Главная > Доклад


Доклад Московского бюро по правам человека

Подготовлен в рамках проекта «Общественная кампания противодействия расизму, ксенофобии, антисемитизму и этнической дискриминации в многонациональной РФ»

Проблемы миграции в современной России

Владимир Мукомель, директор Центра этнополитических и региональных исследований, эксперт МБПЧ

Этнические проблемы и миграция

Миграция является неотъемлемой компонентой глобализации, прямым следствием масштабных перемещений мигрантов становится все возрастающее этно-культурное и этно-конфессиональное разнообразие общества. Оборотной стороной этнической эрозии локальных социумов является возникающее напряжение между местным населением и мигрантами.

Миграционная и этническая (национальная) политика рассматриваются властями, СМИ и общественностью в неразрывной связи. Особенностью российского дискурса является преувеличенное значение этничности: многие социальные, политические, экономические проблемы сводятся к поиску причин, лежащих в сфере этничности и межнациональных отношений, этническая принадлежность выступает ключевым маркером отношений «свой-чужой».

Миграционная и национальная политика претерпели существенные коррективы в минувшем году, многие из которых не могут быть адекватно оценены вне социально-политического контекста, общественной реакции на ключевые события, оказавших существенное воздействие на формирование общественного мнения.

Динамичное - на фоне других государств СНГ – экономическое развитие России, относительно высокие заработки стимулируют приток временных трудовых мигрантов, численность которых с каждым годом возрастает. По оценкам, в России ежегодно работают до 4,5-5 млн. трудовых мигрантов из многих государств, из них около половины фактически постоянно проживают на территории России. Подавляющее большинство трудовых мигрантов – граждане государств СНГ, особо значительно представлены граждане Украины, Азербайджана. Вопреки расхожим представлениям, численность граждан Китая, постоянно присутствующих на территории России (включая имеющих на то законные основания), не превышает 400 тысяч человек1.

Иноэтничные трудовые мигранты, в отличие от иммигрантов не настроенные на адаптацию к местным реалиям и зачастую игнорирующие традиции и культуру принимающего населения, вызывают у населения наибольшее отторжение. Наблюдается дальнейший рост ксенофобий. По данным Аналитического Центра Юрия Левады (Левада-Центр), ксенофобские настроения разделяет большинство населения России. Это же большинство склонно поддержать целиком или с оговоркой лозунг "Россия для русских!" 2; отрицательное отношение к нему преобладает только среди этнических нерусских3.

Рост ксенофобий фиксируется повсеместно, во всех регионах России. Особую озабоченность, наряду с динамикой, вызывают расширение социально-демографической базы ксенофобских настроений и апелляция к ним практически всех политических сил, избирательность фобий по отношению к определенным этническим группам и ужесточение форм преследования "иных".

Крайне негативно отношение населения к чеченцам, азербайджанцам, другим выходцам с Кавказа, представителям среднеазиатских народов, цыганам. По данным Аналитического Центра Юрия Левады, в ноябре 2005 г. 51 % респондентов отрицательно относились к чеченцам и цыганам, 32% опрошенных россиян – к азербайджанцам, 13% - к евреям4.

Особо настораживает, что наиболее подвержена этнофобиям молодежь, демонстрирующая сегодня более высокий уровень интолерантности, чем все население. По данным другого опроса, 67% респондентов в возрасте до 19 лет относились к цыганам с раздражением, неприязнью, недоверием и страхом, к чеченцам – 64 %, к азербайджанцам - 49 % - к евреям – 19,5 % 5.

Вирусу этнофобий сегодня более подвержены жители мегаполисов, чем других поселений. В массовом сознании молодых москвичей ксенофобия представляется воплощением патриотизма6.

Преувеличенное значение этничности, «этнизация» социальных контактов в первую очередь затрагивает мигрантов. Антимигрантские настроения, базируются на представлении о мигрантах как чуждых, иных. Фиксируемые социологами ксенофобии направлены, в первую очередь, на этнических мигрантов, независимо от их гражданства, от того, являются они временными трудовыми мигрантами (трудящиеся-мигранты), переселяются ли на постоянное место жительства в пределах России (мигранты) или из-за ее пределов (иммигранты).

И власти, и политики, и СМИ делают акцент преимущественно на негативных последствиях притока мигрантов и формирования "новых диапор". И это оказывает воздействие на общественное мнение: обыватель начинает верить, что ужесточение миграционной политики – во благо общества и его лично. По данным Аналитического центра Юрия Левады, 57% опрошенных россиян отнеслись бы положительно к тому, чтобы администрация их города или района запретила въезд и проживание выходцев с Кавказа, 53% - приезжих из Средней Азии7.

Общим местом стала фиксация негативной роли масс-медиа: массированную пропаганду нетерпимости, агрессивности и ксенофобии, осуществляемую СМИ, назвали фактором проявления нетерпимости в России 40,9 % опрошенных в пяти городах России8. Нельзя не согласиться, что "объективно пресса способствует переводу неприятия иммигрантов с уровня бытовых неоформленных этностереотипов на уровень внешне аргументировано выстроенных обоснований мотивов поведения "иного". Образ иммигранта, создаваемый в прессе независимо от позиции на шкале оценок, неизбежно содержит коннотации "иного", которые легко при необходимости трансформируются в "чужого" 9.

Особенности миграционных процессов в России

Отличительными чертами миграционных процессов в России 2000-х гг. стали доминирование экономической иммиграции, всплеск внешних трудовых миграций, диверсификация ареалов формирования миграционных потоков и мест размещения иммигрантов, повышение подвижности населения, принадлежащего к титульным национальностям и иным этническим группам государств СНГ, активизация их иммиграции и временной трудовой занятости в России.

Социальные последствия складывающихся взаимоотношений принимающего населения и иноэтничных мигрантов вызывают тревогу. Во-первых, социально-экономическая дискриминация, этносоциальная стратификация и сепарация иноэтничных мигрантов поддерживают и воспроизводят этническую идентичность в ущерб гражданской, становясь серьезным препятствием формирования гражданского общества.

Во-вторых, этносоциальная стратификация и сегментация общества по этническому основанию, практики использования принудительного труда иноэтничных мигрантов, подрывают общественные устои, подвергая эрозии базовые институты, определяющие тип современного общества.

В-третьих, сепарация иноэтничных мигрантов, формирование субкультурных мигрантских анклавов в принимающей среде, в т.ч. территориальных анклавов, становится проблемой, угрожающей социально-экономической и политической стабильности, особенно на локальном уровне.

В-четвертых, существует опасность, что ставшие обыденными дискриминационные практики взаимоотношений принимающего населения с иностранными гражданами начнут распространяться на российских граждан, не принадлежащих к этническому большинству или традиционным для данной местности меньшинствам.

Распространению практик, усугубляющих исключенность иноэтнических мигрантов из социальной жизни, способствует неэффективность институтов миграционной политики, в первую очередь, института регистрации пребывания и института порядка осуществления трудовой деятельности. Существование этих институтов в нынешнем виде способствует распространению неправовых практик, расширяя пропасть между законодательством и правоприменением, подрывая доверие общества к властным институтам.

Большие сомнения вызывает также экономическая и социальная эффективность миграционной политики начала 2000-х гг. Самые серьезные изъяны стратегии ограничения иммиграции и внешних трудовых миграций в том, что не достигая поставленных целей ограничения притока незаконных мигрантов, усугубляя социальные проблемы, она порождает новые вызовы.

Резкое снижение численности трудовых ресурсов, неизбежно ускоряющееся с 2006 года без компенсирующей внешней миграции, создаст серьезные проблемы функционирования институтов армии и правопорядка, здравоохранения, образования, социального обеспечения.

Вероятные непопулярные мобилизационные меры (повышение пенсионного возраста, снижение уровня социального обеспечения, ухудшение качества здравоохранения, повышение срока военной службы и доли призывников, призываемых в армию, сокращение сроков обучения и др.), чреваты обострением социальной напряженности, дестабилизацией социально-политической и социально-экономической обстановки.

Миграционная политика Российской Федерации должна содействовать реализации стратегии политического и социально-экономического развития Российской Федерации, устойчивому социально-экономическому и демографическому развитию России и ее отдельных территорий, обеспечению национальной безопасности страны в соответствии с национальными геополитическими интересами.

Иммиграция может стать важнейшим элементом сдерживания естественной убыли населения Российской Федерации, значимым источником восполнения потерь населения России в трудоспособных возрастах, поддержания потенциала экономического развития, особенно на региональном уровне.

Иммиграция и привлечение временных трудовых мигрантов позволяют нивелировать влияние динамичного ухудшения возрастного состава населения и трудовых ресурсов, последствия которых скажутся, в противном случае, на стабильности систем социального обеспечения, здравоохранения, образования и др.

Без привлечения иммигрантов крайне сложно обеспечить сохранение геополитической стабильности в отдельных регионах России и на постсоветском пространстве, обеспечить национальную безопасность страны. Имеется множество иных социально-экономических, политических аргументов в пользу изменения нынешней миграционной политики, слабо увязанной с современными вызовами и перспективами социально-экономического, демографического и политического развития России.

Важное значение приобретает временной фактор. Относительно динамично развивающаяся экономика России делает ее привлекательным местом заработка и проживания для граждан новых независимых государств: социально-экономическое развитие России диктует устойчивый внутренний спрос на труд мигрантов, инициируемый предпринимателями, иммигранты удовлетворяют спрос на рабочую силу, который структурно обусловлен потребностями пост-индустриальной экономики и демографическим развитием России.

Однако деление государств на страны-доноры и страны-реципиенты подвижно: масштабы иммиграции зависят не только от дифференциации экономического развития государств. Появление новых центров притяжения мигрантов, возрастающая конкуренция за труд иммигрантов со стороны развитых стран и отдельных государств постсоветского пространства, настоятельно требуют повышения конкурентоспособности не только российской экономики, но и социальной среды.

Возможности пересмотра стратегии и трансформации миграционной политики связаны с рядом проблем. Во-первых, миграционная политика обладает известной инерционностью, обусловленной особенностями ее формирования, законодательными, организационными рамками, преемственностью, кадровым составом и т.п.

Во-вторых, проблемы внутриполитические: ключевой проблемой миграционной политики становится отсутствие общественного консенсуса относительно целей, задач, приоритетов такой политики в увязке со стратегическими целями и задачами развития России. Однако в обществе отсутствует согласие относительно долгосрочных и среднесрочных целей и приоритетов развития страны, на решение которых и должна быть направлена миграционная политика. (Что явственно проявилось во время парламентских слушаний, посвященных законопроекту о миграционном учете иностранцев в середине марта этого года, при подготовке Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников).

В-третьих, все более значимую роль играют социокультурные факторы, ограничивающие вариацию мер миграционной политики: массовые миграции с полным основанием можно отнести к травматическим социальным изменениям исторического масштаба. Важнейшими из социокультурных факторов миграционной политики становятся: интолерантность принимающего населения; слабые адаптивные возможности части мигрантов, недостаточная включенность иноэтничных мигрантов в повседневный культурный контекст принимающей стороны, отсутствие у них потребности следовать общепринятым образцам и традициям и/или незнание этих образцов и традиций; специфический исторический опыт и традиции межкультурного взаимодействия принимающего населения; особенности общественного сознания.

Проблемы миграционной политики России

Многие нюансы российских дискурсов, общественных настроений по отношению к мигрантам, не могут быть поняты без учета слабости институтов гражданского общества, неразвитости гражданского самосознания и отсутствия традиций гражданского контроля в России.

Слабость институтов гражданского общества в России, отсутствие традиций гражданского контроля, прямо сказываются на непрозрачности разработки миграционной политики, ее имплементации. С отсутствием традиций гражданского контроля связано и безразличие к оценке эффективности миграционной политики.

Незаполненное пространство между публичной сферой политики и частной жизнью семьи, которое обычно заполняют добровольные объединения (так называемая социологами «социологическая пустота») способствует гражданскому невниманию к сложившимся дискриминационным социальным практикам, проблемам обеспечения социальных, экономических, отчасти и культурных прав мигрантов. Немалую роль играет также эрозия норм социальных коммуникаций и социальных ценностей советского периода, не компенсируемая иными нормами и ценностями.

Представления властей и населения о миграционных процессах и возможностях их регулирования во многом базируются на опыте советского периода. Закрытость советского общества, отсутствие укоренившихся традиций иммиграции в России последних полутора столетий, сказываются сегодня на отношении к мигрантам со стороны принимающего населения, самой тональности российских дискурсов о миграционной политике, в которых преобладают алармистские настроения.

Советским опытом навеяны и устоявшиеся представления о действенности административных мер, механизмов и инструментов, работавших в другое время, и постсоветский синдром доминирования политических и административных соображений над экономическими, предпочтение, отдаваемое решению конъюнктурных задач в ущерб долгосрочным.

Среди специалистов и практиков распространены представления о жесткой экономической детерминированности миграционных процессов, о мотивации к миграции с позиций рационального выбора индивидуума. Недооценка социальных факторов принятия решения об эмиграции, новых условий развития экономики России, формирующей устойчивый спрос на иммигрантский труд, сочетается с преувеличением возможностей регулирования миграционных потоков.

Независимо от избранного курса иммиграционной политики, центральным ее моментом становится политика адаптации и интеграции мигрантов. Отсутствие интеграционной политики, усугубляемое непониманием и противодействием принимающего населения интеграции мигрантов, играют важнейшую роль в неэффективности миграционной политики. Без ясной и понятной политики интеграции, приемлемой и для принимающего населения, и для иммигрантов, не удастся снять напряжение в обществе.

Конструирование эффективной политики интеграции, являющейся ключевым и, одновременно, наиболее уязвимым звеном политики в отношении иммигрантов, становится социально значимой проблемой, выходящей за рамки собственно иммиграционной политики. Потребуются не только определенные материальные и финансовые издержки для реализации комплекса мер по социальной адаптации иммигрантов и членов их семей (в первую очередь, в сфере языка, образования), но и повышение действенности борьбы с дискриминацией, что становится важным условием социальной адаптации мигрантов, перевода части социокультурных различий между мигрантами и принимающим населением из разряда «значимых» в «незначимые», повышения социальной мобильности иноэтничных мигрантов.

При артикуляции целей, задач и приоритетов политики интеграции, разработке ее инструментов и механизмов, придется учитывать различия в стратегиях адаптации представителей разных этнических групп мигрантов к принимающему сообществу, их возможности к интеграции (интеграционный потенциал). При разработке механизмов интеграции следует учитывать и все возрастающую социокультурную дистанцию между гражданами государств СНГ, обусловленную увеличивающимся разрывом в функционировании национальных социальных и политических институтов, дифференциацией социальных практик, сужением возможностей межгосударственных социокультурных коммуникаций. Различия в стандартах социального поведения, нормах и ценностях будут возрастать с каждой новой генерацией иммигрантов, прибывающих в Россию.

При формировании и реализации миграционной политики крайне важен социокультурный и политический контекст, т.к. миграционная политика имеет специфику, отличающую ее от политики в других социальных сферах. Напрямую не затрагивающая непосредственных интересов граждан, миграционная политика имеет тенденцию быть подверженной политической конъюнктуре, игнорирующей среднесрочные и долгосрочные вызовы и угрозы социально-политической стабильности.

Для того чтобы оградить политику в области миграции от популистских политических требований, необходимы общественные дебаты, социальный диалог, координация интересов и усилий всех секторов общества, способные привести к социальному консенсусу относительно целей, задач и приоритетов миграционной политики.

В то же время стоящие перед страной вызовы слишком серьезны, чтобы оттягивать непопулярные решения. Выбор стратегий достаточно ограничен: социальная стабильность в краткосрочной перспективе, при возрастающих угрозах социально-экономического, политического и демографического развития на перспективу, либо попытка найти адекватные ответы перспективным вызовам, сопровождающихся ростом социальной напряженности.

Государственные интересы, не позволяющие не учитывать данное обстоятельство, диктуют необходимость проведения сбалансированной миграционной политики, которая, не игнорируя текущие проблемы социального самочувствия россиян, была бы нацелена на решение стратегических задач России.

Миграционная и национальная политика федеральных властей

Учитывая общественные настроения, для федеральных властей было бы равносильно самоубийству провозглашение активной иммиграционной политики и действенному противодействию ксенофобиям. Столкнувшись с дилеммой выбора между позицией реформаторов (настаивающих на политике привлечения иммигрантов исходя из стратегических задач политического, социального и экономического развития России - сдерживания депопуляции, обеспечения трудовых ресурсов и других) и позицией консерваторов (исходящих из изоляционистской ориентации на русское/православное культурное ядро и настаивающих на жесткой миграционной политике), власти пошли нетривиальным путем. Их выбором стала централизация и ужесточение иммиграционной политики, сопровождавшаяся децентрализацией национальной (этнической) политики.

Продекларировав ответственность за иммиграционную политику, федеральный центр самоустранился из сферы этнической политики, возложив ответственность за плачевное состояние дел на региональные власти.

В последние годы произошло завершение централизации миграционной политики и децентрализации национальной политики.

Федеральные власти особое внимание уделяли выстраиванию жесткой вертикали, должной адекватно воспринимать и транслировать президентские установки Президента на миграционную политику. Во всех выступлениях Президента красной нитью проходит идея борьбы с незаконной миграцией, как ключевой проблемой миграционной политики. (Лишь год назад обозначился разворот курса миграционной политики, однако изменившаяся риторика не получила пока реального воплощения ни в законодательстве, ни в практике).

Трансформация миграционной политики в минувшие годы затронула все ее компоненты: законодательную базу, организационное, институциональное и финансовое обеспечение.

Застолбив курс на борьбу с незаконной миграцией Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (2003), власти сочли возможным распустить Межведомственную группу В.Иванова, сыгравшую решающую роль в переориентации миграционной политики на борьбу с незаконной миграцией. Отпала нужда и в координационном органе с участием представителей законодательной власти, регионов, специалистов и правозащитников – в апреле ликвидирована Правительственная комиссия по миграционной политике. 2004 году предстояло стать годом точной настройки и корректировки инструментов миграционной политики в рамках определенного курса.

Законодательная база в 2004 г. подвергалась коррекциям, вводившим или ужесточавшим ответственность за нарушение действующего законодательства: в конце 2004 г. Уголовный кодекс РФ дополнен статьей 322.1 «Организация незаконной миграции», были ужесточены наказания за нарушения иммиграционных правил, за нарушение правил пребывания (проживания) иностранных граждан или лиц без гражданства, правил привлечения и использования иностранных работников, незаконной трудовой деятельности в Российской Федерации (новая редакция статей 18.8-18.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Существенной реорганизации подверглась миграционная служба, отныне относящаяся к ведомствам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации10. Президент определяет функции такого федерального органа исполнительной власти11. Отныне миграционная политика – политика Президента.

После формирования нового Правительства, Федеральная миграционная служба была преобразована, став федеральным органом исполнительной власти, подведомственным МВД России. Функции ФМС России были расширены в связи с передачей ей паспортно-визовой службы12. (Осмысление новых функций было не всегда адекватно: в одном из интервью бывший руководитель ФМС А.Черненко среди задач, стоящих перед ведомством, неожиданно называет "вооружение личного состава, проходящего службу в "горячих точках"13).

Были предприняты попытки активизации многостороннего и двухстороннего сотрудничества в рамках СНГ: в апреле 2004 г. ратифицирована Конвенция ООН и Протокол против незаконного ввоза мигрантов, в июне 2004 г., на Совете министров МВД государств СНГ, принято решение о создании программы в рамках СНГ по противодействию нелегальной миграции на 2005 – 2007 годы, в сентябре подписана Концепция сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции. Сотрудничество в борьбе с нелегальной миграцией декларируется в подписанном в январе Договоре с Казахстаном,     инициируются переговоры о заключении соглашения о реадмиссии с Азербайджаном.

Не только специалисты, но и работники ФМС считают - важнейшие задачи иммиграционной политики лежат в другой плоскости - увязке проблем миграции с задачами социально-экономического и демографического развития России, четкой проработке приоритетов и задач миграционной политики. Отсутствие стратегии миграционной политики, ее неадекватность демографическим и экономическим реалиям, отсутствие и ненадежность/недостоверность информации, необходимой для принятия управленческих решений – вот первоочередные задачи, требующие безотлагательного решения14..

Зависимость ФМС России от позиции Президента, несамостоятельность - как родовое свойство силового ведомства - откровенно проявились в истории с изменением режима регистрации пребывания. Рвение, с которым руководство ведомства поменяло позицию на 180 градусов, в одночасье став ярым сторонником либерализации регистрации пребывания после того, как Президент озвучил эту идею в отношении граждан Украины, заставляет задуматься о наличии позиции как таковой. (История с регистрацией пребывания граждан Украины в очередной раз продемонстрировала: миграционная политика является значимым внешнеполитическим ресурсом.. Введение (или угроза введения) визового режима, натурализация граждан непризнанных государств, инициация переговоров о реадмиссии, проведение съездов граждан других государств накануне выборов в этих странах, стали обыденными инструментами внешней политики России на постсоветском пространстве 15).



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Проблемы миграции в современной России

    Доклад
    ... Московского бюро по правам человека Подготовлен в рамках проекта «Общественная кампания противодействия расизму, ксенофобии, антисемитизму и этнической дискриминации в многонациональной РФ» Проблемы миграции в современной России Владимир Мукомель ...
  2. Московское бюро по правам человека толерантность против ксенофобий международный и российский опыт противодействия этнической интолерантности

    Программа
    ... РАН Московское бюро по правам человека ТОЛЕРАНТНОСТЬ ПРОТИВ КСЕНОФОБИЙ. Международный и российский опыт противодействия этнической интолерантности Под редакцией В.И.Мукомеля и Э.А.Паина ...
  3. Suncharion ночь сварога предисловие

    Документ
    ... бюро печати Мартинсон Еврей 13. Московский комиссар общественной ... по расовым, национальным, этническим или религиозным признакам, в которым равные права человека ... и такие, как расизм, шовинизм, антисемитизм. Дискриминация русских в ближнем зарубежье ...

Другие похожие документы..