право опережающего регулирования, осуществляемого законодательными органами субъектов Российской Федерации.

7. В различных субъектах Федерации сложилась неодинаковая ситуация в сфере законодательного регулирования. Но в целом следует констатировать, что в наименьшей степени в законодательстве субъектов Федерации регламентированы вопросы утверждения перечней видов имущества, необходимого для осуществления государственных полномочий субъектов Федерации и определения субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. При этом зачастую в субъектах Федерации такая регламентация осуществляется не на уровне закона и с нарушением требований федерального законодательства.

Наиболее разработанными в законодательстве субъектов Федерации являются вопросы: социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), малоимущих граждан; поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами); учреждения печатного средства массовой информации для обнародования правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, иной официальной информации. Законодательство по данным вопросам в наибольшей степени соответствует требованиям федерального законодательства.

Следует отметить, что по прошествии более чем двух лет с момента принятия Федерального закона от 4 июля 2003 г., которым были внесены существенные изменения в комментируемый Федеральный закон в части разграничения полномочий, экономических основ деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и ряда иных вопросов, работа по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с требованиями Федерального закона проделана не более чем на половину.

Очевидно, что такого рода недостатки нормативных правовых актов субъектов Федерации, как несоответствие Конституции России и федеральным законам, подлежат устранению путем приведения нормативных актов субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями Конституции и федерального законодательства. Но и само федеральное законодательство должно развиваться, и темпы его развития должны быть если не опережающими по сравнению с законодательством отдельных субъектов Российской Федерации, то хотя бы не отстающими от основной массы субъектов Федерации. Ведь органы государственной власти субъектов Федерации в их нынешнем статусе функционируют почти 10 лет, их деятельность, в том числе и в сфере совместного ведения, стала более целенаправленной, конкретной и эффективной. То, что они опережают федерального законодателя по ряду предметов совместного ведения, объясняется тем обстоятельством, что пробелы в регулировании по предметам совместного ведения острее ощущаются на местах, более существенно сказываются на деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. И Федерация должна учитывать это обстоятельство, адекватно отвечать на новую реальность развития законодательства.

8. В пункте 3 ст. 3 комментируемого Федерального закона регулируется ситуация, когда органы государственной власти субъекта Российской Федерации считают федеральный нормативный акт не соответствующим Конституции России и ущемляющим права субъекта Федерации. Употребление в тексте Закона слова ";полагает"; связано с презумпцией соответствия Конституции России нормативного акта, пока органом конституционного контроля не установлено иное. Это означает, что до вступления в силу судебного решения о признании федерального нормативного правового акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, субъекты Федерации не вправе нарушать требования ст. 76 Конституции и комментируемого Федерального закона. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации должны соответствовать федеральным законам, договорам о разграничении полномочий.

9. С целью разрешения спорной ситуации орган государственной власти субъекта Федерации обращается в соответствующий суд. В комментируемом Федеральном законе неоднократно употребляется данная формулировка, но в правовой системе России существует неопределенность, какой суд правомочен оценивать соответствие нормативного правового акта нормативным актам большей юридической силы.

Обжалование нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации происходит в судах общей юрисдикции, в том числе в Верховном Суде РФ. Нормативные акты, подлежащие применению в конкретном деле, оцениваются судами общей юрисдикции. Практика такова, что в Верховный Суд и суды общей юрисдикции обжаловано значительное количество федеральных нормативных актов и несколько тысяч нормативных актов субъектов Российской Федерации, из которых многие были признаны несоответствующими актам большей юридической силы, в том числе Конституции РФ.

Решение данных вопросов входит и в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. В соответствии со ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 5 апреля 2005 г.) ";О Конституционном Суде Российской Федерации"; <*> именно Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции России нормативных правовых актов. Данная ситуация породила коллизию в разграничении компетенции Конституционного Суда и судов общей юрисдикции, которая не разрешена окончательно до настоящего времени.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273.

В Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании ст. ст. 125 - 127 Конституции Российской Федерации <*> КС РФ постановил, что предусмотренное ст. 125 Конституции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов и иных нормативных актов, названных в п. п. ";а"; и ";б"; ч. 2 и ч. 4 данной статьи, относится к компетенции только КС РФ. По смыслу ст. ст. 125 - 127 Конституции РФ суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу; суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности. Обязанность обратиться в Конституционный Суд РФ с таким запросом, по смыслу ч. ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. N 25. 1998. Ст. 3004.

Следовательно, если суд общей юрисдикции при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, не обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности, то такой процесс применения этого закона означает, по сути, вторжение в сферу конституционного судопроизводства и создает препятствия для реализации гражданами их конституционных прав и свобод, в том числе права на судебную защиту на основе принципа равенства всех перед законом и судом.

Однако позиция судейского корпуса судов общей юрисдикции иная. Суды общей юрисдикции продолжают принимать обжалование не только подзаконных актов, но и законов, а также оценивать их соответствие актам высшей юридической силы, в том числе Конституции РФ. В ряде постановлений Пленума Верховного Суда РФ содержатся оценки соответствия или несоответствия положений федеральных законов и иных нормативных актов, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции России. Практически суды общей юрисдикции внесли весомый вклад в гармонизацию правового пространства России. Однако ситуация осложняется отсутствием специальных процедур в гражданском процессуальном законодательстве.

Таким образом, проблема разграничения компетенции Конституционного Суда и судов общей юрисдикции сохраняется и формулировка ";соответствующий суд"; может быть истолкована различно.

10. С учетом изложенного высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий. В силу ст. 125 Конституции и ст. 84 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации"; органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации обладают правом на обращение в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними.

Согласно положениям Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации";, поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обращение в форме запроса. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции.

Обращение направляется в КС РФ в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами). В комментируемом случае такими лицами выступают высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) или руководитель законодательного органа субъекта Российской Федерации.

В обращении должны быть указаны: Конституционный Суд РФ в качестве органа, в который направляется обращение; наименование заявителя; адрес и иные данные о заявителе; наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке; нормы Конституции РФ и рассматриваемого Федерального конституционного закона, дающие право на обращение в Конституционный Суд РФ; точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке акте; конкретные указанные в Федеральном конституционном законе основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом РФ; позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ; требование, обращенное в связи с запросом к Конституционному Суду РФ; перечень прилагаемых к обращению документов.

Такими документами являются: текст акта, подлежащего проверке; копии документов, подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде РФ в качестве представителя; документ об уплате государственной пошлины; перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке.

Кроме того, к обращению могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Конституционного Суда РФ, а также другие документы и материалы. Обращение и прилагаемые к нему документы и иные материалы представляются в Конституционный Суд РФ с копиями в количестве тридцати экземпляров.

Запрос в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ.

11. Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними:

а) по содержанию норм;

б) по форме нормативного акта или договора;

в) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

г) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

д) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

е) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Конституционным Судом РФ только по содержанию норм.

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений: о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции РФ либо о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ.

Признание не соответствующими Конституции РФ федерального закона, нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. Положения таких нормативных актов либо договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

В отношении разрешения спора о компетенции предусматривается во многом схожий порядок его разрешения (см. комментарий к ст. 25).

12. Кроме того, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают правом на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании Конституции РФ.

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

13. Органы государственной власти целого ряда субъектов Российской Федерации пользовались соответствующими правами и оспаривали в Конституционном Суде положения различных федеральных законов. Нередко правовые позиции Конституционного Суда выражались именно по запросам органов государственной власти субъектов Федерации (см. комментарий к ст. 26.4). Одним из последних весьма заметных обращений органа государственной власти субъекта Федерации в Конституционный Суд РФ по вопросу соответствия положения федерального закона Конституции России стал запрос Правительства города федерального значения Москвы о проверке конституционности положений п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ ";О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов ";О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ";Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; и ";Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";.

Статья 3.1. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 3.1

1. Обязанность соблюдения норм Конституции России и федерального законодательства вытекает из конституционных норм (ст. ст. 15 и 76). Однако на практике органы государственной власти субъектов Российской Федерации нередко не выполняли данной обязанности. В связи с этим не случайно первым изменением в комментируемый Федеральный закон, внесенным Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ, было установление ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение федеральной Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также необеспечение соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности.

В качестве своего рода квалифицирующих признаков в ст. 3.1 установлены такие последствия указанных выше нарушений, как: массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.

2. С точки зрения правовой обоснованности внесенных изменений и дополнений, следует отметить, что Основной закон не запрещает установления ответственности органов государственной власти за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства, хотя прямо не указывает на необходимость принятия соответствующих норм федерального законодательства. Вместе с тем такая возможность может быть основана на конституционных нормах о верховенстве Конституции (ч. 1 ст. 15), единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), верховенстве федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения (ст. 76) и обязанности соблюдать Конституцию и законы органами государственной власти и местного самоуправления их должностными лицами (ч. 2 ст. 15).

3. С точки зрения практической обоснованности внесенных изменений и дополнений следует подчеркнуть, что установление ответственности органов государственной власти за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства позволило укрепить единство системы государственной власти в России, начать существенную работу по приведению в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Даже сама потенциальная возможность применения мер такой ответственности побудила должностных лиц и депутатов органов государственной власти субъектов Федерации соблюдать нормы Конституции и федерального законодательства и быстрее приводить принятые ими нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством.

4. Следует отметить, что ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации за нарушение федеральной Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также необеспечение соответствия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и уставов, законов, иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности не только провозглашена в комментируемом Федеральном законе. В нем регламентируются непосредственные механизмы ее реализации в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. ст. 9, 19, 29.1).

Глава II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ) ОРГАН

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Комментарий к главе II

Комментируемая глава устанавливает основы статуса, организации и деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации. В ее статьях регулируются вопросы, связанные с определением основных полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и порядка досрочного их прекращения, порядка законотворчества в субъекте Российской Федерации, в том числе порядка обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и права законодательной инициативы. Кроме того, статьи комментируемой главы устанавливают принципы избрания законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с принципами избирательного права России, а также отдельные вопросы статуса депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, включая условия осуществления депутатской деятельности, ограничения, связанные с ней, гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата и право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний.

Одна часть указанных вопросов регулируется комментируемой главой и в соответствии с ее положениями - законодательством субъектов Российской Федерации (в частности, условия осуществления депутатской деятельности), другая часть - иными федеральными законами (в частности, принципы избрания законодательного органа субъекта Российской Федерации), третья часть - иными федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а в комментируемой главе по существу содержатся лишь отсылки к ним (в частности, гарантии депутатской деятельности).

В отношении функций и полномочий законодательных органов субъектов Российской Федерации необходимо сделать предварительные разъяснения.

Среди функций органов законодательной (представительной) власти в России можно выделить следующие.

1. Народное представительство. Федеральное Собрание представляет всех граждан России, но в то же время некоторые социальные слои, партии, субъекты Федерации, объединения, землячества, этносы и т.д. В свою очередь законодательные органы субъектов Российской Федерации представляют население субъектов Российской Федерации, их избравшее.

2. Законотворчество. Законодательные органы субъектов Российской Федерации являются единственными законодательными органами соответствующих субъектов Федерации и принимают свои законы, т.е. нормативные акты высшей юридической силы после конституции (устава).

3. Парламентский контроль. Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти в области различных сфер осуществления государственной власти, прежде всего по исполнению государственного бюджета и т.д. В России на федеральном уровне его формы несколько урезаны по сравнению с парламентскими республиками зарубежных стран в силу смешанной (суперпрезидентской) республиканской формы правления в нашей стране. Данная особенность суженного спектра парламентского контроля характерна и для большинства субъектов Российской Федерации.

4. Участие в формировании других органов государства и решении важнейших государственных вопросов. На федеральном уровне речь идет о полномочиях палат Федерального Собрания по назначению Председателя Правительства, Генерального прокурора, судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, членов Центральной избирательной комиссии, Председателя и аудиторов Счетной палаты, по участию в процедуре импичмента, решения вопросов войны и мира, использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории государства и т.д. В субъектах Российской Федерации некоторые аналогичные должности также замещаются с участием законодательных органов субъектов Федерации, решаются иные важнейшие политические вопросы (например, законодательный орган субъекта Федерации участвует в наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица соответствующего субъекта Федерации).

Полномочия законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации вытекают из указанных функций и во многом аналогичны полномочиям Федерального Собрания Российской Федерации. Однако нельзя не сказать и об отличиях. Прежде всего речь идет о сущностных отличиях. У законодательных органов субъектов Российской Федерации нет многих полномочий, связанных с федеративным устройством государства и решением общефедеральных вопросов (в частности, утверждения границ между субъектами Российской Федерации, принятия нового субъекта в состав Российской Федерации), международными делами (в частности, ратификации и денонсация международных договоров, решение вопросов войны и мира), вопросами единства экономического пространства (в частности, обеспечения единства денежной системы), вопросами обороны (в частности, защиты государственной границы Российской Федерации, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации). По смыслу норм Конституции России законодательные органы государственной власти субъектов Федерации не могут решать вопросы, которые отнесены ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации, если их решение прямо не передано им федеральными органами.

Кроме того, речь идет о масштабе осуществления полномочий. Полномочия законодательных органов субъектов Федерации ограничены территорией соответствующего субъекта Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Федерации нередко решают те же вопросы, что и Федеральное Собрание, но в границах своей территории и уровня государственной власти (например, вопросы, связанные с региональной экономикой, социальной сферой, бюджетом, налогами, мерами по борьбе со стихийными бедствиями, имеющими локальное значение, и др.).

Вместе с тем законодательные органы субъектов Российской Федерации обладают некоторыми исключительными полномочиями, которых лишено Федеральное Собрание. В частности, они обладают правом регулировать отношения, выходящие за рамки предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий в сфере совместного ведения. В силу ст. ст. 73 и 76 Конституции вне указанных пределов закон субъекта Российской Федерации имеет приоритет по отношению к федеральному закону. Кроме того, среди полномочий законодательных органов субъектов Федерации имеются такие, которые отражают особенности субъекта Федерации. Так, Народное Собрание Дагестана вправе большинством от общего состава отстранить от должности министра республики, Народный Хурал Бурятии совместно с Президентом Республики Бурятия определяет основы внешней и внутренней политики Бурятии, Государственный Совет Республики Коми согласовывает предложения с главой Республики Коми по назначению и освобождению от должностей его заместителей и министра финансов республики. Такого рода полномочий Федеральное Собрание Российской Федерации лишено.

В целом полномочия законодательных органов государственной власти субъектов Федерации можно разделить на сферы деятельности, среди которых выделяют: принятие и изменения конституции (устава) субъекта Федерации; принятие законов субъекта Федерации; формирование органов субъекта Федерации, предусмотренных его основным законом, и назначение некоторых должностных лиц; парламентский контроль в отношении высшего исполнительного органа субъекта Федерации и дача согласия на наделение гражданина России полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации; установление наград субъекта Федерации и некоторые другие. По указанным и иным вопросам в субъекте Федерации принимается в среднем 40 - 70 законов в год.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации применяют в основном те же формы парламентского контроля, что и Федеральное Собрание, но, в частности, сроки ответа на запрос депутата могут быть сокращены (например, до 10 дней). Вместе с тем в тех субъектах Федерации, где имеются элементы парламентской формы правления, контрольные полномочия законодательных органов шире.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации применяют в основном те же формы работы, что и Федеральное Собрание: заседания, работа комиссий и комитетов, парламентские слушания, работа депутатов с избирателями и др. Однако законодательная процедура обычно сокращена, часто используются два и даже одно чтение. Если процедурой предусмотрено три чтения, депутаты вносят поправки и в ходе третьего чтения. При двухпалатной структуре законодательного органа вето верхней палаты преодолевается двумя третями голосов общего состава нижней палаты. Во многих субъектах Российской Федерации (особенно в республиках и автономных округах) в деятельности законодательных собраний учитываются исторические и национальные традиции.

Положения комментируемой главы не подменяют законодательное регулирование субъектов Российской Федерации, хотя указанное регулирование не должно противоречить Конституции России и федеральному законодательству. Именно в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации урегулированы особенности статуса законодательных органов субъектов Федерации, подробно регламентированы вопросы организации и деятельности указанных органов. Следовательно, по вопросам формирования и деятельности каждого законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации положения комментируемой главы следует воспринимать во взаимосвязи с правовыми нормами законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статья 4. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 4

1. В статье 4 комментируемого Федерального закона определены основы правового статуса законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специфика законодательной власти состоит в том, что все ее функции и полномочия сосредоточены в одном органе. Законодательный орган субъекта Федерации - высший и единственный орган законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Современная правовая действительность, потребности регионального государственного управления требуют постоянной законодательной деятельности в субъекте Российской Федерации. Вот почему федеральный законодатель установил обязательность формирования постоянно действующего органа законодательной власти в каждом субъекте Российской Федерации.

2. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять число депутатов законодательного органа, равно как его структуру и наименование с учетом исторических, национальных и иных традиций. Данные вопросы решаются в конституции (уставе) и законах каждого субъекта Российской Федерации.

Наименования законодательных органов субъектов Российской Федерации отличаются многообразием, особенно в республиках. Большинство законодательных органов называются ";законодательное собрание"; или ";дума"; (краевая, областная, губернская, государственная). Есть и более редкие названия, например ";государственный совет";, ";верховный совет";, ";государственное собрание";, ";народное собрание";, а также названия, связанные с национальными традициями некоторых народов России, в частности ";хурал";, ";суглан"; или ";курултай";.

3. Подавляющее большинство законодательных органов субъектов Федерации однопалатные. Численность депутатов в них неодинакова, но во всех субъектах Российской Федерации превышает 10 депутатов и нигде не достигает 200. Так, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе количество депутатов законодательного органа равно 18, Ставропольском крае - 25, Республике Алтай - 27, в Смоленской области - 30, в Чувашской Республике - 44, в Кабардино-Балкарии - 72, в Татарстане - 100, в Тыве - 162.

Законодательные органы некоторых субъектов Федерации, в частности Кабардино-Балкарии, Карелии, Республики Саха (Якутия), состоят из двух палат. В двухпалатных законодательных органах субъектов Российской Федерации численность палат может быть равной (например, по 35 в Республике Саха, по 36 в Кабардино-Балкарии), а может и кардинально различаться (например, Великий Хурал Тывы имеет палату представителей численностью 130 депутатов и законодательную палату численностью 32 депутата). Вторые палаты законодательных органов называются ";палата республики";, ";законодательная палата"; или иным образом, установленным в конституции (уставе) соответствующего субъекта Федерации.

4. В законодательных органах субъектов Российской Федерации часть депутатов работает на постоянной профессиональной основе, а часть - на непостоянной. В первом случае депутаты получают вознаграждение в качестве парламентариев, на них распространяются все гарантии и все ограничения, связанные с депутатской деятельностью, в том числе запрет заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой деятельности. Во втором случае парламентарии работают на своем постоянном месте работы и освобождаются от выполнения своих профессиональных обязанностей на срок работы в законодательном органе.

Согласно комментируемой статье число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. В целом ряде законодательных органов субъектов Федерации депутаты осуществляют свои полномочия в большинстве своем на непостоянной основе.

В соответствующих законах субъектов Федерации, как правило, устанавливаются пропорции в соотношении парламентариев, осуществляющих свою деятельность на постоянной профессиональной основе и на общественных началах. Например, в Адыгее депутаты, работающие на профессиональной постоянной основе, не могут составлять более 1/3 от установленного числа депутатов, в Хабаровском крае - 1/2. В некоторых субъектах Федерации устанавливается фиксированное число депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной профессиональной основе (например, в Ненецком автономном округе оно равно 5, в Дагестане - 35). В Ивановской области квоты не существует. В законе содержится общая формулировка о том, что депутаты могут работать с отрывом или без отрыва от основной работы.

Примечательная процедура установлена в законодательстве Республики Татарстан. Депутаты для работы в Государственном Совете Республики Татарстан на профессиональной постоянной основе, за исключением депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе по должности, избираются Государственным Советом Республики Татарстан на основании их письменных заявлений. Если число депутатов, желающих работать на профессиональной постоянной основе, превышает число вакантных депутатских мандатов для работы в Государственном Совете Республики Татарстан на профессиональной постоянной основе, то указанные депутаты избираются Государственным Советом Республики Татарстан из числа депутатов, подавших заявление, в порядке, установленном Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан.

5. Внутренняя структура законодательных органов субъектов Российской Федерации определяется на основании конституции (устава) их регламентом (в некоторых субъектах регламенты принимаются в форме законов). Она во многом соответствует структуре палат Федерального Собрания. Депутаты законодательного органа (в двухпалатных законодательных органах - соответствующей палаты) избирают председателя, который руководит их деятельностью, и заместителей председателя (часто одного). В некоторых республиках избираются постоянные секретари палаты, которые отвечают за организацию ее работы.

В законодательных органах некоторых субъектов Федерации создаются специфические комитеты. Так, в Кабардино-Балкарии в составе законодательного органа действует комитет по межнациональным отношениям в составе депутатов кабардинской, балкарской, русской и иных национальностей на паритетной основе. 2/3 от численности любой национальности комитета могут обратиться к законодательному органу. Если какое-либо решение одобрено комитетом, оно принимается законодательным органом простым большинством присутствующих. В иных случаях решения по межнациональным вопросам законодательный орган принимает 2/3 голосов от общего состава.

При законодательных органах создаются контрольные органы (счетные палаты). В некоторых субъектах Федерации счетные палаты являются частью аппарата законодательного органа, несколько чаще они выступают внутренним органом законодательного органа субъекта Федерации, но в большинстве субъектов Российской Федерации счетные палаты являются внешними вспомогательными органами законодательных органов.

В связи с изменениями в федеральном законодательстве, направленном на развитие политических партий, в законодательных органах субъектов Федерации создаются партийные фракции (группы). В ряде республик создаются внутренние коллегиальные органы - советы или президиумы палаты. Их задача - координировать деятельность постоянных комитетов законодательного органа, осуществлять организационную подготовку пленарных заседаний законодательного органа или его палаты. Во многих краях, областях, автономных округах президиумы и советы не создаются, а соответствующую работу выполняют председатель законодательного органа и его заместитель (заместители).

6. Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ в комментируемую статью внесено положение о том, что не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Данная норма направлена на развитие политических партий в России. Федеральный законодатель установил необходимость проведения выборов по партийным спискам кандидатов в депутаты как минимум половины депутатов законодательного органа субъекта Федерации с тем, чтобы развитие партийных структур проходило во всех субъектах Российской Федерации. Ведь для регистрации и деятельности политической партии на федеральном уровне достаточно иметь региональные отделения не во всех субъектах Федерации, а более чем в половине. При этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. В политической партии должно состоять не менее 50 тыс. членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов (ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) ";О политических партиях"; <*>).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029; 2003. N 26. Ст. 2574; N 50. Ст. 4855; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5272; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 9; N 30 (ч. 1). Ст. 3104.

В свете изложенного вполне закономерна ситуация, когда политические партии будут развиваться лишь в крупных, густонаселенных и экономически развитых субъектах Российской Федерации. Целый ряд субъектов Федерации может оказаться вне партийного строительства по различным причинам, что негативно скажется на возможностях реализации своих прав, прежде всего политических, жителями соответствующих субъектов Федерации. А ведь по смыслу Федерального закона ";О политических партиях"; политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Положение комментируемой нормы должно, по мнению федерального законодателя, способствовать развитию партий, повышению их участия в политической жизни каждого субъекта Федерации, а возможно, активизировать политическое участие граждан через партийные структуры, повысить интерес к региональным выборам.

Согласно традиционному постулату юриспруденции, известному еще со времен Древнего Рима, закон обратной силы не имеет. Современное толкование данного постулата ограничивает его распространение на законы, устанавливающие или отягчающие ответственность (ст. 54 Конституции России). Однако в п. 4 комментируемой статьи речь не идет об ответственности.

Положения указанного п. 4 не применялись при проведении выборов депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации, назначенных до вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ (ст. 3 указанного Федерального закона). Данное положение не распространялось на правоотношения, которые возникли до вступления его в законную силу, что отвечало концептуальным началам юридической науки и просто давало возможность субъектам Российской Федерации привести свое законодательство в соответствие с новыми требованиями комментируемого Федерального закона. В связи с этим большинство составов законодательных органов субъектов Российской Федерации избраны без учета рассматриваемого положения.

7. Федеральный законодатель установил предельный срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации - 5 лет, оставив непосредственное определение указанного срока за конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В большинстве конституций (уставов) субъектов Российской Федерации установлен срок в 4 года, как и у депутатов Государственной Думы. В некоторых субъектах Российской Федерации действует предельный пятилетний срок полномочий законодательного органа соответствующего субъекта Российской Федерации.

8. Исходя из принципов федерализма и разделения власти, законодательный орган субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. В целях повышения роли и гарантий самостоятельности законодательной власти расходы на обеспечение деятельности законодательного органа субъекта Российской Федерации предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Законодательный орган субъекта Российской Федерации обладает всеми правами юридического лица. Соответствующие положения воспроизведены и развиты в законодательстве субъектов Российской Федерации.

9. Комментируемый Федеральный закон установил запрет на управление и (или) распоряжение законодательным органом субъекта Российской Федерации или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта Российской Федерации в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением средств на обеспечение деятельности указанного органа и (или) его депутатов. Данное положение направлено на реализацию принципа разделения государственной власти и установление гарантий взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Исполнением бюджета субъекта Федерации занимаются соответствующие органы исполнительной власти, которые несут ответственность за этот вид деятельности. Полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации не ограничиваются комментируемым Федеральным законом, более того, запрет такого ограничения в законодательстве субъекта Российской Федерации установлен в п. 9 комментируемой статьи. Контрольные полномочия законодательного органа субъекта Федерации есть выражение функции парламентского контроля. Полномочие контролировать исполнение бюджета субъекта Федерации установлено в ст. 5 комментируемого Федерального закона.

10. Законодательный орган Российской Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Субъекты Российской Федерации не могут в своем законодательстве установить меньший порог правомочности своих законодательных органов. Однако правомочность заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации определяется законом соответствующего субъекта Российской Федерации самостоятельно. Данное положение комментируемого Федерального закона отражает самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти и регламентации их деятельности.

Вместе с тем федеральный законодатель обязал субъекты Российской Федерации решать данный вопрос на уровне закона. В свою очередь, вопрос правомочности заседания парламента на федеральном уровне решается не в соответствующем федеральном законе, а в регламенте каждой из палат Федерального Собрания, т.е. в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. По данному пути в целом идет и зарубежный опыт парламентаризма. Принятие законов, регулирующих вопросы парламентских процедур, в науке нередко рассматривается как ограничение полномочий соответствующего парламента и парламентаризма в целом. Ведь в принятии законов принимают участие не только законодательные органы субъектов Федерации, но и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, в то время как регламенты законодательных органов принимаются только ими.

Надо отметить, что опыт регионального парламентаризма в нашей стране не так велик, а законодательные органы субъектов Федерации подчас состоят из небольшого числа депутатов, значительная часть которых исполняет свои полномочия на общественных началах. При этом практика нормотворчества как законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, так и исполнительных органов субъектов Федерации не всегда соответствует федеральному законодательству и даже основам конституционного строя России. В связи с этим федеральный законодатель предусмотрел установление такой важной парламентской процедуры, как определение правомочности заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации с участием высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в законе соответствующего субъекта Федерации в качестве элемента механизма сдержек и противовесов в осуществлении государственной власти на уровне субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации порог правомочности деятельности законодательного органа установлен именно в 2/3 от установленного числа депутатов. Во многих субъектах Федерации данное положение установлено прямо в конституции (уставе) субъекта Федерации или в соответствующем законе. Указанное положение, как правило, дублируется и в регламенте законодательного органа субъекта Российской Федерации. Вместе с тем следует иметь в виду, что в некоторых субъектах Федерации регламент законодательного органа принят в форме закона данного субъекта Российской Федерации.

Заседания законодательных органов субъектов Федерации правомочны, если на них присутствует более половины от установленного числа депутатов. Первое заседание законодательного органа, аналогично заседанию Государственной Думы Федерального Собрания, открывает старейший по возрасту депутат. Он ведет заседание до избрания председателя данного органа. Внеочередное заседание законодательного органа субъекта Федерации может быть созвано по требованию группы депутатов (как правило, не менее 1/3 от установленного их числа).

11. Аналогично положению ст. 100 Конституции РФ комментируемый Федеральный закон установил общее правило открытости заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации. Это является общепринятым правилом мировой парламентской практики.

В законодательстве субъектов Российской Федерации также установлено, что законодательный орган осуществляет свои полномочия на открытых заседаниях. На них могут присутствовать представители средств массовой информации, граждане или представители групп граждан, письменные обращения которых рассматриваются.

На заседаниях законодательного органа могут присутствовать высшее должностное лицо субъекта Федерации, его заместители, а также иные должностные лица высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, прокурор субъекта Федерации, председатель конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, полномочный представитель Президента Российской Федерации, иные лица в соответствии с регламентом законодательного органа субъекта Федерации.

Вместе с тем существуют исключения, когда в целях обеспечения национальной безопасности и защиты интересов государства, по морально-этическим соображениям либо иным значимым обстоятельствам заседание парламента или его палаты может быть закрытым. Подобные исключения устанавливаются нормативными правовыми актами каждого государства, в том числе Российской Федерации. В отношении Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации исключения предусмотрены регламентами палат на основании положения ч. 1 ст. 100 Конституции России. В отношении законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации согласно п. 12 комментируемой статьи исключения устанавливаются федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом законодательного органа, устанавливающим порядок его деятельности. Причем в случаях, прямо предусмотренных регламентом законодательного органа (как правило, именно в регламенте предусматриваются случаи проведения закрытых заседаний), решение о проведении закрытого заседания принимается в установленном порядке. Если же ситуация требует проведения закрытого заседания, но основание прямо не отражено в регламенте, то законодательство целого ряда субъектов Федерации наделяет депутатов законодательных органов правом принять решение о проведении закрытого заседания по конкретному вопросу. Такое решение принимается, как правило, квалифицированным большинством (не менее 2/3 присутствующих депутатов).

Общие принципы организации законодательных органов субъектов Федерации устанавливаются федеральными законами. Конституции (уставы) субъектов Федерации являются нормативными правовыми актами высшей юридической силы среди всех правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. По этой причине в них может быть установлено любое положение, не противоречащее федеральной Конституции и законодательству, обязательное для исполнения на территории соответствующего субъекта Федерации. Законы субъектов Федерации раскрывают соответствующие положения конституций (уставов). Наконец, регламенты и иные акты законодательных органов, устанавливающие порядок их деятельности (например, постановления), регулируют все вопросы порядка и процедуры деятельности соответствующих законодательных органов субъектов Российской Федерации, что соответствует подходам к решению рассматриваемого вопроса на федеральном уровне и в мировой парламентской практике.

Статья 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 5

1. В статье 5 комментируемого Федерального закона установлены основные полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Как известно, Конституция РФ не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации и не устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в частности законодательных органов. Однако в ст. 73 Конституции установлена конституционная презумпция полноты государственной власти субъектов Федерации вне пределов предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

Субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) и законах развивали данную презумпцию и иные нормы Конституции России о федеративном устройстве. В частности, в них определена компетенция законодательных органов субъектов Федерации. Содержание полномочий законодательных органов раскрывается в законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации.

2. Как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, полномочиями принимать конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней либо устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему, равно как и осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, наделены законодательные органы всех субъектов Российской Федерации. Данные полномочия вытекают из самой природы и назначения законодательных органов. Вот почему федеральный законодатель в п. 1 комментируемой статьи закрепил данные полномочия законодательного органа субъекта Федерации в качестве основных, установив, что законодательный орган субъекта Российской Федерации осуществляет и иные полномочия, установленные Конституцией РФ, комментируемым Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

В указанном пункте ст. 5 комментируемого Федерального закона не случайно содержится оговорка в отношении принятия конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней. Данные полномочия осуществляют законодательные органы республик (именно республики принимают конституции, прочие субъекты Федерации принимают уставы) в том случае, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации. Данное положение предопределено содержанием ст. 66 Конституции России. Согласно ч. 1 данной статьи, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. В части 2 ст. 66 Конституции установлено, что статус всех остальных видов субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом данного субъекта Федерации, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, устав субъекта Федерации принимается только законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации, тогда как конституция республики в составе Российской Федерации принимается в том порядке, который установлен в самой конституции республики. Вот почему в комментируемой статье содержится оговорка: ";если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации";.

Иным порядком принятия конституции республики в составе Российской Федерации может выступать принятие конституции конституционным собранием (Дагестан, Мордовия) либо на референдуме соответствующей республики (Татарстан, Тыва, Ингушетия) (см. комментарий к ст. 7).

3. Законодательством субъектов Российской Федерации к числу основных полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено:

1) принятие конституции (устава - во всех субъектах Федерации, принимающих основной закон в форме устава), внесение в нее (него) изменений;

2) назначение выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации и установление порядка проведения выборов в соответствии с федеральным законодательством;

3) избрание из числа депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации председателя указанного органа и его заместителей, а также образование комитетов, комиссий, депутатских групп и иных органов законодательного органа, а также избрание членов в их состав с утверждением их численного и персонального составов;

4) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ;

5) избрание представителя от законодательного органа субъекта Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

6) утверждение программ и планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и отчетов об их исполнении, представленных высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;

7) установление (утверждение по представлению высшего должностного лица) системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (в соответствии с ней определяется структура данных органов);

8) утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, представленных высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;

9) образование целевых бюджетных, в том числе валютных, фондов субъекта Российской Федерации, утверждение отчетов о расходовании средств этих фондов;

10) установление региональных налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей, отнесенных федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации, а также порядок их взимания;

11) определение порядка распоряжения и управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации, передачи объектов государственной собственности в муниципальную, а также порядка приватизации различных категорий ее объектов;

12) принятие решения о выпуске ценных бумаг под обязательства бюджета субъекта Российской Федерации;

13) решение вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;

14) толкование конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации в той мере, в какой это не противоречит компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации при наличии такового;

15) назначение членов (половины членов) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;

16) назначение по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации;

17) определение порядка назначения (избрания) мировых судей и назначение мировых судей субъекта Российской Федерации;

18) утверждение соглашений и договоров субъекта Российской Федерации, а также их расторжение;

19) установление ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

20) осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

21) установление порядка предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального и регионального значения, порядка использования иных природных ресурсов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, охраны объектов природы и культурного наследия регионального значения;

22) установление порядка назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации, а также его назначение в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;

23) внесение проектов федеральных законов в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, согласование проектов федеральных законов и внесение предложений по их доработке в порядке, предусмотренном ст. 26.4 комментируемого Федерального закона;

24) установление почетных званий и наград субъекта Российской Федерации;

25) формирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности судей данного суда;

26) образование счетной палаты субъекта Российской Федерации;

27) оформление решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации;

28) осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью субъекта Российской Федерации;

29) обеспечение соответствия конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам;

30) обращение в Конституционный Суд РФ;

31) вынесение предупреждения представительному органу местного самоуправления в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда, о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством; принятие решения о роспуске представительных органов местного самоуправления; принятие решений о назначении выборов нового представительного органа местного самоуправления в случае роспуска предыдущего в соответствии с федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации;

31.1) внесение предложения об отрешении главы муниципального образования от должности в установленном федеральным законодательством порядке;

31.2) утверждение соглашений об изменении границ субъекта Российской Федерации с сопредельными субъектами Российской Федерации;

31.3) оформление решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа);

31.4) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации;

31.5) заслушивание посланий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;

31.6) принятие регламента и постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации;

31.7) осуществление иных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. В частности, в ряде субъектов Российской Федерации к полномочиям законодательного органа отнесены: дача согласия для назначения на должность руководителя высшего исполнительного органа (при наличии такой должности отдельно от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), созыв конституционного собрания (в республиках, где конституция принимается конституционным собранием).

4. Некоторые полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации должны осуществляться только в форме принятия закона, поскольку они связаны с осуществлением непосредственных форм демократии (установлением порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, а также назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации; экономико-финансовыми основами развития субъекта Российской Федерации, в частности, с утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчетов об их исполнении, программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также установлением региональных налогов и сборов и порядка их взимания, порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; важнейшими вопросами осуществления представительных функций государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности установлением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения, системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и утверждением заключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации и полномочий его законодательного органа).

Законом субъекта Российской Федерации могут регулироваться также иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации.

5. Одним из указанных полномочий, осуществляемых только в форме принятия закона, является утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, представленные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации обладают рядом бюджетных полномочий. Так, законодательные органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, осуществляют другие полномочия в соответствии с законодательством. Аналогичные полномочия законодательные органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам. Однако законодательные органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять функции по исполнению бюджетов.

Закон о бюджете субъекта Федерации имеет важное значение и в определенной мере является приоритетным по отношению к другим законам в части бюджетно-финансовых вопросов. В случае если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете.

Учитывая важность закона о бюджете, к составлению проекта закона субъекта Федерации о бюджете бюджетным законодательством России установлен ряд требований. Так, в проекте закона о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, а именно: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета. В проекте закона о бюджете должны содержаться также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В проекте закона о бюджете должны быть установлены:

а) расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

б) общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

в) расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

г) объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

д) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

е) иные показатели, определенные бюджетным законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

В проекте закона о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года. В проекте закона о бюджете должны быть определены характеристики государственного долга: источники финансирования дефицита бюджета и верхний предел государственного долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные законодательством, с указанием в том числе предельных объемов обязательств по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

В целях составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

а) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

б) основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

в) прогноз сводного финансового баланса субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году, а также уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Одновременно с проектом бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год составляются: прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год; адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год; план развития государственного сектора экономики; структура государственного заказа и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета; оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год; другие документы и материалы, предусмотренные законодательством. Законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено составление документов и материалов, помимо установленных федеральным законодательством.

6. Целый ряд вопросов, связанных с организацией осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации, решается путем принятия постановлений законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В законодательстве субъектов Российской Федерации в соответствии с комментируемой статьей постановлением законодательных органов:

а) принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

б) оформляется избрание председателя (руководителя) законодательного органа, его заместителей, председателей комитетов, иных органов законодательного органа и их заместителей, а также назначение председателя, его заместителя и аудиторов счетной палаты законодательного органа;

в) оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации (в случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта Российской Федерации, указанное решение принимается на совместном заседании палат);

г) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен законодательством (например, председатель регионального правительства или его министры, а также представители субъекта Российской Федерации в федеральных органах государственной власти);

д) оформляется избрание представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также рассмотрение вопросов, связанных с назначением представителя в Совете Федерации от высшего исполнительного органа;

е) назначается дата выборов в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

ж) назначается референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;

з) оформляются решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный орган субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

и) утверждается соглашение об изменении границ субъектов Российской Федерации;

к) одобряется проект договора о разграничении полномочий;

л) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, а также мировые судьи;

м) назначаются члены (половина членов) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса;

н) назначается на должность и освобождается от должности Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации;

о) оформляются решения, связанные с кадрами судебных и правоохранительных органов, с назначением прокурора субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством;

п) оформляется решение об итогах рассмотрения информации (послания) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) о положении дел в субъекте Российской Федерации и программе деятельности исполнительной власти на предстоящий период;

р) оформляется решение об обращении к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) или в органы исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в издаваемые ими акты либо об их отмене, а также об обжаловании указанных актов в судебном порядке;

с) оформляется решение об обращении в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

т) принимается решение об обращении в Конституционный Суд РФ, конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством;

у) принимается решение по вопросам, связанным с депутатской этикой;

ф) осуществляется толкование законов субъекта Российской Федерации;

х) оформляется решение о принятии закона, а также о принятии либо отклонении проекта закона;

ц) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации.

7. Законодательный орган субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 26), исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, осуществляет иные полномочия.

Контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации является частью механизма финансового контроля.

В соответствии с бюджетным законодательством законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют следующие формы финансового контроля:

а) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;

б) текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

в) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации предусматривает право соответствующих органов на:

получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

создание собственных контрольных органов (например, счетных палат субъектов Российской Федерации) для проведения внешнего аудита бюджетов;

вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

Отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации представляется в законодательный орган в форме проекта закона вместе с документами и материалами, предусмотренными законодательством. Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета. До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета законодательным органом субъекта Российской Федерации проводится внешняя проверка указанного отчета. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется соответствующими контрольными органами законодательного органа (например, счетной палатой). Законодательный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими контрольными органами.

Законодательный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета субъекта Российской Федерации принятому закону о бюджете данного субъекта Федерации в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 1 июля 2005 г.) <*> и законом о бюджете субъекта Российской Федерации, по сокращению расходов, перемещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2000. N 32. Ст. 3339; 2002. N 22. Ст. 2026; N 28. Ст. 2790; 2003. N 28. Ст. 2892; N 50. Ст. 4844; N 52 (ч. I). Ст. 5036; 2004. N 34. Ст. 3526, 3535; N 52 (ч. 2). Ст. 5278; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 8, 21; N 19. Ст. 1756; N 27. Ст. 2717.

Если в ходе проверки бюджета субъекта Российской Федерации выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете субъекта Федерации (если не вводился режим сокращения и блокировки расходов), законодательный орган данного субъекта Федерации имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. Если отчет об исполнении бюджета отклоняется законодательным органом по указанным обстоятельствам, данный орган имеет право обратиться в прокуратуру Российской Федерации для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

В соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, привлечения к иным формам ответственности исполнительного органа субъекта Федерации либо его должностных лиц.

8. Конституционным Судом РФ было принято (см. комментарий к ст. 2) Определение от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 5 комментируемого Федерального закона.

Правительство Республики Ингушетия сочло, что общие принципы, т.е. основные начала, организации системы органов государственной власти не должны включать детальное регулирование вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. При этом ст. 5 и рядом других статей комментируемого Федерального закона закреплены конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что является, по мнению Правительства Ингушетии, предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации, осуществляемого в порядке ст. 73 Конституции РФ, и не может относиться к общим принципам организации системы органов государственной власти.

Правовые позиции, касающиеся вопросов организации органов законодательной и исполнительной власти и их взаимодействия, принципов законодательного процесса, обеспечивающих легитимность принимаемых актов, порядка обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов, а также возможности установления полномочий одной власти по прекращению деятельности другой, были сформулированы Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 12 апреля 1995 г. N 2-П по делу о толковании ст. ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ; от 18 января 1996 г. N 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края; от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке ряда положений Устава - Основного закона Читинской области; от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики ";О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике";; от 15 января 1998 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ст. ст. 80, 92 - 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми ";Об органах исполнительной власти в Республике Коми";; от 10 декабря 1997 г. 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области; от 30 ноября 1995 г. N 16-П по делу о проверке конституционности ст. ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы; от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона ";Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";.

Конституция РФ (ст. ст. 71 - 73 и 76), разграничивая предметы ведения, полномочия и компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, предопределяет тем самым, по каким вопросам субъекты Российской Федерации вправе издавать собственные законы.

Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции). Общие принципы организации системы органов государственной власти устанавливаются также федеральным законом, в соответствии с которым принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. ";н"; ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции). В силу этого организация власти на уровне субъекта Российской Федерации, в принципе, должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а потому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть исключительной прерогативой субъектов Российской Федерации.

Исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей (ст. 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5; ст. 10; ч. 3 ст. 11; ст. ст. 72 и 76), комментируемый Федеральный закон устанавливает лишь основные полномочия, которые должен осуществлять законодательный орган субъекта Российской Федерации. При этом он не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации и специально предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации, и что законодательный и высший исполнительный органы субъекта Российской Федерации осуществляют иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

По поводу запроса Правительства Ингушетии Конституционный Суд отметил, что содержащиеся в ст. 5 комментируемого Федерального закона, а равно и ряде других статей, которые оспаривал заявитель (в частности, ст. ст. 6 - 8, п. 2 ст. 9 и ст. 21), положения, закрепляющие полномочия законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок их организации и деятельности, непосредственно вытекают из ст. ст. 72, 76 и 77 Конституции РФ, а потому неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли они Основному закону, отсутствует и, следовательно, запрос Правительства Республики Ингушетия в этой части не может быть признан допустимым по смыслу Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации";.

В отношении ст. ст. 6 - 8 и п. 2 ст. 9 комментируемого Федерального закона Конституционный Суд отметил, что федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя, закрепил в них лишь такие положения - относящиеся к праву законодательной инициативы, порядку принятия и обнародования нормативных правовых актов законодательного органа субъекта Российской Федерации, возможности досрочного прекращения его полномочий, - которые имеют общее принципиальное значение, затрагивают существенные свойства законодательного процесса и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в федеративном правовом государстве и потому должны реализовываться в организации и деятельности как федеральной власти, так и власти субъектов Российской Федерации. При этом регулирование конкретных вопросов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется их законодательством.

Статья 6. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 6

1. Под правом законодательной инициативы понимается право внести письменный текст законопроекта, в том числе поправки к проекту и проект о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу, а также право внести законодательное предложение о разработке и принятии новых законов, которому корреспондирует обязанность законодательного органа субъекта Российской Федерации рассмотреть внесенный проект (предложение) в установленном порядке. В принципе, любой государственный или муниципальный орган власти или даже любой гражданин Российской Федерации - избиратель законодательного органа может направить в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или конкретному депутату данного органа свои предложения по совершенствованию законодательства данного субъекта Федерации, в том числе оформленные в виде законопроекта. Однако такое направление не влечет обязанности законодательного органа рассматривать данный проект, как не влечет обязанности депутата вносить его на рассмотрение соответствующего законодательного органа. Обязательное рассмотрение внесенного в законодательный орган субъекта Российской Федерации законопроекта влечет лишь внесение такого проекта субъектом права законодательной инициативы, наделенного данным правом законодательством.

2. Согласно п. 1 комментируемой статьи субъектами права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации выступают:

а) депутаты данного законодательного органа субъекта Российской Федерации;

б) высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) данного субъекта Российской Федерации;

в) представительные органы местного самоуправления, действующие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Данный круг субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации является основным и присутствует во всех субъектах Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не могут исключить из круга субъектов права законодательной инициативы кого-либо из изложенного перечня.

Федеральный законодатель не случайно закрепил обязательное наделение правом законодательной инициативы именно депутатов законодательного органа, высшее должностное лицо субъекта Федерации и представительные органы местного самоуправления. Право законодательной инициативы депутата законодательного органа является важной формой его деятельности и одновременно основополагающей гарантией данной деятельности. Субъектом права законодательной инициативы на федеральном уровне также являются депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания. При этом необходимо отметить, что право законодательной инициативы в двухпалатном законодательном органе субъекта Российской Федерации принадлежит парламентариям обеих палат такого органа. Аналогичные полномочия есть у депутатов представительных органов местного самоуправления. Кроме того, в зарубежных государствах, как правило, депутаты общегосударственных и региональных парламентов также наделены правом законодательной инициативы.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации возглавляет систему исполнительной власти в соответствующем субъекте Российской Федерации. Данное лицо, как правило, наделено и представительскими функциями. Кроме того, оно является важным участником законодательного процесса в субъекте Российской Федерации (см. комментарии к ст. ст. 7 и 8). В связи с этим высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации должно быть наделено правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации исходя из существа исполняемых им государственно-властных функций. Наделение руководителя исполнительной власти государства или субъекта федерации правом законодательной инициативы соответствующего уровня широко распространено в мировой практике.

Учитывая указанные обстоятельства, федеральный законодатель установил в п. 2 комментируемой статьи, что законопроекты, внесенные в законодательный орган субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Данная норма исходит также из существенных организационных возможностей аппарата высшего должностного лица и (или) высшего исполнительного органа субъекта Федерации, который превосходит не только возможности одного депутата, но зачастую и всего законодательного органа в целом. Подготовка законопроектов силами всех структур исполнительной власти, которые согласуются, обобщаются и вносятся в законодательный орган субъекта Российской Федерации от имени высшего должностного лица, нередко весьма эффективна и своевременна, что должно побуждать законодательный орган рассматривать их в первоочередном порядке в интересах своих избирателей. Кроме того, комментируемая норма является составной частью системы сдержек и противовесов в механизме осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации.

Однако далеко не все законопроекты, внесенные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, нуждаются в первоочередном рассмотрении. Поэтому федеральный законодатель установил усмотрение указанного лица по определению, какие проекты нуждаются в первоочередном рассмотрении, а какие нет. Так, первоочередной порядок рассмотрения указанных законопроектов имеет место лишь по предложению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

Наделение правом законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации представительных органов местного самоуправления, действующих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, является составной частью механизма содействия развития местного самоуправления на территории Российской Федерации. Кроме того, такое право представительного органа местного самоуправления способствует лучшей взаимосвязи законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов местного самоуправления.

Правом законодательной инициативы наделены только представительные органы местного самоуправления. Оно не распространяется на главу муниципального образования или иные органы местного самоуправления. Данный подход позволяет осуществлять принцип разделения власти на муниципальном уровне.

3. Помимо обязательного круга субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации с учетом самостоятельности субъектов Российской Федерации в организации осуществления государственной власти конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Многие субъекты Российской Федерации воспользовались правом, предоставленным им в п. 1 комментируемой статьи. Дополнительный круг субъектов права законодательной инициативы в законодательном органе субъекта Российской Федерации в различных субъектах Федерации включает:

а) конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

б) прокурора уровня субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

в) избирательную комиссию субъекта Российской Федерации по вопросам ее ведения (в ряде субъектов Российской Федерации есть уточнение: исключительно по вопросам, связанным с регулированием назначения, подготовки и порядка проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, порядка проведения референдума субъекта Федерации, местного референдума, а также по вопросам, связанным с деятельностью избирательной комиссии);

г) уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации по вопросам его ведения;

д) федеральный суд общей юрисдикции (республиканский, краевой, областной, окружной) на территории субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

е) федеральный арбитражный суд субъекта Российской Федерации по вопросам его ведения;

ж) высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (прежде всего в тех субъектах Российской Федерации, в которых он обладает организационной самостоятельностью по отношению к высшему должностному лицу);

з) группы граждан определенной численности (например, не менее 1000 человек);

и) специально определенные общественные объединения (например, межрегиональное общественное движение ";Коми войтыр"; в Республике Коми).

4. Одним из основных принципов комментируемого Федерального закона является бюджетно-финансовая обеспеченность осуществления полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к гл. IV.1). В связи с этим вполне закономерно установление, согласно которому законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный орган субъекта Российской Федерации в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может быть менее 20 календарных дней.

Данное положение п. 3 комментируемой статьи аналогично норме ч. 3 ст. 104 Конституции РФ в отношении федеральных законов и дачи заключения на них Правительством Российской Федерации как высшим федеральным исполнительным органом.

Целый ряд субъектов Российской Федерации включил аналогичные нормы в тексты своих конституций (уставов) и законов. Как правило, в отношении представления заключения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) в законодательный орган субъекта Российской Федерации устанавливается предельный срок в 20 дней.

5. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 6 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.

Статья 7. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов

Комментарий к статье 7

1. Согласно п. 1 комментируемой статьи конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов. Данное положение следует трактовать в свете нормы ч. ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, согласно которой статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус всех остальных видов субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом данного субъекта Федерации, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В связи с этим в ст. 5 имеется оговорка в отношении полномочия законодательного органа республики принимать конституцию республики и поправки к ней: ";если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации"; (см. комментарий к ст. 5). Как отмечалось выше, иным порядком принятия конституции республики в составе Российской Федерации может выступать принятие конституции конституционным собранием (Дагестан, Мордовия) либо на референдуме соответствующей республики (Татарстан, Тыва, Ингушетия).

В частности, согласно Конституции Республики Тыва стабильность Конституции данной Республики обеспечивается особым порядком ее принятия и пересмотра отдельных конституционных положений. Предложения о принятии поправок к Конституции Республики Тыва оформляются в виде проекта конституционного закона Республики Тыва и могут вноситься Палатой представителей и Правительством Республики Тыва.

Конституция Республики Тыва, а также поправки к ее гл. гл. I и XVI принимаются референдумом Республики Тыва. Поправки к гл. гл. II - XV Конституции Республики Тыва принимаются Законодательной палатой большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов и в течение 14 дней со дня их принятия передаются на рассмотрение Палаты представителей. Поправки к Конституции Республики Тыва считаются одобренными Палатой представителей, если за них проголосовало не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

В случае если поправки к Конституции Республики Тыва не будут одобрены необходимым большинством голосов депутатов Палаты представителей, они направляются в Законодательную палату на доработку. В случае повторного отклонения Палатой представителей поправок к Конституции Республики Тыва конституционная законодательная инициатива по изменению и дополнению тех же ее положений (по этому же вопросу) может быть внесена в Законодательную палату не ранее двух лет со дня повторного отклонения.

Принятый Законодательной палатой и одобренный Палатой представителей конституционный закон Республики Тыва о поправках к Конституции Республики Тыва в течение 10 дней направляется Председателю Правительства Республики Тыва для подписания и обнародования. Председатель Правительства Республики Тыва в течение 14 дней подписывает конституционный закон о поправках к Конституции Республики Тыва и обнародует его.

В случае отклонения Председателем Правительства Республики Тыва конституционного закона о поправках к Конституции Республики Тыва указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленного числа депутатов Законодательной палаты и Палаты представителей. Конституционный закон Республики Тыва, одобренный в ранее принятой редакции необходимым большинством голосов депутатов Законодательной палаты и Палаты представителей, не может быть повторно отклонен Председателем Правительства Республики Тыва и подлежит подписанию и обнародованию в течение 14 дней.

Предложения о разработке проекта новой Конституции Республики Тыва могут вносить Великий Хурал Республики Тыва и Правительство Республики Тыва, при этом соответствующие предложения должны быть взаимно согласованы данными органами. В случае взаимного согласия о необходимости разработки проекта новой Конституции Республики Тыва Великий Хурал и Правительство формируют Конституционную комиссию Республики Тыва, порядок образования и деятельности которой устанавливаются конституционным законом Республики Тыва. Конституционная комиссия Республики Тыва разрабатывает проект новой Конституции Республики Тыва и направляет его в Палату представителей. Палата представителей в течение 14 дней с момента поступления проекта новой Конституции Республики Тыва принимает решение о вынесении его на референдум Республики Тыва.

Во многом схожий, но менее ";жесткий"; механизм установлен в Конституции Республики Татарстан. Согласно ее положениям, решения, принимаемые на референдуме о принятии Конституции Республики Татарстан, закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Конституция Республики Татарстан и закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан считаются принятыми Государственным Советом Республики Татарстан, если за них проголосовало большинство не менее 2/3 от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Татарстан. Однако положения ст. ст. 1 и 123 Конституции Республики Татарстан могут быть изменены только по результатам референдума Республики Татарстан.

Принятые в результате референдума или Государственным Советом Республики Татарстан Конституция Республики Татарстан и закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан в течение 14 календарных дней направляются Государственным Советом Республики Татарстан Президенту Республики Татарстан для обнародования. Президент Республики Татарстан в течение 14 календарных дней подписывает и обнародует Конституцию Республики Татарстан и закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан. Отклонение Президентом Республики Татарстан принятых в результате референдума Конституции Республики Татарстан или закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан не допускается.

В случае отклонения Президентом Республики Татарстан закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан, принятого Государственным Советом Республики Татарстан, Президентом Республики Татарстан и Государственным Советом Республики Татарстан на паритетных началах создается согласительная комиссия. Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан, одобренный в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов Государственного Совета Республики Татарстан, не может быть повторно отклонен Президентом Республики Татарстан и подлежит обнародованию в семидневный срок.

Конституция Республики Дагестан принимается не на республиканском референдуме, а Конституционным Собранием данной Республики. Согласно Конституции Республики Дагестан предложения о поправках и пересмотре Конституции Республики Дагестан могут вносить Президент, Народное Собрание, Правительство Республики Дагестан, а также группа численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

Положения гл. гл. 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан не могут быть пересмотрены Народным Собранием Республики Дагестан. Если предложение о пересмотре положений гл. гл. 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан будет поддержано 2/3 голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан, то в соответствии с законом Республики Дагестан созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Республики Дагестан, либо разрабатывает проект новой Конституции Республики Дагестан, который принимается Конституционным Собранием 2/3 голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум Республики Дагестан. При проведении референдума Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей Республики Дагестан.

Поправки к гл. гл. 3 - 9 Конституции Республики Дагестан принимаются 2/3 голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

Кроме того, аналогично федеральному уровню государственной власти предусмотрен порядок ";технических"; изменений текста республиканской конституции. Так, в случае изменения в соответствии с законом наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в ст. 57 (исключению из статьи) Конституции Республики Дагестан указом Президента Республики Дагестан. В случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики Дагестан не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению соответствующие изменения в текст Конституции Республики Дагестан вносятся указом Президента Республики Дагестан.

Устав субъекта Российской Федерации считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (в ряде субъектов Федерации указывается конкретное число депутатов). Устав принимается решением законодательного органа и направляется его председателем для подписания высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Указанное лицо подписывает устав и возвращает в законодательный орган или отклоняет его в установленном порядке. Внесение изменений и дополнений в устав осуществляется в таком же порядке, как и его принятие.

Круг субъектов права законодательной инициативы по внесению изменений в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации, как правило, ограничивается субъектами, установленными комментируемым Федеральным законом (депутаты законодательного органа, высшее должностное лицо (иногда - отдельно высший исполнительный орган), представительные органы местного самоуправления).

2. Законы субъекта Российской Федерации по общему правилу принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов. Иной порядок предусматривается для принятия конституции или устава и внесения в них поправок, о чем говорилось выше, для принятия конституционных законов республик в составе Российской Федерации, а также для преодоления ";вето"; других участников законодательного процесса. Так, в случае отклонения принятого закона палатой законодательного органа субъекта Российской Федерации, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта Российской Федерации, отклоненный закон субъекта Российской Федерации считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Кроме того, если высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации отклонило закон, он должен быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации. В этом случае закон подлежит обнародованию высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в ранее принятой редакции в установленные сроки (см. комментарий к ст. 8).

Постановления законодательного органа субъекта Российской Федерации по общему правилу также принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов. Порядок их принятия устанавливается регламентами законодательных органов в соответствии с законодательством.

3. Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным органом субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного органа субъекта Российской Федерации. Данная норма п. 4 комментируемой статьи воспроизведена в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации, как правило, установлено, что закон или иной нормативный правовой акт принимается большинством голосов от установленного числа депутатов. Закон или иной нормативный правовой акт принимается решением законодательного органа. Это решение должно предусматривать направление принятого закона высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации для подписания. Решение не должно содержать пункты (пункт), предусматривающие меры по реализации принимаемого закона или иного нормативного правового акта. Соответствующее решение принимается законодательным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством и его регламентом.

Текст принимаемого закона с копией решения законодательного органа, которым он был принят, направляется председателем (руководителем) законодательного органа субъекта Федерации высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации для подписания в установленный срок (часто 5 рабочих дней по аналогии с федеральным уровнем или иной сопоставимый срок, например 7 календарных дней).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение установленного срока (например, 10 рабочих дней со дня получения) подписывает закон или возвращает его в законодательный орган для повторного рассмотрения с заключением о причинах возврата. Заключение должно содержать конкретные поправки (дополнения, изменения), предлагаемые для внесения в текст закона, либо мотив его отклонения в целом (см. комментарий к ст. 8).

4. Подлинник конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, принятого законодательным органом и направляемого на подписание высшего должностного лица, имеет следующие реквизиты:

а) на первой странице - наименование субъекта Российской Федерации, герб субъекта Российской Федерации, название вида нормативного правового акта и его заголовок;

б) на последней странице - номер и дату принятия решения законодательным органом, которым был первоначально принят нормативный правовой акт, а также номер и дата принятия решения законодательного органа. Дополнительные реквизиты на последней странице: наименование должности, личная подпись и ее расшифровка, дата подписания.

Законодательный орган осуществляет регистрацию нормативного правового акта в течение установленного срока (например, 2 рабочих дня со дня поступления в законодательный орган). Законы и иные нормативные правовые акты регистрируются раздельно. Конституция (устав) регистрируется в порядке, установленном для регистрации законов.

При регистрации закону или иному нормативному правовому акту присваивается регистрационный номер, состоящий из порядкового номера, года его подписания и условного обозначения. Регистрационный номер проставляется на последней странице закона или иного нормативного правового акта.

Порядковые номера присваиваются по единой нумерации, которая ведется с начала и до конца календарного года. Порядковый номер 1 присваивается первому закону или иному нормативному правовому акту, подписанному высшим должностным лицом в наступившем календарном году.

Год подписания может проставляться после порядкового номера через дробь. Условное обозначение может следовать через дефис после года подписания. Например, для областных законов часто используется условное обозначение ";ОЗ";.

Копии зарегистрированного нормативного правового акта, а также копии соответствующего решения законодательного органа, заверенные печатью протокольного комитета (сектора) законодательного органа, направляются высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) после регистрации, а также иным адресатам согласно рассылочной ведомости в сроки, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Законодательством субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством устанавливается ответственность за нарушения в данной сфере, в том числе за утрату и порчу подлинников конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта.

5. В законодательстве субъектов Российской Федерации устанавливается требование комментируемого Федерального закона, согласно которому законы и постановления законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам.

Кроме того, в законах некоторых субъектов Российской Федерации установлены следующие требования к нормативным актам:

а) принятие акта уполномоченным на то органом в пределах его компетенции;

б) принятие акта в порядке и форме, установленными законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;

в) обеспеченность реализации предписаний акта;

г) согласованность акта с другими нормативными правовыми актами;

д) согласованность правовых норм одного и того же нормативного правового акта между собой.

Отсутствие подобного перечня в законодательстве субъекта Федерации не означает, что на его нормативные акты не распространяются данные требования. Они вытекают из норм федерального законодательства и постулатов юридической науки.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации установлены основные подходы к разрешению юридических коллизий. Так, нормативные правовые акты действуют на основе принципа верховенства нормативных правовых актов. В случае коллизии субъекты права обязаны руководствоваться нормативным правовым актом, обладающим высшей юридической силой. В случае коллизии правовых актов, обладающих равной юридической силой, действуют положения акта, принятого последним. В случае коллизии между общей и специальной нормой закона применяется специальная норма.

Способами обеспечения законности нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации являются:

а) признание в установленном порядке неконституционности нормативного правового акта;

б) обжалование нормативного правового акта в судебном порядке или порядке подчиненности;

в) приостановление действия нормативного правового акта;

г) принесение протеста на принятый нормативный правовой акт;

д) признание нормативного правового акта утратившим силу;

е) внесение в нормативный правовой акт изменений и дополнений;

ж) государственная регистрация нормативных правовых актов.

6. В законах ряда субъектов Российской Федерации установлены понятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, нормотворческих органов субъекта Российской Федерации, нормы права и др. Данные понятия не всегда соответствуют понятиям, установленным в федеральном законодательстве. Кроме того, указанные понятия, равно как и иные положения законов субъектов Российской Федерации, не всегда имеют высокое качество с точки зрения юридической техники. В связи с этим вызывает одобрение и поддержку установление в законах о нормативных правовых актах норм о научной экспертизе проектов нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

В некоторых субъектах Федерации в законах о нормативных правовых актах данного субъекта Российской Федерации установлено, что для оценки качества проекта нормативного правового акта, внесенного на рассмотрение нормотворческого органа, по решению данного органа может проводиться независимая научная (правовая, экономическая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза.

Научная экспертиза призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности и своевременности готовящихся проектов;

б) созданию научно обоснованной системы принимаемых нормативных правовых актов, их согласованности;

в) выявлению возможных негативных социальных, экономических, юридических, экологических и других последствий действия принимаемых актов.

Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами или группами экспертов из числа ведущих ученых и специалистов в зависимости от содержания рассматриваемых проектов. В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта. Проект нормативного правового акта направляется на экспертизу по решению руководителя нормотворческого органа. Заключение экспертов направляется на рассмотрение нормотворческого органа, принявшего решение о проведении независимой научной экспертизы проекта. В оценке законопроекта эксперты независимы и не связаны позицией органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по поручению которого проводится экспертиза.

В целом следует отметить, что практически во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, значительное внимание данному вопросу уделяется в конституциях (уставах) многих субъектов Российской Федерации.

7. Подготовка проектов законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется, как правило, на основе программ и планов в целях:

создания научно обоснованной системы нормативных правовых актов;

обеспечения гласности в правотворческой деятельности;

обеспечения комплексного и последовательного решения правотворческих задач;

совершенствования организации законопроектных работ, усиления контроля за сроками подготовки проектов нормативных правовых актов.

Законодательный орган разрабатывает и утверждает программы и планы законопроектной работы. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) разрабатывает и утверждает программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов, которые намерен внести на рассмотрение законодательного органа, а также программы и планы подготовки проектов своих нормативных актов (см. комментарий к ст. 22).

Проекты законов, непосредственно затрагивающие интересы граждан, а также иные проекты по решению законодательного органа могут быть обнародованы средствами массовой информации для обсуждения. Поступившие предложения и замечания учитываются при доработке проектов.

Если для развития и конкретизации положений готовящегося проекта закона необходимо принятие других нормативных правовых актов, в основном проекте предусматривается поручение соответствующим органам подготовить и принять такие акты в установленные правотворческим органом сроки.

Проекты законов и иных нормативных актов перед внесением в правотворческий орган согласовываются с заинтересованными органами и учреждениями.

Подготовленный проект закона вносится в законодательный орган с пояснительной запиской, в которой обосновывается необходимость его принятия, дается краткая характеристика его содержания, приводится перечень органов и организаций, которые участвовали в разработке проекта и с которыми проект согласован. К проекту прилагаются финансово-экономические расчеты, статистические данные, прогноз возможных социальных, экономических, юридических и иных последствий действия принимаемого акта и другие сведения, необходимые для обоснования положений проекта.

В случае, когда необходимо разъяснить цели и мотивы издания закона, изложению нормативных предписаний предшествует вступительная часть (преамбула). Нормативные предписания в преамбулу не включаются.

Законы и иные нормативные правовые акты делятся на статьи (пункты). При необходимости статьи (пункты) делятся на составные части, близкие по содержанию статьи (пункты), объединяются в разделы и главы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.

В случае необходимости в законах и иных нормативных правовых актах воспроизводятся отдельные положения нормативных правовых актов более высокой юридической силы со ссылкой на такие нормативные правовые акты. Ссылки в статьях (пунктах) нормативного правового акта на другие его статьи (пункты), а также иные действующие нормативные правовые акты или их части применяются в случаях, когда необходимо показать взаимную связь нормативных предписаний либо избежать повторений.

В связи с принятием закона или иного нормативного правового акта подлежат признанию утратившими силу все нормативные правовые акты или их части (разделы, главы, статьи, пункты и т.д.), если они противоречат включенным в новый нормативный правовой акт нормативным предписаниям либо поглощены ими. В связи с этим подлежат изменению и дополнению ранее принятые нормативные правовые акты, если они частично противоречат включенным в новый нормативный правовой акт нормативным предписаниям. Текст таких изменений и дополнений излагается в форме новой редакции существующих статей (пунктов) или их частей.

8. Законы и постановления законодательных органов, равно как и нормативные акты иных органов субъектов Российской Федерации, направляются в управление Министерства юстиции Российской Федерации по соответствующему субъекту Российской Федерации для проведения юридической экспертизы на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, включения их в федеральный регистр нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также для дачи экспертных заключений.

Субъекты Российской Федерации создают свои органы, осуществляющие учет и регистрацию нормативных правовых актов субъектов Федерации. В целях обеспечения систематизации нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, разработки программ и планов законопроектных работ, осуществления мероприятий по правовой информатизации ведется единый банк данных правовой информации в порядке, определяемом законодательством субъекта Федерации.

9. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 7 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.

Статья 8. Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 8

1. Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным органом субъекта Российской Федерации, подлежат обнародованию. Для этого они направляются законодательным органом высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в срок, установленный законодательством субъекта Российской Федерации.

Необходимость обнародования нормативных актов законодательных органов вытекает из нормы ч. 3 ст. 15 Конституции России, согласно которой законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии с требованием п. 5 комментируемой статьи в законодательстве субъектов Российской Федерации установлено, что их законы вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

2. Порядок опубликования и вступления в силу нормативных актов палат Федерального Собрания Российской Федерации установлен в Федеральном законе от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ (в ред. от 22 октября 1999 г.) ";О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"; <*>. В данном Законе определено, что на территории Российской Федерации применяются только те акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801; 1999. N 43. Ст. 5124.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в ";Парламентской газете";, ";Российской газете"; или Собрании законодательства Российской Федерации. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Нормативные акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Во многом аналогичные нормы установлены и в законодательстве субъектов Российской Федерации с учетом требований комментируемой статьи.

3. Порядок принятия и вступления в силу законов субъекта Российской Федерации устанавливается законом в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Принятый законодательным органом закон, как правило, в течение 5 рабочих дней направляется для обнародования высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Указанное лицо обязано обнародовать закон. Обнародование закона удостоверяется путем его подписания.

Высшее должностное лицо вправе отклонить закон в установленный срок (как правило, в течение 14 календарных дней с момента поступления этого закона). Высшее должностное лицо вправе возвратить в законодательный орган отклоненный закон с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений.

4. В целом при повторном рассмотрении закона, отклоненного высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа), законодательный орган вправе:

а) отклонить заключение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования за отклонение заключения в целом или путем голосования по каждой поправке указанного лица;

б) принять все поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования за принятие всех поправок в целом или путем голосования по каждой поправке;

в) принять часть поправок и отклонить остальные поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования по каждой поправке;

г) принять или отклонить часть поправок высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) и одновременно не принять и не отклонить остальные поправки путем голосования по каждой поправке;

д) не принять и не отклонить все поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования по каждой поправке.

Заключение в целом или поправка высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) считаются отклоненными, если за это проголосовало не менее 2/3 от установленного числа депутатов (в ряде субъектов Российской Федерации устанавливается конкретное число депутатов).

Поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) в целом или поправка считаются принятыми, если за это проголосовало не менее половины от установленного числа депутатов (либо указывается конкретное число депутатов).

Закон в прежней редакции или в новой редакции с учетом принятых законодательным органом поправок в течение установленного срока после принятия соответствующего решения вместе с копией этого решения направляется председателем законодательного органа высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации для подписания. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) подписывает его или возвращает в законодательный орган для повторного рассмотрения с заключением. При этом заключение может содержать только те поправки, которые не были приняты или отклонены законодательным органом. В свою очередь, внесение новых поправок допускается в случаях, если после направления в законодательный орган предыдущего заключения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) вступили в силу законы Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, регулирующие ту же сферу общественных отношений, что и отклоняемый указанным лицом закон.

В ряде случаев законодательный орган вправе, не направляя закон высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) для подписания, принять решение о его доработке или о необходимости создания комиссии, состоящей из депутатов и представителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации. Совместная согласительная комиссия создается для согласования позиций органов государственной власти субъекта Российской Федерации по поправкам, которые не были приняты или отклонены законодательным органом. По истечении срока работы совместной согласительной комиссии законодательный орган рассматривает соответствующие поправки (допускается их иная редакция) и принимает решение.

Если отклоненный высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа, закон подлежит обнародованию указанным лицом в ранее принятой редакции в установленный срок (например, в течение 5 или 7 календарных дней с момента поступления соответствующего закона).

5. Порядок принятия постановлений устанавливается регламентом законодательного органа и предполагает принятие большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом, конституцией (уставом) или законом субъекта Российской Федерации. Постановление законодательного органа подписываются председателем (руководителем) данного органа. Постановления вступают в силу с момента их принятия, если иное не установлено самими постановлениями.

6. Датой принятия закона субъекта Российской Федерации считается день, в который он принят законодательным органом (";нижней палатой"; данного органа) в окончательной редакции. Однако законодательные органы некоторых субъектов Российской Федерации имеют двухпалатную структуру, поэтому помимо даты принятия может быть проставлена дата одобрения. Датой одобрения закона считается день, в который он одобрен ";верхней палатой"; законодательного органа (при обязательном рассмотрении закона ";верхней палатой";), либо день, в который он был одобрен обеими палатами в ранее принятой редакции. Датой одобрения закона считается день, в который он был одобрен ";верхней палатой";, либо, если он не был рассмотрен данной палатой в течение 14 дней, день, следующий за истечением указанного срока, либо день, в который он был одобрен обеими палатами законодательного органа в ранее принятой редакции.

Датой принятия постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации считается день их подписания.

Кроме того, нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не публикуются и вступают в силу со дня подписания или присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не указан иной срок введения в действие.

7. Момент обнародования закона важен еще и в связи с вопросами его действия. Действие закона или иного нормативного акта субъекта Российской Федерации может быть распространено на отношения, возникшие до его введения в действие (обратная сила). Решение о придании нормативному правовому акту обратной силы указывается в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие. Вместе с тем придание нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации обратной силы не допускается, если нормативный правовой акт предусматривает установление ответственности граждан и юридических лиц за деяния, которые на момент их совершения не влекли указанную ответственность или влекли более мягкое наказание, устанавливает какую-либо обязанность либо иным образом ухудшает положение граждан и юридических лиц, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

При этом нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, отменяющие или смягчающие ответственность граждан и юридических лиц, устанавливающие льготы либо иным образом улучшающие положение граждан и юридических лиц, имеют обратную силу, если иное не предусмотрено федеральным законодательством и не указано в самом нормативном правовом акте.

8. По общему правилу законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации принимаются на неопределенный срок, если в самом нормативном правовом акте или в акте о его введении в действие не оговорено иное. Нормативный правовой акт или его часть могут быть приняты на определенный срок. В этом случае должен быть указан срок действия этого акта или его части. По истечении указанного срока нормативный правовой акт или его часть утрачивают силу.

До истечения срока действия закона или иного нормативного правового акта или его части законодательный орган, его принявший, может принять решение о продлении срока действия акта (его части) или о придании ему (ей) бессрочного характера.

Закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации прекращает свое действие в случаях:

а) истечения срока действия, если нормативный правовой акт принят на определенный срок;

б) принятия по тому же вопросу нового нормативного правового акта, которому противоречат положения ранее принятого нормативного правового акта (его части) или который поглощает его (его часть);

в) признания нормативного правового акта органом государственной власти или его должностным лицом, принявшим этот акт, утратившим силу;

г) признания нормативного правового акта соответствующим судом незаконным (недействующим, неконституционным) и не подлежащим применению.

9. Действие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации распространяется на всю территорию данного субъекта Российской Федерации, если в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие не установлено иное. В некоторых субъектах Российской Федерации принято положение, согласно которому правотворческий орган может в пределах своих полномочий принимать нормативный правовой акт в порядке эксперимента, ограничивая его действия во времени, определенной территорией или по кругу лиц. Однако такие нормативные правовые акты не могут ограничивать установленные законом права и свободы граждан.

10. Закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации и решение о его принятии подлежат обязательному опубликованию в официальном источнике. Официальными источниками опубликования являются официальные издания законодательного и (или) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) либо высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом официальным опубликованием закона или иного нормативного акта является первая публикация его полного текста в официальных изданиях субъекта Российской Федерации. Однако нормативный правовой акт, в который в установленном порядке были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Официальное опубликование в ряде субъектов Российской Федерации происходит на нескольких государственных языках субъекта Российской Федерации - русском языке (обязательно) и ином языке, установленном в субъекте Российской Федерации в качестве государственного. Тексты закона или иного нормативного акта, опубликованные на разных государственных языках, имеют одинаковую юридическую силу.

Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут применяться, если они официально не опубликованы.

Функции контроля за опубликованием и соответствием опубликованного текста закона или иного нормативного правового акта его подлиннику во многих субъектах Российской Федерации возложены на высшее должностное лицо (иногда могут быть возложены на иные органы). Ответственность за нарушение правил распространения (публикации) обязательных сообщений устанавливается законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации.

Копия закона или иного нормативного правового акта и копия соответствующего решения законодательного органа в установленный срок (например, в течение 3 рабочих дней с даты их поступления высшему должностному лицу) направляются данным лицом для опубликования в официальные источники, т.е. соответствующие средства массовой информации.

При публикации закона субъекта Российской Федерации указываются наименование акта, дата его принятия (и одобрения), должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации иных нормативных правовых актов указываются их наименование, должностное лицо, их подписавшее, место и дата их принятия, регистрационный номер. Приложения к актам помещаются в тех же статьях официального издания, что и сами акты.

Кроме того, закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации может быть опубликован (кроме официальных источников) в иных печатных изданиях, обнародован по радио и телевидению.

Во многих субъектах Российской Федерации законодательный орган вправе принять решение об издании сборника (сборников) действующих законов и иных нормативных правовых актов, что сделано, например, в Москве. При этом текст закона или иного нормативного правового акта, опубликованный в таком сборнике, является официальным.

Закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации вступает в силу на следующий день после его первого официального опубликования, если самим законом или иным нормативным правовым актом не установлен другой порядок вступления в силу. При этом закон или иной нормативный правовой акт, устанавливающий ответственность физических и юридических лиц, не может вступать в силу ранее 10 дней со дня его первого официального опубликования. Данное правило применяется и к конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

11. В установленных случаях при необходимости орган, принявший соответствующий нормативный правовой акт, дает официальное толкование (разъяснение) его норм. Акты официального толкования (разъяснения) могут издаваться также иными органами, уполномоченными толковать тот или иной вид нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

В процессе официального толкования (разъяснения) нормативных правовых актов не допускается внесение в них изменений и дополнений. Смысл подзаконных нормативных правовых актов в процессе официального толкования (разъяснения) объясняется и уточняется в полном соответствии с законом.

12. Подлинники конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов нередко первоначально хранятся в законодательном органе субъекта Российской Федерации (например, в течение 10 лет после принятия). Далее подлинники передаются на постоянное хранение в специальные архивы субъектов Российской Федерации (часто при законодательных органах или высшем должностном лице (высшем исполнительном органе) субъекта Российской Федерации).

Базы данных, содержащие тексты конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, являются собственностью соответствующего субъекта Российской Федерации, владение и пользование которыми осуществляют высшие органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Отчуждение подлинников нормативных правовых актов и баз данных, содержащих их тексты, не допускается.

Высшие органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять обмен копий баз данных, содержащих тексты нормативных правовых актов, на копии баз данных, содержащих тексты нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, других субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

13. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 8 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.

Кроме того, по положениям п. 5 комментируемой статьи принято Определение Конституционного Суда РФ от 10 марта 2005 г. N 71-О. Положения указанного пункта подлежат применению в соответствии с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в данном Определении.

Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующими и противоречащими комментируемому Федеральному закону положений п. 2 ст. 6 и абз. 1 ст. 19 Закона Самарской области ";О лицензировании розничной продажи алкогольной продукции на территории Самарской области";, в соответствии с которыми данный Закон вступает в силу со дня его официального опубликования, в связи с тем, что он относится к нормативным правовым актам, затрагивающим вопросы защиты прав и свобод человека, а потому не мог быть введен в действие ранее чем через 10 дней после его официального опубликования.

Самарский областной суд по предложению Самарской губернской думы приостановил производство по делу и направил в Конституционный Суд РФ запрос о проверке конституционности п. 5 ст. 8 комментируемого Федерального закона, согласно которому конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования, а законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. По мнению заявителя, неопределенность в вопросе о том, какие именно законы следует считать принимаемыми по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, не согласуется с ч. ч. 1 и 3 ст. 15, ч. 1 ст. 19 и ч. 1 ст. 45 Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Названные конституционные предписания являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты - как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации.

Конкретизируя данные нормы Конституции РФ применительно к федеральным актам, Федеральный закон ";О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"; устанавливает, что федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6).

Таким образом, определение порядка вступления в силу федерального закона в любом случае является прерогативой федерального законодателя, который вправе при соблюдении требований Конституции РФ и в соответствии со своей компетенцией либо применить общее правило, либо предусмотреть - также в качестве гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина - специальные требования к срокам вступления в силу конкретного акта (его частей), в том числе, следовательно, и законов субъектов Российской Федерации, которые принимаются в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Специальный срок вступления в силу нормативных актов, включая законы субъектов Российской Федерации, предусмотрен, в частности, в Налоговом кодексе Российской Федерации, согласно которому акты законодательства о налогах и сборах вступают в силу, по крайней мере, не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (п. 1 ст. 5).

Поскольку защита прав и свобод человека и гражданина - предмет ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. ";в"; ст. 71, п. ";б"; ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), установление сроков вступления в силу законов субъекта Российской Федерации по вопросам, относящимся к этой сфере нормативного регулирования, является прерогативой самого законодательного органа субъекта Российской Федерации, если иное не установлено общим или специальным федеральным законом.

По смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ, обязательные требования предъявляются не только к форме, процедуре принятия и содержанию закона субъекта Российской Федерации, но и к порядку введения его в действие: в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина законодатель субъекта Российской Федерации должен определять разумный срок введения в действие соответствующего закона (Постановление от 30 января 2001 г. N 2-П).

Комментируемый Федеральный закон является общим законом, устанавливающим порядок вступления в силу законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации. Содержащееся в нем регулирование, согласно которому нормативные акты по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования (п. 5 ст. 8), не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу своих законов. Установление же факта наличия (или отсутствия) в законе или ином нормативном акте, принятом субъектом Российской Федерации, положений, затрагивающих вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, входит в компетенцию соответствующих судов.

Конституционно-правовой смысл комментируемого пункта, выявленный КС РФ в указанном Определении, в силу ст. 6 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации"; является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике. Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ определил, что п. 5 ст. 8 комментируемого Федерального закона подлежит применению.

Статья 9. Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 9

1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно. В нем установлен исчерпывающий перечень досрочного прекращения полномочий, следовательно, по иным обстоятельствам полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации не могут быть прекращены. Так, законодательством установлен запрет вынесения на референдум субъекта Российской Федерации вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации либо об отсрочке указанных выборов.

2. Рассмотрим случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации. Прежде всего, законодательный орган субъекта Российской Федерации может принять решение о самороспуске. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, как правило, предусматривают такое право законодательного органа, однако порядок принятия соответствующего решения предусматривается не везде.

В ряде субъектов Российской Федерации порядок принятия решения о самороспуске законодательного органа субъекта Российской Федерации достаточно четко регламентирован (в частности, в городе федерального значения Санкт-Петербурге). Так, полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации могут быть прекращены досрочно в случае принятия указанным органом решения о самороспуске числом голосов не менее 2/3 от установленного числа депутатов в порядке, предусмотренном законом субъекта Российской Федерации. С мотивированной инициативой о самороспуске может выступить группа депутатов законодательного органа численностью не менее половины от установленного числа депутатов путем подачи письменного заявления, подписанного всеми депутатами этой группы, которое должно быть рассмотрено в течение месяца на заседании законодательного органа. В случае принятия такого решения и досрочного прекращения полномочий законодательного органа назначаются внеочередные выборы. Дату выборов назначает избирательная комиссия субъекта Российской Федерации не позднее 14 дней после принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа.

Самороспуск является неотъемлемым правом представительного органа власти в мировой практике, в том числе как мера политической ответственности данного органа, применяемым им самим в условиях невозможности продолжения деятельности. Данный шаг может быть предпринят представительным органом в знак протеста против политики, проводимой исполнительной властью и главой государства (региона). Однако следует иметь в виду, что представительный орган был избран гражданами, которые доверили именно данному его составу осуществление государственной власти. Кроме того, проведение выборов сопряжено со значительными бюджетными расходами, и всякие дополнительные выборы сокращают иные расходные статьи бюджета, в том числе бюджета субъекта Российской Федерации. Парламентарии, учитывая это, должны иметь весьма веские причины для подобного шага.

3. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации может быть осуществлен высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) соответствующего субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вправе принять такое решение в форме указа в случае принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта Российской Федерации не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

Следует, однако, отметить, что принятие конституции (устава) или закона субъекта Российской Федерации невозможно без участия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Значит, если высшее должностное лицо считало, что соответствующий нормативный акт противоречит нормативным актам высшей юридической силы, оно должно было отклонить данный нормативный акт. Правда, законодательный орган мог преодолеть ";вето"; высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) 2/3 голосов от установленного числа депутатов.

Вместе с тем мнение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) о противоречии такого нормативного акта законодательного органа нормативному акту высшей юридической силы должно быть подтверждено судебным решением.

Кроме того, законодательный орган субъекта Российской Федерации имеет возможность внести соответствующие изменения в нормативный акт, однако, если он не устранил их в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения, тогда механизм досрочного прекращения полномочий может быть применен.

Только при наличии всех указанных условий высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вправе принять указ о досрочном прекращении полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое решение в любом случае следует рассматривать как элемент политической ответственности законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Законодательство субъектов Российской Федерации воспроизводит и развивает данную норму, что свидетельствует о готовности органов государственной власти субъектов Российской Федерации добровольно обеспечивать единство правового пространства России. Подтверждением тому является отсутствие практики принятия высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации решений о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

4. Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации возможно также в связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов данного законодательного органа субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Однако практически ситуация, когда более 1/3 депутатов сложили с себя полномочия, не имела места в российской парламентской практике. Тем не менее, если в связи с указанным либо иными обстоятельствами численность депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации станет меньше, чем 2/3 (см. комментарий к ст. 4), суд вправе признать неправомочность такого состава законодательного органа. Гипотетически может возникнуть и ситуация, когда более 1/3 депутатов занимаются деятельностью, несовместимой со статусом депутата.

Следует отметить, что, в соответствии с Федеральным законом ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";, если выборы в законодательный орган субъекта Российской Федерации признаны несостоявшимися, недействительными (в том числе судом) либо кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, орган, уполномоченный на то законом, назначает повторные выборы.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации признает итоги голосования, результаты выборов недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей, участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;

в) по решению суда.

В целом судебные органы решают важные вопросы относительно действительности результатов голосования и результатов выборов. После установления итогов голосования, определения результатов выборов вышестоящей комиссией решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах выборов может быть отменено только судом. Судом же может быть принято решение о внесении изменений в протокол комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и (или) сводную таблицу.

Федеральный суд уровня субъекта Российской Федерации, отменив решение комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, может принять решение о проведении повторного подсчета голосов избирателей, если при проведении голосования или установлении его итогов, определении результатов выборов были допущены нарушения законодательства. В случае если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, суд может признать итоги голосования, результаты выборов недействительными.

Основанием для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов после определения результатов выборов являются следующие установленные судом обстоятельства:

а) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, израсходовали на проведение своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда средства в размере, составляющем более чем 10% от предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом;

б) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, осуществляли подкуп избирателей, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей;

в) кандидат, признанный избранным, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, при проведении агитации вышли за рамки установленных ограничений, что не позволяет выявить действительную волю избирателей;

г) кандидат, признанный избранным, руководитель избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения, и указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей.

Если основные выборы в законодательный орган субъекта Российской Федерации проводились во второе воскресенье марта и по их результатам законодательный орган не был сформирован в правомочном составе, повторные выборы проводятся во второе воскресенье октября года, в котором проводились соответственно основные выборы в указанный орган, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - в день голосования на этих выборах. Если основные выборы были назначены в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного органа либо депутатов указанного органа, повторные выборы проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня появления основания для проведения повторных выборов. При проведении повторных выборов сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть. Решение о назначении повторных выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через 3 дня со дня его принятия.

Следует заметить, что при назначении повторных выборов в случае, если полномочия окружных и участковых избирательных комиссий не истекли, организующая выборы избирательная комиссия обязана распорядиться либо о продлении срока полномочий этих избирательных комиссий, либо о формировании этих избирательных комиссий в новом составе.

5. В комментируемой статье также предусмотрен роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации.

Данное положение имеет следующие механизмы реализации. Во-первых, досрочное прекращение полномочий наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным органом субъекта Российской Федерации принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, а законодательный орган в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.

В этом случае Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта Российской Федерации. Если в течение 3 месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе его распустить.

Данный механизм также представляет собой меру политической ответственности и аналогичен механизму досрочного прекращения полномочий законодательного органа высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Видимо, федеральный законодатель исходил из того, что если высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации бездействует, то должен вмешаться глава государства. Соответствующее решение Президент РФ также принимает в форме указа.

Во-вторых, Президент РФ может распустить законодательный орган субъекта Российской Федерации в процессе наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. В соответствии с комментируемой статьей Президент России проводит консультации с законодательным органом субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в течение месяца. Если законодательный орган субъекта Российской Федерации дважды отклонил представленную кандидатуру (кандидатуры); дважды не принял решение об отклонении представленной кандидатуры (кандидатур) или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в установленный федеральным законом срок; после отклонения представленной кандидатуры не принял во второй раз решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры соответствующими полномочиями в установленный законом срок; не принял решение об отклонении представленной кандидатуры или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в установленный срок, а во второй раз принял решение об отклонении представленной кандидатуры, - Президент РФ вправе принять указ о роспуске законодательного органа.

По истечении месячного срока и с учетом результатов проведенных консультаций Президент РФ вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, назначить временно исполняющего обязанности указанного лица (см. комментарий к ст. 19), распустить законодательный орган субъекта Российской Федерации. В случае если после представления в третий раз кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации законодательный орган принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта Российской Федерации.

В отношении второго случая роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президентом РФ в случае отклонения кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта в свете возможного применения соответствующих норм необходимо отметить следующее.

Во-первых, формулировка ";вправе"; допускает возможность свободной реализации либо нереализации соответствующего права. Вместе с тем в Федеральном законе не указано, какова альтернатива в случае, если Президент России не реализует соответствующее право после третьего отклонения представленной кандидатуры.

Во-вторых, как представляется, такое решение, как роспуск законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, является достаточно новым для нашей правовой системы и может быть истолковано как излишне ";жесткое";, в том числе как излишнее вмешательство в деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Участие главы государства в формировании исполнительных органов субъекта Федерации может основываться на ст. 77 Конституции Российской Федерации, в то время как роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации не вполне согласуется с принципами федерализма.

Касательно правового положения законодательного органа субъекта Российской Федерации хотелось бы отметить и то обстоятельство, что указанное выше изменение порядка досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации в случае принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, не связано с изменением порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации. Более того, в телевыступлениях Президента РФ после внесения соответствующих законодательных инициатив отмечалось, что данные инициативы связаны и с повышением роли законодательных органов субъектов Российской Федерации. В связи с этим не вполне закономерным выглядит отстранение Федерального Собрания Российской Федерации от процесса восстановления единства правового пространства и наделение правом роспуска законодательного органа субъекта Федерации единолично Президента России посредством принятия соответствующего указа. Ранее действовавший порядок досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации в случае принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству, в комментируемом Федеральном законе определялся так: если в течение 3 месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная Дума в течение 2 месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Как представляется, существовавший ранее порядок в большей степени соответствовал принципу разделения власти.

Надо заметить, что данная норма ни в ранее действовавшей, ни в ныне действующей редакции никогда не применялась, а потому эффективность механизмов ее реализации невозможно оценить эмпирически.

6. В случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации назначаются внеочередные выборы в указанный орган в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. Указанные выборы проводятся в сроки, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";.

По общему правилу в случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе орган, уполномоченный на то законом, назначает дополнительные выборы. Дополнительные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. Дополнительные выборы назначаются на второе воскресенье марта. Если указанные выборы не могут быть назначены на второе воскресенье марта, они назначаются на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - на день голосования на этих выборах. Если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный орган субъекта Российской Федерации остался в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий, при этом сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть.

В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, дополнительные выборы назначаются и проводятся в том же порядке, если в округе замещено менее 2/3 депутатских мандатов. Законом могут быть предусмотрены иные основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

Повторные и (или) дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года. Но если в результате досрочного прекращения депутатских полномочий законодательный орган субъекта Российской Федерации остался в неправомочном составе, а проведение дополнительных выборов в соответствии с изложенным не предусмотрено, назначаются новые основные выборы.

Следует подчеркнуть, что законом не может быть установлен порядок, в соответствии с которым в случае отмены решения о регистрации депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу, а равно в случае досрочного прекращения полномочий указанного депутата, избирательная комиссия принимает решение о регистрации депутатом кандидата, следующего по числу полученных голосов.

В случае досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации право внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий сохраняется за избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном органе последнего созыва.

7. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности п. 2 ст. 9 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.

Статья 10. Принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 10

1. По смыслу норм комментируемой статьи принципы избрания депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации аналогичны принципам избрания депутатов Федерального Собрания Российской Федерации, поскольку устанавливаются федеральными законами. Принципы избирательного права установлены в Федеральном законе ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";. В статье 3 указанного Федерального закона определены принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума как форм непосредственной демократии. Каждый гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Гражданин Российской Федерации также участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

2. Основные понятия, используемые для урегулирования процесса выборов, также определены в указанном выше Федеральном законе. Согласно его ст. 2 выборы - форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме - это установленные Конституцией РФ, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Депутатом является лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Избиратель - гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом.

Активное избирательное право состоит в праве граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Пассивное же избирательное право означает право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В целом избирательные права граждан - конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.

3. Принципы избирательного права Российской Федерации конкретизированы в тексте рассматриваемого Федерального закона. Согласно его нормам, участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

Всеобщее избирательное право означает, что гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума.

Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Однако граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме.

Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне места его жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Однако данная норма применяется к единоличным выборным должностям (например, должности Президента РФ, а ранее - высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) и в отношении депутатов законодательных органов не предусматривается.

При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти состоится до истечения указанного срока.

Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

Депутаты, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Депутаты законодательных органов субъектов Российской Федерации не могут замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами иных законодательных органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления.

Равное избирательное право означает, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах на равных основаниях. Если на выборах в законодательный орган субъекта Российской Федерации образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.

Прямое избирательное право выражается в том, что граждане Российской Федерации голосуют на выборах за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, - и против всех кандидатов (против всех списков кандидатов) непосредственно.

Тайное голосование является существенной гарантией свободного и беспрепятственного волеизъявления граждан на выборах и референдуме, оно исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением граждан.

4. Срок, на который избираются законодательные органы субъектов Российской Федерации, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов устанавливается конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами и не может составлять более 5 лет. В большинстве субъектов Российской Федерации срок полномочий законодательных органов составляет 4 года аналогично сроку полномочий Федерального Собрания. В ряде субъектов Федерации устанавливается предельный пятилетний срок.

Днем окончания срока, на который избираются законодательные органы субъектов Российской Федерации, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов.

Однако при определении сроков полномочий законодательных органов субъектов Федерации следует иметь в виду положения ст. 81.1 Федерального закона ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";. Согласно ее положениям если срок, на который были избраны на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г., законодательный орган субъекта Российской Федерации или его депутаты, истекает в период с 1 ноября по 31 декабря после 15 августа 2005 г., следующие выборы проводятся во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает указанный срок.

Если срок, на который были избраны на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г., законодательный орган субъекта Российской Федерации или его депутаты, истекает в период с 1 января по 31 марта после 15 августа 2005 г., следующие выборы проводятся во второе воскресенье марта года, в котором истекает указанный срок.

Если срок, на который были избраны на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г., законодательный орган субъекта Российской Федерации или его депутаты, истекает в период с 1 апреля по 31 октября после 15 августа 2005 г., следующие выборы проводятся во второе воскресенье октября года, в котором истекает указанный срок, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - в день голосования на указанных выборах.

Однако выборы в законодательные органы субъектов Российской Федерации, сроки полномочий которых или сроки полномочий депутатов которых истекают в период до 1 января 2006 г., проводятся в сроки, установленные конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, если законом субъекта Российской Федерации не будет определено, что соответствующие выборы проводятся во второе воскресенье марта 2006 г.

Сроки полномочий органов или депутатов, выборы которых в результате реализации указанных положений были перенесены на более поздний срок, соответственно продлеваются.

В субъектах Российской Федерации, в которых выборы были проведены в иные, чем второе воскресенье марта, дни, последующие выборы проводятся в сроки, установленные конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - во второе воскресенье марта либо второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий соответствующих органов или депутатов соответствующих органов, а если срок полномочий истекает в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, - в день голосования на указанных выборах.

Если второе воскресенье марта или второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта или второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, то днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является соответственно первое воскресенье марта или первое воскресенье октября. Совмещение дней голосования на выборах разного уровня, в результате которого избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов, не допускается.

По общему правилу изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих законодательных органов субъектов Федерации или их депутатов не допускается. Однако, если в субъекте Российской Федерации выборы были проведены в иные, чем второе воскресенье марта, дни, а конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации не предусмотрено проведение следующих выборов в марте, законом этого субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено продление полномочий органов государственной власти этого субъекта Российской Федерации в целях проведения следующих соответствующих выборов во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает срок, на который были избраны соответствующие органы или депутаты соответствующих органов.

Норма об изменении (продлении или сокращении) установленного срока, на который избираются законодательные органы субъектов Федерации, их депутаты, и (или) срока полномочий указанных органов может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после вступления в силу такой нормы.

Если срок полномочий действующих законодательных органов субъектов Федерации истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава данных органов.

5. В пункте 4 ст. 4 комментируемого Федерального закона в целях развития партийно-политической системы нашей страны установлено, что не менее 50% депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации (в двухпалатном законодательном органе - не менее 50% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах (см. комментарий к ст. 4).

Избирательный округ - это территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами Российской Федерации избирается депутат (депутаты). Единый избирательный округ - избирательный округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы. Многомандатный избирательный округ - избирательный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально, а одномандатный избирательный округ - избирательный округ, в котором избирается один депутат.

В соответствии с указанным положением п. 4 ст. 4 комментируемого Федерального закона половина депутатов законодательных органов субъектов Федерации, как ранее Государственная Дума, избирается по одномандатным округам, половина - по партийным спискам в едином избирательном округе. Так, в 2004 г. по этому принципу одними из первых состоялись выборы в Татарстане.

6. Отдельные элементы статуса депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации установлены в ст. ст. 12, 13 и 15 комментируемого Федерального закона. Более подробно данные вопросы урегулированы в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции России, комментируемого Федерального закона и других федеральных законов.

Практически в каждом уставе или конституции субъекта Российской Федерации есть нормы о статусе депутата законодательного органа данного субъекта Федерации. В них, как правило, установлены условия (возможность осуществлять свою деятельность на непостоянной и постоянной (профессиональной) основе), в ряде случаев основные формы депутатской деятельности, основные организационные, материально-финансовые и процессуальные гарантии такой деятельности. Нередко есть положения об основных ограничениях, запрете совмещения депутатской деятельности с государственной и муниципальной службой, работе в иных представительных органах. Практически все основные законы субъектов Федерации оговаривают, что статус депутата законодательного органа соответствующего субъекта Российской Федерации и гарантии его деятельности устанавливаются законами Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации приняты законы о статусе депутата законодательного органа соответствующего субъекта Российской Федерации. Предметом таких законов является регламентация в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Федеральным законом и иными федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации определения статуса депутата, условий и порядка осуществления депутатской деятельности, прав и обязанностей депутата. Там же предусматриваются основные правовые и социальные гарантии при осуществлении депутатом своих полномочий, а также ответственность в данной сфере (в виде отсылочных норм к административно-деликтному).

7. Депутатом является избранный в законном порядке гражданин Российской Федерации, наделенный полномочиями осуществлять законодательную власть в законодательном органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Полномочия депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации определяются Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституцией (уставом) и законами соответствующего субъекта Российской Федерации, а также регламентом законодательного органа и принимаемыми указанным органом нормативными правовыми актами.

В своей деятельности депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации руководствуется интересами своих избирателей, Конституцией РФ, законами и нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также конституцией (уставом), законами и нормативными правовыми актами соответствующего субъекта Федерации.

Полномочия депутата начинаются со дня избрания гражданина депутатом законодательного органа субъекта Российской Федерации и прекращаются в день начала работы указанного органа нового созыва.

В соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации полномочия депутата законодательного органа государственной власти субъекта Федерации прекращаются досрочно по следующим основаниям:

а) письменное заявление депутата о сложении своих полномочий;

б) утрата депутатом гражданства Российской Федерации;

в) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении депутата;

г) признание гражданина, являющегося депутатом, умершим по решению суда, вступившему в законную силу;

д) смерть депутата;

е) признание гражданина, являющегося депутатом, недееспособным по решению суда, вступившему в законную силу;

ж) избрание лица депутатом иного представительного органа государственной власти и органа местного самоуправления;

з) поступление депутата на государственную или муниципальную службу;

и) занятие деятельностью, несовместимой со статусом депутата;

к) признание выборов депутата недействительными;

л) роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством;

м) отзыв депутата избирателями.

В некоторых субъектах Российской Федерации установлено досрочное прекращение полномочий в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей. Так, в Ингушетии таким основанием выступает утрата депутатом связи с Народным Собранием, выражающаяся в неявке на заседания Народного Собрания более 3 раз без уважительной причины. (Данный опыт может быть распространен и на другие субъекты Российской Федерации, а также на федеральный уровень, учитывая невысокую дисциплину федерального депутатского корпуса.)

Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутата решается на заседании законодательного органа субъекта Федерации, возможно, на основании заключения соответствующей комиссии законодательного органа, образуемой для данного случая.

В случае досрочного прекращения депутатом полномочий законодательный орган субъекта Федерации принимает соответствующее постановление, на основании которого избирательная комиссия субъекта Российской Федерации назначает выборы депутата по освободившемуся избирательному округу.

8. Депутату при осуществлении его депутатской деятельности обеспечиваются условия для беспрепятственной и эффективной реализации своих прав и обязанностей, установленных законодательством. Законы субъектов Российской Федерации содержат нормы об условиях, формах и гарантиях депутатской деятельности (см. комментарии к ст. ст. 11 и 13), а также ограничения, связанные с депутатской деятельностью и основы ответственности депутатов (см. комментарий к ст. 12).

Депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации имеют соответствующее удостоверение, являющееся его основным документом, подтверждающим личность депутата, и, как правило, нагрудный знак, которыми он пользуется в течение срока своих полномочий.

Удостоверение депутата является документом, дающим право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также посещать организации независимо от форм собственности, воинские части, общественные объединения, вне очереди приобретать транспортные билеты, поселяться в гостиницах на территории соответствующего субъекта Федерации, бесплатно пользоваться всеми видами общественного транспорта (кроме такси). Положение об удостоверении и нагрудном знаке депутата, их образцы и описания утверждаются постановлением законодательного органа соответствующего субъекта Федерации.

Во многих конституциях (уставах) или законах субъектов Федерации о статусе депутата есть нормы о депутатской этике. Депутат обязан соблюдать правила депутатской этики, которые разрабатываются и утверждаются соответствующим законодательным органом. Ответственность за нарушение указанных правил определяется регламентом данного органа. Депутат также не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Статья 11. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности

Комментарий к статье 11

1. Как установлено в п. 3 ст. 4 комментируемого Федерального закона, в законодательных органах субъектов Российской Федерации часть депутатов работает на профессиональной основе, а часть - на общественных началах. В первом случае депутаты получают вознаграждение в качестве парламентариев, на них распространяются все гарантии и все ограничения, связанные с депутатской деятельностью, в том числе запрет заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой деятельности. Во втором случае парламентарии работают на своем постоянном месте работы и освобождаются от выполнения своих профессиональных обязанностей на срок работы в законодательном органе.

2. В конституциях (уставах) целого ряда субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством установлены основы условий и форм деятельности депутатов законодательных органов субъектов Федерации, которые раскрыты в законах о статусе соответствующих депутатов.

Базовым положением условий осуществления депутатом законодательного органа субъекта Федерации депутатской деятельности является то, что депутат осуществляет свои полномочия на профессиональной постоянной или непостоянной основе без отрыва от основной профессиональной деятельности. Кроме того, он не может параллельно состоять на государственной или муниципальной службе, быть депутатом иного представительного органа, кроме законодательного (представительного) органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Во многом в зависимости от одного из двух указанных условий осуществления депутатом законодательного органа субъекта Федерации депутатской деятельности строится статус данного депутата, прежде всего ограничения и гарантии. Так, депутат, работающий на профессиональной постоянной основе, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Он в соответствии с федеральным законодательством ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Поступившие в органы государственной налоговой службы сведения составляют служебную тайну.

Такому депутату для осуществления депутатской деятельности в здании законодательного органа субъекта Федерации предоставляется отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи, а также транспортное обслуживание. По истечении срока полномочий предоставляется ему прежняя работа (служба) или при ее отсутствии другая равноценная работа (служба). Кроме того, положение такого депутата в ряде субъектов Федерации приравнено к положению регионального министра (например, в Татарстане).

Депутат, работающий на непостоянной основе без отрыва от основной профессиональной деятельности, имеет меньшие социальные гарантии. Однако он, разумеется, не лишен права заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Кроме того, в законодательстве многих субъектов Федерации установлены гарантии его трудовых прав по основному месту работы. Так, депутат, работающий на непостоянной основе, основным видом деятельности которого не является выборная должность, не может быть по инициативе администрации предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, органа, назначившего его на должность, уволен с работы или переведен в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу (понижен по должности) без предварительного согласия законодательного органа. В случае участия депутата во время отпуска в работе законодательного органа отпуск ему продлевается на количество дней, затраченных для участия в данной работе. Кроме того, депутат, работающий на непостоянной основе, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы на время осуществления депутатской деятельности, при этом у него сохраняется заработная плата, выплачиваемая по основному месту работы.

3. Важным условием осуществления депутатской деятельности выступают ее формы. По законодательству субъектов Российской Федерации депутат осуществляет свои полномочия в следующих основных формах:

а) разработка и внесение законодательных инициатив;

б) участие в заседаниях (сессиях) законодательного органа субъекта Российской Федерации;

в) участие в работе комитетов и других органов, образуемых законодательным органом;

г) участие в депутатских (парламентских) слушаниях;

д) участие в выполнении поручений законодательного органа и создаваемых им органов;

е) работа с избирателями;

ж) обращение с депутатским запросом (вопросом) к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации и его заместителям, руководителям структурных подразделений указанного органа на заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации;

з) обращение с запросом в органы государственной власти и местного самоуправления, к руководителям предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;

и) осуществление контроля за выполнением законов и постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации;

к) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.

В ряде субъектов Федерации депутат законодательного органа такого субъекта Российской Федерации участвует в работе органов, образуемых на основе регламентов его взаимодействия с законодательными органами других субъектов Российской Федерации, участвует в заседаниях представительных органов местного самоуправления с правом совещательного голоса, вносит предложения в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения и их должностным лицам. Кроме того, если в законодательном органе предусмотрены депутатские группы (фракции), то депутат принимает участие в их работе (данные объединения появились в связи с требованием избрания половины депутатов по единому избирательному округу по партийным спискам).

Депутатская деятельность может осуществляться и в иных формах, предусмотренных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, его законодательством, регламентом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации и иными его нормативными правовыми актами.

4. Важнейшим аспектом деятельности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации является работа с избирателями. Депутат принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей, по восстановлению нарушенных прав и свобод избирателей, безотлагательно рассматривает поступившие от них обращения, предложения, заявления, жалобы, способствует в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению поставленных в них вопросов, ведет прием граждан, изучает общественное мнение, интересы избирателей и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности. Депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Принимая меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, депутат взаимодействует с органами государственной власти и управления субъекта Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями, а также с органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Кроме того, законодательством субъектов Федерации предусматривается периодическая отчетность депутата перед избирателями о своей деятельности во время встреч с ними и через средства массовой информации. Для работы с избирателями депутату предоставляются дни в порядке, определенном законодательством и (или) регламентом законодательного органа субъекта Российской Федерации. Депутату для осуществления депутатских полномочий предоставляются транспорт, отдельное помещение, оборудованное мебелью, средствами связи, оргтехникой, население извещается о месте и времени приема или встречи депутата с избирателями, создаются другие необходимые условия.

Депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, поддерживает связь с избирателями своего округа, а депутат, избранный по единому избирательному округу субъекта Российской Федерации, поддерживает связь с избирателями в округе, определенном соответствующей фракцией в законодательном органе, созданной избирательным объединением, по списку которого он был избран.

5. Очень значимо право законодательной инициативы депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации. Депутат имеет право законодательной инициативы, осуществляемое в форме внесения в законодательный орган законопроектов и законопроектов о внесении изменений, дополнений и поправок в действующие законы автономного округа либо о признании этих законов утратившими силу. Порядок осуществления законодательной инициативы депутатом определяется законодательством субъекта Федерации и регламентом законодательного органа (см. комментарий к ст. 6).

Проекты постановлений и заявлений, вносимых депутатами, подлежат рассмотрению в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном, как правило, его регламентом.

6. Депутат обязан принимать личное участие в заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации и пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым данным органом. При голосовании по принимаемым на заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации решениям депутат свободен и независим, при этом он руководствуется только интересами избирателей и своими убеждениями. Какое-либо давление на должностных лиц на изменение его позиций при принятии решений не допускается.

В целом ряде субъектов Федерации предусмотрено, что при невозможности присутствовать на заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации по уважительной причине депутат заблаговременно должен информировать об этом председателя либо заместителя председателя данного органа.

7. Депутат принимает участие в работе органов, образуемых законодательным органом субъекта Российской Федерации. Указанный орган в порядке, определяемом законодательством и его регламентом, имеет право образовывать постоянные органы (как правило, комитеты, комиссии, рабочие группы).

Депутат может состоять только в одном комитете и принимать личное участие с правом решающего голоса в работе этого комитета. Депутат вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе комитетов, комиссий и рабочих групп, членом которых он не является, либо направлять на заседание своего помощника, эксперта, заблаговременно информируя об этом руководителя данного органа, образуемого законодательным органом субъекта Российской Федерации.

8. Депутат, группа депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации вправе обратиться с запросом к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации и его заместителям; руководителям структурных подразделений высшего исполнительного органа (исполнительных органов) субъекта Федерации; прокурору; руководителям территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также в органы местного самоуправления, расположенные на территории субъекта Российской Федерации; к руководителям организаций независимо от форм собственности по кругу вопросов, имеющих общественное значение и входящих в компетенцию указанных должностных лиц и органов.

Запрос вносится в устной или письменной форме на заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации согласно его регламенту и, как правило, подлежит оглашению на заседании. По депутатскому запросу принимается постановление законодательного органа.

Соответствующее постановление и текст запроса направляются в орган или должностному лицу для рассмотрения по существу и принятия ими необходимых мер. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, обязаны дать ответ на него в устной или письменной форме на следующем заседании законодательного органа субъекта Российской Федерации. В большинстве субъектов Федерации как общее правило установлен десятидневный срок для ответа со дня его получения.

Запрос и ответ на запрос оглашаются на заседаниях законодательного органа субъекта Российской Федерации и в ряде случаев могут быть опубликованы в средствах массовой информации.

Депутатский запрос следует отличать от парламентского запроса. В ряде субъектов Российской Федерации наряду с депутатским запросом используется такая форма парламентской деятельности, как парламентский запрос. Законодательный орган субъекта Федерации (региональный парламент) вправе направить парламентский запрос должностным лицам, органам государственной власти и местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Парламентский запрос принимается большинством голосов от числа избранных депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, обязано дать ответ на него в устной или письменной форме. Предельный срок для ответа устанавливается чаще всего 10 - 15 дней со дня получения парламентского запроса либо с фиксированной датой - непосредственно законодательным органом для конкретного случая. Ответ должен быть подписан тем должностным лицом, которому направлен парламентский запрос, либо лицом, исполняющим его обязанности. Письменный ответ на парламентский запрос оглашается председательствующим на заседании законодательного органа. По результатам обсуждения ответа на запрос может быть принято постановление.

Запрос, ответ на него и постановление законодательного органа, принятое по результатам рассмотрения запроса, могут быть опубликованы по решению указанного органа в средствах массовой информации.

9. Если в результате депутатской деятельности депутат обнаружил нарушения законодательства, он вправе потребовать устранения нарушения, а в необходимых случаях - обратиться с требованием к соответствующим органам и должностным лицам пресечь нарушение закона. Факт нарушения может фиксироваться в документе, составленном представителем соответствующего правоохранительного или контрольного органа по требованию депутата. Должностные лица, а также работники правоохранительных, контрольных органов, к которым обращено требование депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, обязаны принять меры для устранения нарушения закона, а при необходимости - для привлечения виновных в нарушении закона к ответственности.

Депутат также наделяется правом обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к должностным лицам по вопросам, связанным с депутатской деятельностью, и принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных вопросов либо с привлечением своего помощника и специалистов-экспертов. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны дать ответ депутату. При необходимости в дополнительном изучении вопроса в законодательстве и регламенте законодательного органа устанавливается срок, который, как правило, не превышает одного месяца.

Действующие на территории субъекта Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, должностные лица, к которым обратился депутат по вопросам его депутатской деятельности, обязаны дать ему ответ или представить запрашиваемые им документы или сведения безотлагательно. Однако необходимым условием исполнения данных обязанностей является соблюдение законодательства о государственной тайне.

Депутат, как правило, имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им вопросов либо поручить это своему помощнику или специалисту-эксперту. Депутату законодательного органа субъекта Российской Федерации гарантируется право на получение и распространение информации. Депутат в установленном порядке обеспечивается документами, принимаемыми федеральными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также информационными и справочными материалами, официально распространяемыми органами государственной власти субъекта Федерации.

Депутат нередко имеет преимущественное право выступать по вопросам депутатской деятельности в средствах массовой информации субъекта Российской Федерации. При этом материалы, предоставляемые депутатом, подлежат обязательному опубликованию или распространению через средства массовой информации субъекта Федерации в срок, согласованный с депутатом. Может быть установлен предельный срок опубликования (например, не позднее 7 дней после обращения).

10. В законодательных органах целого ряда субъектов Российской Федерации предусмотрено проведение депутатских (парламентских) слушаний. Слушания могут проводиться по инициативе депутата законодательного органа, депутатских объединений, комитетов (комиссий). О проведении парламентских слушаний принимается постановление законодательного органа (палаты законодательного органа) субъекта Российской Федерации с утверждением вопросов, вносимых на их рассмотрение. Порядок организации депутатских (парламентских) слушаний определяется регламентом законодательного органа субъекта Российской Федерации.

Статья 12. Ограничения, связанные с депутатской деятельностью

Комментарий к статье 12

1. В пункте 1 комментируемой статьи установлено распространенное в мировой парламентской практике как общенационального, так и регионального уровня правило, согласно которому в течение срока своих полномочий депутат представительного органа не может совмещать депутатскую деятельность с государственной и муниципальной службой, а также совмещать деятельность в различных представительных органах. Данное правило позволяет обеспечить независимость представительной власти от иных ее ветвей, прежде всего исполнительной власти. Кроме того, запрет совмещения осуществления представительной власти на разных уровнях является существенной гарантией самостоятельности субъектов Российской Федерации в осуществлении государственной (в том числе представительной) власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения.

В комментируемой норме данное правило установлено в виде запрета депутату законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в течение срока своих полномочий быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Соответствующее положение установлено в законодательстве всех субъектов Российской Федерации. Решить вопрос ограничений, связанных с осуществлением депутатской деятельности, иначе и установить возможность для депутата законодательного органа совмещать свою деятельность с указанными должностями субъекты Российской Федерации не вправе. Исключения могут быть предусмотрены только федеральным законодательством, однако на сегодняшний день таких ограничений не установлено. Избрание законодательным органом субъекта Российской Федерации члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации нельзя считать таким исключением, поскольку депутатские полномочия такого лица в законодательном органе субъекта Российской Федерации прекращаются и он начинает осуществлять полномочия члена Совета Федерации.

2. В отличие от депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, т.е. парламентариев федерального уровня, часть депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации может осуществлять свои полномочия без отрыва от основной работы на непостоянной основе (см. комментарий к ст. 11). Однако те депутаты, которые осуществляют свою депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Данное правило, установленное в п. 2 комментируемой статьи и воспроизведенное в законодательстве всех субъектов Российской Федерации, также является классическим в мировой практике парламентаризма и связано с целым рядом факторов. Оно обеспечивает, главным образом, независимость депутата от работодателя при осуществлении депутатской деятельности.

В современном глобализирующемся мире, в котором крупные транснациональные корпорации, обладая огромными материальными ресурсами, стремятся расширить границы своей деятельности, в том числе за счет влияния на депутатов и иных должностных лиц, отсутствие рассматриваемого ограничения существенно сказалось бы на депутатской деятельности. Сотрудничество депутата с заинтересованными во влиянии на представительную власть работодателями может привести к существенному искажению воли избирателей, отступлению депутата от своей предвыборной программы и фракционных (партийных) обязательств.

3. Осуществление депутатской деятельности не ограничивает право депутата заниматься преподавательской, научной и иной творческой деятельностью. Данное право закреплено в ч. 1 ст. 44 Конституции России как гарантия свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Именно деятельность человека в сфере искусства, науки, изобретательства является творческой, ограничение которой имело бы чрезвычайно вредные последствия не только для конкретной личности, но и для общества в целом. Вместе с тем свобода каждого простирается до тех пределов, с которых она начинает ограничивать чужую свободу, поэтому ограничения творческой деятельности могут быть установлены исходя их потребностей общественной нравственности, безопасности, прав и законных интересов других лиц.

Депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации пользуется всеми правами человека и гражданина, в том числе на свободу творчества. Поскольку занятие творческой деятельностью в свободное от осуществления депутатских полномочий время не преследует цели, не связанные с осуществлением таких полномочий, как, например, это может иметь место в отношении реализации права на предпринимательство, занятие депутата творческой деятельностью не запрещается.

Тем не менее следует иметь в виду, что понятие ";творческая деятельность"; не может быть истолковано расширительно. Ведь любая профессиональная деятельность предполагает определенные творческие начала, к любой работе можно подойти творчески. Вот почему нельзя признать творческой деятельностью частную медицинскую практику или шоу-бизнес. В творческом отношении результат такой деятельности крайне важен для человека, но основная направленность все же состоит в получении прибыли, что затрагивает корпоративные и иные интересы, которые могут повлиять на осуществление депутатских полномочий. Кроме того, указанные полномочия могут быть использованы в целях получения наилучших результатов в данной деятельности, создании преимуществ перед конкурентами. Последнее обстоятельство корреспондирует еще одному ограничению, связанному с осуществлением депутатской деятельности, а именно запретом использовать статус депутата для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Законодательство субъектов Российской Федерации также устанавливает данный запрет.

Следует признать, что приведенная выше аргументация в определенной мере не универсальна. В современных условиях даже осуществление преподавательской, научной и иной творческой деятельности может являться своего рода ";лазейкой"; для подкупа депутатов, поскольку получение значительного гонорара за книгу, выступление или лекцию также может выступать формой оплаты услуг, не связанных с преподавательской, научной и иной творческой деятельностью депутата.

Однако подкуп депутата нельзя отождествлять с так называемым лоббизмом, т.е. законным способом влияния заинтересованных групп граждан на осуществление государственной, в частности представительной, власти в субъекте Российской Федерации. Правда, первоначально в парламентской практике Великобритании лоббизм трактовался именно как покупка в представительном органе голосов за деньги. На сегодняшний день лоббизм является правомерной деятельностью во многих странах с богатыми парламентскими традициями. Существует целая система услуг по защите интересов групп граждан в представительных органах, ею занимаются профессионально, и в науке такая деятельность рассматривается как форма обратной связи между представительным органом и обществом. Попытки выстроить соответствующую систему предпринимаются и в нашей стране.

В целях обеспечения рассматриваемого ограничения депутат, работающий на постоянной профессиональной основе, в соответствии с федеральным законодательством ежегодно обязан представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных им доходах и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения.

4. К числу иных ограничений, связанных с осуществлением депутатской деятельности, можно отнести обязанность депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации соблюдать правила депутатской этики, утверждаемые указанным органом, и нести ответственность за их нарушение в соответствии с регламентом данного законодательного органа (его палаты).

Статья 13. Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата

Комментарий к статье 13

1. Комментируемая статья устанавливает отдельные аспекты гарантий депутатской деятельности и неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также содержит отсылку к законодательству субъектов Российской Федерации.

В отношении гарантий деятельности депутата прежде всего определено, что они устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации. Данное положение основано на самостоятельности осуществления государственной власти в субъектах Федерации образуемыми ими органами. Конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации устанавливают правовые, организационные, социальные (в том числе материальные) и иные гарантии деятельности депутатов законодательных органов соответствующих субъектов Российской Федерации.

2. Следует отметить, что все гарантии депутатской деятельности устанавливаются правом. Однако к числу собственно правовых гарантий можно отнести распространенное в парламентской практике право депутата и членов его семьи на защиту от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением депутатом своих полномочий. Кроме того, весь институт депутатской неприкосновенности относится к правовым гарантиям осуществления депутатской деятельности, о котором речь пойдет ниже. Законодательством предусматривается ответственность за проявление неуважения к депутату, его оскорбление, воспрепятствование ему в осуществлении депутатской деятельности и иные противоправные действия в отношении депутата. При этом весь спектр форм депутатской деятельности (см. комментарий к ст. 11) также может быть отнесен к числу правовых гарантий осуществления депутатских полномочий.

3. К числу организационных гарантий относится право депутата на обучение, переподготовку и повышение квалификации с денежным содержанием на период учебы. Кроме того, право депутата иметь помощника (помощников) также относится к числу организационных гарантий его деятельности. В субъектах Российской Федерации депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, для осуществления депутатской деятельности в избирательном округе вправе иметь на срок, не превышающий срока его полномочий, несколько помощников (например, трех), работающих по срочному трудовому договору (на постоянной основе или по совместительству), а также несколько помощников, осуществляющих деятельность на безвозмездной основе, т.е. на общественных началах (таких помощников, как правило, больше).

С целью содействия развитию местного самоуправления депутат, избранный по одномандатному избирательному округу, включающему в себя несколько муниципальных образований, для осуществления депутатской деятельности в избирательном округе вправе иметь на срок, не превышающий срока его полномочий, от каждого муниципального образования одного помощника, работающего на постоянной основе или по совместительству.

Депутат, избранный по многомандатному избирательному округу, для осуществления депутатской деятельности в избирательном округе вправе иметь на срок, не превышающий срока его полномочий, несколько помощников, работающих по срочному трудовому договору на постоянной основе или по совместительству, а также помощников, работающих на безвозмездной основе (общественных началах). Число помощников таких депутатов может быть большим, чем у депутатов, избранных по одномандатным округам.

Помощники депутатов, работающие на постоянной основе, являются государственными служащими субъекта Российской Федерации категории ";Б";. Общий месячный фонд оплаты труда всех помощников одного депутата определяется исходя из размера должностного оклада депутата. В пределах указанного фонда оплаты труда по представлению соответствующего депутата председателем (руководителем) законодательного органа устанавливаются должностные оклады и месячный фонд оплаты труда каждого из помощников этого депутата.

Согласно законодательству субъектов Российской Федерации помощник депутата, как правило:

а) ведет запись на прием к депутату и проводит предварительный прием;

б) готовит аналитические, информационные, справочные и другие материалы, необходимые депутату для осуществления им своих полномочий;

в) получает по поручению депутата в органах государственной власти, избирательных комиссиях и комиссиях референдума, органах местного самоуправления, организациях, общественных объединениях документы, в том числе получает вне очереди проездные документы, а также информационные и справочные материалы, необходимые депутату для осуществления им своих полномочий;

г) организует встречи депутата с избирателями;

д) организует ведение (ведет) делопроизводства;

е) пользуется техникой, предоставленной в распоряжение депутата;

ж) по поручению депутата проходит в здания органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций;

з) выполняет поручения депутата в связи с осуществлением депутатской деятельности.

К числу организационных гарантий относится также обязанность должностных лиц и органов власти содействовать депутату в его деятельности, отвечать на запросы и вопросы, предоставлять необходимые материалы. Депутат в связи с осуществлением им депутатских полномочий имеет право пользоваться правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации на территории субъекта Российской Федерации. Депутат пользуется правом внеочередного получения услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправлений депутата в связи с осуществлением им депутатских полномочий пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных. Кроме того, обязанность оповещать население о встречах с депутатом, предоставлять транспорт, помещения, оргтехнику и иные средства должностных лиц и органов государственной власти, а также местного самоуправления также является важной организационной гарантией осуществления депутатской деятельности.

Депутату для осуществления депутатской деятельности на постоянной профессиональной основе в здании законодательного органа предоставляется отдельное служебное помещение с соответствующими условиями, что также гарантирует исполнение его полномочий в организационном плане.

Пограничным между организационной и материальной гарантией является право депутата на бесплатное пользование воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом, а также право внеочередного приобретения проездных документов. Проезд депутата в автобусах междугородных сообщений, в случае если продажа билетов производится с указанием номера места, осуществляется по бесплатному билету, получаемому вне очереди в кассах автовокзалов, автостанций, транспортно-экспедиционных агентств или непосредственно при посадке в автобус.

4. К основным социальным гарантиям деятельности депутата, работающего на профессиональной постоянной основе, относятся:

а) ежемесячное денежное вознаграждение и иные выплаты;

б) ежегодный оплачиваемый отпуск;

в) зачисление времени осуществления полномочий депутата в стаж государственной гражданской службы, иной трудовой стаж;

г) медицинское, санаторно-курортное обслуживание депутатов и членов их семей;

д) пенсионное обеспечение, в том числе пенсионное обеспечение членов его семьи в случае смерти депутата;

е) жилищно-бытовое обеспечение депутата, не имеющего жилой площади в месте нахождения законодательного органа;

ж) иные социальные гарантии, предусмотренные законодательством (нередко на уровне министров (должностных лиц с иным наименованием, но аналогичными полномочиями) высшего исполнительного органа).

Депутату, работающему на непостоянной основе, также полагается ряд основных гарантий осуществления депутатской деятельности и некоторые специальные гарантии, связанные с трудовой деятельностью на постоянном месте работы.

5. В ряду социальных гарантий депутатской деятельности центральное место занимает материальное обеспечение. Материальное обеспечение деятельности депутатов осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, равно как и иные расходы, связанные с депутатскими гарантиями. Данные гарантии состоят прежде всего в том, что депутату, работающему на постоянной основе, ежемесячно выплачивается денежное вознаграждение, состоящее из должностного оклада, надбавок к должностному окладу и других доплат, установленных законодательством о труде и законами субъекта Российской Федерации. Денежное вознаграждение выплачивается за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, выделяемых на содержание законодательного органа.

Кроме того, депутату ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением депутатской деятельности. При этом выплаты по возмещению расходов, связанных с осуществлением депутатской деятельности, не облагаются подоходным налогом.

Ежемесячное денежное вознаграждение депутату, работающему на постоянной профессиональной основе, выплачивается со дня избрания, но не ранее даты увольнения с предыдущего места работы или временного приостановления его службы, а средства по возмещению расходов, связанных с депутатской деятельностью, - со дня его избрания.

Депутату возмещаются связанные с проживанием вне его постоянного места жительства в связи с осуществлением депутатской деятельности (нахождение в командировке) расходы по проживанию в гостинице или найму жилого помещения (кроме случаев проживания на служебной или нанимаемой жилой площади), а также суточные.

К числу материально-социальных гарантий относится право депутата на получение ежегодного пособия на оздоровление (например, размером в два оклада), которое распространяется и на членов семьи депутата (супруга(-у), детей) в размере 50%.

Депутату, не работающему на постоянной основе, ежемесячно возмещаются расходы, связанные с осуществлением им своих полномочий, в соответствии с экономической классификацией расходов бюджета субъекта Российской Федерации. Депутату, не работающему на постоянной основе, за период участия в заседаниях (сессиях) законодательного органа и образуемых ею органов выплачивается либо денежное вознаграждение в размере, установленном законом субъекта Российской Федерации, либо средний заработок по основному месту работы за этот период.

Следует отметить, что выплаты депутатам законодательных органов субъектов Российской Федерации осуществляются с учетом районных коэффициентов и процентных надбавок, установленных лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в соответствующих субъектах Российской Федерации.

6. Жизнь и здоровье депутатов подлежат обязательному государственному страхованию за счет бюджета субъекта Российской Федерации (например, на сумму, равную тысячекратному размеру минимальной заработной платы). Договор о государственном страховании жизни и здоровья депутатов должен предусматривать выплаты страховых сумм в случаях гибели (смерти) депутата, если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или причинения иного повреждения его здоровья в связи с осуществлением им депутатских полномочий, а также причинения депутату в связи с осуществлением им депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, как повлекших, так и не повлекших стойкой утраты трудоспособности.

В случае причинения депутату в связи с осуществлением им депутатских полномочий увечья или иного повреждения здоровья, повлекших стойкую утрату трудоспособности, ему, как правило, ежемесячно в установленном законом порядке выплачивается компенсация в размере разницы между установленной заработной платой по основному месту работы и назначенной пенсией без зачета выплат страховых сумм по государственному страхованию.

7. Законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает гарантии для депутатов, работающих на постоянной основе, при досрочном прекращении и окончании депутатских полномочий. Так, в случае досрочного роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации его депутат, работающий на постоянной основе, получает единовременное пособие (например, равное 3-кратному размеру его должностного оклада на день прекращения депутатских полномочий). Кроме того, депутату законодательного органа, работавшему на постоянной основе и не избранному в его состав нового созыва, не позднее дня, следующего за днем окончания его полномочий, выплачивается единовременное пособие в размере одного должностного оклада на день прекращения депутатских полномочий.

После прекращения депутатских полномочий депутату, работавшему на постоянной основе, и членам его семьи, выезжающим к постоянному месту жительства, нередко обеспечивается бесплатный проезд и бесплатный провоз принадлежащего им имущества (с установленными ограничениями по весу, например до 10 тонн).

В ряде субъектов Российской Федерации депутату, работавшему на постоянной основе, имеющему трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), полномочия которого прекращены, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за 2 года до установленного законодательством Российской Федерации срока выхода на пенсию. Депутату, осуществлявшему свои полномочия на постоянной профессиональной основе не менее определенного срока (например, 1 или 2 года), в случае прекращения полномочий может устанавливаться ежемесячная доплата к государственной пенсии (например, в таком размере, чтобы сумма государственной пенсии и ежемесячной доплаты к ней составляла 55% должностного оклада на день прекращения депутатских полномочий). Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации депутат, работавший на постоянной профессиональной основе и не избранный в состав законодательного органа нового созыва и имеющий определенный стаж государственной службы (например, 15 лет) на момент окончания депутатских полномочий, имеет право на увеличение доплаты к государственной пенсии. Отдельные гарантии могут быть установлены в отношении депутатов, имеющих инвалидность. Однако при этом сумма пенсии и ежемесячной доплаты к пенсии не может превышать установленного размера (например, 80 или 75% должностного оклада депутата, работавшего на постоянной основе).

В случае смерти депутата, связанной с исполнением им депутатских полномочий, члены семьи умершего наделяются правом на доплату к установленной пенсии. Однако размер пенсии и доплаты не должен превышать установленного размера (например, 50% должностного оклада депутата на день прекращения депутатских полномочий).

Ежемесячная доплата к государственной пенсии выплачивается неработающим пенсионерам и, как правило, сохраняется при выезде из субъекта Российской Федерации в пределах Российской Федерации. Размер ежемесячной доплаты к государственной пенсии пересчитывается при увеличении в централизованном порядке должностного оклада депутата законодательного органа, работающего на постоянной основе.

Примечательна такая материальная гарантия депутатов законодательных органов ряда субъектов Российской Федерации, как доплата к заработной плате в соответствующем законодательном органе в случае, если депутат избран членом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и на новом месте работы получает заработную плату размером ниже прежней. По прежнему месту работы, т.е. в законодательном органе субъекта Российской Федерации, ему производится доплата до уровня прежней заработной платы на весь срок его полномочий.

8. Депутату, работающему на постоянной основе, в случаях, связанных с переездом в место нахождения законодательного органа, сохраняется право на жилую площадь по прежнему месту жительства на весь период полномочий и, например, в течение шести месяцев после окончания работы на выборной должности. По заявлению депутата, работающего на постоянной основе, органами исполнительной власти в течение установленного срока (например, 3 месяца) предоставляется жилая площадь в месте нахождения законодательного органа, а депутату, работающему на непостоянной основе, на время осуществления депутатской деятельности предоставляется гостиничный номер или иное жилое помещение. Занимаемая депутатом, работающим на постоянной профессиональной основе, и членами его семьи жилая площадь по постоянному месту жительства бронируется на время его отсутствия в связи с осуществлением депутатских полномочий.

9. К числу социальных гарантий трудовых прав депутата следует отнести установление законодательства субъектов Российской Федерации о том, что срок полномочий депутата, работающего на постоянной профессиональной основе, засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу или на службу в течение 3 месяцев после прекращения депутатских полномочий.

Депутату, работающему на постоянной профессиональной основе, по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии - другая равноценная работа (должность) по прежнему месту работы или с его согласия на другом предприятии, в учреждении, организации. При этом его трудоустройство обеспечивается высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. С момента прекращения полномочий депутата, работающего на постоянной профессиональной основе, и до его трудоустройства за ним сохраняется денежное вознаграждение, но не более чем за один год. Выплаты производятся из средств бюджета субъекта Российской Федерации. Однако указанные выплаты не производятся при добровольной отставке или при добровольном сложении депутатских полномочий, а также если депутату назначена в установленном порядке государственная пенсия по старости (по возрасту) или за выслугу лет.

Военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, налоговой инспекции, избранные депутатами законодательного органа и работающие на постоянной профессиональной основе, по окончании срока депутатских полномочий вправе продолжить военную службу (службу в органах внутренних дел, органах прокуратуры, налоговой инспекции) или досрочно уволиться с военной службы (службы в органах внутренних дел, органах прокуратуры, налоговой инспекции). По окончании депутатских полномочий им предоставляется прежняя должность или с их согласия другая должность по прежнему месту работы либо с их согласия по иному месту работы.

Супруге (супругу) депутата, уволенной (уволенному) в связи с переездом депутата для выполнения депутатских полномочий, перерыв в работе засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы) и сохраняются льготы, предусмотренные законодательством за стаж работы.

Депутат, осуществляющий свою деятельность на непостоянной основе, освобождается от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности по месту основной работы. Такое освобождение производится на основании официального уведомления о вызове в законодательный орган субъекта Российской Федерации. При этом требование каких-либо других документов не допускается. На депутатов, освобожденных от выполнения производственных или служебных обязанностей на время осуществления депутатской деятельности, распространяются гарантии трудовых прав депутата.

Социальные гарантии депутату, работающему на постоянной профессиональной основе, включают медицинское, санаторно-курортное и бытовое обеспечение (нередко на условиях министров или должностных лиц с иным названием, но аналогичными полномочиями). Медицинское и санаторно-курортное обеспечение депутатов, работающих на постоянной профессиональной основе, которым причинено увечье и (или) иное повреждение здоровья в период осуществления ими своих полномочий, сохраняется за ними и после прекращения их полномочий.

10. Вопрос депутатской неприкосновенности - важнейший аспект депутатских гарантий. Именно неприкосновенность парламентария составляет основу его независимости и самостоятельности при осуществлении своих полномочий. На этой гарантии зиждется система парламентаризма во всем мире.

Так, депутат законодательного органа субъекта Российской Федерации не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности в общем порядке. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи в законодательстве субъектов Российской Федерации установлено, что в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

11. Вместе с тем депутатская неприкосновенность не означает безнаказанности и нераспространения действия законов и судебной юрисдикции на парламентариев. Поиск оптимального сочетания указанных начал в обеспечении и гарантированности депутатской деятельности порождает целый ряд правовых проблем.

В связи с этим положения комментируемой статьи, равно как и положения ст. 14 комментируемого Федерального закона, ныне утратившие силу, стали предметом разбирательства в Конституционном Суде Российской Федерации. В результате было принято Постановление КС РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601.

Законодательное Собрание Красноярского края Постановлением от 10 апреля 2001 г. на основании ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона отказалось дать согласие на передачу в суд уголовного дела в отношении депутата А.П. Быкова. Однако Красноярский краевой суд решением от 3 мая 2001 г. удовлетворил заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации о признании указанного Постановления недействительным и не порождающим правовых последствий. При этом суд, не подвергая сомнению право Законодательного Собрания Красноярского края применять названные положения Федерального закона, пришел к выводу, что само Постановление является необоснованным.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассмотрев дело в кассационном порядке, Определением от 17 августа 2001 г. решение Красноярского краевого суда отменила и вынесла новое решение, которым Постановление Законодательного Собрания Красноярского края также признано недействительным и не порождающим юридических последствий, поскольку оно основано на законодательных нормах, противоречащих Конституции РФ и потому не подлежащих применению. Как указано в Определении, институт неприкосновенности является отступлением от конституционного принципа равенства перед законом и судом (ст. 19), закреплен непосредственно Конституцией РФ в отношении строго ограниченного круга лиц (ст. ст. 91, 98 и 122) и, следовательно, не может быть распространен федеральным законом на других лиц. Придя к выводу, что ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона противоречат Конституции РФ, суд, однако, не обратился с запросом о проверке их конституционности в Конституционный Суд РФ.

В связи с этим в жалобе гражданина А.П. Быкова, направленной в КС РФ 19 сентября 2001 г., утверждалось, что несоблюдение судом общей юрисдикции требований ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обязывающей его в подобном случае обратиться с запросом в Конституционный Суд РФ, привело к нарушению закрепленных Конституцией РФ гарантий судебной защиты на основе равенства всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 46). Заявитель просил признать соответствующими Конституции РФ ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона, которые в его деле были применены Законодательным Собранием Красноярского края, но Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ оценены как противоречащие Конституции РФ.

Руководствуясь ст. ст. 96 и 97 в системной связи со ст. 101 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации";, КС РФ принял жалобу гражданина А.П. Быкова к рассмотрению. Кроме того, с просьбой подтвердить конституционность ст. 13 и п. п. 1 - 4 ст. 14 ранее действовавшей редакции комментируемого Федерального закона в Конституционный Суд на основании ч. 2 ст. 125 Конституции РФ обратилось и Законодательное Собрание Красноярского края.

Верховный Суд РФ в своем запросе, направленном в Конституционный Суд РФ не в связи с рассмотрением конкретного дела, а также в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции, напротив, утверждал, что закрепленный данными статьями Федерального закона институт неприкосновенности депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, в том числе необходимость получения согласия данного органа субъекта Российской Федерации на осуществление в отношении депутата уголовного и административного преследования, противоречит ст. ст. 15, 91, 98 и 122 Конституции РФ (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2001 г. N 10).

Поскольку жалоба гражданина А.П. Быкова и запросы Верховного Суда РФ и Законодательного Собрания Красноярского края касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд РФ, руководствуясь ст. 48 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации";, соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

12. Вопрос о неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации затрагивался Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 30 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы; от 20 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности положений ст. ст. 18 - 20 Федерального закона ";О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";; от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области; а также в Определениях по запросам о проверке конституционности ст. ст. 37 и 39 Закона СССР ";О статусе народных депутатов в СССР"; (от 8 января 1998 г. N 3-О), ст. ст. 19 и 20 Закона Воронежской области ";О статусе депутата Воронежской областной Думы"; (от 4 июня 1998 г. N 96-О), ряда положений Закона Иркутской области ";О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области"; (от 5 ноября 1998 г. N 147-О).

Конституционный Суд пришел к выводу, что законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации. Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования.

13. Конституция РФ закрепляет неприкосновенность (парламентский иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), а также неприкосновенность Президента Российской Федерации (ст. 91) и судей (ст. 122). Неприкосновенность же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции РФ не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.

В соответствии с ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 - 3 ст. 3, ч. 3 ст. 5, ст. ст. 10, 11, 66, 72, 73, ч. 1 ст. 77, ст. ст. 134 и 136 Конституции в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской Федерации являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа (соответственно народа России и населения субъекта Российской Федерации), осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями как законодательного (представительного) органа государственной власти обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения.

14. В силу ч. 1 ст. 77 Конституции РФ общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, установление которых находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. ";н"; ч. 1 ст. 72 Конституции), в том числе, следовательно, и те принципы, которые относятся к статусу депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, закрепляются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции).

Из этих положений, составляющих во взаимосвязи с ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 - 3 ст. 3, ч. 3 ст. 5, ст. ст. 10 и 11 Конституции основу конституционного регулирования статуса парламента субъекта Российской Федерации и его членов, следует, что федеральный законодатель, закрепляя в п. 1 ст. 13 комментируемого Федерального закона принцип неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий, не нарушает предписаний Конституции РФ.

15. Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.

Следовательно, п. 5 (в действующей редакции - п. 3) ст. 13 комментируемого Федерального закона, устанавливающий запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности за действия, соответствующие статусу депутата, не противоречит Конституции РФ.

16. Одним из существенных элементов депутатской неприкосновенности является особый порядок привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. Согласно Конституции РФ уголовное и уголовно-процессуальное законодательство находится в ведении Российской Федерации (п. ";о"; ст. 71), по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76); административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. ";к"; ч. 1 ст. 72), по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76).

Из приведенных выше положений следует, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, что и установлено в п. 2 комментируемой статьи в действующей редакции.

17. В соответствии с Конституцией РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. ч. 1 и 2 ст. 118); при этом уголовные и административные дела подсудны судам общей юрисдикции (ст. 126). Из данных предписаний во взаимосвязи со ст. 10, ч. 1 ст. 19 и ч. 2 ст. 22 Конституции РФ вытекает, что только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей и только суд может разрешать дела, связанные с применением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, причем на основе принципа равенства всех перед законом и судом.

Указанные конституционные положения о прерогативах судебной власти по сути являются фундаментальными принципами юстиции в правовом государстве и в то же время составляют основу правового статуса личности и гарантий ее неприкосновенности. Поэтому применительно к специальным институтам неприкосновенности возможные вводимые федеральным законом ограничения полномочий судебной власти по разрешению дел, связанных с назначением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, могут иметь место лишь в том случае, если такие институты предусмотрены непосредственно Конституцией РФ, т.е. в отношении Президента Российской Федерации, депутатов Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, а также судей, что обусловлено особым статусом названных должностных лиц и характером выполняемых ими функций в системе государственной власти Российской Федерации (ст. ст. 91, 98 и 122).

Введение же федеральным законом - помимо Конституции РФ - такого условия, как согласие парламента субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что по смыслу ст. 10, ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 22, ст. ст. 118 и 126 Конституции РФ недопустимо.

Федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции РФ.

Вполне целесообразно предусмотрение федеральным законодателем права законодательного органа субъекта Российской Федерации принимать решение о несогласии на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, его арест и иные меры процессуального принуждения в ходе уголовного и административного преследования в отношении действий, совершаемых при осуществлении депутатских полномочий, в случаях, когда имеют место факты, подтверждающие, что такое преследование предпринято с целью воспрепятствовать осуществлению депутатом своих полномочий и повлиять на его деятельность. Однако решение парламента по данному вопросу не может иметь преюдициального значения, исключающего судебную проверку выявленных фактов и обоснованности сделанных выводов. Следовательно, по своей юридической силе такое решение, будучи дополнительной гарантией депутатской неприкосновенности, не является актом, которым окончательно разрешается вопрос о возможности уголовного или административного преследования депутата.

В соответствии с данной правовой позицией ныне действующая редакция п. 3 ст. 13 комментируемого Федерального закона предусматривает, что депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Однако данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Спор между прокуратурой и парламентом субъекта Российской Федерации по вопросу о лишении депутата неприкосновенности в конечном счете подлежит разрешению судебной властью как наиболее беспристрастной, нейтральной и предназначенной по своей природе для решения такого рода вопросов, что позволяет в соответствии с целями института неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать беспрепятственное осуществление ими своих полномочий, ограждая их от вмешательства и давления со стороны исполнительной власти.

Между тем положения п. п. 1 - 3 и 4 ст. 13 и п. п. 1 - 3 и 4 ст. 14 комментируемого Федерального закона, существовавшие на момент разбирательства по делу гражданина А.П. Быкова, в их взаимосвязи устанавливали запрет на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на осуществление связанных с этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера и на передачу дела в суд без согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации, которому тем самым в данном вопросе предоставляются неограниченные дискреционные полномочия. Установив такой запрет, федеральный законодатель нарушил Конституцию РФ, ее ст. ст. 10, 19, 46, 118 и 126.

18. Исходя из предназначения института парламентской неприкосновенности, участие законодательного органа субъекта Российской Федерации в процедуре лишения депутата неприкосновенности возможно только в отношении действий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий. Предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовного преследования, ни судебным органом, права освобождать от привлечения к уголовной или административной ответственности несовместимо с целями института парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когда дознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушению уже завершено и, следовательно, речь, по существу, идет о необходимости получения согласия на передачу дела в суд, т.е. фактически о том, позволить ли суду рассматривать дело.

Следовательно, оспариваемые положения п. 4 ст. 13 и п. 3 ст. 14 соответствующей редакции комментируемого Федерального закона, наделяя парламент субъекта Российской Федерации полномочием участвовать в решении вопроса о лишении депутата неприкосновенности в случае уголовного и административного преследования за действия, не связанные с осуществлением им своих полномочий, устанавливали несовместимое с предписаниями ст. ст. 10, 19, 46, 71, 72, 118 и 126 Конституции РФ изъятие из предусмотренных федеральным законодательством оснований привлечения к уголовной и административной ответственности, а также процессуальных механизмов и процедур в сфере уголовной и административной ответственности.

19. В отличие от указанных положений в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации предусмотрено, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации принимается прокурором субъекта Российской Федерации с согласия коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (п. 9 ч. 1 ст. 448); с соблюдением такой же процедуры производятся избрание в отношении депутата в качестве меры пресечения заключения под стражу, а также обыск (за исключением задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, прослушивание телефонных и иных переговоров (ч. 1 ст. 450).

Названные нормы были введены в действие с 1 июля 2002 г. При этом, однако, в ст. ст. 13 и 14 комментируемого Федерального закона законодатель внес изменения лишь Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ в связи с рассматриваемым Постановлением Конституционного Суда.

Между тем законоположения о депутатской неприкосновенности составляют единый нормативный комплекс, затрагивающий в том числе уголовно-процессуальное и административно-процессуальное законодательство, поэтому Федеральному Собранию в силу ст. ст. 79 и 80 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации"; необходимо своевременно вносить изменения в соответствующие законодательные акты, с тем чтобы надлежащим образом урегулировать процессуальные гарантии, связанные с привлечением депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке.

20. Таким образом, Конституционный Суд признал соответствующими Конституции России положения о депутатской неприкосновенности парламентариев законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение всего срока его полномочий, поскольку им закрепляется принцип парламентской неприкосновенности в качестве гарантии беспрепятственного осуществления депутатских полномочий (п. 1 комментируемой статьи), равно как и положение о недопустимости привлечения депутата к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий, кроме случаев, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, соответствующим Конституции РФ (п. 3 комментируемой статьи).

Однако прочие оспариваемые положения комментируемого Федерального закона соответствующей редакции в той мере, в какой ими устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на осуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера без согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации, были признаны не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст. 10, 19, 46, 118 и 126. Не соответствующими Конституции России были признаны также положения, согласно которым в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не могло быть передано в суд без согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также положения, на основании которых для получения такого согласия прокурор субъекта Российской Федерации вносил бы представление в законодательный орган субъекта Российской Федерации.

В силу ст. ст. 79 и 80 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации"; Федеральному Собранию надлежало внести изменения в соответствующие положения комментируемого Федерального закона, что и было сделано Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

Статья 14. Исключена. - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

Комментарий к статье 14

Статья 14 комментируемого Федерального закона была исключена Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ. Она устанавливала порядок получения согласия законодательного органа субъекта Российской Федерации на лишение депутата неприкосновенности. Согласно положениям данной статьи вопрос о лишении депутата неприкосновенности решался по представлению прокурора субъекта Российской Федерации. Для получения согласия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, прокурор субъекта Российской Федерации должен был внести представление в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Получение такого согласия предусматривалось в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий. Законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном регламентом или иным актом, определяющим порядок его деятельности, рассматривал представление прокурора субъекта Российской Федерации и не позднее чем через 14 дней со дня получения представления должен был принять по нему мотивированное решение. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации мог быть решен вопрос о снятии неприкосновенности со всех депутатов.

Однако положения данной статьи были признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции России в Постановлении от 12 апреля 2002 г. N 9-П (см. п. п. 11 - 20 комментария к ст. 13).

Статья 15. Право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний

Комментарий к статье 15

Предусмотренное комментируемой статьей право предоставлено депутату законодательного органа субъекта Российской Федерации в п. 4 ч. 4 ст. 69 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) <*>. Согласно указанной норме депутаты законодательных органов вправе отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением депутатских полномочий.

Однако в Уголовно-процессуальном кодексе РФ установлено, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия не подлежат допросу в качестве свидетеля об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с осуществлением им своих полномочий (п. 5 ч. 3 ст. 56). Ограничение круга депутатов законодательных органов только парламентариями Федерального Собрания едва ли отвечает представительной природе исполняемых публичных функций парламентариями всех уровней власти, в том числе депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации. Статья 56 УПК РФ, как представляется, нуждается в гармонизации с содержанием комментируемой статьи.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532; 2004. N 24. Ст. 2335; N 31. Ст. 3230; N 45. Ст. 4377; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 20; N 30 (ч. 1). Ст. 3104.

Статья 16. Утратила силу. - Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ.

Комментарий к статье 16

Статья 16 комментируемого Федерального закона утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 53-ФЗ. Она касалась вопросов освобождения депутата от призыва на военную службу и на военные сборы. Депутат освобождался от призыва на военную службу и на военные сборы на весь срок его депутатских полномочий. В настоящее время данный вопрос не регулируется комментируемым Федеральным законом и на депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации распространяется действие законодательства о военной службе. Однако согласно Федеральному закону от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) ";О воинской обязанности и военной службе"; <*> лица, избранные депутатами законодательных органов субъектов Российской Федерации, получают отсрочку от призыва на воинскую службу (подп. ";к"; ст. 24) и освобождаются от военных сборов (подп. ";м"; ст. 55).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; N 30. Ст. 3613; 2000. N 33. Ст. 3348; N 46. Ст. 4537; 2001. N 7. Ст. 620, 621; N 30. Ст. 3061; 2002. N 7. Ст. 631; N 21. Ст. 1919; N 26. Ст. 2521; N 30. Ст. 3029, 3030, 3033; 2003. N 1. Ст. 1; N 8. Ст. 709; N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 46 (ч. 1). Ст. 4437; 2004. N 8. Ст. 600; N 17. Ст. 1587; N 18. Ст. 1687; N 25. Ст. 2484; N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; N 49. Ст. 4848; 2005. N 10. Ст. 763; N 14. Ст. 1212; N 27. Ст. 2716; N 30 (ч. 1). Ст. 3110, 3111.

Глава III. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Комментарий к главе III

Комментируемая глава устанавливает общие принципы построения системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в которую включено и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В статьях комментируемой главы регламентируются установление основного круга полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, случаи и порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В ней также установлены основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также основы статуса и юридической силы актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одна часть вопросов, регламентированных данной главой, регулируется достаточно подробно (в частности, статус высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также случаи и порядок досрочного прекращения его полномочий). В отношении другой части вопросов комментируемая глава содержит отсылки к законодательству субъектов Российской Федерации, установив лишь самые общие начала (в частности, в отношении системы и структуры исполнительных органов субъекта Российской Федерации, актов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). По третьей части вопросов статьи комментируемой главы содержат принципиальные положения, в соответствии с которыми происходит их детализация и конкретизация в законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации (в частности, по основам деятельности и основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из определения статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации (прежде всего республик), данное лицо сочетает три публично-правовые ипостаси. Во-первых, оно является главой субъекта Российской Федерации, во-вторых - его высшим должностным лицом, в-третьих - возглавляет высший исполнительный орган и всю систему исполнительной власти.

Согласно положениям комментируемого Федерального закона две последние ипостаси вытекают из самого наименования указанного должностного лица и не вызывают сомнений. В отношении же статуса главы субъекта Российской Федерации вопрос решается не столь однозначно.

Ряд функций и полномочий, принадлежащих Президенту Российской Федерации, принадлежит и высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в масштабе территории субъекта Российской Федерации. Прежде всего, указанное лицо является официальным представителем субъекта Российской Федерации. Оно представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами, с органами других субъектов Российской Федерации, с органами местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством от имени субъекта Федерации высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) может вступать также в экономические, культурные и другие (не политические) отношения (прежде всего трансграничные) с органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы. Такие отношения установлены многими субъектами Российской Федерации с местными органами власти соседних государств (в частности, Германии, Китая, Японии, Литвы, Казахстана), иногда и с иностранными государствами в целом (в этом случае требуется разрешение Правительства Российской Федерации).

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) является ключевым участником взаимодействия органов и уровней публичной власти, системы сдержек и противовесов на региональном уровне. Оно является участником законодательного процесса, субъектом права законодательной инициативы, обнародует законы субъекта Российской Федерации, имеет право ";вето";. Кроме того, оно вправе отрешить от должности главу муниципального образования, расположенного на территории субъекта Федерации, а также внести в законодательный орган субъекта Российской Федерации закон о роспуске представительного органа муниципального образования в случае, если этот орган местного самоуправления не отменяет свои правовые акты, признанные судом противоречащими Конституции России, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Федерации.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) определяет развитие субъекта Российской Федерации в различных сферах социально-экономической жизни, является ключевым участником принятия решений по бюджетно-финансовым вопросам. Оно посредством аппарата разрабатывает проект бюджета субъекта Российской Федерации, представляет его на утверждение в законодательный орган и обеспечивает его исполнение. Однако его участие во взаимодействии органов и уровней публичной власти, а также в решении бюджетно-финансовых вопросов и установлении политики в сфере социально-экономического развития субъекта Российской Федерации определяет скорее его статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (вторую ипостась), нежели главы субъекта Федерации.

Кроме того, третья ипостась данного должностного лица выражается в руководстве системой исполнительных органов во главе с высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации. Он назначает на должность и освобождает от должности своих заместителей (иногда до 10 человек), назначает государственных служащих субъекта Российской Федерации, одного представителя от исполнительной власти субъекта Федерации в Совет Федерации, представителей при Президенте и Правительстве России. В рамках единства системы исполнительной власти высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) вправе обращаться непосредственно к Президенту, членам Правительства России, руководителям других федеральных органов исполнительной власти. Ответ должен быть дан в течение месяца со дня получения обращения.

В пределах ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая их высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов), образуют единую систему исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции России). Высшим федеральным органом исполнительной власти является Правительство России, которое осуществляет исполнительную власть на федеральном уровне и возглавляется Председателем Правительства, а не Президентом России. Президент России не отнесен Конституцией к системе исполнительной власти. Следовательно, статус Президента России отличается от статуса высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации не только по масштабам (в пределах территории субъекта Российской Федерации), но и по сущностным аспектам.

В комментируемом Федеральном законе высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации ни разу не назван главой (руководителем) субъекта Российской Федерации, такой статус указанного лица прямо не определен в федеральном законодательстве. В связи с этим необходимо учитывать обязательность соответствия нормативных актов субъектов Федерации (включая конституции (уставы), законы, нормативные акты высших должностных лиц) федеральным нормативным актам, в том числе комментируемому Федеральному закону.

По законодательству субъектов Российской Федерации существуют четыре основные разновидности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации:

1. Президент республики. Правительство республики в этих случаях рассматривается как структурно самостоятельный орган исполнительной власти во главе с председателем правительства (премьер-министром).

2. Президент, являющийся одновременно и главой республики, и главой республиканского правительства. В такой республике может быть правительство, но президент сам является председателем такого правительства и возглавляет подчиненных ему министров (коллегиального органа, называемого правительством, может и не быть, на практике министры нередко заседают непосредственно под председательством президента республики).

3. Губернатор (мэр), который возглавляет высший исполнительный орган, именуемый правительством. Он сам назначает своего заместителя (заместителей). Главы департаментов нередко называются министрами.

4. Губернатор, возглавляющий высший исполнительный орган, часто именуемый администрацией. Структурно независимый коллегиальный орган не создается. Губернатор обычно непосредственно руководит деятельностью должностных лиц, которые не называются министрами. Это главы департаментов, отделов, управлений администрации субъекта Российской Федерации. Данная модель принята в большинстве субъектов Российской Федерации.

Наряду с высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) в субъектах Российской Федерации действует его заместитель (заместители), именуемый вице-президентом, вице-губернатором, вице-мэром. Данные должностные лица назначаются высшим должностным лицом соответствующего субъекта Федерации.

Структура высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отличается большим разнообразием даже в субъектах Федерации, относящихся к одному виду (см. комментарий к ст. 2). Однако при всех системах после вступления в должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), даже если персонально это одно и то же лицо, формируется новый состав высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом), законами субъекта Федерации решают общие вопросы управления, если они не относятся к полномочиям федеральных органов исполнительной власти. В соответствии со своими полномочиями они осуществляют регулирование экономической деятельности в субъектах Федерации, обеспечивают условия для создания социально ориентированной рыночной экономики, гарантии законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения, управляют собственностью субъекта Федерации, обеспечивают условия для равноправия всех форм собственности.

Высшие должностные лица и высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации принимают меры для развития культуры, науки и образования, охраны здоровья населения, соблюдения законности, охраны общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан, исполнения иных их обязанностей перед обществом и государством.

Статья 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 17

1. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Данное конституционное положение воспроизведено в п. 3 комментируемой статьи. Исходя из него, выстраиваются основы организации системы исполнительных органов во всех других нормах комментируемого Закона, посвященных этому вопросу.

2. Согласно п. 1 комментируемой статьи в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Именно статусу, основам деятельности и полномочиям данного органа, а также его руководителя (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации) посвящена вся гл. 3 комментируемого Федерального закона.

Система органов исполнительной власти устанавливается законом субъекта Российской Федерации (см. комментарий к ст. 5). Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Российской Федерации - по представлению высшего исполнительного органа).

3. Подходы к форме установления системы органов государственной власти вообще и органов исполнительной власти в частности различаются в субъектах Российской Федерации. Многие субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) определили, что система органов законодательной и исполнительной государственной власти устанавливается данным субъектом Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, введенными федеральным законом. Государственную власть осуществляют: парламент (законодательное собрание, областная, краевая, губернская, государственная дума, иное наименование) - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; губернатор (президент, мэр), правительство (администрация, возглавляемая губернатором) - высший исполнительный орган государственной власти и иные исполнительные органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с его конституцией (уставом), а также конституционный (уставный) суд и мировые судьи.

При этом законодательный орган, высшее должностное лицо и высший исполнительный орган являются высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Кроме того, органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, гарантируют своевременное назначение даты выборов в законодательный орган и органы местного самоуправления, периодическое проведение указанных выборов. Государственная власть также осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При осуществлении своих полномочий органы государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют между собой в интересах населения субъекта Российской Федерации.

4. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы о системе исполнительных органов государственной власти. При этом содержание такого закона может быть аналогичным приведенным выше положениям конституции (устава) субъекта Федерации. Так, в Законе Хабаровского края от 27 апреля 2005 г. N 272 ";О системе исполнительных органов государственной власти Хабаровского края"; <*> установлено, что систему исполнительных органов Хабаровского края составляют губернатор Хабаровского края; Правительство Хабаровского края; министерства Хабаровского края; иные органы исполнительной власти Хабаровского края, формируемые Правительством Хабаровского края.

--------------------------------

<*> Собрание законодательства Хабаровского края. N 5 (34).

5. Однако субъекты Российской Федерации нередко принимают законы (в республиках - конституционные законы) о системе органов государственной власти, в которых устанавливается и система исполнительных органов.

Такой закон в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, общими принципами организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, определяет систему органов государственной власти как совокупность внутренне согласованных взаимосвязанных образований, организационно объединенных в единое целое (как взятые в единстве и взаимосвязи образования, наделенные государственно-властными полномочиями). Однако порядок формирования и деятельности федеральных судов, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти не может быть предметом регулирования такого закона. Вместе с тем в некоторых субъектах Российской Федерации соответствующие положения включались в текст законов о системе органов государственной власти. Впоследствии они приводились в соответствие с федеральным законодательством, прежде всего положениями Конституции России и комментируемого Федерального закона.

6. Принципы организации системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленные в ст. 1 комментируемого Федерального закона, как правило, воспроизводятся в законодательстве субъектов Российской Федерации. Высший исполнительный орган, иные органы исполнительной власти составляют единую систему исполнительной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемую высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа).

Порядок формирования и осуществления полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации регулируется конституцией (уставом), соответствующим законом, иными законами субъекта Федерации, принимаемыми в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Порядок формирования и осуществления полномочий органами исполнительной власти регулируется нормативными правовыми актами высшего должностного лица и высшего исполнительного органа.

В законах субъектов Российской Федерации устанавливается правовой статус и полномочия высших органов государственной власти и исполнительных органов. Высшие органы государственной власти определяются как постоянно действующие.

7. Структура высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, нередко называемая администрацией и структурно не отделенная от высшего должностного лица, состоит из департаментов.

В состав высшего исполнительного органа государственной власти, структурно независимого от высшего должностного лица, входят руководители большинства органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по решению руководителя высшего исполнительного органа. В составе высшего исполнительного органа может формироваться совет данного органа. В него входят: руководитель (председатель) данного органа, его заместители, руководитель аппарата (в некоторых случаях - руководитель канцелярии), отдельные руководители органов исполнительной власти (по вопросам финансов, экономики, внутренних дел), не являющиеся заместителями руководителя высшего исполнительного органа.

В субъектах Российской Федерации, где высший исполнительный орган не напрямую возглавляется высшим должностным лицом, т.е. структурно независим от него, создаются не департаменты, а министерства.

Следует отметить, что многие субъекты Российской Федерации переходят к формированию системы видов исполнительных органов, аналогичных федеральным органам исполнительной власти, т.е. министерствам (департаментам), службам и агентствам. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации создаются такие исполнительные органы, как комитеты (государственные комитеты), комиссии, управления, надзоры, инспекции и даже учреждения.

Кроме того, субъекты Российской Федерации формируют представительства в других субъектах Российской Федерации, при федеральных органах государственной власти и даже в зарубежных государствах.

Как правило, исполнительные органы субъекта Российской Федерации создаются по таким вопросам, как финансы, экономика, инновационная и инвестиционная политика, природно-ресурсное пользование и развитие, имущественные отношения, внутренние дела, труд и социальная защита населения, здравоохранение, образование, наука, культура и искусство (в ряде субъектов Федерации и кинематография), физическая культура и спорт, туризм, гражданская оборона и защита от чрезвычайных ситуаций, транспорт, связь, дорожное хозяйство, строительство и архитектура, жилищная сфера, жилищно-коммунальное хозяйство, энергетика, тарифы, промышленность, сельское хозяйство и продовольствие, ветеринария, торговля и бытовое обслуживание населения, развитие предпринимательства, экспертиза и ценообразование, управление государственным заказом, лицензирование, информация (информатизация) и общественные связи, молодежная политика, межрегиональные и внешнеэкономические (международные) связи, кадры, архивы, техническое состояние техники, охрана и использование объектов культурного наследия, запись актов гражданского состояния, государственно-правовые вопросы (юстиция). В ряде субъектов исполнительные органы создаются и по таким вопросам, как стратегическое развитие, информационные ресурсы, дела национальностей и коренных малочисленных народов, беженцев и вынужденных переселенцев.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) и его заместителей создается аппарат. Структура, полномочия отдельных подразделений и организация работы регулируются положением об аппарате, утвержденным высшим должностным лицом.

8. Как было отмечено выше, в соответствии с системой органов государственной власти структура исполнительных органов государственной власти утверждается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа). Структура органов исполнительной власти определяется указанным лицом в соответствии с функциями, задачами этих органов и их местом в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации, а также с учетом организационно-правовых форм, установленных для данных федеральных исполнительных органов государственной власти. Исполнительные органы субъектов Российской Федерации в ряде случаев законодательно подразделяются на отраслевые и межотраслевые (занимающиеся комплексными вопросами).

Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют:

управление в установленной сфере деятельности, а также контроль деятельности в этой сфере иных органов исполнительной власти (например, министерства);

межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности (например, комитеты);

специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения (например, управления, комиссии, инспекции).

В законодательстве субъектов Российской Федерации определено, что региональное министерство - орган исполнительной власти, проводящий политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных законодательством, деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комитет (государственный комитет) - орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в установленной сфере деятельности. Региональная служба - орган исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленной сфере ведения.

9. В ряде субъектов Федерации действуют местные органы государственной власти - исполнительные органы государственной власти, осуществляющие свои полномочия в пределах административно-территориальных единиц субъекта Российской Федерации. Существуют и иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (надзоры, управления, комиссии, инспекции) - органы исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в соответствии с положениями о них.

10. Деятельность органов исполнительной власти распространяется на всю территорию субъекта Российской Федерации. Органы исполнительной власти могут иметь свои территориальные органы в административно-территориальных образованиях субъекта Федерации. Все органы исполнительной власти подотчетны и подконтрольны высшему должностному лицу и высшему исполнительному органу субъекта Российской Федерации, а в рамках предметов совместного ведения и делегированных полномочий по предметам ведения Российской Федерации подконтрольны также соответствующим федеральным исполнительным органам государственной власти.

11. Правовые акты органов государственной власти, в том числе исполнительных органов субъекта Российской Федерации, принятые в пределах компетенции нормотворческих органов, обязательны для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, гражданами и их объединениями, а также в случаях, предусмотренных законодательством, - другими лицами, находящимися на территории субъекта Российской Федерации.

Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством федеральным и субъекта Федерации, а также положением о нем, утвержденным указом высшего должностного лица или постановлением высшего исполнительного органа. Он является юридическим лицом, имеет гербовую печать и расчетные счета в кредитных организациях, открываемые в установленном порядке. Исполнительный орган субъекта Российской Федерации чаще всего возглавляется должностным лицом (министром, председателем комитета, службы), т.е. работает на основе единоначалия. Его руководитель назначается на должность и освобождается от должности высшим должностным лицом (в ряде субъектов Федерации - по предложению руководителя высшего исполнительного органа). В некоторых субъектах Российской Федерации министры утверждаются законодательным органом. Руководитель исполнительного органа, как правило, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на данный орган задач.

12. Задачи исполнительных органов различаются в соответствии с их статусом и сферой деятельности. Так, основными задачами органов отраслевого управления являются:

формирование и обеспечение реализации государственной политики в установленной сфере деятельности;

координация деятельности органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности;

создание экономических, организационных и правовых условий для нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций в установленной сфере деятельности;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере отношений;

разработка предложений для внесения их в проект бюджета.

Органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленной сфере ведения, имеют следующие задачи:

разработка в пределах своей компетенции предложений по проведению государственной политики в установленной сфере деятельности;

подготовка предложений по совершенствованию законодательства в соответствующей сфере отношений;

осуществление контроля за деятельностью предприятий, учреждений, организаций в установленной сфере деятельности.

Статья 18. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

Комментарий к статье 18

1. Согласно ранее действовавшей редакции ст. 18 комментируемого Федерального закона высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъектов Российской Федерации избирались непосредственно населением субъектов Федерации. Такая процедура, имея преимущества (демократичный характер выборов и обеспечение самостоятельности избранного лица), в то же время содержала недостатки: не обеспечивалось в полной мере единство системы исполнительной власти на территории страны, было затруднено отстранение высших должностных лиц от занимаемых должностей при ненадлежащем исполнении своих обязанностей. Как представляется, установление нового порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации связано именно с необходимостью обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти на территории Российской Федерации.

2. По вопросу о порядке замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации имеются правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в которых отмечается необходимость избрания указанного лица непосредственно населением. Однако они в основном были выражены до принятия комментируемого Федерального закона, нормы которого позитивно сказались на укреплении системного единства исполнительной власти, а статус высших должностных лиц определен таким образом, что они являются прежде всего не главами субъектов-государств, а руководителями их органов исполнительной власти. Кроме того, Конституционный Суд исходил из необходимости единообразия в порядке замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации, а в середине 90-х гг. прошлого века это означало процедуру избрания населением соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Регулирование порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), осуществляемое комментируемым Федеральным законом, определяет общий порядок ее замещения. В случае если изменение порядка замещения рассматриваемой должности связано с необходимостью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции) в свете нарастающей угрозы международного терроризма, федеральный законодатель вправе временно установить иной порядок замещения соответствующей должности.

В то же время такое понимание могло бы означать признание неких экстраординарных обстоятельств, угрожающих демократическому осуществлению власти на всей территории страны. В этом случае было бы целесообразно воспользоваться механизмом введения чрезвычайного положения в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ (в ред. от 30 июня 2003 г.) ";О чрезвычайном положении"; <*>. Между тем, как представляется, установление действующего порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, осуществленного по инициативе Президента России, призвано укрепить единство исполнительной власти и не должно предполагать лишения прав и свобод граждан, в том числе и избирательных прав.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697.

Статья 3 Конституции РФ и другие ее статьи предполагают, что народовластие воплощается в том числе и в избрании главы исполнительной власти народом. Вместе с тем, исходя из положений ч. 2 ст. 77 Конституции о том, что исполнительная власть представляет собой единую систему в пределах федеральной компетенции, возможно допустить участие Российской Федерации в формировании исполнительной власти в ее субъектах.

Учитывая, что сформированный на свободных выборах законодательный орган субъекта Федерации принимает решение о замещении должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, принцип самостоятельности субъекта Федерации в формировании органов государственной власти субъекта Федерации также сохраняется. Поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации обеспечивают на региональном уровне сохранение единства исполнительной власти, Президент РФ как глава государства и гарант Конституции РФ должен быть наделен рядом полномочий, которые позволят обеспечить своевременность замещения указанных должностей.

4. В комментируемом Федеральном законе используется формулировка ";наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации";, которое оформляется постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная формулировка является серьезной новацией не только в законодательном регулировании, но в юридической науке нашей страны. В традиционном понимании полномочиями может наделяться орган государственной власти или должностное лицо, а не гражданин Российской Федерации. Кроме того, орган государственной власти может осуществлять наделение только принадлежащими ему полномочиями. Очевидно, что законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающий и оформляющий решение о наделении полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, таковыми не обладает.

5. Первоначально в отношении замещения должности высшего должностного лица с участием законодательного органа в публикациях в средствах массовой информации и выступлениях Президента России В.В. Путина использовался термин ";избрание";.

Следует отметить, что избрание высшего должностного лица непосредственно населением соответствующего субъекта Федерации - не единственный путь замещения этой должности. В мировой практике представлены разнообразные модели замещения соответствующих должностей в различных государствах. Действительно, в ряде федеративных государств, прежде всего американского континента, глава исполнительной власти субъекта федерации избирается непосредственно населением соответствующего субъекта. Однако в других федерациях, например в ФРГ и Австрии, глава исполнительной власти субъекта федерации избирается представительным органом соответствующего субъекта федерации. Такой порядок избрания направлен на усиление представительной власти в соответствующих государствах и имеет в Европе весомый опыт демократических традиций формирования региональных органов государственной власти.

Однако использование формулировки ";избрание на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации"; было возможно лишь при предоставлении законодательному органу субъекта Федерации выбора из нескольких кандидатов. Избрание высшего должностного лица субъекта Российской Федерации можно было бы осуществлять на альтернативной основе, т.е. Президент России мог бы вносить в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации сразу несколько кандидатур на пост высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), из которых депутаты выбирали бы одну по принципу относительного большинства (рейтинговое голосование). В этом случае сохранилась бы возможность демократического выбора кандидатуры на указанную должность, что является преимуществом такой процедуры. Кроме того, такой порядок не предусматривал бы возможности роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, что позволило бы избежать излишней жесткости по отношению к представительной власти субъекта Федерации.

6. Федеральный законодатель мог воспользоваться более нейтральной формулировкой ";замещение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации";. Однако в мировой практике федерализма выборы руководителя региональной исполнительной власти не единственный путь замещения соответствующей должности. В некоторых зарубежных федерациях практика замещения должностей глав исполнительной власти субъектов федерации, в частности Нигерии, пошла по пути их назначения главой государства. Право назначать глав исполнительной власти закреплено за главой государства и в Индии, однако помимо должности губернатора штата в этом государстве существует и должность премьер-министра, формируемая штатом самостоятельно. Формально назначение глав исполнительной власти субъектов федерации осуществляется главой государства и в Канаде. Однако канадская практика государственного строительства вышла далеко за рамки положений Акта 1867 г.

В мировой практике федерализма существуют не имеющие аналогов способы формирования института высшего должностного лица исполнительной власти субъектов федерации, которые отражают сугубо национальную специфику. Так, в Малайзии 4 штата возглавляют назначаемые главой государства губернаторы, а во главе 9 штатов находятся наследственные конституционные монархи (султаны, большой правитель и раджа). Таким образом, и в нашей стране вопросы укрепления исполнительной власти, и в частности порядок замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, должны решаться с учетом традиций российской государственности, равно как и ее современных потребностей.

Федеральный законодатель мог бы воспользоваться такой формулировкой, как ";назначение на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа) по представлению Президента Российской Федерации";. Данный вариант соответствовал бы формулировкам, используемым в Конституции РФ при регламентации процедур назначения на должность палатами Федерального Собрания Российской Федерации Председателя Правительства Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации и ряда других должностных лиц по представлению Президента Российской Федерации (ст. ст. 83, 102, 103 Конституции РФ). Однако в этом случае может возникнуть очень важный вопрос: предполагает ли ст. 80 Конституции России такое подразумеваемое полномочие главы государства, как представление кандидатуры высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Федерации законодательному органу соответствующего субъекта Российской Федерации по аналогии с механизмом ст. 83 Конституции РФ. Как представляется, данную правовую проблему мог бы разрешить Конституционный Суд РФ.

Следует отметить, что порядок наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации все же стал предметом рассмотрения в Конституционном Суде. 1 августа 2005 г. Конституционным Судом РФ было принято ходатайство о приостановлении установленного порядка наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации до принятия решения о его конституционности. Инициатором данного ходатайства выступила партия ";СПС";.

С учетом вышеизложенного о правовых позициях Конституционного Суда, а также имея в виду широкую поддержку действующего порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не только в системе федеральных исполнительных органов, но и в федеральном законодательном органе, а также в исполнительных органах субъектов Российской Федерации (включая самих высших должностных лиц), вынесение решения, содержащего правовую позицию о неконституционности действующего порядка замещения указанной должности, изначально не представлялось вероятным.

21 декабря 2005 г. Конституционный Суд признал действующий порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта Федерации соответствующим Конституции. Основные аргументы таковы: конституционные принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации достаточно широки и в разных исторических условиях они могут наполняться разным содержанием. Следовательно, федеральное законодательство может устанавливать такую модель организации государственной власти субъекта Российской Федерации, которая соответствует сложившейся ситуации.

Президент России как глава государства и представитель всего народа России может быть законодательно наделен полномочием, которое прямо не установлено в Конституции.

7. Согласно п. 2 комментируемой статьи предложение о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вносится Президентом РФ в законодательный орган данного субъекта Российской Федерации не позднее чем за 35 дней до истечения срока соответствующих полномочий. Данная норма направлена на обеспечение стабильности наделения гражданина указанными полномочиями, а также предоставление возможности законодательному органу провести необходимое всестороннее изучение внесенной кандидатуры.

Следует также отметить, что перед внесением Президентом Российской Федерации предложения о кандидатуре высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации проводятся соответствующие консультации по кандидатуре. Важной частью механизма наделения гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) представляется процедура подбора и рассмотрения кандидатур для внесения Президентом России в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Важность соответствующей процедуры состоит в том, что ее неоптимальность может вызвать повторение ошибок прошлого, связанных с излишней централизацией в кадровой политике.

8. Указом Президента России от 27 декабря 2004 г. N 1603 (в ред. от 29 июня 2005 г.) <*> утверждено Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В Указе отмечается, что при подготовке и представлении предложений по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации следует исходить из необходимости обеспечения единства системы исполнительной власти в Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5427; 2005. N 27. Ст. 2728.

Согласно данному Положению, кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации представляются Президенту РФ руководителем Администрации Президента РФ. В свою очередь, предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вносятся руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе. Таким образом, полномочные представители Президента России в федеральных округах получили еще одну важную функцию в осуществлении полномочий Президента России.

9. Очевидно, что отбор кандидатур осуществляется по оценочным критериям человеческих и профессиональных качеств соответствующих лиц. В Положении прямо закреплены важнейшие из них - авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности. В целях обеспечения объективности оценок, а также для развития общественно-политической жизни в субъектах Федерации при подборе кандидатур проводятся предварительные консультации с общественными объединениями соответствующего субъекта Российской Федерации, результаты которых также учитываются Администрацией Президента России.

Руководителю Администрации Президента РФ вносятся одновременно предложения не менее чем по 2 кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Эта норма Положения также направлена на обеспечение объективности при подборе кандидатуры на указанную должность.

10. Чтобы обеспечить стабильность в осуществлении государственной власти в стране, соответствующие предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Это позволяет руководителю Администрации Президента России всесторонне рассмотреть предложения по кандидатурам на указанную должность, провести необходимые консультации. Однако в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации на данный процесс отводится только 10 дней. По завершении рассмотрения и консультаций руководитель Администрации представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту РФ.

Президент РФ вправе отклонить все предложенные его Администрацией кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. В этом случае новые кандидатуры представляются руководителем Администрации в установленные Президентом РФ сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства.

11. В Положении установлено, что должностные лица Администрации Президента РФ, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры. Однако конкретные меры такой ответственности на сегодняшний день не установлены, поэтому неясно, что имеется в виду: дисциплинарная ответственность работников Администрации Президента России за служебное несоответствие либо в законодательстве будет специально установлена ответственность за соответствующие деяния, учитывая высокую цену ошибок или недобросовестного исполнения обязанностей.

12. Кандидаты на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации должны соответствовать требованиям комментируемого Федерального закона (в частности, достичь 30 лет и т.д.), а также требованиям иных федеральных законов, прежде всего законодательства о государственной службе. В рассматриваемом Положении четко установлено, что Президенту РФ не представляются кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу Российской Федерации по основаниям, установленным федеральным законодательством.

13. Руководитель Администрации Президента России, представляя Президенту кандидатуры на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, прилагает ряд документов, перечень которых установлен в Положении, а именно: копию декларации о доходах гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 ";О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе";; справку о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кандидатуре; материалы, характеризующие предлагаемую кандидатуру, а также информационные и иные справочные материалы; заявление гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его соответствующими полномочиями прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральным законодательством со статусом этой должности.

14. На практике могут возникать ситуации, когда высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации досрочно прекращает осуществление своих полномочий в случаях, установленных в комментируемом Федеральном законе (см. комментарий к ст. 19). В этом случае, а также в случае, если указанным лицом перед Президентом РФ поставлен вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий, полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе также представляет руководителю Администрации Президента РФ все указанные документы и материалы. Как было отмечено, меняются сроки такого представления.

15. Законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе не согласиться с Президентом России и отклонить предложенную им кандидатуру. Президент может согласиться с решением законодательного органа субъекта Федерации и предложить другую кандидатуру, а может повторно предложить эту же кандидатуру. В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также в иных случаях (см. комментарий к ст. 9) Президент России или его представители проводят консультации с законодательным органом субъекта Российской Федерации по данной кандидатуре. У Президента России есть несколько вариантов поведения, однако в любом случае субъект Российской Федерации не останется без соответствующего должностного лица. Если консультации не дадут положительного результата, Президент всегда сможет назначить на данную должность исполняющего обязанности.

16. На высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации распространяются ограничения, аналогичные тем, что установлены в законодательстве о государственной службе и статусе парламентария. В частности, указанное лицо не может быть парламентарием представительного органа, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности государственной и муниципальной службы, а также не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

17. В законодательстве субъектов Российской Федерации срок полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации определен, как правило, в 4 года, в некоторых субъектах Федерации установлен предельный срок осуществления данных полномочий - 5 лет (п. 5 комментируемой статьи).

18. Наименование должности указанного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. На практике наименования высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации не отличаются таким многообразием, как наименования законодательных органов. В отношении высших должностных лиц в основном используются два наименования - ";президент"; (в республиках) и ";губернатор";, а в отдельных случаях такие, как, например, мэр Москвы, глава Республики Северная Осетия - Алания. Должности руководителей высших исполнительных органов, если они не совпадают с должностью высших должностных лиц, называются чаще всего ";председатель";.

19. В комментируемой статье установлено требование соблюдения законодательства России и субъекта Российской Федерации при осуществлении полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, которое воспроизведено и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Законодательство Российской Федерации и ее субъекта является правовой основой деятельности данного лица. Кроме того, указанное лицо обязано исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ в рамках единства системы исполнительной власти.

20. Как было отмечено в начале комментария к данной главе, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) выполняет представительские функции, является участником законодательного процесса и системы сдержек и противовесов, взаимодействует с органами государственной власти и местного самоуправления. В свете положений п. 7 комментируемой статьи в рамках представительской функции указанное лицо представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации. Как участник законодательного процесса оно обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В рамках системы сдержек и противовесов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный орган на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, а также участвовать в работе законодательного органа субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса.

Формирование высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и право принимать решение о его отставке можно рассматривать и как часть системы сдержек и противовесов, и как взаимодействие с органами и уровнями публичной власти. К числу последних можно отнести и обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и право в соответствии с законодательством Российской Федерации организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

21. Следует особо отметить положение, согласно которому высшее должностное лицо субъекта Федерации может организовывать по решению Президента РФ или Правительства РФ взаимодействие органов государственной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами. Усиление скоординированности действий федеральных и региональных органов исполнительной власти, конечно, ведет к укреплению единства исполнительной власти, что, как представляется, и было основной идеей изменения порядка замещения должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

22. В целом большинство полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации является частью полномочий исполнительных органов. По предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения указанное лицо должно действовать в соответствии с решениями Президента и Правительства России. В пределах предметов ведения субъекта Федерации и своей компетенции оно осуществляет государственную власть в соответствии с Конституцией России, конституцией (уставом) субъекта Федерации и законодательством. Высшее должностное лицо вправе вносить в Правительство России проекты постановлений, которые подлежат обязательному рассмотрению. Оно обязано координировать свою деятельность с федеральными министерствами, службами и агентствами, территориальными федеральными органами, взаимодействовать с органами местного самоуправления и способствовать их развитию.

23. Несмотря на некоторые различия в статусе президентов республик и других высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, их полномочия определяются в соответствии с федеральным законодательством, прежде всего с комментируемым Федеральным законом, и потому в главных чертах сходны.

Согласно законодательству субъектов Российской Федерации в свете положений комментируемой статьи высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа):

1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации, защищает интересы субъекта Российской Федерации;

2) определяет основные направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

3) представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и при осуществлении внешнеэкономических связей;

4) ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения от имени субъекта Российской Федерации;

5) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта Российской Федерации;

6) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Федерации назначает с согласия законодательного органа руководителя высшего исполнительного органа и по его предложению формирует данный орган);

7) принимает добровольную отставку должностных лиц высшего исполнительного органа;

8) назначает представителя в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от исполнительной власти и прекращает его полномочия в порядке, установленном федеральным законом;

9) вправе использовать в необходимых случаях согласительные процедуры;

10) обращается в Конституционный Суд Российской Федерации и конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством;

11) созывает внеочередное заседание законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также вновь избранный законодательный орган субъекта Российской Федерации на первое заседание ранее установленного срока;

12) участвует в работе законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;

13) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

14) обеспечивает территориальную целостность субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Федерации формирует и возглавляет совет безопасности);

15) формирует и упраздняет постоянные представительства субъекта Российской Федерации, отзывает представителей после консультаций с законодательным органом;

16) создает органы для непосредственного обеспечения осуществления своих полномочий;

17) обладает правом законодательной инициативы в законодательном органе;

18) вносит на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации проекты актов, принятие которых находится в их компетенции;

19) ежегодно представляет в законодательный орган проект бюджета субъекта Российской Федерации, отчеты о его исполнении;

20) вносит на утверждение законодательного органа программы социально-экономического развития и иные программы, представляет информацию об их исполнении;

21) представляет законодательному органу заключения на проекты законов о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации;

22) принимает решение о проведении референдума субъекта Российской Федерации;

23) назначает половину членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (в ряде субъектов Федерации);

24) представляет законодательному органу кандидатуру для назначения на должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; ставит вопрос перед законодательным органом об освобождении его от должности;

25) представляет законодательному органу кандидатуру для назначения на должность председателя контрольно-счетной (счетной) палаты (в некоторых субъектах Федерации);

26) награждает наградами субъекта Российской Федерации и представляет к награждению государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания субъекта Российской Федерации;

27) приостанавливает или отменяет правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти, иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и их должностных лиц, если указанные правовые акты не соответствуют федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации;

28) осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, за исключением расходов, предусмотренных на содержание законодательного органа;

29) самостоятельно распоряжается средствами фондов высшего должностного лица;

30) обращается к населению и законодательному органу субъекта Российской Федерации с ежегодным посланием о положении в субъекте Российской Федерации;

31) выносит предупреждение главе муниципального образования в субъекте Российской Федерации о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда;

32) обращается к законодательному органу о вынесении предупреждения представительному органу местного самоуправления в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда, о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством;

33) издает постановление об отрешении главы муниципального образования от должности в соответствии с федеральным законодательством;

34) вносит предложения об отрешении Президентом РФ главы муниципального образования от должности в установленном федеральным законодательством порядке;

35) в случае отрешения от должности главы муниципального образования издает постановление о назначении выборов главы муниципального образования;

36) в случае отрешения от должности главы муниципального образования назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования;

37) представляет законодательному органу кандидатуры для назначения на должности судей конституционного (уставного) суда, мировых судей;

38) предлагает законодательному органу кандидатуры для назначения представителями общественности в состав квалификационной коллегии судей;

39) принимает решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия им закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в определенный срок;

40) утверждает структуру органов исполнительной власти;

41) проводит кадровую политику;

42) формирует свою администрацию (аппарат);

43) осуществляет общее руководство органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

44) формирует консультативные и координирующие органы;

45) принимает меры по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера;

46) устанавливает памятные и праздничные дни субъекта Российской Федерации (в отдельных субъектах Федерации);

47) издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на территории субъекта Российской Федерации;

48) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соответствующими договорами и соглашениями.

24. Следует отметить, что по вопросам регулирования сферы внешних связей в ряде конституций до 2000 - 2001 гг. соответствующие республики провозглашались суверенными государствами, их президентам предоставлялось право вступать во внешнеполитические отношения с другими государствами, право подписывать международные договоры, даже иногда право назначать дипломатических представителей (Татарстан). Большинство из этих положений ныне из конституций республик исключено. Уставы других субъектов Федерации ограничиваются положениями о международных экономических, культурных и иных отношениях, что соответствует Конституции России.

25. Примечательно, что некоторые полномочия высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации прямо не имеют аналогов на федеральном уровне у Президента России. К их числу относится разработка и исполнение бюджета субъекта Федерации, распоряжение имуществом субъекта, разработка и осуществление программы развития субъекта Федерации, охрана природных ресурсов и иные. Данные полномочия связаны с тем, что указанное лицо является главой исполнительной власти. В то же время представительских функций у высшего должностного лица субъекта Российской Федерации значительно меньше, чем у главы российского государства, что усиливает сомнения в наличии статуса главы субъекта Российской Федерации у высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа).

26. В случаях, когда высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Таким лицом, как правило, является председатель правительства субъекта Российской Федерации или заместитель (один из заместителей) высшего должностного лица.

Статья 19. Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

Комментарий к статье 19

1. Среди оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации большинство представляет собой обычные случаи, распространяемые практически на любого государственного служащего, за исключением тех, которые установлены в подп. ";б"; и ";г"; п. 1 комментируемой статьи. Соответствующее решение принимается законодательным органом субъекта Российской Федерации по представлению Президента РФ, т.е. в том же порядке, в котором гражданин России был ими наделен.

2. Необходимо отметить положение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации Президентом России, которое сформулировано в комментируемом Федеральном законе как ";в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом";. Как представляется, формулировка ";утрата доверия"; составляет весьма широкий спектр оснований для правоприменения, поэтому требуется уточнение оснований такой утраты. Как в юридико-техническом, так и в содержательном отношении формулировка ";в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях ненадлежащего исполнения своих обязанностей, установленных федеральными законами"; представляется более предпочтительной.

3. С точки зрения классических традиций парламентаризма, отрешение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от должности Президентом страны в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации представляется не вполне обычным и даже революционным решением. Согласно нормам комментируемой статьи законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в таких серьезных случаях, как: издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а указанное лицо не устранит их в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения; установленное соответствующим судом иное грубое нарушение названных выше нормативных актов, а также указов Президента и постановлений Правительства России, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан; наконец, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации своих обязанностей. Данные основания являются бесспорными для того, чтобы начать процедуру выражения недоверия. Учитывая важность вопроса, соответствующее решение принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Такие численные барьеры нередки в мировой практике. Однако в отличие от общераспространенной парламентской практики, согласно которой выражение законодательным органом недоверия по установленной процедуре влечет немедленную отставку должностного лица, соответствующее решение законодательного органа субъекта Российской Федерации направляется на рассмотрение Президента РФ для окончательного решения данного вопроса.

В соответствии с изложенной конструкцией, законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации не может самостоятельно решать вопрос об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от должности, как это было предусмотрено ранее. Как представляется, такого рода решение вопроса сужает сферу самостоятельности выстраивания взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и ослабляет действие принципа разделения властей, установленного ст. 10 Конституции РФ, применительно к организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

4. Согласно п. п. 6 и 7 комментируемой статьи решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом возникает вопрос, в каком лексическом значении в комментируемом Федеральном законе употребляется понятие ";высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)";. В юридической науке имеют место различные толкования использования скобок в законодательной технике: перечисление путем уточнения, альтернативное перечисление по предмету, альтернативное синонимическое перечисление, прямое перечисление, определение понятий.

При альтернативном перечислении по предмету скобки выполняют функцию союза ";или";. Такая конструкция показывает, что субъектом права, закрепленного в норме, может быть использовано любое из перечисленных понятий. Следовательно, в конституции (уставе) и законах субъектов Российской Федерации может быть на выбор установлена либо должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, либо руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная конструкция исключает параллельное их существование. В этом случае увязка отставки высшего исполнительного органа и отставки должностного лица, его возглавляющего, вполне оправданна. Однако тогда конституции (уставы) и законодательство субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным требованием и должности председателей правительства (кабинета министров) подлежат упразднению.

В случае прямого перечисления понятия, разделенные скобкой, могут быть в равной мере связаны запятой, союзами ";и"; или ";а также";, т.е. имеет место обычное перечисление, где скобки выполняют роль соединительного союза или запятой. Следовательно, субъекты Федерации могут предусмотреть и должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Данная конструкция допускает существование в субъекте Российской Федерации обоих указанных должностных лиц. Однако в этом случае не вполне ясно, каким образом субъект Российской Федерации может разграничить их компетенцию, поскольку в комментируемом Федеральном законе их статус, компетенция и деятельность регламентируются вместе. Кроме того, не ясно, почему отставка высшего должностного лица должна влечь отставку высшего исполнительного органа, имеющего своего непосредственного руководителя.

Альтернативное синонимическое перечисление показывает возможность равнозначного использования понятий, которые являются синонимами. Эта грамматическая конструкция указывает на возможность одновременного использования в отношении одной и той же должности как наименования ";высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации";, так и наименования ";руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации";. Данная конструкция предполагает существование одной должности, которая имеет два наименования (две ипостаси), поскольку оба они указывают на одно обстоятельство - данное лицо руководит органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Такой подход означал бы, что содержание, статус и компетенция данных должностных лиц могут быть одинаковыми и выбор названия не несет смысловой нагрузки. Однако практика формирования структурно независимого высшего исполнительного органа и существование должности его непосредственного руководителя не согласуются с такой трактовкой.

Таким образом, на практике комментируемые нормы могут вызывать различные толкования и вести к коллизиям. Вместе с тем нормы об отрешении Президентом России высшего должностного лица от должности и отставке высшего исполнительного органа являются ";спящими";, поскольку такой практики на сегодняшний день не существует.

5. В указанных в п. 7 комментируемой статьи случаях Президент России назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Данное лицо лишено некоторых полномочий непосредственно нормами комментируемого Федерального закона, в частности, оно не имеет права распускать законодательный орган субъекта Российской Федерации, вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации могут быть установлены иные ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Однако в основном именно этим и ограничиваются изъятия из компетенции временно исполняющего обязанности. Отдельным исключением выступает запрет в некоторых субъектах Федерации инициировать проведение референдума субъекта Российской Федерации, а также по собственной инициативе освобождать членов структурно независимого высшего исполнительного органа от должности.

6. В связи с принятием Федерального закона от 11 декабря 2004 г. утратило силу положение п. 1 комментируемой статьи <*> о том, что полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть досрочно прекращены в случае его отзыва избирателями субъекта Федерации. Изменение порядка замещения данных должностей в субъектах Федерации не позволяет применять процедуру отзыва в связи с отсутствием выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<*> Следует учесть, что Федеральным законом от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ были внесены изменения в п. 1 ст. 19 комментируемого Федерального закона, в соответствии с которыми подп. ";и"; п. 1 ст. 19 первоначальной редакции Закона считается подп. ";к"; п. 1 ст. 19 его новой редакции.

Кроме того, в отношении указанного положения существовала правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П. Соответствующие положения комментируемого Федерального закона Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 3, ст. 10, ч. ч. 1 - 3 ст. 13 и ч. 2 ст. 32), поскольку они не предусматривали необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливали процедурных гарантий, в частности не требовали положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создавало возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам. Конституционный Суд указал, что институт отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) мог быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур.

В соответствии с Конституцией РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Федеральный законодатель, устанавливая в порядке, предусмотренном п. ";н"; ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации не затрагивались закрепленные ч. 2 ст. 32 Конституции РФ избирательные права граждан, т.к. их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражал конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивалось и установленное Конституцией РФ положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который был бы избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции оставались бы обязательными.

Таким образом, хотя Конституция РФ и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в условиях его избрания населением. При этом, однако, федеральный законодатель должен был учитывать вытекающее из норм ч. ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ соотношение форм непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен был использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводил институт отзыва, обязан был предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу изложенного облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов могло иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв мог бы быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан был предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (ч. ч. 1 - 3 ст. 13), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации не было связано императивным мандатом, основанием для отзыва могла служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна была обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву.

Без установления четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигались те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт мог вводиться. В этом случае отзыв утрачивал признаки демократического института, создавал предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не мог быть реализован как нарушающий предписания Конституции РФ, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Однако в ходе разбирательства были высказаны особые мнения судей Конституционного Суда В.О. Лучина и Н.В. Витрука, в которых институт отзыва не считался противоречащим Конституции России даже в том несовершенном виде, в котором был установлен в комментируемом Федеральном законе. Кроме того, Конституционный Суд однозначно констатировал, что институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации мог бы быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур с учетом выявленного в Постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

Статья 20. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 20

1. Положение п. 1 комментируемой статьи о том, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим, закреплено во всех конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. Исходя из данного постулата строилась вся система исполнительных органов субъекта Российской Федерации еще задолго до принятия комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. 17).

2. Правовой основой деятельности высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации являются Конституция РФ, федеральное законодательство и нормативные акты Президента и Правительства России, принятые по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения, конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. В соответствии со статусом высшего исполнительного органа данный орган обеспечивает исполнение указанных нормативных правовых актов на территории субъекта Российской Федерации.

3. Высший исполнительный орган в ряде субъектов Российской Федерации является коллегиальным, однако высшее должностное лицо имеет существенные полномочия по руководству им (см. комментарий в гл. IV). Данный орган, как и всякий иной орган государственной власти, обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать и расчетные счета в кредитных организациях, открываемые в установленном порядке. Деятельность данного органа финансируется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме того, в целях обеспечения контроля и ";прозрачности"; расходов на его деятельность, а также гарантированности финансового обеспечения его деятельности финансирование предусмотрено отдельной статьей бюджета субъекта Российской Федерации.

4. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации имеет разветвленную структуру и формируется высшим должностным лицом, но в некоторых субъектах Федерации - по согласованию с законодательным органом (см. комментарий к ст. ст. 5, 17 и главе IV).

5. Высшему исполнительному органу для осуществления его полномочий в некоторых субъектах Российской Федерации предоставлено право законодательной инициативы. Данный орган не входит в число обязательных субъектов этого права, установленных в ст. 6 комментируемого Федерального закона, однако ему это право может быть предоставлено в конституции (уставе) самого субъекта Федерации. Это возможно прежде всего в тех субъектах Российской Федерации, в которых он обладает определенной организационной самостоятельностью по отношению к высшему должностному лицу (см. комментарий к ст. 6).

Законопроекты, подготовленные от имени высшего исполнительного органа, вносятся только по его решению. В указанный орган направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в законодательный орган, и он вправе направлять официальные отзывы на рассматриваемые законопроекты и предложения об их изменениях.

Высший исполнительный орган участвует в подготовке обязательного заключения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) на законопроекты, имеющие финансовый характер. Это относится к законопроектам о введении или отмене соответствующих налогов, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств субъекта Федерации, ко всем законопроектам, предусматривающим расходы за счет бюджета субъекта Российской Федерации. Должностные лица данного органа в ряде случаев наделены правом присутствовать на заседаниях законодательного органа, его палат, комитетов и комиссий и быть выслушанными.

6. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы о высших исполнительных органах государственной власти, в других субъектах их деятельность регулируется конституцией (уставом) и законом о системе органов государственной власти. Данный орган имеет регламент, в котором решены организационные и иные вопросы его деятельности. Регламент, как правило, утверждается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа).

Основные вопросы решаются на заседаниях высшего исполнительного органа, где председательствует высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) или по его поручению - заместитель. В заседаниях высшего исполнительного органа могут участвовать председатели законодательного органа, конституционного (уставного) суда, счетной палаты, прокурор, иные установленные законом и регламентом лица. Заседания могут иметь открытый и закрытый характер. Представителям прессы обычно разрешается присутствовать только в начале открытого заседания. Материалы к заседанию высшего исполнительного органа, ход их рассмотрения на заседании, протоколы относятся к служебной информации.

Для решения оперативных вопросов может создаваться совет (президиум) высшего исполнительного органа. Президиум принимает обязательные решения от имени данного органа.

7. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи наименование высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций. Субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленным им правом. Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации называется, как правило, ";администрация"; или ";правительство";. В ряде субъектов Российской Федерации используются иные названия, например, ";совет министров";, ";кабинет министров";, ";государственный совет";.

Статья 21. Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 21

1. В соответствии со своим статусом высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации. Согласно п. 1 комментируемой статьи основными сферами его участия в проведении единой государственной политики являются финансы, наука, образование, здравоохранение, социальное обеспечение и экология. Однако, как представляется, данный перечень должен быть открытым, потому что экономика, промышленность, сельское хозяйство, защита населения от чрезвычайных ситуаций, культура и целый ряд иных сфер общественных отношений также нуждается в проведении единой политики с участием высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации.

2. Высший исполнительный орган осуществляет государственную власть на территории субъекта Российской Федерации посредством:

издания правовых актов по вопросам своей компетенции;

установления основных направлений деятельности и полномочий нижестоящих исполнительных органов государственной власти и дачи распоряжений по их реализации;

координации и контроля деятельности органов местного самоуправления при исполнении ими отдельных, наделяемых законом, государственных полномочий;

осуществления права законодательной инициативы (в некоторых субъектах Федерации);

иных способов, предусмотренных законодательством.

3. В пункте 2 комментируемой статьи названы основополагающие полномочия высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, перечень которых, однако, открыт, а вот в законодательстве субъектов Российской Федерации данный перечень шире, и в соответствии с ним высший исполнительный орган, как правило:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшему должностному лицу проект бюджета, а также проекты программ социально-экономического развития и иных программ;

в) обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ для представления их высшим должностным лицом в законодательный орган;

г) формирует органы исполнительной власти и обеспечивает их согласованное взаимодействие;

д) назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти, иных должностных лиц органов исполнительной власти согласно законодательству;

е) управляет и распоряжается собственностью в соответствии с законами субъекта Федерации, а также федеральной собственностью, переданной субъекту Федерации в управление в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

ж) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд;

з) разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и управляет процессами экономического и социального развития в субъекте Федерации;

и) разрабатывает и осуществляет меры по развитию социальной сферы и здравоохранения, организует системы социальной защиты населения и адресной социальной помощи и обеспечивает их функционирование;

к) разрабатывает и осуществляет меры по развитию науки, образования, культуры, рациональному использованию и охране окружающей среды;

л) разрабатывает меры по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного, техногенного, биологического и социального характера;

м) осуществляет внешнеэкономические связи в соответствии с федеральным законодательством;

н) заключает в соответствии с федеральным законом договоры и соглашения;

о) обеспечивает исполнение федерального законодательства и законодательства субъекта Российской Федерации на соответствующей территории;

п) участвует в проведении единой государственной политики в области экономики, финансов, науки, культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, межнациональных отношений и охраны окружающей среды;

р) утверждает положения об исполнительных органах субъекта Российской Федерации (в некоторых субъектах Федерации);

с) устанавливает порядок образования территориальных органов исполнительной власти (в некоторых субъектах Федерации);

т) утверждает свой регламент;

у) обеспечивает реализацию гарантий прав коренных малочисленных народов, этнических общностей (в ряде субъектов Федерации);

ф) ежегодно представляет населению государственные доклады о здоровье населения (нации), экологии и состоянии земли, а также других природных ресурсов республики (в отдельных субъектах Федерации);

х) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией России, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

4. Руководитель высшего исполнительного органа, чья должность не совпадает с должностью высшего должностного лица, как правило:

а) осуществляет руководство деятельностью высшего исполнительного органа;

б) определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом), законами, указами и иными нормативными правовыми актами высшего должностного лица основные направления деятельности высшего исполнительного органа и организует его работу;

в) представляет высшему должностному лицу предложения о перечне органов исполнительной власти;

г) вносит на рассмотрение высшего должностного лица предложения о составе высшего исполнительного органа, внесении в него изменений;

д) обеспечивает взаимодействие высшего исполнительного органа с другими органами государственной власти, органами исполнительной власти Российской Федерации, ее субъектов и субъектов (административно-территориальных образований) других государств при осуществлении внешнеэкономических связей, а также с органами местного самоуправления;

е) имеет право участия на заседаниях законодательного органа;

ж) подписывает постановления и распоряжения высшего исполнительного органа;

з) осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами и иными нормативными актами субъекта Российской Федерации.

5. Как видно из изложенного, высший исполнительный орган, будучи органом управления субъектом Российской Федерации, обладает очень широкими полномочиями в различных сферах общественной жизни. Он может делегировать исполнение части своих полномочий отраслевым органам исполнительной власти. По соглашениям органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе передавать Правительству России часть своих полномочий, однако если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. В течение нескольких лет после принятия Конституции России таких соглашений о взаимном делегировании полномочий между различными органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов было подписано более 500. Ныне целый ряд их расторгнут.

Основные направления полномочий высшего исполнительного органа можно сгруппировать по основным сферам жизни общества. К ним можно отнести:

1) сферу обеспечения прав и свобод личности, обеспечения законности и общественного порядка;

2) сферу экономики (включая сферу бюджета, финансов);

3) сферу природопользования и охраны окружающей среды;

4) сферу социального обеспечения и защиты населения;

5) сферу культурной и духовной жизни общества.

Выделение этих групп в известной степени условно, ибо государственная политика имеет единую стратегию. Некоторые направления деятельности имеют комплексный характер, относятся одновременно к двум или нескольким сферам общественных отношений (например, регулирование тарифов относится как к экономике, так и социальной сфере).

6. Особо хотелось бы отметить бюджетные полномочия высшего органа исполнительной власти. Высшие и иные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляют проект бюджета, готовят необходимые документы и материалы, исполняют бюджет, в том числе осуществляют сбор доходов бюджета, управление государственным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета и др. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Высший исполнительный орган разрабатывает план развития государственного сектора экономики субъекта Российской Федерации, который включает:

а) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности казенных предприятий;

б) перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных предприятий;

в) программу приватизации (продажи) государственного имущества и приобретения имущества в государственную собственность субъекта Федерации;

г) сведения о предельной штатной численности государственных служащих по главным распорядителям бюджетных средств.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации могут определять дополнительные составляющие и дополнительные требования к плану развития государственного сектора экономики.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются высшим органом исполнительной власти и подлежат утверждению законодательным органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется высшим органом исполнительной власти в соответствии с прогнозом социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

наименование заказчика указанной программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

7. В отношении Определения Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 21 комментируемого Федерального закона см. комментарий к ст. 5.

Статья 22. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 22

1. Согласно п. 1 комментируемой статьи правовой основой для принятия актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации выступают Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства России, конституция (устав) и законы субъекта Российской Федерации. В свете этого установлено требование п. 3 комментируемой статьи о непротиворечии актов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации указанным нормативным правовым актам. Для обеспечения такого непротиворечия предусмотрены соответствующие меры (см. комментарии к ст. ст. 3, 27, 29).

В комментируемой статье также установлены виды указанных актов - указы (постановления) и распоряжения. Указы, как правило, принимает высшее должностное лицо - президент республики, а постановления - губернатор. Указы и постановления, как правило, являются нормативными правовыми актами, а распоряжения - ненормативными. Данные акты являются подзаконными правовыми актами.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено применимое ко всем правовым актам правило, согласно которому правовой акт, изданный управомоченным органом или должностным лицом в пределах своей компетенции, обязателен для всех, кого касается на территории, на которую распространяется юрисдикция данного органа или должностного лица.

Данное правило распространяется не только на акты высшего должностного лица и высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, но и на акты иных исполнительных органов субъектов Российской Федерации.

3. Правовой акт высшего должностного лица принимается им единолично, а правовой акт высшего исполнительного органа принимается на заседании данного органа большинством голосов.

Высший исполнительный орган разрабатывает и утверждает программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов, которые намерено внести на рассмотрение законодательного органа и высшего должностного лица, а также программы и планы подготовки проектов его постановлений.

Органы исполнительной власти также разрабатывают и утверждают программы и планы подготовки проектов нормативных правовых актов, в том числе законов по вопросам своей компетенции, указов (постановлений) высшего должностного лица, постановлений высшего исполнительного органа, разработка которых поручена данному органу исполнительной власти или которые они намерены разрабатывать по собственной инициативе, а также подготовка проектов нормативных правовых актов данного органа исполнительной власти.

Таким образом, подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется либо самим правотворческим органом исполнительной власти, либо по его поручению подведомственными органами исполнительной власти, либо указанными органами исполнительной власти по собственной инициативе. Кроме того, исполнительный орган может заказать подготовку первоначального проекта нормативного правового акта на договорной основе государственным органам, научным учреждениям, отдельным ученым или их коллективам. Он вправе поручить подготовку альтернативных проектов нескольким органам, учреждениям, организациям, лицам или заключить с ними договоры, а также объявить конкурс на лучший проект.

4. К числу нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, относятся:

а) указы (постановления) высшего должностного лица;

б) постановления высшего исполнительного органа;

в) решения, приказы, инструкции, положения, правила и другие нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти.

Подзаконные акты являются нормативно-правовыми, если они содержат нормы права либо утверждают другие нормативные правовые акты. Отраслевые органы исполнительной власти (министерства), как правило, издают нормативные правовые акты в форме приказов и инструкций, комитеты, службы и иные ведомства - в форме постановлений, приказов и инструкций.

Приказ - нормативный правовой акт распорядительного характера, издаваемый единолично руководителем органа исполнительной власти.

Постановление - нормативный правовой акт, принимаемый органом исполнительной власти, действующим на основе коллегиальности.

Инструкция - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, которым регулируется порядок какой-либо деятельности.

Издаваемые органами исполнительной власти иные акты (положения, указания, правила и др.) утверждаются соответственно приказами или постановлениями.

Регламент - нормативный правовой акт, регулирующий порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения.

Положение - нормативный правовой акт, детально регламентирующий правовой статус, организацию, порядок деятельности государственных органов, организаций и учреждений, а также определяющий их взаимоотношения с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.

Правила - нормативный правовой акт, определяющий нормы поведения граждан, иных субъектов права в той или иной сфере общественных отношений, порядок организации какой-либо деятельности.

При издании органом исполнительной власти нормативного правового акта в нем указывается, на основе и во исполнение какого закона и иного нормативного правового акта (его статьи или пункта) он издается.

Нормативные правовые акты исполнительных органов подлежат обязательному обнародованию, кроме случаев, предусмотренных законодательством, и вступают в действие после их опубликования, если иное не указано в акте.

Основные правила подготовки, обнародования, учета и хранения нормативных актов, указанных в комментарии применительно к законам, распространяются и на подзаконные акты (см. комментарии к ст. ст. 7 и 8).

5. В отношении юридической силы актов исполнительных органов субъектов Российской Федерации необходимо отметить, что все они должны соответствовать нормативным актам, указанным в п. 3 комментируемой статьи. Кроме того, постановления высшего исполнительного органа не могут противоречить нормативным правовым актам высшего должностного лица. Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не могут противоречить нормативным правовым актам высшего должностного лица и высшего исполнительного органа.

В свою очередь, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе актам исполнительных органов.

Глава IV. ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО

(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО

ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (РУКОВОДИТЕЛЯ

ВЫСШЕГО ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ) И ОРГАНОВ

ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Комментарий к главе IV

Комментируемая глава определяет основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, прежде всего высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. В статьях данной главы регламентируются участие законодательного органа субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, разрешение споров между высшими органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также вопросы ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что нормы данной главы комментируемого Федерального закона содержат менее детальную регламентацию, чем нормы двух предыдущих глав и гораздо больше отсылок к конституциям (уставам) и законодательству субъектов Российской Федерации.

Согласно законодательству субъектов Российской Федерации взаимоотношения высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) с законодательными органами субъектов Российской Федерации в ряде случаев строятся аналогично отношениям Президента и Правительства России с Федеральным Собранием. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) всегда имеет право законодательной инициативы, наделено правом ";вето"; по отношению к законам, принятым законодательным органом (которое преодолевается 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа), в ряде случаев - правом роспуска законодательного органа. В одних субъектах Российской Федерации право ";вето"; никогда не использовалось, в других - чаще всего в республиках - крайне редко. Имели место случаи, когда высшее должностное лицо отказывалось подписать закон, по которому его ";вето"; было преодолено (в частности, по уставу субъекта Российской Федерации).

В тех субъектах Федерации, где есть структурно независимый высший исполнительный орган (правительство, совет (кабинет) министров), его председатель назначается высшим должностным лицом (президентом) по согласованию с законодательным органом. У законодательного органа нет права отправлять в отставку высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа).

Законодательный орган вправе обратиться к указанному лицу с предложением отменить или изменить акты исполнительной власти в случае противоречия их федеральным законам или законам субъекта Федерации, но сам законодательный орган не вправе отменять акты органов исполнительной власти. Аналогичное право есть и у высшего должностного лица по отношению к законодательному органу. Законодательный орган может обратиться по этому вопросу в конституционный (уставный) суд субъекта Федерации (в отношении противоречий федеральным законам - в Конституционный Суд Российской Федерации) или суд общей юрисдикции либо разрешить спор путем согласительных процедур. Законодательный орган имеет право заслушать высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа) по вопросам исполнения законов данного субъекта Федерации, бюджета, целевых программ, планов социально-экономического развития, но принимать обязывающие решения в отношении высшего должностного лица он не вправе. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) вправе присутствовать на заседаниях законодательного органа.

В тех субъектах Российской Федерации, где есть высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и структурно отделенный от него высший исполнительный орган, указанный орган несет ответственность перед высшим должностным лицом и перед законодательным органом субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации законодательный орган по конституции (уставу) субъекта Федерации участвует в формировании структурно независимого высшего исполнительного органа и вправе выразить ему недоверие (или отдельным должностным лицам), что ведет к отставке соответствующих должностных лиц.

Однако во многих субъектах Российской Федерации законодательный орган не может отправить должностных лиц высшего исполнительного органа в отставку, поскольку должности высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа совпадают и данное должностное лицо самостоятельно определяет персональный состав высшего исполнительного органа. В персональном порядке должностные лица высшего исполнительного органа (например, министры или главы департаментов) политической ответственности перед законодательным органом не несут, поскольку конституциями (уставами) соответствующих субъектов Российской Федерации не предусмотрено выражение им недоверия со стороны законодательного органа. Даже если такое недоверие (порицание) будет выражено, оно не повлечет юридических последствий. Отправить соответствующее должностное лицо в отставку вправе только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации.

В тех субъектах Российской Федерации, где создание высшего исполнительного органа отдельно от администрации высшего должностного лица не предусмотрено, равно как и в тех, где оно предусмотрено, но по должности его всегда возглавляет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, полнота исполнительной власти сосредоточивается в руках высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Правда, в последнем случае предусматривается возможность коллегиального решения вопросов, но на деле это только коллегиальное обсуждение. Решающее значение имеет мнение высшего должностного лица.

Если же существует отдельная должность руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации и ее занимает не высшее должностное лицо данного субъекта Федерации, то полномочия исполнительной власти в значительной мере разделяются, существует возможность коллегиального принятия решения. Вместе с тем на практике в такого рода коллегии мнение руководителя высшего исполнительного органа имеет решающее значение. В свою очередь, для последнего, как и для всех должностных лиц высшего исполнительного органа, решающее значение имеет мнение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако в ряде случаев на практике возникали разногласия между руководителем высшего исполнительного органа и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В сфере отношений с судебной властью (в том числе федеральными судами) высшие должностные лица и законодательные органы субъектов Российской Федерации, прежде всего республик, иногда наделялись большими полномочиями, не соответствующими Конституции России и федеральному законодательству. Так, в конституциях республик говорилось о праве президентов назначать судей и прокуроров республики. Однако в настоящее время соответствующие положения практически полностью исключены. В соответствии с Конституцией РФ речь может идти лишь о согласовании (в форме консультаций) при назначении кадров правоохранительных органов в субъекты Федерации. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) и законодательные органы субъектов Российской Федерации имеют полномочия в отношении назначения только судей конституционного (уставного) суда и мировых судей.

Статья 23. Основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 23

1. В пункте 1 комментируемой статьи, исходя из конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, провозглашается самостоятельность осуществления полномочий законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако с учетом названия комментируемой главы данный принцип не следует понимать как изолированность и тем более противопоставление данных органов и их полномочий (см. комментарий к ст. 1). Их организационная самостоятельность и разграничение сфер деятельности служат основой для их конструктивного и эффективного взаимодействия в интересах субъекта Российской Федерации, его жителей и России в целом.

В законодательстве ряда субъектов Российской Федерации установлены такие принципы взаимодействия законодательного и исполнительных органов государственной власти, как:

разделение властей;

законность принимаемых решений и осуществляемых действий;

взаимное уважение и доверие;

гласность;

признание и соблюдение полномочий, предоставленных каждому органу государственной власти субъекта Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации;

урегулирование спорных вопросов преимущественно на основе согласования решений;

защиты принятых решений в соответствующих судах.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации взаимодействуют в интересах населения субъекта Российской Федерации, руководствуясь общностью решаемых задач на основе указанных принципов.

2. Целью взаимодействия законодательного и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в комментируемой статье названо эффективное управление процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации в интересах его населения. Данная цель является первоочередной в практическом смысле, поскольку именно на ее достижение в первую очередь направлена деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако в комплексном восприятии положений Конституции России и других статей комментируемого Федерального закона данная цель представляется не единственной. Не менее значимым является обеспечение участия граждан России, проживающих в субъекте Российской Федерации, в управлении государством. Таким образом, эффективным будет управление не только в интересах населения, но и с его участием.

Кроме того, одной из целей деятельности и взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации является сохранение и творческое развитие региональной специфики, особенностей общественной жизни субъекта Российской Федерации, связанных с историческим, географическим, национальным и иными факторами. Ведь эффективность управления в ряде случаев могла бы быть достигнута и путем централизованного и унифицированного управления. Именно необходимость сохранения и преумножения богатства традиций различных регионов создает предпосылки для установления федеративной формы государства.

Интересы населения субъекта Российской Федерации должны являться основополагающими в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Декларирование данного постулата означает, что органы государственной власти и должностные лица не могут действовать исходя из ведомственных или личных интересов, равно как и из интересов отдельных заинтересованных групп. Однако приведенное положение не должно восприниматься как противопоставление интересов населения различных субъектов Российской Федерации или противопоставление их интересам народа России в целом. Население любого субъекта Российской Федерации является частью народа России, и служение интересам населения субъекта Российской Федерации не может выступать оправданием сепаратизма или ущемления прав и законных интересов граждан, постоянно не проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Согласно пунктам 3 и 6 комментируемой статьи, законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает обмен правовыми актами между законодательным и исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, законодательный орган субъекта Российской Федерации направляет высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации как участнику законодательного процесса (в ряде субъектов Российской Федерации еще и структурно независимому высшему исполнительному органу) не только проекты законов субъекта Российской Федерации, но и планы законопроектной работы. Это позволяет указанному лицу отслеживать очередность рассмотрения законопроектов и реализовывать свое право на внесение законопроектов и предложений о первоочередном их рассмотрении. Порядок такого направления определяется законодательством субъекта Российской Федерации и регламентом законодательного органа.

В свою очередь и правовые акты высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляются в законодательный орган субъекта Российской Федерации. Это позволяет законодательному органу осуществлять контроль за ходом исполнения принятых им законов через издание нормативных актов органов исполнительной власти, а также за соответствием данных актов принятым законам субъекта Российской Федерации, равно как и федеральному законодательству.

Сроки направления нормативных актов органов исполнительной власти в законодательный орган устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации (например, в течение семи дней после подписания).

4. Что касается контроля за соответствием актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Федерации и федеральному законодательству, следует заметить, что высшие органы государственной власти наделены рядом полномочий в отношении друг друга комментируемой статьей и законодательством субъектов Российской Федерации. Так, законодательный орган и высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации вправе обратиться друг к другу, а законодательный орган и в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующие подзаконные акты либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке. Кроме того, законодательный орган вправе в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов органов исполнительной власти либо в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации с запросом о соответствии их конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.

5. В целом всю систему сдержек и противовесов на региональном уровне можно отнести к числу механизмов взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с законодательством высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа):

а) обладает правом законодательной инициативы;

б) вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке;

в) вносит в законодательный орган для дачи согласия на назначение установленных законодательством кандидатур (например, руководителя высшего исполнительного органа, когда эта должность не совпадает с должностью высшего должностного лица, его заместителей, и судей конституционного (уставного) суда, уполномоченного по правам человека);

г) подписывает (обнародует) или отклоняет (возвращает) законы субъекта Российской Федерации;

д) присутствует на заседаниях законодательного органа и его органов с правом совещательного голоса (в ряде субъектов Российской Федерации на заседаниях, где обсуждаются проект бюджета, поправки к бюджету, отчет об исполнении бюджета, программы социально-экономического развития, присутствует в обязательном порядке);

е) поручает своим заместителям, руководителям органов исполнительной власти либо иным уполномоченным ими лицам присутствовать на заседаниях законодательного органа по вопросам, входящим в их компетенцию (в ряде субъектов Российской Федерации установлены ограничения для участия таких лиц, например не ниже заместителя соответствующего руководителя). Должностные лица органов исполнительной власти вправе, а при наличии письменного приглашения обязаны присутствовать на заседаниях законодательного органа, вправе выступать, вносить предложения по обсуждаемым вопросам.

Законодательный орган также взаимодействует с высшим должностным лицом и органами государственной власти субъекта Российской Федерации путем:

а) направления проектов законов и планов законопроектной деятельности высшему должностному лицу;

б) преодоления ";вето"; высшего должностного лица 2/3 от установленного числа депутатов;

в) дачи согласия на назначение установленных законодательством кандидатур (например, руководителя высшего исполнительного органа, когда эта должность не совпадает с должностью высшего должностного лица, его заместителей, и судей конституционного (уставного) суда, уполномоченного по правам человека);

г) обращения к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации или в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в их нормативные акты либо об их отмене. Он также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке или в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов либо в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации с запросом о соответствии их конституции (уставу) субъекта Российской Федерации;

д) присутствия депутатов либо по поручению законодательного органа работников аппарата законодательного органа субъекта Российской Федерации на заседаниях (совещаниях) органов исполнительной власти и их должностных лиц;

е) создания контрольного органа (счетной палаты) для контроля за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации.

Взаимодействие может осуществляться в иных формах, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.

Кроме того, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях и формах, установленных законодательством, взаимодействуют с федеральными органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами власти иностранных государств, учреждениями и организациями.

6. Рассмотренное выше Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 91-О распространяет отказ в принятии к рассмотрению запроса Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности некоторых положений комментируемого Федерального закона на п. 4 ст. 23.

Правительство Ингушетии оспаривало положение п. 4 ст. 23 комментируемого Федерального закона, согласно которому законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе в установленном порядке обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ нормативных правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. По мнению заявителя, это положение противоречит п. ";б"; ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, в силу которого КС РФ по запросам органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации проверяет конституционность нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

Между тем оспариваемое положение предусматривает, что законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд РФ в установленном порядке. Такой порядок закреплен в ст. 125 Конституции РФ и ст. 85 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации";. Следовательно, оно не могло рассматриваться как устанавливающее иной, нежели предусмотренный Конституцией РФ, порядок обращения в Конституционный Суд РФ.

Таким образом, неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ оспариваемые положения комментируемой статьи, отсутствует, а потому запрос Правительства Республики Ингушетия и в этой части не может быть признан допустимым.

Статья 24. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 24

1. Согласно комментируемой статье формы участия законодательного органа субъекта Российской Федерации в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

В тех субъектах Федерации, где есть структурно независимый высший исполнительный орган (правительство, совет (кабинет) министров), его председатель нередко назначается высшим должностным лицом (президентом) по согласованию с законодательным органом. В соответствующих субъектах Российской Федерации указанный орган несет ответственность перед высшим должностным лицом и перед законодательным органом субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего в республиках, законодательный орган по конституции (уставу) субъекта Федерации участвует не только в назначении на должность руководителя высшего исполнительного органа, но и в формировании структурно независимого высшего исполнительного органа. С законодательным органом согласуются кандидатуры ключевых должностных лиц высшего исполнительного органа (заместитель руководителя, министр финансов и т.д.). Законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие тем должностным лицам, в назначении которых принимал участие, что может привести к их отставке.

2. Следует отметить, что положение п. 1 комментируемой статьи, согласно которому законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, в Постановлении КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П признано не противоречащим Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

По мнению главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, это положение не соответствует ст. 10 и ч. 1 ст. 78 Конституции РФ. Основной закон относит вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов исполнительной власти к ведению Российской Федерации (п. ";г"; ст. 71). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ).

Из названных положений в их взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 Конституции России следует, что создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок назначения их руководителей, относится к полномочиям Российской Федерации и как предмет ее ведения в пределах, требующих законодательного урегулирования, регламентируется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей ее территории.

Определяя порядок назначения федеральными органами исполнительной власти должностных лиц территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе их руководителей, федеральный законодатель должен учитывать установленные Конституцией РФ принципы федеративного устройства и разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. ст. 5, 71 - 73, 76 - 78).

По смыслу ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 11, 76 - 78 федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти. Следовательно, федеральный законодатель не вправе передать в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов вопрос о назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, которые создаются в рамках одного или нескольких субъектов Российской Федерации для осуществления полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

В таких случаях федеральные органы исполнительной власти, действующие в установленной Конституцией РФ системе разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции принимают решения самостоятельно. Осуществление ими полномочий по предметам ведения Российской Федерации не может зависеть от решения органов власти субъектов Российской Федерации. Иное означало бы перераспределение между Российской Федерацией и ее субъектами установленных Конституцией РФ предметов федерального ведения (ст. 71), что исключается Конституцией РФ и также было на тот момент прямо запрещено Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ ";О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации";, а ныне - комментируемым Федеральным законом.

Этим не затрагивается положение ч. 2 ст. 77 Конституции, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то по смыслу ст. 72 Конституции во взаимосвязи с положениями ее ч. 3 ст. 5, ст. 11, ст. 76, ч. 2 ст. 77, ч. ч. 1 и 2 ст. 78 и ч. 1 ст. 85 федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об участии законодательного органа субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации была сформулирована в Постановлении Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области.

Таким образом, положение п. 1 комментируемой статьи не противоречит Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Статья 25. Разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 25

1. Споры между органами государственной власти по вопросам осуществления их полномочий могут возникать в любой государственной системе. Разумеется, чем более совершенен механизм разграничения компетенции, тем реже такие споры возникают. Это свидетельствует об огромной важности положений комментируемого Федерального закона о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к гл. IV.1).

2. Однако споры по вопросам осуществления полномочий могут возникать и между органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие споры в системе исполнительных органов разрешаются проще, поскольку существует высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, нередко возглавляемый высшим должностным лицом субъекта Федерации, который разрешает данные споры в порядке иерархии с учетом функций соответствующих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Гораздо сложнее обстоит дело в споре между законодательным и высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации по вопросам осуществления их полномочий.

Для разрешения этого вопроса в конституции (уставе) или ином нормативном акте субъекта Федерации должны предусматриваться согласительные процедуры. Однако на практике в указанных нормативных актах есть лишь упоминание о том, что споры между высшими органами государственной власти по вопросам осуществления их полномочий решаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными законодательством, либо в судебном порядке. В некоторых случаях соответствующие положения вовсе отсутствуют. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) и законодательный орган наделены рядом полномочий в данной сфере, в том числе правом создавать координационные структуры и согласительные комиссии. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) и законодательный орган могут принимать совместные постановления по формированию рабочих групп, согласительных и иных комиссий, а также по другим вопросам для реализации их полномочий. Практически согласование позиций высших органов субъекта Российской Федерации происходит также через участие должностных лиц высшего исполнительного органа субъекта Федерации и самого высшего должностного лица в заседаниях законодательного органа, а также участие депутатов в заседаниях органов исполнительной власти, обмен проектами и документами для согласования, работу представителей законодательной и исполнительной власти в согласительных комиссиях, создаваемых на паритетной основе.

3. Согласительные процедуры предусмотрены и Конституцией РФ, причем не только для федерального уровня государственной власти. Так, согласно ч. 1 ст. 85 Конституции Президент России может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий не только между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, но и между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

4. В случае недостижения согласованного решения спор разрешается в судебном порядке.

Судебный порядок разрешения споров о компетенции между органами государственной власти установлен в гл. 10 Федерального конституционного закона ";О Конституционном Суде Российской Федерации";. Обращение в Конституционный Суд по данному вопросу носит форму ходатайства. Правом на обращение в КС РФ с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладают любой из участвующих в споре органов государственной власти, указанных в ч. 3 ст. 125 Конституции, в том числе высшие органы государственной власти субъектов Федерации, а Президент РФ также в указанном выше случае - на основании ч. 1 ст. 85 Конституции РФ.

Ходатайство органа (органов) государственной власти допустимо, если:

а) оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ;

б) спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности;

в) спор не был или не может быть разрешен иным способом;

г) заявитель считает издание акта или совершение действия правового характера либо уклонение от издания акта или совершения такого действия нарушением установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между органами государственной власти;

д) заявитель ранее обращался к указанным в ч. 3 ст. 125 Конституции РФ органам государственной власти с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности;

е) в течение месяца со дня получения указанного письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения;

ж) в случае обращения соответствующего органа государственной власти к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, Президент РФ в течение месяца со дня обращения не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора.

Ходатайство Президента РФ, внесенное в порядке применения ч. 1 ст. 85 Конституции, допустимо, если Президент РФ использовал согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти, а также если разногласия между органами государственной власти являются подведомственным Конституционному Суду РФ спором о компетенции.

По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд РФ принимает решение, подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции, либо отрицающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции.

В случае если Конституционный Суд РФ признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.

5. Аналогичным образом разрешаются споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равно как и между федеральными органами государственной власти. Однако следует иметь в виду, что Конституционный Суд РФ рассматривает споры о компетенции исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

6. Рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов (см. комментарий к ст. 3).

Если таким актом явился нормативный акт субъекта Российской Федерации, то органы государственной власти вправе обратиться в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. По решению конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации противоречащие конституции (уставу) законы и иные нормативные акты утрачивают силу.

Статья 26. Ответственность за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 26

1. В комментируемой статье закреплено уже упоминавшееся правило, согласно которому нормативные акты, принятые в пределах компетенции нормотворческого органа с соблюдением установленной процедуры, общеобязательны на всей территории, на которую распространяется юрисдикция нормотворческого органа. Следовательно, законодательство субъектов Российской Федерации, принятое в пределах полномочий его органов государственной власти, обязательно на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для всех органов государственной власти других государственных органов и государственных учреждений, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, должностных лиц и граждан. Отсутствие в данной статье упоминания, например, лиц без гражданства не освобождает их от обязанности исполнять требования, установленные в законодательстве субъекта Российской Федерации.

2. Невыполнение или нарушение нормативных актов неизбежно влечет юридическую ответственность. Ответственность может быть предусмотрена как федеральными законами, так и законами субъекта Российской Федерации в пределах предметов ведения и полномочий их законодательных органов.

В отношении органов государственной власти и местного самоуправления меры ответственности за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации устанавливаются комментируемым Федеральным законом (см. комментарии к ст. ст. 9, 29.1) и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ ";Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";, а также принятым в соответствии с ними законодательством субъекта Российской Федерации. Мерами ответственности будут выступать предупреждение, требование привести принятые акты в соответствие с конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, отрешение от должности (увольнение) и роспуск.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. В частности, в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение 3 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность также несет глава муниципального образования. Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

а) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2 месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать 6 месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Кроме того, органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов (см. комментарий к ст. 27).

3. В отношении юридических и физических лиц за нарушение законодательства субъектов Российской Федерации предусматривается административная ответственность. Гражданское и уголовное законодательство отнесены пунктом ";о"; ст. 71 Конституции России к предметам ведения Российской Федерации, и потому гражданско-правовая и уголовная ответственность наступает только в соответствии с федеральными законами. Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. ";к"; ч. 1 ст. 72 Конституции России), следовательно, административная ответственность может наступать как в соответствии с федеральным законом, так и в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

4. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях в гл. 19 ";Административные правонарушения против порядка управления"; предусмотрены такие составы, как: самоуправство; умышленное повреждение или срыв печати (пломбы); неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы; неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения; непредставление сведений (информации); непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы или органы регулирования естественных монополий; нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов; нарушение законодательства о наименованиях географических объектов; нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей либо иных носителей изображения Государственного герба Российской Федерации; передача либо попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания; заведомо ложный вызов специализированных служб; нарушение правил извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней или изделий, их содержащих; проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации; умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности; незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог; представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство; нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений; осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии); несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним; нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок; подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт; невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом; неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей; заведомо ложное заключение эксперта.

Указанные составы в случае, если квалифицируемые в них деяния были совершены в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации или нарушили нормы законодательства субъектов Российской Федерации, применимы для обеспечения порядка управления в субъектах Российской Федерации.

5. Вместе с тем в КоАП РФ есть специальная глава о правонарушениях, направленных против государственной власти Российской Федерации. Во многом аналогичные составы предусматривает законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях только применительно к государственной власти субъекта Российской Федерации и местному самоуправлению. Субъектами административной ответственности могут быть граждане (физические лица), юридические лица и должностные лица.

Законодательством субъектов Российской Федерации нередко предусматривается административная ответственность за: невыполнение законных требований депутата законодательного органа субъекта Федерации и представительного органа муниципального образования, иных должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления; посягательство на честь и достоинство высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), депутата законодательного органа; воспрепятствование законной деятельности либо незаконное вмешательство в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; незаконные действия по отношению к символам субъекта Российской Федерации и муниципального образования, а также нарушение правил изготовления и использования данных символов; незаконное изготовление или ношение наград субъекта Российской Федерации, нагрудного знака к почетным званиям; использование флага, герба, гимна, эмблемы либо иной символики субъекта Российской Федерации, муниципального образования в нарушение установленных правил.

Указанные составы в большей мере касаются граждан. Однако целый ряд составов может применяться не только к гражданам, но и к должностным лицам. Так, законодательство субъектов Российской Федерации предусматривает административную ответственность за: невыполнение или ненадлежащее выполнение нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; неисполнение решений, принятых на местных референдумах, на собраниях (сходах) граждан; неисполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; непредставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта соответствующего местного бюджета.

Как видно из изложенного, многие составы административных правонарушений направлены на защиту местного самоуправления, что реализует функцию содействия развитию местного самоуправления.

Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях также нередко предусматривает составы, применимые главным образом к должностным лицам. Среди них можно назвать такие составы, как неправомерный отказ, уклонение от рассмотрения либо нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений физических и юридических лиц; невыполнение законных требований должностных лиц счетной палаты субъекта Российской Федерации; нецелевое использование бюджетных средств.

Следует отметить, что в законодательстве субъектов Российской Федерации значительное место занимает установление ответственности за нарушения в бюджетной сфере. В частности, административная ответственность установлена за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе; нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами; непредставление или несвоевременное представление в счетную палату сведений (информации); нарушение срока рассмотрения представления счетной палаты; неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания счетной палаты; неисполнение решения (распоряжения) председателя счетной палаты о приостановлении операций по счетам проверяемых организаций.

Основной мерой наказания за указанные правонарушения является штраф, размер которого колеблется в пределах от 1 до 30 минимальных размеров оплаты труда для граждан, до 50 - для должностных лиц, до 1000 - для юридических лиц.

Глава IV.1. ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(введена Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ)

Комментарий к главе IV.1

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ в текст комментируемого Федерального закона введена новая гл. IV.1 ";Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации";. Данная глава представляет собой переработанный Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ ";О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации";, который со вступлением в действие Федерального закона от 4 июля 2003 г. утратил силу.

Предваряя комментарий к конкретным статьям гл. IV.1, следует отметить, что изменения в области разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации были весьма существенными. Статьи комментируемой главы регулируют вопросы, связанные с определением полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, их разграничением между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа, финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и по предметам совместного ведения, а также принципов и порядка заключения договоров и соглашений в данной сфере, возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, участия органов субъекта Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения и, наконец, временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Подчеркнем, что объединение законов является прерогативой законодателя. Однако некоторые существенные положения, имевшиеся в утратившем силу Федеральном законе ";О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации";, не перенесены в действующее законодательство. Так, в настоящее время нет официального определения понятий ";предметы ведения Российской Федерации";, ";предметы ведения субъектов Российской Федерации";, ";предметы совместного ведения";, ";полномочия органов государственной власти Российской Федерации";, ";полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации";, ";компетенция"; и ";совместная компетенция";. А ведь в условиях формирования сложного и многоуровневого механизма разграничения полномочий в Российской Федерации возникает необходимость законодательного определения понятий ";предметы ведения";, ";полномочия"; и ";компетенция";.

Данные понятия были официально определены в российском законодательстве, в частности в ст. 2 Федерального закона ";О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации";. Понятие ";предмет ведения"; определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или одновременно Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (соответственно предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). В данных сферах общественных отношений (по предметам ведения) органы государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, определяющие полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений указанного Федерального закона, полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, полномочия производны от предметов ведения.

По смыслу данного Федерального закона по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.

В настоящее время многие положения утратившего силу Федерального закона вошли в комментируемую главу, среди которых, однако, нет приведенных выше. Следовательно, в настоящее время нет официального определения указанных понятий, что едва ли улучшит ситуацию в их законодательном регулировании. Ведь по существу нормы утратившего силу Федерального закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции, которые представляются вполне обоснованными.

Компетенцию не следует смешивать с предметами ведения или сферами компетенции. Само понятие ";ведение"; означает заведование, управление в целом, т.е. именно область, сферу, а не право и возможность совершать определенные деяния. Нередко понятием ";предметы ведения"; обозначают не только сферы, направления государственно-властной деятельности, осуществляемые Российской Федерацией, субъектами Федерации или совместно Российской Федерацией и ее субъектами, но и часть компетенции конкретных органов государственной власти. В толковании положений комментируемого Федерального закона необходимо придерживаться устоявшейся в отечественной науке позиции, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений Федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами Федерации и ее субъектов. Следовательно, едва ли оправданно использовать понятие ";предметы ведения"; применительно к компетенции органа государственной власти, что в ряде случаев имеет место в нормативных актах Российской Федерации и ее субъектов. Было бы более обоснованно ограничиться использованием понятия ";полномочия"; органа государственной власти.

Не следует также смешивать понятие ";предметы ведения"; с их конкретными видами как частного выражения предметов ведения. Ведь в правовой системе России встречается такой вид предметов ведения, как полномочия. Например, п. ";а"; ст. 71 Конституции относит к ведению Российской Федерации ";принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов";. Полномочия как вид предметов ведения отличаются от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти. Основное значение наделения Российской Федерации полномочием принятия и изменения Конституции и федеральных законов состоит в том, что это прерогатива Федерации, а не в том, чтобы наделить данным полномочием конкретный орган. Исследование норм Конституции РФ позволяет говорить именно о таком соотношении понятий ";компетенция";, ";предметы ведения"; и ";полномочия";.

По субъекту обладания и осуществления предметы ведения могут быть федеральными, субъектов Федерации и совместными. Под федеральными предметами ведения следует понимать закрепленные Конституцией РФ сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только федеральные органы государственной власти обладают и осуществляют все властные полномочия, что не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий органам субъектов Федерации.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации составляют те сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только органы государственной власти субъектов Федерации (а также органы местного самоуправления в установленном законодательством объеме) обладают и осуществляют все властные полномочия, что также не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий федеральным органам или органам местного самоуправления.

Предметами совместного ведения являются те сферы общественных отношений, по регулированию и (или) управлению которыми властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов Федерации.

Однако важно иметь в виду, что совместное ведение - это не совместная компетенция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации или по предметам ведения субъекта Федерации, если соответствующие полномочия