Главная > Ученые записки

1

Смотреть полностью

ГОСУДАРСТВЕННОЕ
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

НАУЧНЫЙ И ОБЩЕСТВЕННО-

СЕВЕРО-КАВКАЗСКАЯ
АКАДЕМИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ

УЧЕНЫЕ ЗАПИСКИ СКАГС

Издается с 2000 г. Периодичность - 4 номера в год. № 3. 2011.

СОДЕРЖАНИЕ

ОТ РЕДАКЦИИ 5

АКТУАЛЬНО 6

Игнатов В.Г., заслуженный деятель науки РФ, д. э. н., проф. 6

Современная дифференциация развития регионов России 6

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ 22

Овакимян М.А., к.э.н., доц. 22

Местное самоуправление в современной России: модернизационные и инновационные решения 22

Полковникова Т.Н., к. психол. н. 30

Развитие управленческих способностей руководителя (социально-психологические особенности) 30

Муллахметов Х.Ш., доц. 45

Контроль в государственном управлении России 45

ПРОЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ 50

Мартыненко Т.В., к. эк.н., доц. 50

Новые тенденции в управлении акционерными обществами с государственным участием 50

Рубинская Э.Д., к. э.н.,доц. 58

Роль мирового рынка высококвалифицированных специалистов в постиндустриальной экономике 58

Змияк С.С., к.э.н., доц., Немашкалова К.Г., асп. 70

Посткризисные приоритеты взаимодействия рынка труда и рынка образовательных услуг 70

Уварова Г.Г., к.э.н., доц. 83

Механизмы парирования рисков в современной экологической политике 83

Мальцева О.В., к.э.н. 90

Антимонопольное регулирование в России: практика и направления совершенствования 90

Ткаченко В.Н., асп. 98

Значение государственной кадастровой оценки земель при формировании земельного налога Ростовской области 98

Колесникова Л.А., соиск. 106

Финансовые ресурсы - условие инновационного развития промышленного предприятия 106

ПОЛИТОЛОГИЯ И ЭТНОПОЛИТИКА 114

Понеделков А.В., д. полит.н., проф., Кузина С.И., д.полит.н., доц. 114

Система внешних и внутренних угроз национальной безопасности России 114

Бакушев В.В., д. полит. н., проф., Кравченко В.С., соиск. 122

Этапность формирования информационного общества: ориентиры, требования 122

Харченко В.А., первый секретарь посольства РФ в Киргизии, к.полит.н. 134

Международные политико-правовые подходы к внутригосударственным межэтническим конфликтам (на примере Киргизской Республики) 134

Сериков А.В., к.с.н., докторант 143

Молодежный экстремизм на Юге России: причины обострения и меры предупреждения 143

Касьянов В.С., к. ист. н., доц. 150

Гносеологическая интерпретация понятия коррупции как научной категории 150

Зейналов И.М., к. т. н., проф. 160

Особенности становления и реализации социальной политики в сельских поселениях современной России 160

Кислицын С.А., д. ист. н., проф., Липатова О.В., докторант, Попова Л.В., асп. 169

Фрагментация гражданского общества и партийной системы в процессе демократических реформ в России 169

Митусова О.А., к.п.н., проф. 181

Архитектоника и логико-смысловое содержание языкового образовательного пространства: формальное, неформальное, информальное образование студентов 181

СОЦИОЛОГИЯ 187

Зинченко Я.Г., к.с.н. 187

Образовательный холдинг: потребности и возможности формирования 187

СЛОВО МОЛОДЫМ УЧЕНЫМ 194

Альбеков К. А., соиск. 194

Эффективность государственной власти и управления: методология политологического анализа 194

Корнилова В. Ф., соиск. 204

Государственная таможенная политика в современной России: динамика изменений 204

Пономаренко Т. В., асп. 212

Тенденции и перспективы модернизации аграрного сектора в современной России 212

Кононенко А. В., асп. 219

Спортивная политика как предмет политической науки 219

Сафонова А., соиск. 227

Взаимодействие партийной системы России с гражданским обществом (в контексте концепции полиархии) 227

Рогова В.А., асп. 234

Понятие устойчивости в экономической науке: эволюция, содержание, типы 234

Плисинова И.В., асп. 240

Опыт реализации и перспективы модификации приоритетных  национальных проектов на современном этапе 240

НАУЧНАЯ ЖИЗНЬ 248

ВЫШЛИ ИЗ ПЕЧАТИ 250

Наши авторы 252

ABSTRACS 254

Правила представления рукописей авторами 259

ОТ РЕДАКЦИИ

Сентябрьский номер нашего журнала открывается рубрикой «Актуально», в которой мы публикуем статью главного редактора заслуженного деятеля науки РФ, заведующего кафедрой государственного и муниципального управления доктора экономических наук, профессора Игнатова В.Г. о проблемах социально-экономического развития регионов нашей страны.

В разделе «Проблемы управления» местному самоуправлению, модернизационным и инновационным вопросам в этой сфере посвящена статья доцента Овакимяна М.А. Полковникова Т.Н. размышляет о развитии управленческих способностей руководящих кадров в силовых структурах, Муллахметовым Х.Ш. предпринята попытка понять причины сегодняшнего состояния организации контроля.

Актуальный материал содержится в разделе «Проблемы экономики», в котором рассматриваются новые тенденции в управлении акционерными обществами с государственным участием (доц. Т.В. Мартыненко), роль мирового рынка квалифицированных специалистов (доц. Э.Д. Рубинская), посткризисные приоритеты взаимодействия рынка труда и образовательных услуг (доц. Змияк С.С., асп. К.Г.Немашкалова), механизмы парирования рисков (доц. Г.Г. Уварова), вопросы антимонопольного регулирования (О.В. Мальцева), государственной кадастровой оценки земель (Ткаченко В.Н.), финансовых ресурсов как условия инновационного развития (Колесникова Л.А.).

В разделе «Политология и этнополитика» публикуются материалы, посвященные системе внешних и внутренних угроз безопасности России (проф. Понеделков А.В., доц. Кузина С.И.), этапности формирования информационного общества (проф. Бакушев В.В., Кравченко В.С.). Международные политико-правовые подходы к межэтническим конфликтам рассматриваются в статье первого секретаря посольства РФ в Киргизии Харченко В.А. Противостоянию молодежного экстремизма посвящена статья кандидата социологических наук Серикова А.В. Актуальна проблематика статей профессоров Зейналова И.М., Кислицына С.А, доц. Касьянова В.С.

Интересными идеями насыщен раздел «Слово молодым ученым».

По традиции завершается очередной номер журнала обзором научной жизни академии и вышедших из печати в последнее время книг наших ученых. Поздравляем главного редактора журнала Игнатова Владимира Георгиевича с тем, что его книга «Государственная и муниципальная служба: история и современность» признана Фондом развития отечественного образования лауреатом конкурса «Лучшая научная книга 2010 года».

Редакция журнала по-прежнему открыта для сотрудничества со всеми, кто желает поделиться своими идеями и результатами научной работы.

АКТУАЛЬНО

УДК 332.1

Игнатов В.Г., заслуженный деятель
науки РФ, д. э. н., проф.

Современная дифференциация развития регионов России

В статье рассматриваются проблемы социально-экономического развития регионов РФ, обосновывается необходимость выравнивания их дифференцированности и предлагаются конкретные направления.

Ключевые слова и словосочетания: социально-экономическое развитие, выравнивание, субъекты РФ, валовой региональный продукт, инвестирование, укрепление российского федерализма.

В последнее время много говорится о необходимости выравнивания уровней экономического развития субъектов РФ и социально-экономического положения их населения как одного из важнейших факторов укрепления российского федерализма и усиления единства страны. Кстати,
в этом отношении в советские годы в стране делалось немало. Однако работа в этом направлении в настоящее время проводится пока весьма недостаточно.

Доктрина регионального развития РФ, разработанная в 2008 г. Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, свидетельствует, что социально-экономические различия между субъектами РФ по ряду позиций продолжают увеличиваться: в 2008 г. по объему производства промышленной продукции на душу населения разрыв составил около 281 раза, по обороту розничной торговли на душу населения – около 27 раз, по налоговым и неналоговым доходам консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения – около 194 раз, по соотношению денежных доходов на душу населения и величины прожиточного минимума – в 6 раз, по уровню безработицы в процентах к экономически активному населению – 61 раз.

В 2009 г. разрыв в уровне безработицы в процентах к экономически активному населению значительно уменьшился – в 2008 г. он был равен
61 разу (в Москве – 0,9 %, в Республике Ингушетия – 55 %) до 19,6 раза
(в Москве – 2,7%, в Республике Ингушетия – 52,9%), однако он все еще велик. Разрыв в размере среднемесячной номинальной начисленной заработной платы, составлявший в 2008 г. 5,8 раза (в Дагестане – всего 7,5 тыс. руб.,
в Ямало-Ненецком АО – 43,6 тыс. руб.), в 2009 г. тоже несколько уменьшился – до 5,2 раз (в Дагестане она составила 9 тыс. руб., в Ямало-Ненецком АО – 47 тыс. руб.) [1].

Наблюдается также увеличение различий в производстве валового регионального продукта на душу населения между субъектами РФ. Выделяются два субъекта РФ с наиболее высоким ВРП на душу населения: Москва и Тюменская область. Минимальное и максимальное значение ВРП на душу населения в субъектах РФ различались в 2004 г. в 73 раза, в 2006 г. – в 117 раз.

Все еще существуют, и, более того, увеличиваются огромные разрывы в инвестировании в основной капитал в субъектах РФ на душу населения. Степень дифференциации этих инвестиций в расчете на душу населения
в субъектах Российской Федерации составила в 2000 г. 30 раз, в 2005 г. – 45 раз [2]. В 2008 г. разрыв между субъектами РФ в объеме инвестиций в основной капитал на душу населения резко увеличился. Если в Республике Ингушетия этот показатель, по данным Росстата, составлял всего 10,8 тыс. руб., то в Ханты-Мансийском автономном округе – Югра – 281 тыс. руб., входящем
в Тюменскую область, – 737 тыс. руб., т.е. в 2,6 раз больше, чем в Республике Ингушетия. По итогам 2009 г. данная диспропорция, однако, повысилась – до 31 раза (в Кабардино-Балкарской Республике – 9,8 тыс. руб. на душу населения, в Ханты-Мансийском АО – Юга – 281 тыс. руб.

Имеются существенные диспропорции и в доходах населения по субъектам РФ, увеличивается разрыв между самыми бедными и самыми обеспеченными субъектами. В 1995 г. в самых малообеспеченных регионах среднее значение денежных доходов населения составляло 250 руб., а в обеспеченных – 1250 руб., (разрыв – в 5 раз), в 2005 г. – соответственно 3500
и 12000 руб. (разрыв – 3,4 раза). Хотя разрыв между самыми обеспеченными и самыми малообеспеченными субъектами РФ в этом отношении и сократился с 5 до 3,4 раза, однако он продолжал оставаться весьма существенным. Так, в 2008 г. по уровню бедности регионы очень сильно различались между собой – от 3,1% всего населения до 55,6%, т.е. более чем в 18 раз. А официальный уровень бедности, рассчитанный по доходам, показывал разброс от 7% до 87% – различие почти в 12 раз. В бедных регионах ниже зарплаты и выше безработица.

Очень значительно различается по субъектам РФ и размер среднемесячной начисленной номинальной заработной платы одного работника.
В среднем по России она составила в 2008 г. 17,2 тыс. руб. При этом среди субъектов РФ на первом месте с самой высокой заработной платой стоял Ямало-Ненецкий АО, в котором она составляла 43 620 руб. Это в 5,8 раза больше, чем в Дагестане (здесь она была самой низкой в стране – всего
7 532,3 руб.) и в 4,6 раза больше, чем в Ингушетии, где она составляла 9 421,6 руб. По итогам 2009 г. разрыв между этими показателями сократился, но он по-прежнему высок – составляет 5,2 раза (в Ямало-Ненецком АО зарплата выросла до 46,9 тыс. руб., в Дагестане – почти до 9 тыс. руб., в Ингушетии – до 11,3 тыс. руб. – разрыв – 5,2 раза). На втором месте после Ямало-Ненецкого АО среди субъектов РФ с наиболее высокой среднемесячной начисленной заработной платой в 2009 г. стоял Чукотский АО, в котором она составляла 42 936 руб. Но и это было в 4,7 раза больше, чем в Дагестане,
и в 3,8 раза больше, чем в Ингушетии (см. табл. 1).

В последние годы особенно велико различие между субъектами РФ по уровню их привлекательности для иностранного капитала. Так, если
в 2008 г. иностранные инвестиции в расчете на душу населения самыми минимальными были в Ингушетии (6,2 тыс. долл. США), а самыми высокими – в г. Москва (3 886 тыс. долл. США), – разрыв составлял 627 раз, то в 2009 г. их минимальный размер был в Северной Осетии – Алании (2,1 долл. США) (по республикам Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республикам, Республике Калмыкия данные по итогам 2009 г. Росстатом не были опубликованы). В 2009 г. в г. Москва размер иностранных инвестиций на душу населения составил 3931,6 долл. США, т.е. упал до 241 раза больше, чем в Северной Осетии-Алании [3].

Весьма неравномерно развивались в субъектах Российской Федерации промышленное и сельскохозяйственное производство. В 2008 г. индекс промышленного производства в Чеченской Республике по сравнению с 2007 г. составил 86 %, а в Чукотском АО – 138 % (разрыв в 1,6 раза). В 2009 г. индекс промышленного производства самым низким был в Орловской области, составив по сравнению с 2008 г. всего 72%, тогда как в Чукотском АО, где он был самым высоким, – 138 %, т.е. разрыв между этими показателями увеличился до 1,8 раза.

Аналогично складывалась ситуация и с индексом производства продукции в сельскохозяйственном производстве в хозяйствах всех категорий. Так, в 2008 г. в процентах к предыдущему году этот показатель был минимальным в Кировской области (64%), тогда как в Астраханской области – он увеличился до 120 % (различие индексов в 1,9 раза). В 2009 г. наиболее низкий индекс производства сельскохозяйственной продукции был в Ростовской области (87,6%), самым высоким – в Астраханской области (120,1%), т.е. различие в индексах производства сельскохозяйственной продукции уменьшилось по сравнению с 2008 г. (на 0,5 раза) до 1,4 раза (см. табл. 1 и ее окончание).

Сохраняются также существенные диспропорции в уровне численности безработных, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости в субъектах РФ, высокие темпы оттока населения из сельской местности, низкие темпы развития городов и иных муниципальных образований (малых, закрытых городов, утрата физического статуса ЗАТО, монопрофильных городов, наукоградов), слабое развитие территорий Дальнего Востока и территории Арктики [4]. В условиях мирового экономического и финансового кризиса, затронувшего и Россию, названные негативные явления и тенденции, если не принять особых мер, будут усиливаться.

В последние годы существования СССР различие в уровне жизни между самыми богатыми и беднейшими регионами составляло 2,73 раза.
В 2000 г. доходы региональных бюджетов на душу населения в развитых регионах превысили доходы в депрессивных субъектах в 50 раз, а в 2007 г. –
в 150 раз [2].

Основная цель, декларируемая региональной политикой, – поддержание и утверждение социальной справедливости и решение чисто экономических региональных проблем через рынок. Однако деятельность по достижению декларируемой цели пока недостаточно эффективна. Правда, это сравнительно новое дело, и отладка региональной политики идет непросто, требуя постоянного и пристального внимания государственных органов.

Требуются официальные документы, конкретные меры воздействия на определенные территории и программы региональной деятельности государства. Эта деятельность многообразна, но в ней должны выделяться три главных направления: 1) помощь «проблемным» территориям (в том числе депрессивным районам), к числу которых можно отнести и Крайний Север, и Дальний Восток, и Северный Кавказ, многие приграничные районы; 2) развитие средств коммуникации и 3) разработка федеральных программ регионального развития России.

В настоящее время у 20 субъектов Российской Федерации уровень федеральных трансфертов не превышает 20 процентов. 34 субъекта РФ из 81 дотационных составляют группу «середняков» – уровень помощи из центра составляет от 20 до 60 процентов. У 27 самых дотационных субъектов Федерации показатель федеральных трансфертов превышает 60%. В соответствии с постановлением Правительства России финансовая помощь регионам, предоставляется через Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций и развития. Помощь от государства должна направляться для структурной перестройки хозяйства, переобучения рабочей силы, модернизации производства и всей инфраструктуры, социальной сферы.

Практически во всех республиках Северного Кавказа крайне высоки показатели детской смертности (в Республике Дагестан число детей, умерших в возрасте до одного года на 1000 родившихся составило в 2009 г.
15,2 промилле, в Республике Ингушетия – 11,6; в Чеченской Республике – 16,6 промилле при среднем показателе по Российской Федерации в 9,2 промилле [3 c. 126 – 132].

Ни в одном субъекте Российской Федерации, вошедшем в СКФО, объемы ВРП на душу населения не достигают даже половины от среднероссийского показателя. Причинами такого положения являются слабая производственная база, неразвитость транспортной и энергетической инфраструктуры и огромная безработица.

Как отмечал на одном из совещаний, посвященных развитию субъектов РФ, вошедших в СКФО, министр регионального развития В.Ф. Басаргин, министерство уже отобрало 18 проектов, которые обойдутся в 270 млрд. руб. и позволят резко увеличить в регионе число рабочих мест.

Таблица 1

Дифференциация социально-экономического развития
субъектов РФ в 2008 и в 2009 гг.*

Показатели

2008 г.

2009 г.

Минимальное значение

Максимальное значение

Разрыв между показателями (в разах)

Минимальное значение

Максималь-ное значение

Разрыв между показателями (в разах)

Удельный вес безработных в %% к экономически активному населению на конец года

0,9

Москва

55

Ингушетия

61

2,7

Москва

52,9

Ингушетия

19,6

Инвестиции в основной капитал на душу населения, тыс. руб.

10,8

Ингушетия

281

Ханты-Мансийский АО

26

9,8

Кабардино-Балкарская Республика

281

Ханты-Мансийский АО

31

Среднемесячная начисленная номинальная заработная плата, тыс. руб.

7,5

Дагестан

43,6

Ямало-Ненецкий АО

5,8

9

(Республика Дагестан)

47

Ямало-Ненецкий АО

5,2

Иностранные инвестиции на душу населения, тыс. долл. США

6,2

Республика Ингушетия

3886

г. Москва

627

16,3

Республика СО-Алания

3931,6

г. Москва

241

Окончание таблицы 1

Показатели

2008 г.

2009 г.

Минимальное значение

Максимальное значение

Разрыв между показателями (в разах)

Минимальное значение

Максималь-ное значение

Разрыв между показателями (в разах)

Индекс промышленного производства, в % к предыдущему году

86

Чеченская Республика

138

Чукотский АО

1,6

72,2

Орловская область

138,1

Чукотский АО

1,8

Индекс производства продукции с/х в хозяйствах всех категорий, в % к предыдущему году

64

Кировская область

120

Астраханская область

1,9

87,6

Ростовская область

120,1

Астраханс-кая область

1,4

Стоимость минимального набора продуктов питания в декабре 2009 г. в % к среднероссийской стоимости

81

Республика Татарстан

310

Чукотский АО

3,8

81

Татарстан

310

Чукотский АО

3,8

* Здесь и далее составлено автором по данным Росстата «Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2009 году» (Российская газета. 2010. 12 марта, с. 18-19) и аналогичному документу Росстата по итогам 2008 г. (Российская газета, 2009, 13 марта, с 14-15).

В последние годы наметилась негативная тенденция увеличения количества субъектов РФ – реципиентов и уменьшения количества доноров.
В 2007 г. количество субъектов РФ – реципиентов составляло 67, доноров – 19, в 2008 и в 2009 гг. – соответственно 81 и 2 (донорами остались только города федерального значения Москва и Санкт-Петербург). 2009 г. с дефицитом консолидированного бюджета закончили 62 субъекта РФ, с профицитом – 21 субъект РФ. Однако 81 субъект РФ из 83 и в 2009 г. были дотационными.

В федеральном бюджете на 2010 г. дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности предусмотрены для 70 из 83 субъектов РФ, а общая сумма дотаций составит почти 397 млрд. руб. Всего же межбюджетные трансферты запланированы в размере 1123,7 млрд. руб., или 16,2% доходной части бюджета [3, c. 111 – 126].

Как следует из предварительных данных Федерального казначейства России об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации в 2010 г., бюджет РФ был дефицитным а размере 99974 млн. руб. Дефицитным был бюджет в 5 из 8 федеральных округов, в том числе Северо-Западного, Южного, Северо-Кавказского, Приволжского и Дальневосточного федеральных округов.

По предварительным данным Федерального казначейства в 2009 г. дефицитным был бюджет 62 субъектов России из 83 имеющихся [5].
В 2010 г. из тех же 83 субъектов РФ с дефицитом консолидированного бюджета стало 63 субъекта РФ [6].

Значительная дифференциация субъектов Российской Федерации продолжалась и в 2010 г., о чем свидетельствуют данные таблицы 2.

Анализируя итоги 2010 г. России, важно также отметить, что по сравнению с 2009 г. промышленное производство выросло на 8,2%, оборот розничной торговли – на 4,4%, объем платных услуг населению – на 1,5 %. Произошла и некоторая модернизация оборудования предприятий – инвестиции
в их основной капитал в целом по России увеличились за год на 6 %. Однако строительство жилых домов в процентах к 2009 г. сократилось и составило 97%, производство продукции сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий из-за необычайно жаркого лета сократилось по сравнению с 2009 г.
на 11,9%.

Отрицательно на уровне жизни населения сказался и рост стоимости фиксированного набора потребительских товаров и услуг к декабрю 2009 г. на 12,9%, а также рост стоимости минимального набора продуктов питания, составивший в декабре 2010 г. 2625,7 руб. (в процентах к декабрю 2009 г. он увеличился на 22,7%) при уровне инфляции в 108,8%.

Вместе с тем в 2010 г. были и положительные подвижки – среднемесячная начисленная заработная плата одного работника увеличилась за год на 4,6% и составила 21,2 тыс. руб. Выросли реальные денежные доходы населения на 3,8 %. Резко сократилась за календарный 2010 г. просроченная задолженность по заработной плате – на 32,7%, которая составила на 1 января
2011 г. 2 млн. 400 тыс. руб. Значительно сократилась за 2010 г. безработица (на 11,4%), которая в процентах к экономически активному населению должна уменьшиться с 8,4% в 2009 г. до 7,5% в 2020 г. В то же время к 1 января
2011 г. на 35,6% выросла потребность работодателей в работниках, заявленная

Таблица 2

Дифференциация социально-экономического развития

субъектов Российской Федерации в 2010 г.[1]

Показатели

Минимальное значение

Максимальное значение

Разрыв между показателями (в разах)

Удельный вес безработных в %% к экономически активному населению на конец года

г. Москва

1,7

Республика

Ингушетия

51,6

36,2

Инвестиции в основной капитал на душу населения, тыс. руб.

Чукотский АО

0,09

Санкт-Петербург

77,3

857

Среднемесячная начисленная номинальная заработная плата, тыс. руб.

Республика Калмыкия

11643,9

Чукотский АО

47383,1

3,7

Иностранные инвестиции на душу населения, тыс. долл. США*

Республика

Дагестан

0,38

Санкт-Петербург

1078,9

2839,2

Индекс промышленного производства, в % к предыдущему году

Чеченская

Республика

88,3

Калужская

область

144,7

1,6

Индекс производства продукции с/х в хозяйствах всех категорий, в % к предыдущему году

Республика

Башкортостан

67,4

Новгородская область

128,3

1,9

Стоимость минимального набора продуктов питания в декабре 2009 г. в % к среднероссийской стоимости

Саратовская область

81

Чукотский АО

238

2,9

* В сообщении Росстата по итогам 2010 г. нет сведений об этом по Республике Калмыкия, а также по северокавказским республикам – Ингушетии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии-Алании и Чеченской Республике.

в государственные учреждения службы занятости. Хотя рождаемость в России и повысилась за 2009-2010 гг.: в расчете на 1000 чел. населения с 12,4 ‰ до 12,6 ‰.Однако немного выросла и смертность – с 14,2‰ до 14,3‰. Число детей, умерших в стране в возрасте до 1 года, на 1000 родившихся сократилось с 8,1‰ в 2009 г. до 7,5‰ в 2010 г. Следует, однако, отметить и то, что за 2010 г. резко сократился миграционный прирост населения как в целом по России, так и по большинству федеральных округов. Только в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах имела место миграционная убыль населения (соответственно 4974 чел. и 27444 чел.) [1].

Позитивные сдвиги к лучшему произошли и на Юге России (см. табл. 3). Почти во всех субъектах РФ, входящих в ЮФО и СКФО, выросло промышленное производство (исключение составили лишь Республика Ингушетия и Чеченская республика, промышленное производство в которых к уровню 2009 г. сократилось соответственно до 94,4 % и 88,3 %. При этом во многих субъектах Юга России сократились инвестиции в основной капитал (за исключением Республики Дагестан, Чеченской Республики, Ставропольского края, Краснодарского края, в которых они выросли на 5-10-18%).

Таблица 3

Основные показатели, характеризующие уровень жизни населения
Российской Федерации, Южного федерального и Северо-Кавказского округов [1]

Россия и ее федеральные округа на Юге РФ

Индекс уровня жизни в % к предыдущему году

Индекс потребительских цен

Среднемесячная заработная плата одного работника

Численность
безработных

Реальные денежные доходы населения, %

Номинальная, тыс. руб.

Реальная, в %

Общая численность, тыс. чел.

В %

Российская Федерация

2008 г.

113,3

17,2

110,3

4791

104,4

105,0

2009 г.

108,8

18,8

97,2

6372,8

133,0

100,9

2010 г.

108,8

21,2

104,6

5644,9

88,6

103,8

Южный федеральный округ

2008 г.

114,0

11,8

111,6

1152

87,8

110,4

2009 г.

109,5

17,0

101,7

1329,9

115,5

101,7

2010 г.

109,0

15,5

102,9

534,0

87,9

108,6

Окончание таблицы 3

Северо-Кавказский федеральный округ

2010 г.

110,6

12,8

102,0

743,5

102,9

110,0

Россия и ее федеральные округа на Юге РФ

Индекс уровня жизни в % к предыдущему году

На 1000 чел. населения

Миграционный прирост (+), убыль (-) населения,тыс. чел.

стоимость фиксированного набора потребительских товаров, тыс. руб.

В %

Стоимость минимального набора продуктов питания, тыс. нруб.

В %

Родившихся

Умерших в возрасте до 1 года на 1000 родившихся

умерших

Естественный прирост (+), убыль (-) населения

Российская Федерация

2008 г.

6,9

144,9

2,1

117,5

12,1

8,5

14,7

-2,6

+242

2009 г.

7,7

110,6

2,1

100,7

12,4

8,2

14,2

-1,8

+247

2010 г.

8,7

112,9

2,6

122,7

12,6

7,5

14,3

-1,7

+160

Южный федеральный округ

2008 г.

6,4

92

2,0

94

13,9

10,7

12,2

+1,7

+21,8

2009 г.

7,2

93

2,03

102,0

11,9

7,9

14,1

-2,2

+20,9

2010 г.

8,4

96

2,5

124,2

12,0

7,2

14,2

-2,2

+21,7

Северо-Кавказский федеральный округ

2010 г.

7,9

91

2,55

125,8

17,4

12,0

8,7

+8,7

-14,3

В субъектах России, входящих в ЮФО и СКФО, несмотря на тяжелые природные условия, выросло производство продукции сельского хозяйства
в хозяйствах всех категорий в % к 2009 г., причем довольно неравномерно
(за исключением Волгоградской области, Ростовской области и Республики Ингушетия, в которых производство сократилось соответственно на 2,3; 1,4 и 0,7 процентов).

В субъектах Российской Федерации, расположенных на Юге России, увеличилось строительство жилых домов (в Республике Ингушетия – в 4,2 раза). Только в Волгоградской области и Карачаево-Черкесской Республике строительство жилых домов сократилось соответственно на 7,8 и 26%.

В субъектах Российской Федерации, расположенных на Юге России, уменьшилась стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг в декабре 2010 г. в процентах к среднероссийской их стоимости (за исключением Краснодарского и Ставропольского краев, в которых она составила по 101 %).

Однако в процентах к декабрю 2009 г. эта стоимость во всех субъектах Юга России значительно возросла – в тех, которые входят в состав ЮФО – в среднем на 113,2%, во входящих в СКФО – на 114,9%.

В субъектах РФ, расположенных на Юге России, стоимость минимального набора продуктов питания в декабре 2010 г. в процентах к декабрю 2009 г. увеличилась весьма значительно: в среднем по ЮФО – на 124,2 %,
по СКФО – на 125,8%.

В субъектах РФ Юга России увеличилась общая численность безработных (исключение - Республика Адыгея, Дагестан, Ингушетия, и Чеченская республика, в которых численность безработных увеличилась и составила соответственно 121,5; 108,5; 103,0; 122,1) (в процентах к 2009 г.) [1].

К сожалению, во всех субъектах Российской Федерации, расположенных на Юге России, значительно вырос индекс потребительских цен (декабрь 2010 г. в % к декабрю 2009 г.) – в среднем по ЮФО – на 9 %, по СКФО – на 10,6%. Однако реальная начисленная заработная плата выросла намного меньше – в среднем по ЮФО – на 2,9%, а по СКФО – на 2% и составила номинальная заработная плата одного работника в ЮФО – 15 545,4 руб.,
а в СКФО – намного меньше – 12 758,9 руб. Выросли и реальные денежные доходы населения: в ЮФО – на 8,6, в СКФО – на 10,0 по сравнению с 2009 г.

Сократилась на Юге России в 2010 г. по сравнению с 2009 г. и безработица: по данным обследования населения по проблемам занятости, в среднем за год по ЮФО она уменьшилась на 12,1%, однако численность безработных, зарегистрированных в государственных учреждениях службы занятости на 1 января 2010 г.

В среднем по ЮФО она уменьшилась на 19,6 %, по СКФО – на 19%. В то же время потребность работодателей в работниках, заявленная в государственные учреждения службы занятости на 1 января 2011 г. в процентах
к 1 января 2010 г. выросла в среднем по ЮФО на 51,8%, а по СКФО – на 24,7%.

В ЮФО в расчете на 1000 чел. населения повысилась рождаемость
с 11,9 ‰ в 2009 г. до 12,0 ‰ в 2010 г. При этом на 1000 родившихся за 2010 г. число детей, умерших в возрасте до 1 года, уменьшилось на 2 ‰ и составило 7,2‰, тогда как в 2009 г. этот показатель составлял 7,9‰. Это во многом явилось результатом реализации в ЮФО приоритетного национального проекта «Здоровье». Однако если в 2009 г. естественная убыль населения составляла -2,2 ‰, то в 2010 г. она осталась на том же уровне. Миграционный прирост в ЮФО за 2009-2010 гг. сократился на 6,7 тыс. чел. – с 28 449 чел.
в 2009 г. до 21 725 чел. в 2010 г.

Иная картина сложилась в СКФО: в 2010 г. здесь значительно повысилось число родившихся на 1000 чел. населения – с 17,1‰ в 2009 г.
до 17,4‰ в 2010 г., а численность умерших соответственно сократилась за эти годы с 8,9‰ до 8,7‰. Значительно в СКФО сократилось число детей, умерших в возрасте до 1 года, на 1000 родившихся - с 12,7‰ в 2009 г. до 12,0 в 2010 г. – на 0,7‰ [1].

Как видим, в настоящее время дифференциация уровней развития субъектов Российской Федерации чрезмерно велика по многим показателям. Особенно высок уровень безработицы в субъектах России, вошедших
в СКФО. Важно и то, что здесь весьма низкий уровень иностранных инвестиций на душу населения (в Республике Дагестан – всего 0, 38 тыс. долл. США), в 2010 г. имело место сокращение промышленного производства
по сравнению с 2009 г. – в Чеченской республике оно составило 88,3%.

Литература

  1. Здесь и далее рассчитано автором по данным Росстата «Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2009 году» (Российская газета. 2010. 12 марта, с. 18-19) и аналогичным документам Росстата по итогам 2008 г. (Российская газета, 2009, 13 марта, с. 14-15) и по итогам 2010 г. (Российская газета, 16 марта, 2011 г.).

  2. См.: доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» /Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. – М.: Совет Федерации. 2007. С. 38.

  3. Игнатов В.Г. Российский федерализм и пути его совершенствования: монография. – Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2010. – с. 126-129.

  4. См.: http://www.

  5. Российская газета. 12 марта 2011 г. С. 19.

  6. Российская газета. 16 марта 2011 г. С. 19.

ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

УДК 352

Овакимян М.А., к.э.н., доц.

Местное самоуправление в современной России:
модернизационные и инновационные решения

В статье обоснована необходимость модернизации современной модели местного самоуправления. Автор полагает, что Россия нуждается скорее не в реформах местного самоуправлении, а в развитии его институтов и предлагает формировать инфраструктуру инициативного участия населения в организации местного самоуправления, важным элементом которой должны стать агентства стратегических инициатив в сфере местного самоуправления.

Ключевые слова и словосочетания: местное самоуправление, модернизация, инновации, инициатива, стратегия развития муниципального образования, новая модель местного самоуправления.

Местное самоуправление является одним из важнейших институтов современного гражданского общества и государства. Оно одновременно форма самоорганизации населения, уровень публичной власти и элемент рыночной экономической системы.

В результате реформы местного самоуправления в России публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне – сельских и городских поселений. В соответствии с Концепцией осуществления муниципальной реформы поселения становятся базовым уровнем осуществления местного самоуправления.

При всех неизбежных издержках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер – они приняты всеми заинтересованными субъектами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития [5].

Главным итогом реформы стало то, что органы местного самоуправления приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

Однако некоторые вопросы, такие например как, статус органов местного самоуправления, разграничение предметов ведения и полномочий, внедрение инноваций, активное и инициативное участие населения, возможные формы и технологии взаимодействия органов государственной власти и муниципалитетов являются всё еще не урегулированными и проблемными. Анализ системы местного самоуправления поселений дает наглядное представление о том, чем обусловлены многие из трудностей, которые связаны с развитием местного самоуправления в современной России.

Затянувшийся процесс муниципального реформирования приводит к необходимости пересмотра некоторых ее положений. Сам по себе процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был неизбежен – пришло время модернизации самоуправления в Российской Федерации. Необходимость модернизации вызвана невозможностью эффективно решать вопросы местного значения особенно в муниципальных образованиях поселенческого типа. Как известно модернизация местного самоуправления проводится и зарубежом. В основном она нацелена на формирование гибкой и эффективной системы властных отношений основанной на праве населения на эффективное местное самоуправление и управление.

Право на эффективное осуществление местного самоуправления связанно с тем, что органы местной власти беспристрастно и справедливо, без проволочек и по существу обязаны решать вопросы местного значения, избранные представители и назначаемые администрации должны действовать в интересах населения [4]. Именно это право должно стать базовым для муниципальных образований поселенческого типа в России. По нашему мнению модернизацию необходимо начинать именно с поселенческого уровня – наиболее приближенного к населению и, следовательно, наиболее ответственного и осведомленного уровня местной власти [3,7].

Указанным выше проблемам посвящены исследования как российских ученых: Алимурзаева Г., Велихова Л., Воронина А., Игнатова В., Игнатовой Т., Лапина В., Широкова А., Лексина В., Швецова А., Стародубровской И., так и ряда зарубежных исследователей: Брауна М., Денисона Э., Друкера П., Маккинтона Р., Хартмана В., Шульца Т., Шумпетера Й. и др.

Однако ряд вопросов требуют более глубокого анализа, в частности, вопросы, связанные с характеристикой новой модели местного самоуправления, возможностью использования инноваций в развитии муниципальных образований современной России в целях достижения более существенных результатов реформирования.

Перед ответом на поставленные вопросы важно разобраться в том, какая модель местного самоуправления сформировалась в стране по итогам муниципальной реформы, какие исторические и местные традиции, оказали влияние и обусловили ее становление именно в этом виде, определить тенденции в изменении самоуправленческих отношений, влияющие на ход реализации реформы, и учитываемые при дальнейших преобразованиях муниципальной системы, выявить основные «проблемные узлы» сегодняшней российской муниципальной практики и предложить меры по совершенствованию местного самоуправления.

Практика управления социально-экономическим развитием территорий стремительно меняется. Тем не менее, адекватного новой социально-экономической ситуации целостного механизма самоуправления, позволяющего органично сочетать стратегическое развитие и текущее управление муниципальным образованием, эти изменения не создали.

В то же время объявлять и откладывать модернизацию местного самоуправления, менять ее параметры можно до бесконечности.

Исследование вопросов развития местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что Россия нуждается скорее не в реформах местного самоуправлении, а в развитии, прежде всего его институтов.

Как известно местное самоуправление не возникает «сверху», оно появляется только, когда само население осознает его смысл и содержание, начинает им активно пользоваться, в своих интересах, активно создаются и развиваются институты местного самоуправления.

В современной же России большинство россиян, проживающих в муниципальных образованиях, имеют крайне смутное представление и о федерализме, и о местном самоуправлении, т.е. об институтах, определяющих общественно-политическую систему.

Таким образом, в современной посткризисной России развитие местного самоуправления – это серьезнейшая задача. Задача не такая сложная – решение ее связано, прежде всего, с созданием образовательных программ, направленных на формирование ответственных, понимающих свои интересы, знающих свою власть и свои полномочия местных сообществ поселений (то, что известно из зарубежного опыта как community), которые и являются подлинным субъектом местного самоуправления [5].

Выше сказанное предопределяет необходимость дальнейшей – постепенной, последовательной и продуманной – модернизации существующей системы местного самоуправления. Для этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики действий. Важно правильно определить основной элемент фундамента модернизируемого местного самоуправления.

Например, в Германии таким элементом является коммуна. Здесь реализован принцип разделения местных администраций на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании с контрольными полномочиями государственных органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли – контроль районов и не входящих в районы городов). В части определения компетенции в Германии проведено разграничение «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный» характер ее муниципальной системы по «шкале» моделей местного самоуправления. Население обучается самоуправлению именно на поселенческом – коммунальном уровне [5].

В целом же уровень автономии муниципалитетов в континентальной Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел связано как с ментальными особенностями граждан различных европейских стран (уровень гражданских свобод и восприятия индивидуалистских ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах). Важно, однако, отметить, что общими для стран с развитыми демократическими институтами являются тенденции, как к сближению названных моделей местного самоуправления, так и к усилению децентрализации управления, в том числе повышению автономии местного самоуправления, его роли в решении публичных дел [5].

Учитывая обозначенные выше проблемы, позволяют сделать вывод о том, что на поселенческом уровне также как и на районном, уровне городского округа необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Важнейшим фактором развития местного самоуправления городского и сельского поселения становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Сравнительный анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории. Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение до населения объективных сведений о возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок – от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в поселениях подлинную культуру самоуправления и привить местному сообществу инновационный образ мышления [5].

К инновационным решениям в сфере развития местного самоуправления, безусловно, следует отнести использование технологии – «электронный муниципалитет».

Смысловое содержание словосочетания «электронный муниципалитет» начало складываться недавно и пока не получило широкого применения. Но вполне правильно будет видеть в нем выражение определенной концепции, как представление скорее «будущего состояния» муниципальной деятельности и качественно нового развития муниципальных образований на основе активного освоения и применения новых информационных технологий в местном самоуправлении, содействия другим инфраструктурным звеньям в производстве и оказании качественных услуг на территории.

Ключевым вопросом становится обеспечение высокого уровня доступности информации и технологий для населения, которое включает:

  • создание инфраструктуры широкополосного интернет-доступа на всей территории страны;

  • повышение доступности для населения и организаций современных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

  • формирование единого информационного пространства;

  • внедрение технологий использования социальных карт для населения муниципальных образований;

  • широкое распространение сетей многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ);

  • создание системы общественных центров доступа населения к государственным информационным ресурсам, включая создание государственной системы правовой и иной информации [2].

От муниципальной власти напрямую зависят возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность предоставления услуг жителям, реализация стратегических инициатив местного сообщества. Муниципальные поселенческие элиты должны быть включены в систему принятия решений на районном и региональном уровнях, возможно – через создание муниципальной секции в представительном органе, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Необходим качественно иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов муниципальных образований. Муниципальные образования, являющиеся точками роста (прежде всего города, городские поселения), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские поселения) – гарантии государственной поддержки. Города должны получить большую свободу маневра, в том числе путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения [5].

Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления, признавая при этом сложившиеся реалии как данность. В этой связи целесообразно открыть дорогу для совершенствования территориальной организации публичной власти на местах, в частности - регламентировать преобразование муниципальных образований одних типов в другие [5,1].

Важно усилить гибкость в определении вопросов местного значения путем разделения их на обязательный и факультативный списки. В обязательный должны быть включены только базовые вопросы, являющиеся предметом жизнеобеспечения населения всех муниципалитетов поселенческого типа. Здесь местному самоуправлению должны быть предложены типовые решения по базовым вопросам местного значения, вопросам, переданным на муниципальный уровень. Некоторые другие вопросы, потребность в решении которых возникает у муниципального сообщества, могут определяться в качестве вопросов местного значения в уставе муниципального образования.

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления городскими и сельскими поселениями необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления [3].

Отсутствие крепкой экономической базы муниципалитетов – еще одна проблема, не позволяющая им эффективно развивать собственную инфраструктуру. Как следствие отсутствие решения вопросов местного значения в соответствии с интересами местного населения, отток квалифицированных специалистов, снижение социально-хозяйственного потенциала территории, слабость финансовой основы местного самоуправления.

В современной России необходимо предлагать наиболее эффективные технологии решения приоритетных задач, которые на данный период предусмотрены стратегиями и программами социально-экономического развития территорий. Однако далеко не каждое муниципальное образование может себе такие технологии позволить.

Попытаться изменить ситуацию можно путем создания в регионах агентств стратегических инициатив в сфере местного самоуправления, консалтинговых и инновационно-технологических центров местного самоуправления.

Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин на Межрегиональной конференции партии «Единая Россия» на тему «Стратегия социально–экономического развития Юга России до 2020 года» (6 мая 2011 г. город Волгоград) обратил особое внимание на необходимость изучения и распространения лучших региональных практик поддержки предпринимательства и модернизации социальной сферы и предложил создать при Председателе Правительства Российской Федерации агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов (далее - Агентство). Агентство планируется создавать в целях поддержки уникальных общественно значимых проектов и инициатив населения, содействия профессиональной мобильности и поддержки молодых профессиональных коллективов в социальной сфере [9].

По нашему мнению указанные выше Агентства должны в первую очередь создаваться на муниципальном уровне. Муниципальные образования, являющиеся основным элементом территориального развития получат действенные стимулы для модернизации, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские поселения) – гарантии государственной (региональной) поддержки. Агентства будут способствовать формированию условий, при которых муниципалитеты станут обладать большей свободой маневра, путем предоставления им права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста.

Не менее важной представляется проблема инициативного участия экономических субъектов муниципальных образований и местного сообщества, в решении вопросов местного значения. Здесь также отмечается отсутствие эффективных механизмов и инфраструктуры обеспечения муниципальных инициатив. Считаем целесообразным в данной сфере также формировать инфраструктуру инициативного участия населения в организации местного самоуправления. В методическом обеспечении работы агентств стратегических инициатив в сфере местного самоуправления ключевую роль могут выполнить вузы являющиеся ведущими научно-инновационными центрами в регионах.

Для наиболее эффективного регулирования социально-экономического развития муниципального образования следует использовать современные технологии и механизмы развития местного самоуправления. В этой части наиболее актуальным представляется механизм стратегического планирования социально-экономического развития.

Часть 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования [1].

Основными элементами, используемыми при формировании содержания стратегии, являются:

- современный облик поселения - модель поселения в текущий момент времени. Чтобы его выполнить, проводится анализ преимуществ и недостатков как экономики поселения в целом, так и отдельных секторов, отраслей и подсистем. Основную роль здесь играют муниципальные контрольные органы территории;

- перспективный облик поселения - модель поселения в будущем как результата стратегического управления устойчивым развитием. Это видение включает в себя ряд элементов - высокий жизненный стандарт, основанный на высокой производительности труда, рост занятости, диверсифицированная экономика, достойное качество и уровень жизни;

- внутренняя среда поселения, анализируемая, прежде всего как сосредоточение ресурсного потенциала;

- внешняя среда, характеризуемая через потенциально благоприятные или угрожающие территории тенденции и предпосылки развития [8].

Осуществление стратегического планирования является характеристикой инновационного подхода к развитию муниципального образования. Администрациям поселений важно понимание необходимости изменений, осознание того, что наряду с оперативным – тактическим управлением и планированием важно и стратегическое. Такое осознание подчас является результатом анализа допущенных просчетов в выборе направлений развития или организации управления, последствий увлечения краткосрочными проектами [2].

Таким образом, новая модель местного самоуправления при всем многообразии территориальных и организационных форм осуществления должна представлять единую систему местной власти Российской Федерации, а поселение должно стать основой, первым уровнем модернизации местного самоуправления.

Становление новой модели местного самоуправления в России сложный и длительный процесс. Муниципальная реформа еще далека от своего завершения, требуется доработка многих основ, институтов и механизмов местного самоуправления, предстоит серьёзная работа по ее реализации на практике [6].

Типовые модернизационные и инновационные решения, внедренные в пилотных муниципальных образованиях в качестве эксперимента, необходимо распространять в муниципальных образованиях Российской Федерации как наилучшую муниципальную практику развития институтов местного самоуправления.

Целью и результатом развития муниципальных образований будут являться рост благосостояния, инициативное участие населения в решении вопросов местного значения.

Литература

1. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/Российская газета. 8 октября 2003 года. 2011.

2. Акмалова А.А., Барциц И.Н., Бакушев В.В. Актуальные вопросы развития муниципальных образований. - М.: Изд-во РАГС. 2008.

3. Брежнев О.В. Федеральное законодательство об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции развития, перспективы совершенствования//Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С. 16 - 18.

4. Игнатова Т.В. Административная реформа в России и за рубежом. Ростов-на-Дону. Изд-во СКАГС. 2006. С. 6-7

5. Макаренко Б.И. Максимов А.Н. и др. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития [Электронный ресурс] // Источник: . 2010.

6. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.: Форум. 2009. 352 с.

7. Сергеев Д.Б. Термины ";местное самоуправление";, ";органы местного самоуправления"; и ";муниципальное образование";: противоречия при использовании в понятийном аппарате российского права // Современное право. 2010. № 6. С. 26 - 28.

8. Холопов В.А. Задачи местного самоуправления при реализации комплексного подхода к стратегическому планированию.// Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13.

9. Материалы официального сайта Агентства стратегических инициатив [Электронный ресурс] // Источник: . 2011.

УДК 331.108.2

Полковникова Т.Н., к. психол. н.

Развитие управленческих способностей руководителя
(социально-психологические особенности)

В статье рассматриваются вопросы развития управленческих способностей руководящих кадров в силовых структурах.

Ключевые слова и словосочетания: реформирование, вооруженные силы, профессиональные функции, формирование навыков управления.

В современных условиях система личностно-профессионального развития человека заметно усложняется и требует максимальной ориентации на его профессиональный выбор, творческие возможности и требования профессиональной деятельности, особое место в которой занимает управленческая деятельность. Все более актуально звучат требования к развитию управленческих способностей руководителей, выполняющих профессиональные функции в конкретных структурах. Нас в данном случае интересует вопрос - как силовые структуры, в частности, Вооруженные Силы страны, решают проблемы развития управленческих способностей руководящих кадров в ряду других проблем, обусловленных реформированием российской армии.

Одним из главных направлений реформирования Вооруженных сил РФ выступает решение задачи совершенствования подготовки офицерских кадров, то есть, каким должен быть профессионал - офицер, каким требованиям он должен отвечать, какими способностями и качествами обладать, какие возможности существуют для их диагностики, каким образом наиболее эффективно развивать профессиональные способности в процессе обучения в военных высших учебных заведениях. Главным содержанием деятельности должностных лиц, преподавательского состава данной категории учебных заведений является последовательное формирование навыков управления войсками, формирование твердых знаний и соответствующих принципов работы по принятию управленческих решений в мирное и военное время. Очевидно, что данная задача не может быть успешно решена без всестороннего исследования личностных особенностей офицера и психологических условий, способствующих развитию его личностного и профессионального потенциала.

Особую актуальность данной теме придает тот факт масштабного сокращения и реформирования ракетных войск стратегического назначения (РВСН). Происходит существенное расширение и усложнение решаемых управленческих задач, требующих от военного руководителя любого уровня военного управления РВСН наличия и развитости сложного и специфического набора способностей. Исследования, проводимые на протяжении ряда лет в Военной академии РВСН им. Петра Великого и в других ВВУЗах ракетных войск показали, что деятельность офицерских кадров на всех уровнях управления осуществляется, как правило, в сложных, зачастую в экстремальных психологических условиях. Это проявляется в наличии стрессовых состояний из-за нестабильной социально-экономической обстановки в стране, неуверенности в завтрашнем дне офицеров-ракетчиков, недостатков в организации воинской деятельности, профессиональных взаимоотношений, а также наличием непрогнозируемых ситуаций и воздействии экстремальных управленческих факторов.

В РВСН насчитывается более 400 военных профессий и специальностей, предъявляющих особые требования к военнослужащим и их профессиональной деятельности. Однако наиболее сложной и ответственной остается управленческая деятельность офицеров-ракетчиков, и это предопределяет соотношение характера и уровней развитости всех психологических качеств, ведущую роль в которых играют способности. Сохранение кадрового потенциала, безусловное выполнение кадрового заказа по подготовке офицеров с уровнем подготовки, соответствующем требованиям государственного стандарта, квалификационным требованиям и требованиям войск, обеспечение необходимых условий для их реализации в образовательном процессе - одна из главных задач системы военного образования Ракетных войск.

Наряду с этим у должностных лиц руководящего состава, преподавателей ВВУЗов, специализирующихся на изучении способностей офицерских кадров к управленческой деятельности, возрастает потребность в исследовании их психологической диагностики, уточнении и учете всей совокупности психологических условий, обеспечивающих требуемое развитие управленческих способностей офицеров в процессе обучения в военной академии.

Данная проблематика, во всем ее объеме и сложности давно заняла свое важное место на теоретико-практическом поле отечественной науки. Достаточно указать, что теоретические основы исследования профессиональных способностей широко представлены в трудах таких ученых, как Б.Г. Ананьев, Г.М. Гуревич, К.К. Платонов, СЛ. Рубинштейн, В.Д. Шадриков; структура профессиональных способностей и построение профилей управленческой деятельности в трудах Е.А. Бодрова, Е.М. Борисовой, А.К. Марковой. А.А. Деркач, В.Г. Зазыкин, Л.Г. Лаптев активно исследуют проблемы психологии управления.

Исследуются эвристические возможности акмеологического подхода к анализу управленческой деятельности значительной группой ученых, среди которых мы находим такие имена, как С.А. Анисимов, А.А. Бодалев, А.Ю. Панасюк, Е.А. Яблоков [1].

Однако заметим, что за пределами пристального научного внимания во многом продолжают оставаться такие проблемы и вопросы, как возможности и условия развития управленческих способностей в системе высшей профессиональной подготовки; известные противоречия между изменяющимися социально-экономическими условиями воинской деятельности, требующими определенного набора специфических способностей к управленческой деятельности и реальным уровнем развития этих способностей; между определением структуры управленческих способностей и недостаточной изученностью их диагностики и развития в процессе подготовки управленческих кадров.

Уяснению сути проблемы в значительной мере помогли конкретное социологическое исследование, проведенное автором данной статьи, проведенное в период с 2005 по 2010 год 1 .

Исследование проводилось на базе Военной академии РВСН имени Петра Великого и других вузов ракетных войск.

В итоге нам удалось уточнить содержание управленческих способностей офицеров, определить их структуру и описать особенности поведенческих проявлений каждого из компонентов управленческих способностей. Мы утверждаем, что в структуре управленческих способностей присутствуют два компонента - процессуальный компонент (психические процессы, качества) и операциональный компонент (операции, действия по их применению). При этом в структуре аналитико-прогностических способностей преобладает (лучше осознается, выше по значимости оценивается, чаще используется) процессуальный компонент, а в структуре исполнительских способностей наибольшая нагрузка ложится на операциональный компонент.

С помощью адаптированных психологических методик диагностики управленческих способностей офицеров удается установить, что управленческие способности имеют свою специфику у различных руководителей и они необходимы на всех уровнях управленческой иерархии. Компоненты профессиональных способностей, мало востребованные в профессиональной деятельности, оказываются более свернутыми и порой деформированными.

Мы получаем представление о динамике управленческих способностей в ходе формирования. Изменение в ходе обучающих занятий ролевых позиций руководителя способствует в определенной мере развертыванию тех компонентов профессиональных способностей, которые по причине меньшей востребованности в управленческой деятельности были свернуты.

Социально-психологическая модель продуктивного развития управленческих способностей военных руководителей в ВВУЗе представляет собой структурно-содержательную архитектонику привлечения потенциала учебно-воспитательного процесса, его мониторингового сопровождения и актуализации активности личностно-профессионального развития офицеров, что, в свою очередь, позволяет разработать и апробировать методики развития управленческих способностей, определить основные направления социально-психологического сопровождения процесса управленческой подготовки офицеров в ВВУЗе, а также обосновать социально-психологические условия продуктивного развития управленческих способностей офицеров во время обучения в ВВУЗе.

Эффективность управленческой деятельности офицерских кадров РВСН непосредственно определяется наличием и степенью развитости у военного руководителя сложной и многоплановой системы способностей, личностно-профессиональных качеств, ведущую роль среди которых играют управленческие способности. В процессе личностно-профессионального развития кадров военного управления выделяют период наиболее продуктивного развития - период обучения в военной академии.

Управленческие способности офицерских кадров представляют собой совокупность психологических свойств и индивидуальных качеств личности, позволяющих успешно выполнять управленческие функции. В структуре управленческих способностей офицеров мы выделяем общие (базовые) способности, интегративные и специальные способности, содержательно-структурные характеристики и уровень развития управленческих способностей, детерминированные психологическим содержанием профессиональной деятельности офицеров. Основными критериями выделения компонентов управленческих способностей являются: деятельностно-функционалъный -признаки свойств психики и качеств личности, которые требуются для управленческой деятельности; структурно-психологический - признаки сформированности психической готовности и подготовленности руководителя выполнять управленческие функции.

Социально-психологическая модель продуктивного развития управленческих способностей как организационная система раскрывает особенности использования системного подхода, определяющего содержание и организацию интеграции учебно-воспитательного процесса, личностно-профессионального развития и мониторингового сопровождения всей жизнедеятельности ВВУЗа для успешного овладения руководителями требуемым уровнем управленческой компетентности и гармоничного развития личности офицера.

Социально-психологическими условиями развития управленческих способностей, позволяющими не только достичь нового качественного уровня деятельности и обеспечить переход личности военнослужащего на более высокую ступень своего развития, выступают: профессиональная мотивация к деятельности и самосовершенствованию; адекватная самооценка, профессионально-важные интеллектуальные и управленческие качества; а также навыки регуляции эмоционально-волевой сферы личности военнослужащего. При учете этих условий компонентный состав психических процессов и операций, входящих в управленческие способности, динамично развивается на различных этапах обучения в ВВУЗе. Различные компоненты профессиональных способностей к принятию и исполнению решений в разной степени осознаются, оцениваются по значимости, используются при модельном решении задач. Лучше осознаются и выше оцениваются - процессуальный компонент в способности к принятию решения и операциональный компонент в способности к исполнению решения. Способность к принятию решения в целом более высоко оценивается и хуже осознается, чем способность к исполнению решения. Компоненты способностей (психические процессы и операции), используемые в стабильных условиях, осознаются лучше, чем компоненты способностей, востребованные в нестабильных, изменяющихся условиях.

Анализ управленческой деятельности офицерских кадров позволяет выделить общие, специальные способности руководителей. К общим способностям мы относим такие интеллект, креативность, обучаемость, способность к саморегуляции, психическая устойчивость, активность, рефлексия. Под специальными способностями мы понимаем систему свойств человека, помогающей достичь высоких результатов специальной деятельности. Например, организаторской, конструкторской, педагогической, управленческой и т.д. По своему характеру они могут быть двух типов. Интерсоциальные способности ориентированы на организацию взаимодействия людей, управление ими. Конструктивные направлены на создание конкретных объектов в тех или иных сферах. В отличие от общих способностей, специальные способности принято связывать с успешностью управленческой деятельности.

Общие профессиональные способности - это психологические свойства личности, требуемые от человека данной конкретной профессиональной деятельностью. Они определяются предметом труда в профессии (человек, техника, природа и др.). Специальные профессиональные способности- это психологические свойства личности, требуемые от человека в рамках данной профессии, но при более узкой специализации. Специальные профессиональные способности определяются конкретными условиями труда, в том числе особыми (дефицит времени, информации, перегрузки). Специальные профессиональные способности возникают при наличии повышенных требований к специальным качеством человека, которые для других профессий не являются важными. Чем сложнее профессиональная деятельность, тем более важна необходимость развития специальных профессиональных способностей.

Названные виды способностей могут быть актуальными и потенциальными. Актуальные профессиональные способности - это те, которые уже сегодня реализуются в деятельности. Потенциальные способности проявляются при возникновении перед человеком новых проблем, требующих новых решений, а также при поддержке человека со стороны окружающих, что стимулирует актуализацию потенциальных способностей.

Способности представляют собой сочетание природных и приобретенных качеств. По форме проявления выделяют задатки к репродуктивной (усвоение и применение информации) и творческой деятельности.

Важным направлением в развитии теории способностей является поиск психологической модели способностей, позволяющей раскрыть их внутреннее содержание, их психологический механизм. С этим связана работка личностного подхода к анализу способностей.

Среди общих и специальных качеств военного руководителя называют, как правило, развитый интеллект, мотивированность на профессию, эмоционально-волевую устойчивость, личностный рост. Однако главными факторами эффективности управленческой деятельности выступают специфические управленческие способности. Не только эффективность, но даже сама возможность реализации управленческих функций зависит от того, обладает или нет человек такого рода способностями. В связи с этим понятие способностей играет особую роль при изучении управленческой деятельности.

Вместе с тем, проблема о составе и структуре управленческих способностей офицерских кадров в военной психологии, остается в настоящее время все еще недостаточно изученной. В подавляющем большинстве предложенных в последнее время работ, характеризующих особенности управления как специфического вида деятельности, способности к нему описываются в терминах профессионально-важных качеств или личностных особенностей, необходимых для осуществления успешного руководства.

При рассмотрении общей структуры управленческих способностей мы исходим из использования двух критериев - функционально-деятельностного - и структурно-психологического и выделяем три основные категории качеств: непосредственно управленческие, общеорганизационные и локальные способности. Каждая из трех категорий подразделяется на две основные группы. При этом третья категория является психологической основой для первых двух, она обусловливает уровень развития входящих в них способностей.

Проведенный анализ позволяет определить управленческие способности офицерских кадров как системное свойство личности офицера, представляющее синтез общих и специальных способностей, развивающихся в соответствии с требованиями и в процессе воинской деятельности.

Управленческие способности офицерских кадров представляют собой совокупность психологических свойств и индивидуальных качеств личности, позволяющих успешно выполнять управленческие функции, обеспечивающие выполнение поставленных задач в любых условиях обстановки.

Исходя из структуры управленческих способностей офицеров, представляется возможность обосновать акмеологическую модель их развития. По своей сути она представляет концепцию системного и продуктивного использования сил и средств, обеспечивающих развитие и совершенствование творческого потенциала руководителя для обеспечения его эффективной управленческой деятельности. По содержанию она объединяет цель, содержание, организационные компоненты и условия развития управленческих способностей.

Анализ и обобщение подходов отечественных и зарубежных психологов к проблеме влияния психолого-акмеологических условий на развитие управленческих способностей офицерских кадров, учет требований, изложенных в нормативных документах органов военного управления, регламентирующих подготовку офицерских кадров позволяют утверждать, что совершенствование профессионально важных качеств интеллектуального, социально-психологического, управленческого плана может выступать в качестве психологического условия, обеспечивающего развитие управленческих способностей.

Кроме субъективных условий, влияющих на мотивацию, интеллектуальные и управленческие возможности личности офицера, требуется определить в качестве возможного психологического условия развитие управленческих способностей, необходимые эмоционально-волевые качества, достигаемые посредством привития навыков быстрой мобилизации психофизиологических резервов и поддержания эмоциональной стабильности и устойчивости к воздействию неблагоприятных факторов управленческой деятельности.

Большое значение в развитии человека придается волевым процессам. Сущность волевого поведения офицера выражается в способности подчинить свое поведение сознательно поставленным целям даже вопреки непосредственным (импульсивным) побуждениям. Значительная роль принадлежит эмоциям. Здесь положительные эмоции свидетельствуют о приближении удовлетворения той или иной потребности, а отрицательные эмоции - об удалении от нее.

Теоретико-методологический анализ рассмотренных подходов к определению психологических условий развития способностей, позволяет определить, что развитие специфических управленческих способностей офицеров слушателей ВВУЗов РВСН необходимо вести с учетом индивидуального своеобразия личности (т.е. внутренних условий), наряду с учетом и созданием внешних условий, что позволяет систематизировать социально-психологические условия продуктивного развития управленческих условий (рис.1).

Анализируя позиции, изложенные в исследованиях отечественных, в том числе и военных, психологов, мы отмечаем, что разработанные исследователями психологические условия совершенствования деятельности специалиста в любой сфере труда, развития необходимых качеств офицера, обязательно отражаются на мотивационной, познавательной, эмоционально-волевой и поведенческой сферах личности.


Рис.1. Классификация социально-психологических условий
развития управленческих способностей.

Происходящие под влиянием психологических условий изменения, отражаются на уровне психической активности личности офицера, что обеспечивает субъективные предпосылки его развития в деятельности и непосредственным образом обеспечивают достижение нового качественного уровня выполнения профессиональной деятельности.

Можно утверждать, что психологические условия развития управленческих способностей - это объективные, субъективные и субъективно-объективные предпосылки развития личности офицера в целом. Выделенные социально-психологические условия отразятся на следующих компонентах структуры личности офицера: мотивационном, определяющем профессиональную направленность личности; управленческом - как показатель степени развития и проявления способности к руководству подчиненными и организации взаимодействия; когнитивно-смысловом компонентах, определяющих степень развития специальных способностей и эмоционально-волевом компоненте как наличии способностей противостоять и нейтрализовать неблагоприятное воздействие факторов, затрудняющих деятельность.

Результатом развития управленческих способностей будет являться достижение необходимого уровня актуализации профессиональной мотивации к деятельности и саморазвитию, развитие профессионально-важных качеств, выработка адекватной самооценки, обеспечивающих успешное выполнение задач повседневной жизнедеятельности, а также снижение уровня нервно-психологической напряженности и психологической цены деятельности, укрепление психического и физического здоровья данного военнослужащего, продление его профессионального долголетия.

В качестве социально-психологических условий развития управленческих способностей мы выделяем профессиональную мотивацию саморазвития; адекватную самооценку, развитие интеллектуальных и управленческих профессиональных качеств, наличие навыков регуляции эмоционально-волевой сферы личности военнослужащего, совершенствование существующей системы отбора и изучения кандидатов для поступления в военные академии (университеты), склонных и способных по своим деловым и моральным качествам к управленческой деятельности, создание в ВВУЗе, на факультете, курсе обстановки творческой конкуренции, объективности оценки учебной деятельности и учете ее результатов при назначении на соответствующие должности при выпуске из академии, применением активных методов обучения.

Осуществляемый в условиях обучения в военной академии процесс развития управленческих способностей офицеров позволяет достичь нового качественного уровня управленческой деятельности и обеспечить переход личности военнослужащего на высшую ступень своего развития посредством целенаправленных изменений в мотивационной, поведенческой, познавательной и эмоционально-волевой сферах личности офицера.

Управленческие способности офицерских кадров представляют собой системное свойство личности офицера, они имеют целостную многокомпонентную структуру, представляющую синтез общих и специальных способностей.

Сопоставление выраженности отдельных управленческих способностей у сложившихся и начинающих военных руководителей представлены в табл.1. Эти данные позволяют сделать определенные выводы о динамике формирования управленческих способностей. Интеллектуальные функции более выражены у офицеров-слушателей, средние показатели 78% и 60% заданий соответственно в этих двух выборках.

Таблица 1

Усредненные показатели выраженности
управленческих способностей

Выборка

Курсанты

Офицеры

Показатели

М

Мода

Меди ана

М

Мода

Медиана

Интеллект, общие способности

56(60%)

-

-

73(78%)

-

-

Личност

ные

качества

Общеуправленческие способности

40(80%)

38

40

41(82)

41

41

Блок личностных
показателей

Мотивация достижений

Принятие решений

Профессиональная

направленность

Доминантность

Креативность

Порог активности

12,6(63%)

2,8(28%)

3,4(37%)

5(45%)

1,7(18%)

6(30%)

14

3 3

5 2 5

12

3 3

5 2 5

12,1(60%)

4(40%)

3,6(40%)

5,6(51%) 1,5(16%) 3,9(19%)

13

4

2

6 1

2

12 4

3

6 1

3

По всем показателям порог активности у офицеров и курсантов существенно различается. Чем выше порог, тем ниже активность. В выборке офицеров отмечается более высокий порог активности, особенно в выборке офицеров 2 курса, чем у курсантов. Данный показатель позволяет сделать вывод, что офицеры-слушатели в процессе учебы находятся в состоянии постоянной готовности действовать, высокой познавательной активности.

Личностные (психологические) образования, выявленные на 1 курсе офицеров-слушателей и развивающиеся на этапе профессионального роста -середина 2 курса существенно меняются у офицеров-слушателей. Это подтвердили результаты по тесту Кеттела, отраженные в таблице 2.

К управленческим способностям офицерских кадров Ракетных войск следует отнести высокие интеллектуальные показатели (фактор В), высокую доминантность (фактор Е), независимость, требовательность и ответственность (фактор I), практичность и добросовестность (фактор М), уверенность в себе (фактор О), умеренный консерватизм (фактор Q2), адекватная самооценка (фактор Q3).

В вопросах профессиональной мотивации основное наше внимание было сосредоточено на таких аспектах, как выявление ведущих мотивов профессионального развития; определение степени значимости тех или иных побудителей профессионального роста и развития.

Таблица 2

Показатели шкал теста Кеттела у офицеров на 1 и 2 курсах обучения

Офицеры

1-2

курсов

Шкалы по тесту

Сеттела

1 А

2 В

3 С

5F

6 G

7 Н

81

9L

М

N

О

Qi

Q2

Q3

Q4

на

1 курсе

6. 7

5.3

6.0

5. 6

4. 4

6. 6

6.2

5.3

5. 7

4. 1

6. 7

6.5

5. 9

5. 7

8.2

5. 3

на

2 курсе

6.7

5. 4

6. 1

5. 6

4. 4

6.7

6.2

5. 3

5. 9

4.2

6.7

6.5

6.0

5. 7

8.3

5. 3

Показано, что общий объем выборки составил 96 человек слушателей командного и инженерного факультетов. Из 35 видов предложенных мотивов выделялись наиболее значимые. Значимость устанавливалась количеством выборов и средним баллом по группе, где 5 баллов отдавались значимому мотиву. Результаты представлены ниже.

Таблица 3

Характеристика ведущей профессиональной мотивации

Наименование мотива

Количество выборов

Средний балл

Станд. отклонение

Материальное вознаграждение

31

3,4

1,38

Служебная карьера

32

3,09

1,25

Успех в жизни

30

3,03

1,62

Интерес к профессии

27

4,25

1,09

Желание получить образование

22

2,27

1Д7

Желание повысить

квалификацию

16

2,68

1,07

Полученные результаты показывают, что для половины слушателей на первое место выходят прагматические мотивы, связанные с реализацией карьерного роста, достижением определенного уровня социального положения и т.д. на втором месте стоит интерес и мотивы самореализации и саморазвития. Средние показатели свидетельствуют, что слушатели отдают предпочтение профессиональным мотивам. В данном случае налицо достаточно высокий уровень внутреннего принятия офицерами-слушателями характера и задач обучения в академии.

При рассмотрении динамики профессиональной мотивации офицеров слушателей командного и заочного факультетов при выборке 54 человека, установлено, что ведущими мотивами руководителей являются:

Таблица 4

Динамика профессиональной мотивации офицеров

Наименование мотива

Количество выборов

Средний балл

Станд. отклонение

Осознание

способностей

к управленческой

деятельности

37 *

4,59

1,21

Интерес к профессии

21

2,59

1,55

Важность

выполняемых

задач

25

3,44

1,15

Как видим, прагматические мотивы не являются ведущими, вместе с профессиональными мотивами все большее значение играют социальные мотивы. Следовательно, по мере ";погружения"; в процесс овладения профессиональными знаниями, умениями и навыками происходит качественное изменение в мотивационной сфере офицера, меняются ведущие мотивы, их структура, что влияет на уровень познавательной активности в процессе развития управленческих способностей. Таким образом, профессиональная мотивация представляет собой совокупность психологических условий, которые детерминируют, направляют и регулируют процесс формирования управленческих способностей, поддерживают на необходимом уровне профессиональную компетентность.

Реализация психолого-акмеологических условий развития управленческих способностей офицерских кадров осуществляется в процессе такой управленческой подготовки, которая способствует полному раскрытию личностного потенциала военнослужащих. Современный военный руководитель должен обладать стратегическим мышлением, широкой эрудицией, высокой культурой. Это выдвинуло на повестку дня требование непрерывного развития руководителей. Соответствующая управленческая подготовка может быть индивидуальной или групповой, проводиться в ходе деятельности или специализировано, ориентировано на развитие общих и специальных управленческих навыков и умений. Задача развития управленческих способностей может быть рассмотрена, как элемент общего профессионального развития, представляющего собой процесс подготовки офицеров к выполнению новых управленческих функций, решению новых задач, направленный на преодоление расхождения между требованиями управленческой деятельности и качествами реального человека.

В числе путей актуализации психологических условий развития управленческих способностей офицеров слушателей военной академии предлагаются: отбор кандидатов для поступления в ВВУЗы с учетом их мотивации и сформированное™ профессиональных установок на личностное развитие; повышение уровня профессиональной компетентности, коррекция программ обучения; обучение навыкам саморегуляции эмоционально-волевой сферы и саморазвития.

Совершенно очевидно, что необходимы новые подходы в развитии управленческих способностей офицеров слушателей военной академии. Наличный опыт необходимо переосмыслить как возможное препятствие на пути порождения нового. Как только происходит такое переосмысление, то возникает предпосылка к порождению нового. Обеспечение функционирования таких механизмов возможно путем создания рефлексивно-инновационной среды.

В качестве системообразующих факторов названной выше среды выступают носители произвольной (сознательной) и организованной рефлексивности. Ими могут быть различные психодиагностические методики, построенные на основе рефлексивного проживания профессионального опыта и функционирующие в качестве организационного компонента различных видов образовательно-рефлективных сред. Соответственно, наиболее перспективными в развивающем смысле будут те системы подготовки, которые построены на основании рефлексивно-инновационной модели творческого мышления, т.е. не на прямом психолого-педагогическом воздействии на развитие человека, а на косвенном культивировании его рефлексивных способностей, обеспечивающих саморазвитие как тип психогенеза.

Избранные цели, содержание, методы, формы подготовки, стиль педагогического руководства и характер учебной деятельности позволят решать задачу самореализации личностью своего индивидуального склада и развитие управленческих способностей в короткие сроки. В соответствии с предложенными этапами, а также теоретической моделью был разработан типовой технологический модуль развития управленческих способностей.

Разработанные с учетом особенностей управленческой деятельности офицеров РВСН психологические условия развития управленческих способностей позволят обеспечить выполнение задач подготовки офицеров к их управленческой деятельности во время обучения в ВВУЗе. Психологические условия развития управленческих способностей выступают в единстве своих внешних и внутренних воздействий и являются источником профессионального развития личности офицера.

В заключение - некоторые теоретические и практические выводы.

Во-первых, процесс развития управленческих способностей офицеров слушателей в ВВУЗах РВСН предполагает реализацию следующих психологических условий: актуализацию мотивационно-смысловой сферы офицеров на данном этапе личностного развития; развитие установок на саморазвитие в процессе учебной деятельности; развитие адекватной самооценки профессиональных знаний, умений и навыков; совершенствование профессионально важных качеств интеллектуального, социально-психологического, управленческого плана; развитие навыков саморегуляции эмоционально-волевой сферы личности офицера.

Во-вторых, в числе путей актуализации социально-психологических условий развития управленческих способностей мы можем назвать:

отбор кандидатов для поступления в академии (университеты) с учетом их мотивации и сформированных профессиональных установок на развитие;

коррекция программы обучения военнослужащих, повышение уровня профессиональной компетентности с учетом уровня развития общих и специальных способностей;

- обучение навыкам саморегуляции эмоционально-волевой сферы и саморазвития;

создание условий учебной деятельности и ее всестороннее обеспечение поставленным адекватным задачам.

В практическом плане важно проводить профессиографическое изучение офицерских специальностей РВСН; в процессе воспитательной работы и мероприятий психологического сопровождения учебной деятельности с офицерами слушателями военной академии основное внимание следует сосредоточить на формировании мотивов профессиональной деятельности, актуализации общественно значимых ценностей, развитии чувства гордости за принадлежность к РВСН; включить в учебно-воспитательный процесс ВВУЗов адекватные методики развития управленческих способностей; в процессе подготовки офицеров РВСН активнее использовать предлагаемые психологической наукой методики отбора, сопровождения, коррекции профессионального развития; в интересах интенсификации процесса развития управленческих способностей офицеров слушателей группам профессионального психологического отбора в ВВУЗах необходимо иметь банк индивидуально-психологических характеристик офицеров.

Дальнейшие исследования целесообразно осуществлять в направлении изучения динамики развития управленческих способностей офицерских кадров (основных командно-инженерных должностей) на различных этапах управленческой деятельности; разработки и апробации методов развития управленческих способностей в процессе занятий по боевой подготовке частей и подразделений РВСН. Перспективы также выявление своеобразия компонентного состава профессиональных способностей управленцев в разных социальных сферах, на различных этапах профессионализации.

Литература

1. См., напр. А.А. Деркач, В.Г. Зазыкин. Профессионализм деятельности в особых и экстремальных условиях. М., Изд-во РАГС, 2003; Б.Г. Ананьев. Очерки психологии. Лениздат, 1945; П.С. Гуревич. Психология. Учебное пособие. М., Изд-во «Знание», 1999; В.Г. Зазыкин. Психология проницательности. М., Изд-во РАГС, 2007; Е.А. * Климов. Психология ЮНИТИ. М., 2000.

УДК 338.246.025.2

Муллахметов Х.Ш., доц.

Контроль в государственном управлении России

В статье предпринята попытка понять причины сегодняшнего состояния организации контроля.

Ключевые слова и словосочетания: государственное управление, государственный контроль, сопротивление контролю, эффективность контроля, гласность контроля

Исследованию зарождения и эволюции органов контроля в государственном управлении России посвящены труды Н.Я. Алишевского, И.С. Блиоха, В.А. Саковича и Ф.И. Бочковского (конец ХIХ века), становление контроля в государственном управлении, анализ отдельных аспектов государственного контроля рассмотрены в трудах современных авторов Э.А. Вознесенского, В.А. Грачевой, И.А. Белобжецкого, С.А. Шохина, Е.А. Кочерина, К.В. Маркова, А.А. Ямбулганова и др.

Исследователи выделяют два подхода к пониманию сути управления в догосударственной истории России. Первый подход основан на управлении войсками и отождествляет управление целеполаганием (определением направления действия войск), второй подход основан на управлении древними поселениями и отражает порядок принятия решений на деревенских сходах и городских вече путем совместного обсуждения. Сведения о контроле в данный период истории России отсутствуют.

В догосударственной истории России коллективная деятельность людей была основана на обычаях, выработанных исходя из принципов целесообразности, понимания сути справедливости (устном праве) и лидерстве в общинах. Преобладала коллективная форма принятия решений. Поведение людей было продиктовано принятием обычаев и лидеров общин. Можно предположить, что в этот период в управлении присутствовали самоконтроль и взаимный (общественный) контроль (прообраз модели культурного контроля).

В дальнейшем на формирование русской модели управления оказывали влияние православные тенденции.

Княжеское правление (с IХ-Х вв.) привело к постоянному сокращению полномочий вечевых структур и необходимости развития новых форм управления и контроля.

Создание княжеского законодательства и влияние практики правления Византии, отличающейся развитой бюрократической системой, могли служить основной начала постоянного системного контроля в государственном управлении России.

Царская (XVI в.) и самодержавная (XVII в.) модели управления привели к жесткой централизации власти в одних руках и абсолютизации управления, сужению сферы деятельности представительных органов. Главный метод управления данного периода – система суровых карательных мер за все нарушения. Таким образом, данные модели управления требовали установления жестких законов и жесткого контроля за их исполнением.

Этот период характеризуется ростом управленческой прослойки в обществе; корыстное и непрофессиональное ведение дел в государственном управлении вызывают недовольство на высшем уровне государственного управления.

Первый специальный государственный контрольный орган – Приказ счетных дел – был создан в 1654 году как необходимый механизм управления, его появление было вызвано расширением государственного хозяйства и усложнением управления им, первоначальным инструментом контроля было счетоводство в целях обеспечения эффективности расходов.

Поводом создания Приказа счетных дел послужила русско-польская война и необходимость предотвращения злоупотреблений при раздаче жалованья войскам. Таким образом, реакцией царского правления на критическую ситуацию было развитие контроля. В дальнейшем эта закономерность неоднократно проявляется в российской и мировой практике.

В истории российского государственного управления четко прослеживается стремление бюрократических органов управления к ограничению контроля вширь (путем изъятия из-под государственного контроля отдельных отраслей и объектов управления) и вглубь (путем изменения содержания контроля в сторону формальных процедур).

Если ограничение компетенции контроля в части ограждения от несвойственной контрольным органам деятельности можно теоретически обосновать функциональной неструктурированностью управления в тот период, то, тем не менее, приходится констатировать, что основное сопротивление контролю со стороны объектов управления и государственных органов управления вызвано качественными характеристиками российской системы государственного управления в целом и чиновничества в частности (непрофессионализм, воровство, мздоимство и др.).

Контроль в системе государственного управления России осуществлялся по форме. Попытки перейти к фактическому контролю и предварительному контролю неоднократно инициированные передовыми государственными деятелями, завершались безуспешно.

Как положительную практику, можно отметить деятельность Казенных Палат после образования губерний в 1755 году (до утверждения системы Генеральной отчетности), осуществлявших контроль по подлинным документам, и Государственного контроля, который по закону от 1892 г. «Учреждение государственного контроля» участвовал в составлении бюджетов ведомств, т.е. осуществлял предварительный контроль.

Российская управленческая мысль отражала управленческие идеи европейских стран и выдвигала передовые для своего времени идеи по развитию государственного управления и контроля. Большинство предложений по улучшению системы контроля встретило активное сопротивление чиновников и было отклонено. Принятые мероприятия дали незначительный эффект, т.к. несмотря на декларированные жесткие меры наказания за неисполнение, фактически саботировались. Руководители министерств и главных управлений проявляли по отношению друг к другу снисходительность, основанную на личных интересах. Государственные учреждения, обладающие большим влиянием, игнорировали государственный контроль. Российское чиновничество на самых ранних стадиях своего зарождения проявило круговую поруку и невосприятие контроля.

Модель управления просвещенного абсолютизма, предложенная Екатериной II («Наказ», 1767 г.), представляла собой двухуровневую систему контроля: бюрократические органы управления контролировали правильное исполнение законов подданными, Императрица контролировала бюрократический аппарат и при необходимости вносила коррективы в решения чиновников либо меняла законы.

Данная практика является существенным положительным моментом в понимании сути контроля в системе управления, ибо она подтверждала, что причинами недостижения целей системы управления могут быть, как плохое исполнение законов (неправильное решение чиновников), так и сами законы, несмотря на то, что они были приняты на самом высшем уровне управления. В дальнейшем такой подход был заложен в основу концепции контроллинга.

Екатерина II отстранялась от непосредственного управления, оставляя за собой лишь контрольные функции. В период ее правления были реализованы наиболее существенные изменения, как в системе организации государственного контроля, так и по улучшению содержания контрольных процедур. В частности, Екатерина II впервые обратила внимание на необходимость не только фактического доказательства доходов и расходов, но и на обоснованность (законность) действий по расходованию государственных средств. Были созданы Казенные Палаты в губерниях, независящие от местных властей, и впервые проводившие ревизии по подлинным документам.

Государственный контроль в России был практически лишен реальных прав и властных полномочий. В ряде отраслей (например, в банковской сфере, при строительстве и эксплуатации железных дорог) его деятельность регламентировалась нормативными актами подконтрольных ведомств. Таким образом, фактически статус государственного контроля устанавливался подконтрольными ведомствами.

Такое состояние дел принизило роль государственного контроля до наблюдателя за злоупотреблениями.

В дальнейшем такой подход к организации контроля был принят и при формировании первых в России предпринимательских объединений с элементами корпоративного управления. В России возникновение корпоративной формы организации бизнеса относится ко второй половине XVII века и было вызвано не уровнем развития экономики, а попытками административным методов создать элемент рыночной экономики, активно развивающейся в Западной Европе и США. Первый акт, имеющий отношение к акционерной форме компаний, появился еще при Петре I. Указ от 27 октября 1699 г. «О составлении купцами, как и в других государствах, торговых компаний», по мнению юристов, преследовал, прежде всего, фискальные интересы, связанные с расширением отечественной торговли.

В истории развития акционерной формы видения бизнеса исследователи отмечают особую роль Российско-Американской компании, учрежденной 8 июня 1799 г. Особый проверочный орган данной компании, прообраз современной ревизионной комиссии, являлся факультативным и его образование полностью зависело от воли директоров. Таким образом, контролируемые назначали себе контролеров.

Элементы гласности, внедренные в практику Государственного контроля, носили формальный характер: опубликованные бюджеты и отчеты об их исполнении представлялись в свернутом виде, что не позволяло судить о фактическом состоянии дел, выявленные недостатки составляли тайну и лично докладывались только царю.

Российский государственный контроль никогда не был и при существующем положении дел не мог быть независимым от правительства. В этом заключается его основное принципиальное отличие от западноевропейского государственного контроля.

Контроль носил ведомственный характер: исполнительные органы (министерства, главные управления, департаменты и подведомственные им учреждения) благодаря формальной организации контроля, по сути, контролировали сами себя, оставаясь на деле бесконтрольными. Созданный независимый Государственный контроль так и не стал государственным институтом, а по содержанию своей деятельности выступал в качестве еще одного ведомства, интегрированного с другими ведомствами.

Российский Государственный контроль не был и при существующем положении дел не мог быть эффективным, поскольку:

- формирование законодательной базы по управлению и контролю встречало системное сопротивление со стороны бюрократических органов управления и чиновничества, принятые регламенты, по сути, саботировались;

- структура органов управления и контроля не соответствовали друг другу, контрольные органы не имели достаточных человеческих и административных ресурсов;

- вследствие применения в основном последующего контроля, затягивания контрольных процедур принятие мер по нарушениям часто теряло свою актуальность; причины нарушений не устранялись.

Исследование зарождения и эволюции государственного контроля позволяет выявить причины многих проблем, с которыми до сих пор сталкивается система государственного управления в России; сегодня в системе государственного контроля мы имеем дело с последствиями решений, принятых государственной системы управления, начиная с XVII века.

С учетом результатов проведенного исследования необходимо еще раз подчеркнуть: при внедрении западных систем и технологий управления и контроля, а также отечественных разработок учет тенденций и специфики формирования и развития российской системы управления и контроля является определяющим условием их успешности.

Существующее положение дел в организации контроля в российской практике управления имеет глубокие исторические корни и в значительной мере обусловливается психологией, ментальностью и образом мышления россиян.

ПРОЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ

УДК 351.711

Мартыненко Т.В., к. эк.н., доц.

Новые тенденции в управлении
акционерными обществами с государственным участием

В статье рассматриваются изменения в управлении акционерными обществами с государственным участием, которые произошли в последнее время. Освещаются меры, направленные на повышение качества корпоративного управления (привлечение профессиональных директоров, использование независимого аудита и др.)

Ключевые слова: государственная собственность, управление, акционерные общества, приватизация, независимый директор.

Одним из направлений деятельности по обеспечению управления государственной собственностью в РФ является совершенствование механизма управления акционерными обществами, часть акций которых находится в федеральной собственности. Министерством экономического развития, начиная с 2009 года, разработаны новые направления работы с этими объектами собственности.

Что же нового предусматривается в их управлении? Чем были обоснованы принятые решения? Какие последствия вытекают из этого?

Рассмотрим более подробно наиболее важные изменения, оказывающие влияние на процесс управления акционерными обществами с государственной собственностью.

  1. Основные изменения в управлении акционерными обществами с государственным участием, связаны с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 978 «О внесении изменений в Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами („золотой акции“)».

Целью при принятии данного постановления было совершенствование позиции Российской Федерации в качестве акционера стратегических акционерных обществ, принятие согласованных решений с отраслевыми министерствами, усиление ответственности за принимаемые управленческие решения.

Значительные изменения в процесс управления внесло также Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214 ";О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями";.

Данным Постановлением утверждена примерная структура годового отчета акционерного общества, акции которого находятся в федеральной собственности. Были определены требования по предоставлению отчетности представителями государства в органах управления госкомпаний, а также критерии, которым должны соответствовать кандидаты в независимые директора госкомпаний.

Постановлением предусматривается расширение практики избрания в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, независимых директоров из числа лиц, не являющихся государственными гражданскими служащими. По итогам проведенных в 2010 г. заседаний Комиссии Росимущества избрано 707 профессиональных директоров (из них 214 – в качестве независимых директоров; 493 – в качестве профессиональных поверенных) в составы органов управления 389 акционерных обществ с участием Российской Федерации, не включенным в специальный перечень. Количество акционерных обществ, органы, управления которых сформированы с привлечением профессиональных директоров, увеличилось по сравнению с 2009 г. на 70%[1].

Чтобы понять направленность и причину принятых решений, следует рассмотреть, в чем же заключается разница между представителями государства в лице государственных служащих и независимыми директорами.

Целью работы госслужащих было предотвращение ущерба для государства со стороны высшего менеджмента компаний, а проблема повышения эффективности работы не входила в их компетенцию. В компаниях с контрольным пакетом акций государства решения принимаются государственным органом, который дает своему представителю в совете директиву по голосованию, а Совет директоров при этом носит декоративный характер. Предполагается, что профессиональные управленцы будут озабочены повышением эффективности управления, что повысит прибыль компаний с федеральной долей акций.

В «Кодексе независимого директора», разработанном Ассоциацией Независимых Директоров совместно с Российским Институтом Директоров при поддержке ММВБ, МФК и Торговой Палаты Министерства Торговли США, дается определение термина «независимый директор». В обширном перечне требований к независимому директору есть требование, что он не является представителем государства. Кто же в таком случае будет отстаивать интересы государства в компаниях с долей федеральной государственной собственности? На наш взгляд не учитывается тот факт, что интересы государства могут не совпадать с интересами хозяйствующего субъекта, а иногда и вступать с ними в явное противоречие. Государство по своей сущности должно отражать общие интересы, а хозяйствующий субъект даже с долей государственной собственности, всегда нацелен на получение прибыли.

На наш взгляд, под видом совершенствования процедуры представления интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ с государственным участием, происходит дальнейшее отделение собственника в лице государства от процесса управления. Появляется очередная посредническая структура между собственником и менеджментом с недостаточно четкими функциями. По мнению независимых директоров, существуют серьезные проблемы в их работе: неразработанная система регламентации функций, обязанностей и прав независимого директора, сложности юридического оформления отношений между государством как акционером и независимым директором, проблема с вознаграждением независимых членов советов директоров госкомпаний за их работу и др.

Следует отметить, что кризис 2008-2009 гг. заставил многих собственников переосмыслить правильность разделения функций владения и управления. По мнению исполнительного вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей А.В Мурычева, возвращение собственника к оперативному управлению компанией во время кризиса, способствовало более быстрому решению проблем[2].

2. С целью повышения качества управления Росимущество предложило использовать систему показателей эффективности (КПЭ) деятельности обществ с федеральной государственной собственностью.

Намечены также изменения в методах управления. Предусматривается широкое использование независимого аудита, предполагается увязка оплаты труда должностных лиц с показателями снижения издержек производства, повышения энергоэффективности и производительности труда, с результатами внедрения передовых технологий и инноваций[3].

Намеченные меры направлены на ограничение размеров вознаграждений (премий, бонусов, иных стимулирующих выплат) руководителей, заместителей руководителей, членов советов директоров (наблюдательных советов) и исполнительных органов, руководителей структурных подразделений, а также других менеджеров государственных корпораций и акционерных обществ с преобладающим государственным участием[4].

Министерство финансов РФ издало приказ от 29.04.08 N 48н «Об утверждении положения по бухгалтерскому учету «Информация о связанных сторонах» (ПБУ 11/2008). Введены новые требования к раскрытию информации об операциях с основным управленческим персоналом - раскрытию подлежит информация о размерах выплачиваемых такому персоналу вознаграждений (в совокупности и по каждому виду выплат). Эти меры касаются вознаграждения руководящему составу всех государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, открытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием, а также корпораций, получающих различные виды государственной поддержки[5].

Предполагается, что это станет не только дополнительным мотивирующим фактором, но и обеспечит прозрачность и ясность механизма расчета соответствующих выплат менеджменту, повысит качество управления.

На наш взгляд, предлагаемый механизм носит противоречивый характер. На первый взгляд прозрачность и открытость управления, стремление снизить издержки кажутся весьма позитивными явлениями. Но реальная практика хозяйствования показывает, что, например, внедрение аудита приводит к дополнительным издержкам, так как услуги аудитора стоят недешево. Компании среднего размера платят аудиторам до 2% валовой выручки. Большие корпорации – еще больше. С другой стороны, нарушается главный принцип демократии (так любимой либеральными экономистами) – это свобода и невмешательство государства в сферу личной жизни. Тайна размера заработной платы относится к этой сфере. Декларируемая прозрачность и открытость ведет к тотальному контролю.

3. Намечено расширить инновационную и инвестиционную деятельность компаний с государственным участием. Для этого предусмотрен комплекс следующих мер:

- внедрение в программы развития компаний показателей инновационного развития,

- увеличение расходов компаний на исследовательские работы и модернизацию технологий,

- увеличение закупок продукции российского производства, в том числе путем преимущественного приобретения новой техники за счет уменьшения расходов на ремонт устаревших образцов[6].

Рассмотрим, как на деле реализуются принятые меры.

Счетная палата (СП) России провела проверку ряда крупных компаний на предмет эффективности реализации мер по снижению затрат при реализации инвестиционных программ хозяйствующих субъектов с государственным участием.

В результате проверки ОАО ";ФСК ЕЭС за 2007-2009 гг. были выявлены следующие недостатки инвестиционной деятельности компании: финансирование ряда объектов ФСК ЕЭС осуществлялось при отсутствии технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, положительных заключений Главгосэкспертизы, отсутствовали обязательные требования по увязке инвестиционных программ с показателями внебюджетного финансирования, определенными федеральными целевыми программами. В ходе проверки ОАО ";НК ";Роснефть";, госкорпорации ";Росатом";, ОАО ";Интер РАО ЕЭС"; выяснилось, что инвестиционные программы увеличились, но увеличение инвестиционной программы ";Интер РАО ЕЭС"; произведено за счет увеличения покупки активов при одновременном снижении объемов капитальных вложений. В ОАО ";Газпром";, ОАО ";Российские железные дороги"; (РЖД), ОАО ";ФСК ЕЭС";, ОАО ";Аэрофлот"; объемы инвестиционных программ уменьшились[7].

По данным В.О. Карачаровского «в 2007 году 48% предприятий нефтегазодобывающей отрасли заявляли о недостатке средств как факторе, ограничивающем инвестиционную активность, притом, что в том же году чистая прибыль трех сырьевых компаний (Газпрома, Роснефти и Лукойла) составляла более трети профицита государственного бюджета!»[8].

Из приведенных данных становится очевидной некоторая декларативность принимаемых мер. Процесс концентрации экономической власти в руках крупных корпораций не всегда отражает экономические интересы страны. Средства крупных компаний с государственным участием зачастую тратятся на перераспределение собственности, а не на инвестиции в реальное производство.

В отношении программ инновационного развития в компаниях с государственным участием, существует информация, что только треть госкомпаний подготовила такие программы, а в целом госкомпании не заинтересованы в инновациях.

4. Наблюдается тенденция к сближению, комбинированию различных форм собственности в рамках как частной, так и публичных форм собственности (государственной и муниципальной). Происходит взаимопроникновение различных форм собственности в рамках тех или иных организационно-правовых форм. В частности взаимодействие государства и бизнеса осуществляется через механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). В рамках такого партнерства происходит перераспределение правомочий собственности: право контроля над использованием активов, право на доход, право на управление, а также право на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и право на переуступку тех или иных собственнических правомочий другим лицам. Частному сектору передаются такие правомочия как сооружение, эксплуатация и содержание объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также управление ими[9]. О переплетении государственной и частной собственности свидетельствуют процессы, происходящие в крупнейших российских компаниях.

";Интер РАО ЕЭС"; утвердило параметры консолидации энергоактивов на $9 млрд. руб. путем обмена своих акций на бумаги государственных и частных энергокомпаний. В конце сентября 2010 года президент Дмитрий Медведев подписал указ о передаче ";Интер РАО"; энергоактивов, принадлежащих Росимуществу: контрольные пакеты в ОГК-1, ОГК-3, ";Новосибирскэнерго";, ТГК-11, находящиеся на балансе Росимущества 40% акций ";Иркутскэнерго";.

В 2010 году ";РусГидро"; приобрела у РАО ЭС Востока пакет акций сбытовых энергокомпаний: Мосэнергосбыта, ";Петербургской сбытовой компании";, Саратовэнерго, ";Тамбовской энергосбытовой компании"; и Алтайэнергосбыта.

5. Продолжается продажа пакетов акций, принадлежащих Росимуществу. Выставлены на продажу федеральные пакеты акций в размере 25,5 % уставного капитала нескольких крупнейших портов: ОАО ";Самарский речной порт";, ОАО ";Тверской порт";, ОАО ";Северо-Западное пароходство"; (SZRP), ОАО ";Туапсинский морской торговый порт"; (TMTP), ОАО ";Енисейское речное пароходство"; (ERPA). Кому же переходят инфраструктурные отрасли?

Основным акционером ОАО ";Туапсинский морской торговый порт"; (ТМТП) - основного оператора морского порта в Туапсе является международный транспортный холдинг Universal Cargo Logistics Holding BV. Ему принадлежит 69,25 процента ценных бумаг ТМТП. Туапсинский морской порт входит в пятерку крупнейших портов в России. Общий грузооборот порта в Туапсе составляет более 20 миллионов тонн, в том числе свыше 14,5 миллиона тонн нефтепродуктов[10]. Фактически государство передает стратегический объект в руки международной транснациональной корпорации.

В конце марта 2011 25,5% акций ОАО ";Азовский морской порт"; (Ростовская область), принадлежащие государству, были проданы с аукциона. Теперь 82,56% АМП принадлежит ЗАО ";С";, а 100% ЗАО ";С"; принадлежит гендиректору компании Андриану Синебоку. Стоимость 2 тыс. 606 обыкновенных акций порта проданных Росимуществом на аукционе составила 100,39 млн. руб. [11].

Другими крупными объектами приватизации в 2011-2013 гг. являются пакеты акций ОАО ";Апатит"; (APAT), ";Издательство ";Просвещение";, ";Авиакомпания ";Сибирь"; (AVSI), ";Архангельский траловый флот"; (MUTF), ";Ульяновский автомобильный завод"; (UAZA), ";Мурманский морской рыбный порт"; (MSCP), ";Восточный порт"; (VOPT), ";Алмазный мир";, ";Нефтяная компания ";Роснефть";, ";РусГидро";, Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы, ";Современный коммерческий флот";, Сбербанк России, Банк ВТБ, Объединенная зерновая компания, ";Росагролизинг";, ";Российские железные дороги";. В некоторых АО намечено сокращение степени участия Российской Федерации в их уставных капиталах до 75 проц.

На наш взгляд снижение доли государства в акционерных обществах из-за нехватки акционерных голосов приведет к уменьшению государственного влияния на экономику. Такая политика государства ведет к потере одного из важнейших механизмов противодействия негативным последствиям процесса глобализации мировой экономики.

6. Намечается облегчить доступ иностранцев в стратегические отрасли. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) подготовила поправки в закон об иностранных инвестициях в российские стратегические отрасли. До недавнего времени в России было 43 стратегические отрасли, большинство сделок с ними подлежало рассмотрению на правительственной комиссии под руководством премьер-министра. В прошлом году комиссия обсудила 39 сделок, из которых по 20 дала добро (по четырем - с дополнительными условиями для инвесторов), по двум отказала и по 17 продлила сроки рассмотрения. Для того чтобы успешно выдержать соревнование за иностранный капитал, правительство намерено расширить возможности для приватизации. Предполагается, что будет предоставлена возможность продавать активы не по конкурсу, как сейчас, а на основе так называемых прямых продаж определенному инвестору, а также передача в управление на бесконкурсной основе стратегическому партнеру на длительный срок 20-30 лет. При продаже и оценке государственных активов в качестве консультантов должны использоваться инвестиционные банки.

Решения о прямых продажах государственных активов Министерство экономического развития обосновывает тем, что частные инвесторы, которые владеют 50-75% акций и не заинтересованы в появлении стороннего акционера зачастую тормозят приватизацию.

Декларируемая цель: привлечение иностранного капитала и инвестиций в развитие российской экономики.

Однако статистика показывает, что минимизация государственного участия в российской экономике работает не в интересах национальной экономики, а в интересах крупного международного капитала, способствует выводу капитала из российской экономики. Только в I квартале 2011 года чистый отток капитала из России составил 21,3 млрд. долл. За 2010г. отток капитала достиг 35,3 млрд. долл.[12]. За передачей в руки иностранных инвесторов стратегических объектов последует сильная зависимость от иностранного капитала. Зачем бороться за иностранный капитал, если свой капитал уходит из страны?

7. Наблюдается процесс избавления корпорациями с государственным участием от непрофильных активов. В частности, РЖД представила министерствам на согласование план продажи «дочек». В нем более 70 компаний. От их продажи РЖД за три года планирует привлечь около 100 млрд. руб. «Газпром» давно продает непрофильные активы. В 2008 г. концерн выручил за них около 34 млрд. руб. Собираются избавляться от непрофильных активов и «Ростехнологии». Это около 1500 объектов недвижимости, которые «Ростехнологии» не используют. От их продажи госкорпорация планирует выручить $2-4 млрд.руб. [13].

В заключение отметим, что четко просматривается тенденция к избавлению от государственных активов, даже в таких отраслях, которые традиционно почти во всех странах принадлежали к государственному сектору экономики: порты, аэропорты, стратегические отрасли. Это связано с изменением общей концепции государства. Принятые выше решения основаны на том, что деятельность государственных предприятий в конкурентной среде ничем не отличается от деятельности частного сектора. На этой основе расширяется государственное предпринимательство с целью извлечения прибыли.

Эти представления основаны на системе либеральных ценностей. Общество представляет собой сумму индивидов и не имеет самостоятельной общественной цели, для него характерна свобода экономического поведения. Государство создается для защиты прав собственности и не вмешивается в сферу управления ресурсами. В связи с этим предлагается уменьшить размеры государственного сектора экономики и передать часть ранее выполнявшихся государством функций за пределы государственного сектора.

Литература

  1. Практика работы советов директоров компаний с государственным участием // /association/press-center/ events.php? ELEMENT_ID=2636 (дата обращения:5.04.2010)

  2. Будущее корпоративного управления в России: перспективы и приоритеты // [Электронный ресурс]. /association/press-center/press-releases.php?ELEMENT_ID=2454(дата обращения:5.04.2010)

  3. Поручение Президента РФ от 15 ноября 2009 г. № Пр-3035; Поручение Президента РФ от 22 апреля 2008 г. № Пр-746; Поручение Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № ИШ-П9-7894. [Электронный ресурс]. Сайт МЭР. URL: /minec/activity /sections/ use/fgup/doc20100319_08 (дата обращения: 19.02.2011)

  4. Поручение Президента РФ от 6 апреля 2009 г. № Пр-825). // [Электронный ресурс]. Сайт МЭР. URL: /minec /activity/ sections/use/fgup/doc20100319_08

  5. ПБУ 11/2008 ";Информация о связанных сторонах";(утв. приказом Минфина России от 29.04.2008 № 48н). //// [Электронный ресурс]. URL: /document-1366 (дата обращения: 15.04.2010)

  6. Поручение Президента Российской Федерации от 4 января 2010 г. № Пр-22; Поручение Президента Российской Федерации от 6 марта 2009 г. № Пр-524ГС. [Электронный ресурс]. Сайт МЭР. URL: /minec/activity/sections/use/fgup/doc20100319_08 (дата обращения: 19.02.2011)

  7. Счетная палата РФ выявила недостатки в инвестиционной деятельности ФСК ЕЭС в 2007-2009 гг.// РИА РосБизнесКонсалтинг (), Москва, 22 Марта 2011.

  8. Карачаровский В.О. Деловая и инновационная активность в российской экономике // Общество и экономика. 2011. № 12. С. 29.

  9. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика (часть 1). Сайт ООО «Лекс-Консалтинг» ЖКХ и Энергетика. [Электронный ресурс]. URL: /directory/articles/736240/ (дата доступа: 14.12.2010)

  10. Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. Мониторинг СМИ. Обзор информации 11 января 2011 года. // [Электронный ресурс]. URL: /press.aspx?CatalogId=315796 &year=2011 (дата обращения: 19.02.2011.

  11. Обзор СМИ о деятельности Росимущества от 01.04.2011. // [Электронный ресурс]. URL: /press.aspx?CatalogId= 315796&year=2011 (дата обращения: 7.04.2011)

  12. Васильева К. В I квартале 21,3 млрд. долларов покинули родину. ";Экономика и жизнь";. 2011. №13 (9379).

  13. В правительстве РФ обсуждается программа приватизации. // [Электронный ресурс]. URL: /review/news /news_8846.html

УДК 339.9

Рубинская Э.Д., к. э.н.,доц.

Роль мирового рынка высококвалифицированных специалистов
в постиндустриальной экономике

В статье раскрываются особенности, тенденции и механизм регулирования рынка высококвалифицированных специалистов, в условиях постиндустриализации мировой экономики в целом, а также модернизации экономики России в частности.

Ключевые слова и словосочетания: международная миграция рабочей силы и ее формы, мировой рынок квалифицированных специалистов, новая концепция международной миграции, конкурентоспособность, механизм регулирования внешней миграции.

Международная миграция рабочей силы, как один из факторов развития мировой экономики существует на протяжении нескольких столетий, выполняя на различных этапах истории конкретных государств определенные функции. Постиндустриальная экономика не может существовать без обмена рабочей силой. Специфика современного развития мировой экономики состоит в том, что ни одна страна, даже самая развитая, не в состоянии обеспечить опережающее развитие науки и техники только национальными кадрами. Необходимо взаимное проникновение научных школ, идей, изобретений. В США, например, более 40% изобретений регистрируют эмигранты.

Протекающие в России процессы миграции высококвалифицированной рабочей силы рассматриваются в статье в системе мирохозяйственных связей, учитывая, что наша страна стала органической частью мировой экономики, а ее высококвалифицированные специалисты являются конкурентоспособными на мировом рынке труда.

Принципиально важным фактором конкурентоспособности в современном мире и главным условием развития экономики, основанной на знаниях, является человеческий капитал высокого качества. Самая совершенная техника и технология без кадров, способных к инновационным решениям, не даст результатов. Третичный сектор посредством новых научных знаний и их применения, совершенствования человеческого потенциала, создания условия для повышения качества жизни населения способствует прогрессивному развитию общества. Необходимым условием перехода производства в третичный сектор экономики является достаточное предложение квалифицированной рабочей силы. Несмотря на реальные возможности ресурсного потенциала России, современное положение ее третичного сектора не отвечает требованиям модернизации национальной экономической системы.

Изучение опыта государств, модернизировавших свою экономику, показывает, что механизм регулирования миграции рабочей силы нацелен на привлечение и использование, прежде всего, квалифицированной рабочей силы, специалистов и ученых из-за рубежа с учетом конкретных потребностей национального рынка труда.

Высококвалифицированные специалисты – это профессионалы, которых отличает высокий уровень подготовки, то есть наличие соответствующего образования и практического опыта работы, а также научные работники высшей квалификации; относящимся к этой группе мигрантов отдается предпочтение практически во всех принимающих странах.

Итак, на постиндустриальной стадии развития особая роль принадлежит «умам». В условиях глобализации ученые и специалисты, по сути, не знают границ. Они покидают свою страну в пользу другой, если находят там более высокое материальное вознаграждение, неограниченные возможности для творчества и саморазвития, лучшее лабораторное оборудование, более комфортные бытовые условия, больше гражданских прав и демократических свобод. Таким образом, ученые и специалисты формируют социальные сети по всему миру. Это миграционные сети нового качества, основанные на образовательных и профессиональных составляющих, в то время как национальная принадлежность размывается.

Миграция высококвалифицированных специалистов осуществляется в следующих формах [1]:

- обмен мозгов (brain change) – подразумевает двусторонний обмен специалистами между странами. В случае, когда одно из направлений становится преобладающим говорят либо об «утечке умов», либо об их притоке;

- утрата мозгов (brain waste) – подразумевает миграцию специалистов в новых формах занятости, которые не требуют применения способностей и опыта, используемого на предыдущем месте работы;

- циркуляция мозгов (brain circulation) – подразумевает циклические перемещения: заграницу для обучения и работы, а затем с учетом полученных новых профессиональных знаний и опыта обратно на родину;

- утечка мозгов (brain drain). Считается, что отток высококвалифицированных кадров подрывает способность страны к социально-экономическому развитию, что ведет к снижению в ней уровня жизни населения;

- приток мозгов (brain gain);

- обратная утечка мозгов (reverse brain drain), т.е. отток специалистов, прибывших в страну.

«Погоня за умами» является одним из определяющих факторов экономического процветания государств в условиях международной конкуренции. Лидерство в этой «погоне» принадлежит США и западноевропейским странам, так 62 % из самых именитых ученых живут в США, в первую очередь, из-за усилия американских исследовательских университетов, чтобы привлечь их.

Таким образом, от того, насколько привлекательной окажется та или иная страна для интеллектуальных кадров, во многом зависит ее будущее место в мировой экономике. Страна, теряющая свой интеллектуальный потенциал вследствие «утечки умов» и не восполняющая его за счет притока умов отстает в социально-экономическом развитии.

На данном этапе развития мировой экономики формируется глобальный рынок квалифицированной рабочей силы. Вообще к образованию мирового рынка труда приводят количественное и качественное несовпадение спроса и предложения рабочей силы. Однако, когда мы имеем ввиду высококвалифицированных специалистов, данное правило зачастую не работает. Вряд ли можно провести четкую черту между национальным и мировым рынком высококвалифицированных специалистов, поскольку одной из основных особенностей данной категории мигрантов является ее конкурентоспособность именно в глобальном масштабе. Поэтому здесь целесообразно говорить о глобальном рынке высококвалифицированных специалистов, активными участниками которого выступают ТНК, а регуляторами - международные соглашения (например, ГАТС), международные организации (МОМ, МОТ), реги­ональные объединения государств и национальные государства. Кроме того, в экономической литературе к участникам глобального рынка квалифицированного труда относят также социальные сети мигрантов, соединяющие страны происхождения и страны приема. Формирование межгосударственных социальных общностей придает современной миграции новый специфический признак. Она утрачивает характер одностороннего движения и все более приобретает черты транснационального процесса, получившего название трансмиграции.

Обычно международная миграция рабочей силы осуществляется из менее развитых стран в страны, с более высоким уровнем развития. Однако, когда речь идет о высококвалифицированных специалистах это правило не всегда работает. Для данной категории работников не существует границ, их потоки имеют совершенно различные направления. Так, помимо устойчивого потока интеллектуальной миграции из развивающихся государств в развитые, существует значительная по объему миграция специалистов между развитыми странами, а также поток мигрантов-профессионалов из развитых стран в развивающиеся. В большинстве случаев такое направление обусловлено деятельностью транснациональных корпораций, которые в условиях современной мировой экономики являются одними из основных действующих лиц глобализации, а также выступают главными субъектами мирового рынка высококвалифицированных специалистов.

По информации, содержащейся в ежегодных докладах UNCTAD, на долю транснациональных корпораций с середины 90-х годов прошлого века приходилось более 70 млн. работающих по найму во всем мире, что составляет около 5% от числа трудоспособного населения планеты. Среди западных исследователей существует мнение, что в странах с развивающейся экономикой на каждого сотрудника ТНК создается два рабочих места в других сопутствующих отраслях экономики.

Расширение деятельности ТНК в мире, создание их филиалов и отделений, распределение производства и сбыта приводят к формированию в этих корпорациях «внутренних рынков труда», которые не знают государственных границ. Именно внутри ТНК можно говорить о циркуляции специалистов.

К основным группам трудовых мигрантов, которые подбираются в разных странах и направляются на работу в филиалы, отделения и другие структуры ТНК, относятся специалисты, связанные с современной техникой и информационной технологией, управляющие и специалисты по рыночной экономике.

Перемещение деятельности корпораций в ту или иную страну сопровождается перемещением туда персонала: высших менеджеров, специалистов, финансовых директоров. Как правило, возможности для характерного роста в периферийных отделениях корпораций выше, чем в штаб-квартире или головной компании. Поэтому многие молодые сотрудники американских и западноевропейских компаний предпочитают начать карьеру в отделениях, расположенных в Китае, России, Малайзии и т. д.

Наличие опыта работы в ТНК, участие в осуществляемых ими программах профессиональной подготовки персонала, в совместных международных программах значительно повышает уровень конкурентоспособности сотрудников этих компаний на международном рынке труда.

Поскольку в России недостаточно кадров необходимой компетентности и профессионализма, ТНК приглашают высококвалифицированных специалистов. В Россию, по некоторым данным, иностранных специалистов чаще всего приглашают в администрирование - 22%, маркетинг и продажи – по 19%, в консалтинговую сферу – 13%, в сферу информационных технологий – 6%, в кредитно-финансовую сферу – 3%.

По мере расширения масштабов деятельности транснациональных корпораций увеличиваются и масштабы привлечения иностранных работников высокой квалификации. ТНК в странах, где размещены их структуры, включают в производство все факторы на новой технологической основе, добиваясь наибольших результатов. Таким образом, посредством сотрудничества с ТНК, через совместные предприятия или прямой конкуренции с ними на внутреннем рынке, не только повышается качество продукции, но в страну приходят высококлассные специалисты, опыт которых передается национальным кадрам.

В настоящее время в развитых странах находится около 1,5 млн. высококвалифицированных работников, страной происхождения которых являются развивающиеся государства. Наиболее притягательными для международных мигрантов являются страны — члены Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Так, эти страны притягивают более половины всех международных мигрантов.

В большинстве стран ОЭСР число иммигрантов с высшим образованием превышает число эмигрантов с таким же уровнем образования; особенно высока международная миграция среди высококвалифицированных рабочих Африки и Карибского региона. В докладе по итогам исследования ОЭСР отмечается, что это во многом это связано с целенаправленной политикой по привлечению в страну иностранных учащихся и созданию условий для их последующего трудоустройства (наиболее активно такую политику проводят Австралия, Канада и Франция). Так, между 2001 и 2003 г. приток иностранных студентов в Великобританию увеличился более чем на 36%, во Францию - на 30%, в Австралию - на 13%. В США в 2004 году 62% присужденных ученых степеней в инженерных науках пришлось на иностранцев; высок их удельный вес был также в математике, компьютерных науках, физике.

По данным Всемирного Банка в первую десятку стран-членов ОЭСР, которые притягивают мигрантов входят США, Германия, Канада, Великобритания, Испания, Франция, Австралия, Италия, Япония, Швейцария. В то же время Великобритания, Германия, Италия, США, Франция, Испания относятся к первой десятки стран-доноров. Из всех перечисленных стран Великобритания лидирует по доле эмигрантов с уровнем образования выше среднего, которая составляет 16,7 % [2]. Исход высококвалифицированных специалистов из Великобритании гораздо выше, чем любой из других 29 членов ОЭСР. Germany has lost only 860,000 highly-skilled workers, America 410,000 and France 370,000.

В настоящее время свыше трех миллионов британцев живут за рубежом, из них более 1,1 млн. высококвалифицированных выпускников вузов.

Для сравнения Германия потеряла лишь 860 тысяч высококвалифицированных рабочих, а Америки и Франции 410 000 и 370 000 соответственно.

Наиболее популярные места назначения для высококвалифицированных мигрантов из Великобритании являются англо-говорящие страны, таких как Австралия, Америка, Канада и Новая Зеландия, а также зоны отдыха, включая Францию ​​и Испанию. В то же";Britain has been lucky - although it has lost substantial numbers of people, it has attracted more than a million skilled immigrants to replace them. If they stop coming then that would be a problem."; Британия привлекла более миллиона квалифицированных иммигрантов из таких стран, как Индия, Польша, Пакистан, Ирландия, Германия, ЮАР, Бангладеш, США, Ямайка, Кения. Миграционные процессы привели к быстрым изменениям в британском обществе.

Очевидно, что при эмиграции квалифицированных рабочих и инженерно–технического персонала, ученых и специалистов страна–донор оказывается в большом проигрыше, поскольку теряет не только все капитальные затраты, вложенные в подготовку этих кадров, но и, что самое главное, интеллектуальную элиту, творческий потенциал которой служит залогом развития экономики в условиях НТР.

Мобильность ученых и специалистов – это нормальный и естественный процесс, который приводит к обогащению умов, улучшению их качества и повышению конкурентоспособности. Максимальную экономическую выгоду мобильность специалистов приносит тем странах, в которых она осуществляется в формах обмена и циркуляции.

Рассматривая процесс миграции высококвалифицированных специалистов в России, необходимо констатировать, что ни о каком обмене кадрами или циркуляции специалистами и учеными речь не идет. Применительно к нашей стране можно говорить, к сожалению, только об «утечке умов», от которой Россия ежегодно теряет около $50 млрд. По мнению В. Садовничего, ректора МГУ им. М. В. Ломоносова, страну каждый год покидают до 15% выпускников российских вузов [3].

В 2009 году более 28% эмигрантов из Российской Федерации старше 14 лет имели высшее образование, при этом среди выбывающих в страны дальнего зарубежья доля лиц с высшим образованием составила более 38%.

Исторической предпосылкой возникновения процесса ";утечки мозгов"; из России стало фактическое открытие границ, связанное с распадом СССР. Количество уезжающих учёных превысило количество подготавливаемых, что означало кризис или стагнацию науки и образования. Данный кризис в отечественной науке – одно из следствий и одновременно причина интеллектуальной эмиграции из страны на протяжении последних лет. Выезд из страны руководителя научной школы или нескольких ее членов наносит невосполнимый ущерб самому существованию этой научной школы, причем нарушается как механизм проведения научных исследований, так и механизм воспроизводства элитных научных кадров. Россия в этом плане сталкивается с двумя проблемами: необходимостью повышать свою миграционную привлекательность для зарубежных специалистов и минимизировать потери от эмиграции собственных высококвалифицированных кадров.

Россия по показателю «индекс развития человеческого потенциала», разработанного ООН для оценки качества жизни в той или иной стране занимает 71 место [4]. Комплекс факторов миграции связан также с различиями в состоянии политической и правовой среды в отдельных группах стран. Их количественным выражением могут служить показатели так называемого качества государственного правления, разработанные Всемирным банком. Они подтверждают, в частности, неблагополучную политическую и правовую ситуацию в России и других странах СНГ, что не может не оказывать отрицательного влияния при выборе России как страны притяжения высококвалифицированными специалистами и учеными.

Россия серьезно пострадала от «утечки умов» в 1990-е гг., и в настоящее время отток ученых, преподавателей, студентов и аспирантов продолжается. Так, в 2002г. и 2003г. страну покинуло – 16479 (в т.ч. 83 кандидата и 22доктора наук) и 14463(в т.ч. 59 кандидатов и 14 докторов наук) лиц с высшим образованием. В 2005г. – 12215 лиц с высшим образованием (в т.ч.19 докторов и 52кандидата наук), в 2007г. – 10013(в т.ч. 9 докторов и 34 кандидата наук), в 2009г. – 8173(в т.ч. 38 докторов и 38 кандидатов наук) [5]. В настоящее время, по оптимистичным оценкам, численность российской научной диаспоры за рубежом, составляет примерно 30 000 человек.

Российская система высшего образования нуждается в серьезном реформировании для того, чтобы она действительно отвечала потребностям современной экономики. А пока это происходит, потребность в высококвалифицированных кадрах может частично покрываться за счет их привлечения на мировом рынке труда.

Крайне неудовлетворительно качество подготовки студентов и будущих исследователей в сфере образования, нарушение научных коммуникаций и научно-социальных сетей в российской науке. Взаимодействие с учёными российского происхождения, длительное время живущими и работающими за рубежом, было, а сейчас становится особенно приоритетным направлением для решения проблем модернизации научно-технической сферы, кооперации и интеграции с мировой наукой. Без разработанной грамотной миграционной политики решить возникшие проблемы невозможно.

Таким образом, выезд за рубеж ученых по контракту или на постоянное жительство – такой же естественный процесс, как и миграция вообще. Эмиграция высококвалифицированных научных кадров носит объективный характер, запретами в современных условиях ничего добиться нельзя. Единственный путь – это, использовав опыт других стран, направить эмиграцию научных кадров в русло ее «циркуляции», с тем, чтобы получать отдачу в виде новых разработок, применяемых в экономике страны. Для решения такой задачи необходимо привлекать иностранных специалистов на работу в создаваемые в России технопарковые зоны и наукограды; использовать возможности русских общин за границей, придать этому процессу организованный характер, расширять стажировки ученых, использовать контрактный характер оформления обязательств после прохождения стажировки.

Сейчас во многих странах возникли социальные сети и ассоциации, которые активно создают и развивают ученые-соотечественники, живущие за рубежом. Сети строятся как по профессиональному и региональному признакам, так и в зависимости от того, где работают члены сети или ассоциации (например, есть сети, объединяющие российских ученых, работающих в зарубежных университетах). Необходимо использовать те связи, которые налаживают представителями русской диаспоры.

Основной задачей модернизации экономики России является переход к постиндустриальной стадии развития, основной чертой которого можно назвать увеличение доли третичного сектора в экономике. На второй международной научной конференции, посвященной модернизации экономики России (апрель 2001 г., Москва) отмечалось в качестве важнейшего направления модернизации российской экономики повышение роли высококвалифицированных кадров. Подготовка высококвалифицированных специалистов включает их переподготовку, переквалификацию, переобучение, а также перевоспитание людей, усвоение иного образа мышления, соответствующего требованиям времени, новое образование, овладение современными профессиями, массовое распространение новых знаний, необходимых обществу.

Действующая система грантов на обучение за рубежом также во многом способствует «утечке умов», т.к. большая часть уехавших на обучение за рубеж студентов, как показывают имеющиеся исследования, в последующем трудоустраиваются в стране обучения или других странах, на родину не возвращаются [6].

Мобильности ученых, в том числе российских, способствуют информационные и коммуникационные технологии, облегчающие внедрение совместных программ, проведение совместных исследований, благодаря которым ученые могут реализовывать свои творческие потребности (а также материальные), не покидая свою страну насовсем [7].

По нашим расчетам, среди прибывших в Россию в 2008 году внешних иммигрантов, доля имеющих среднее общее неполное образование, начальное общее и не имеющие образования составляет около 13%, имеющих среднее общее полное образование – 28,8%, имеющих среднее профессиональное образование – 26, 2%. Законченное высшее профессиональное образование имело лишь 22,3% иммигрантов. Понятно, что такая структура рабочей силы не только не способствует ликвидацию отсталости, а, напротив, приносит огромный вред, поскольку предпринимателям дешевле использовать иммигрантов, чем повышать производительность труда за счет вложений финансовых средств в обновление устаревшего оборудования и технологий. В связи с этим, приоритетным направлением современной государственной иммиграционной политики в условиях модернизации российской экономики является привлечение высококвалифицированных специалистов, кото­рых не хватает для эффективного развития наци­ональной экономики.

Проблема активного привлечения квалифицированной иностранной рабочей силы, особенно из стран дальнего зарубежья, одна из сложнейших, не решенная пока теми радикальными изменениями, которые были внесены в законодательство, вступившее в силу с 2007 года. Так, исключительно важное практическое значение имеет улучшение миграционного режима для вы­сококвалифицированных иностранных работников, привлекаемых к реализации инвестиционных проектов иностранными компаниями. Длительная процедура оформления разрешения на работу, получения визы тормозит реализацию проекта. В 2010 году Министерством экономического развития и Федеральной миграционной службой были подготовлены поправки в миграционное за­конодательство. Указом Президента РФ от 19 мая 2010 г. был принят Федеральный Закон № 86-ФЗ, вносящий изменения в Федеральный Закон № 115-ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и иные законодательные акты Российской Федерации. Благодаря данному закону порядок привлечения вы­сококвалифицированных специалистов из-за рубежа упрощен.

Одним из важнейших условий нормального существования и функционирования системы является то, как эта система восполняет естественный и искусственный отток кадров, как она может восполнять эти интеллектуальные потери. К сожалению, в России количество уезжающих учёных превысило количество подготавливаемых, что пагубно отражается на вкладе науки и образования в развитие страны. Отток их России ученых меньше, чем миграция между ведущими странами Европы: Германией, Францией, Италией. Но в этих странах идет постоянный процесс восполнению кадров, миграция в странах Европы имеет важную особенность: ученые-эмигранты поддерживают связь со своей страной, они могут заниматься научно-исследовательской работой у себя на Родине.

Развитые и многие развивающиеся страны пришли к пониманию того, что привлечение иностранных ученых, инженеров, менеджеров, преподавателей и других специалистов означает «импорт знаний» и может быть исключительно выгодно для национальной экономики. С этой целью корректируются миграционные законодательства, создаются специальные программы для высококвалифицированных мигрантов, целенаправленно расширяется прием иностранных студентов и аспирантов, поощряется их трудоустройство после завершения учебы, создаются международные исследовательские коллективы, поощряется миграция, связанная с инвестициями в приоритетные отрасли.

Организация трудовой миграции и ее масштабы во всех странах всегда определялись конкретно-историческими условиями. На постиндустриальной стадии развитии все промышленно развитые страны на государственном уровне проводили активную миграционную политику при повышении роли ее селективной функции, сегментации трудовых иммигрантов для изменения качественного состава совокупной рабочей силы, соответствующего потребностям развития национальной экономики.

На мировом рынке вы­сококвалифицированной рабочей силы национальные государства конкурируют друг с другом за ее привлечение, используя различные виды миграционной политики. Открывшиеся в результате глобализации невиданные ранее перспективы занятости и карьерного развития меняют миграционное поведение высококвалифицированных специалистов. Эти специалисты подвижны в международном масштабе.

Как показывает опыт ряда государств, в период острой нехватки рабочей силы (Западная Европа в 1960-е годы, арабские государства — в 1970-е гг.) максимальный эффект дает проведение открытой политики, разрешающей работодателям привлекать необходимое количество рабочей силы из-за рубежа при минимуме бюрократических процедур, в уведомительном и оперативном режиме.

В странах, желающих привлечь и удержать высококвалифицированных мигрантов, имеются четко установленные категории, которым обес­печивается допуск в страну.

Для привлечения высококвалифицированных специалистов государства применяют различные способы. Большинство стран смогли уменьшить продолжительность периода предоставления разрешения на работу. Быстрее, чем где-либо эти вопросы рассматрива­ются в Великобритании и Франции, где для высококвалифицированных специалистов введена ускоренная процедура выдачи разрешений на работу. Целью проводимых в государствах преобразований яв­ляется выдача 90% разрешений на работу при соблюдении требований «в течение одного дня».

Региональные организации охватывают вопро­сы управления международными миграционными потоками, они разработали большой комплекс мер, касающихся усло­вий допуска и пребывания работников, являющихся и не являющихся гражданами принимающей страны, и обращения с ними. В региональ­ных актах проявляется двойственный характер миграционной политики международных региональных объединений: либерализация миграционных потоков внутри интеграционных союзов и ужесточение миграционной политики к «третьим странам».

Основными формами участия в развитии глобального рынка квалифицированного труда, осуществляемого региональными объединениями государств, являются: заключение соглашений о свободе передвижения; проведе­ние унификации образовательных и квалификационных стандартов, соглашения о взаимном признании дипломов, проведение краткосроч­ных студенческих программ.

В развитии глобального рынка квалифицированного труда большую роль играют различные программы, способствующие преодолению негативных последствий функционирования рынок квалифицированного труда и использованию преимуществ, создаваемых на нем, разрабатываемые МОМ, МОТ, МВФ, ВБ, и другими организациями.

Одной из особенностей процессов международной трудовой миграции на современном этапе является интеграция систем высшего образования и глобализация сферы образования. Глобализация сферы образования проявляется в унификации образовательных стандартов и программ, наличии соглашений между университетами, распространенности практики зарубежных стажировок, предоставлении стипендий и материальных льгот студентам при межстрановом обмене. Например, интенсивная миграция студентов внутри Европейского региона объясняется решением о сопоставимости дипломов на основе определенных критериев. Помимо этого, в ЕС действуют сек­торальные директивы признания дипломов, включающие подробный перечень профессий и отраслей, где дипломы признаются равноцен­ными на всем пространстве ЕС и где требуется обязательный минимум дополнительного обучения.

Соглашение о взаимном признании дипломов заключено также между Новой Зеландией и Австралией. Миграционная политика «перелива» квалифицированного персонала на условиях облегченного режима также, как в ЕС, осуществляется в интеграционном объединении США, Канады и Мексики (НАФТА).

Взаимная защита интересов мигрантов в странах-импортерах и странах- экспортеров рабочей силы достигается в рамках Многосторонних межправительственных Соглашений, в которых участвует Россия, а также двусторонних Соглашений России с другими странами.

Многостороннее межправительственное Соглашение, подписанное странами-членами СНГ о сотрудничестве в области трудовой миграции, вступило в силу в России в апреле 1995г. Данное соглашение имело огромное значение для миграции квалифицированных кадров, т.к. в нем зафиксировано, что каждая из сторон признает дипломы, свидетельства об образовании, соответствующие документы о присвоении звания, разряда и т.п. без легализации; стороны признают трудовой стаж; исключено двойное налогообложение заработанных работниками средств, трудящиеся мигранты пользуются социальным страхованием и социальным обеспечением в соответствии с действующим на территории страны трудоустройства законодательства.

Двусторонние Соглашения о развитии сотрудничества по регулированию основных направлений сотрудничества в области трудовой деятельности заключены между правительством Российской Федерации и правительствами Армении, Вьетнама, КНР, Молдовы, Украины и целым рядом других стран.

Таким образом, анализ государственной миграционной политики в контексте модернизации экономики, позволяет сделать вывод о ее позитивном характере, и необходимости более широкого использования апробированных за рубежом организационных форм привлечения в Россию специалистов и ученых.

Многие страны стремятся возвратить специалистов, проживающих за рубежом. Постепенно формируется система организации возврата национальных специалистов.

Так, программы содействия возвращающимся мигрантам были приняты в последние годы в Эквадоре. Для страны, в которой из 14 млн. населения от 1,5 млн. до 3 млн. человек работают за рубежом, такая политика имеет огромное значение. В стране был учрежден специальный фонд, предоставляющий «возвращенцам» первоначальный капитал для открытия своего дела, а также предлагающий консультации квалифицированных экспертов в сфере бизнеса.

Зарубежные страны все больше «исповедуют» концепцию «сотрудничество вместо миграции». Во Франции на реализацию этой концепции был направлен закон, принятый в 1998 г. (закон Шевенмана), главная идея которого – помощь другим странам в подготовке необходимых кадров специалистов, исследователей, студентов на условиях ограниченного срока пребывания во Франции с тем, чтобы затем они возвращались на родину и способствовали ее экономическому развитию и тесным связям с Францией. Фаворитами этого сотрудничества в силу исторических и других причин стали страны Магриба [8].

Россия тоже не осталась в стороне от программ, нацеленных на возвращение/вовлечение высококвалифицированных специалистов. Так, на сегодняшний день осуществляется Федеральная Целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013г», в которой предусмотрены меры по содействию возвращению российских ученых. Данной Программой предусмотрено оснащение ведущих вузов и научных организаций современным научно-технологическим оборудованием, инвестиции в создание необходимого жилищного фонда для приглашенных ученых и преподавателей [9].

Формированию в России мирового рынка квалифицированного труда должно способствовать также квотирование привлекаемой рабочей силы, определяющее не только количество трудовых иммигрантов, допускаемых в страну, но что особенно важно для экономики - установление профессиональной, квалификационной, половозрастной структуры трудовой иммиграции, а также продолжительности пребывания трудовых иммигрантов в нашей стране.

Значение миграционной политики в связи с поставленной задачей модернизации экономики в России усиливается. Новые условия социально-экономического развития страны, новые задачи требуют и новой миграционной политики.

Итак, как показывает изучение опыта государств, модернизировавших свою экономику, механизм регулирования миграции рабочей силы нацелен на привлечение и использование, прежде всего, квалифицированной рабочей силы, специалистов и ученых из-за рубежа с учетом конкретных потребностей национального рынка труда.

Литература

1.Соболевская А. А., Попова А. К. Постиндустриальная революция в сфере труда. М., ИМЭМО РАН, 2009.

2. Статистический справочник «Миграция и денежные переводы: цифры и факты – 2011», 2-е изд. // www.

3. Петраченко С. «Проблема «утечка умов» из России в контексте интеллектуальной безопасности страны» // Власть №9, 2007. С. 52-55.

4. Доклад о развитии человека 2009 «Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие». Опубликовано для программы развития ООН (ПРООН). Изд-во «Весь мир» 2009

5.

6. /weekly/2002/059/analit02.php

7. Российская газета"; - Федеральный выпуск № 4946 (122) от 7 июля 2009 г.

8. Стрельцова Я. Франция и проблема интеграции мигрантов // Мировая экономика и международные отношения. 2005. № 9. с. 68.

9./

УДК 331.5

Змияк С.С., к.э.н., доц., Немашкалова К.Г., асп.

Посткризисные приоритеты взаимодействия рынка труда
и рынка образовательных услуг

В последние годы с особой остротой встал вопрос о необходимости усиления взаимодействия рынка труда и рынка образовательных услуг. В статье на основе примеров положительного регионального опыта освещаются основные противоречия в данной сфере, а также даются конкретные рекомендации относительно скорейшего улучшения ситуации.

Ключевые слова: рынок труда, рынок образовательных услуг, профессиональная ориентация, производственная практика, студенческие службы занятости, самозанятость.

В условиях перехода России на инновационно-ориентированный тип экономического развития, повышения конкурентоспособности государства в системе международного разделения труда особую актуальность приобретает необходимость приведения в соответствие системы образования с потребностями рынка труда. На настоящий момент система профессионального образования является одной из ключевых организационных структур, воздействующих на производительные силы общества, осуществляющих подготовку кадров, удовлетворяющих потребность рынка труда, способствующих повышению эффективности производства и развитию человеческого капитала.

Связь между рынком труда и системой образования обусловлена действиями непосредственных потребителей образовательных услуг – населением, формирующим спрос на образовательные услуги с учетом многих факторов, начиная от востребованности и заработной платы специалистов разных профессий на рынке труда и заканчивая значимостью практикоориентированного образования в обществе, ценой на услуги образования и механизмом обеспечения его доступности. Поэтому образование выполняет в обществе двоякую функцию – это одновременное удовлетворение потребности личности в получении знаний, умений и навыков, а также потребности экономики в кадрах соответствующей квалификации для развития высококачественного производства товаров и услуг. Следовательно, рынок образовательных услуг и рынок труда являются сопряженными рынками, изменение параметров одного из которых через некоторый промежуток времени неизбежно отражается на развитии другого.

Современный этап развития российского государства характеризуется наличием нескольких групп противоречий между рынками труда и образовательных услуг:

между социальными и профессиональными ориентациями населения и потребностями предприятий, организаций и фирм в рабочей силе;

между задачей повышения эффективности подготовки вузами специалистов и существующей системой вузовской подготовки;

между теоретической подготовкой выпускников и отсутствием необходимых навыков практического использования полученных знаний;

между жизненными и профессиональными планами выпускника и реальными возможностями их осуществления;

между интересами развития отдельного предприятия и интересами общества [1].

Основные проблемы по организации системы повышения качества рабочей силы в организациях заключаются в том, что отсутствует связь между рынком труда (спросом работодателей) и рынком образовательных услуг (предложением подготовленных специалистов с высшим, средним и начальным профессиональным образованием). Следствием этого стал недостаточный спрос из-за перепроизводства специалистов, в которых экономика уже не нуждается.

Сфера занятости согласно Международному классификатору составляет 15 000 видов профессий, в то время как сфера обучения осуществляет подготовку по гораздо меньшему количеству профессий, число которых в разных странах колеблется от 250 до 350. Проблема для России состоит в том, что в современном мире усилилась тенденция зависимости образовательного стандарта от сферы занятости (в то время как в России всегда была сильна обратная тенденция). Необходимо прогнозирование квалификационно-профессиональной структуры рабочей силы как в целом по стране, так и по регионам. Отсутствие механизмов, обеспечивающих взаимосвязь между рынком труда и рынком образовательных услуг, обостряет проблему трудоустройства выпускников.

Если раньше высшего образования было достаточно для 20-25 лет практической работы, то сегодня оптимальный срок его эффективности составляет 5-6 лет, а в отраслях, определяющих научно-технический прогресс, 2-3 года. Это означает, что в некоторых отраслях инновационные циклы короче чем время подготовки специалистов, что еще раз подтверждает необходимость непрерывного образования.

Возникающие в этой сфере противоречия усугубляются и тем, что для открытия новых специальностей требуется определенное время, тогда как учебные учреждения, учитывая нередко конъюнктурные образовательные потребности абитуриентов, стараются как можно быстрее удовлетворить спрос потребителей. В результате образовательные учреждения слабо реагируют на изменяющиеся потребности рынка труда, обостряя несоответствие между вновь подготовленной рабочей силой и требованиями работодателей [2].

Сегодня, как это ни парадоксально, но в определенной степени дестабилизатором ситуации является рынок образовательных услуг. Человеку предлагается масса профессий, однако отсутствуют ориентиры, позволяющие оценить будущую его востребованность по полученной специальности. В настоящее время выработано множество способов взаимодействия профессионального образования и работодателей. Наиболее распространенными и перспективными из них являются: развитие партнерских отношений между учреждениями образования и предприятиями; адресная подготовка специалистов по соответствующим учебным программам для предприятий; участие представителей бизнеса в планировании учебного процесса, в ходе обучения студентов практическим навыкам, отборе выпускников; государственный заказ на подготовку специалистов; повышение профессиональных компетенций студентов и профессорско-преподавательского состава; привлечение студентов к выполнению конкретных практических заданий на предприятии.

Следует отметить, что решить проблему взаимодействия рынка труда и рынка образовательных услуг невозможно без учета интересов непосредственного потребителя образовательных услуг. Статистика такова, что около 80% абитуриентов выбирают высшую школу. Сегодня спрос на образовательные услуги в большей мере формируется под воздействием общественного мнения, престижности и выгодности отдельных специальностей, что неминуемо отражается на усилении тенденции потери интереса выпускников школ к начальному и среднему профессиональному образованию. Это не случайное явление, а результат расбалансированности взаимодействия рынка образовательных услуг и рынка труда, проявившийся в отсутствии обратной связи между потребителями образовательных услуг и потенциальными работодателями.

В то же время нельзя не считаться с тем фактом, что одним из показателей рынка труда сегодня является требование о наличии диплома о высшем профессиональном образовании, при этом учитывается престиж вуза. Причину роста престижности высшего образования некоторые специалисты объясняют следующим образом: если перед людьми открываются новые возможности самореализации, получения дополнительных выгод, то можно прогнозировать рост инвестиций в образование. Высшее образование в этом случае обеспечивает структурированной системой информации о потенциальных возможностях индивидуума через выявление в процессе обучения качеств и навыков и их документальное подтверждение системой образования [3].

Здесь же выделим красноречивые данные Росстата: в 2010 г. в учреждениях среднего профессионального образования обучалось 2,1 млн. чел.; в вузах училось более 7 млн. студентов.

Система профессионального образования адекватно отреагировала на запросы населения по поводу получения профессионального образования. За последние годы в России происходил существенный рост спроса на образовательные услуги. Численность студентов и их доля в численности населения страны постоянно увеличивалась. Например, количество студентов дневной формы обучения выросло с 1648 тыс. чел. в 1990 году до 3104 тыс. чел. в 2003 году. В 1990-2004 гг. также число государственных высших учебных заведений возросло с 514 до 662 (2010г. – 653), число же негосударственных вузов за период с 1993 по 2004 гг. увеличилось с 78 до 409 (2010г. – 462) [4]. Кроме того, с одной стороны, наблюдается увеличение занятости и экономической активности среди учащихся, а с другой стороны, увеличение доли учащихся среди молодежи и снижение уровня экономической активности молодого населения, что говорит о формировании новой модели занятости молодежи и вступления ее в трудовую деятельность. Тенденция увеличения инвестиций в человеческий капитал, в образование приводит к вступлению в трудовую деятельность теперь не после обучения, а во время него. Существенный прирост количества учащихся во многом также является результатом инвестиций в образование самого населения, поскольку отмечается рост студентов, обучающихся на платной основе.

В настоящее время до 40% выпускников высших учебных заведений не могут трудоустроиться по полученной профессии (специальности) или из-за отсутствия вакантных рабочих мест, или из-за нехватки знаний, да и значительная часть абитуриентов, когда поступает в вуз, уже заранее предполагает, что будет работать не по специальности. Социологические опросы выявляют, что ко времени выпуска доля таких студентов увеличивается по некоторым вузам до 50-60% [5]. Это означает, что на рынок труда попадает рабочая сила, либо не пользующаяся спросом, либо не способная выдержать конкуренцию.

Ситуация с начальным и средним профессиональным образованием заметно хуже. В настоящее время не заполняется каждое пятое рабочее место. С государственной позиции деятельность системы начального профессионального образования рассматривается как социальная защита. В качестве основного аргумента о судьбах профессионального образования выдвигаются тезисы о социально незащищенных детях, бесплатном питании и денежном вознаграждении за практику. Вопросы профессиональной подготовки уходят на второй и даже на третий план. Однако пока начальное и среднее профессиональное образование рассматривается в рамках социальной защиты, не стоит ждать притока рабочих кадров на производство.

Обращаясь к положительному опыту регионов необходимо особо отметить, что в соответствии с Постановлением Администрации Ростовской области от 16 мая 2006г. №182 «О порядке формирования регионального заказа на подготовку квалифицированных рабочих кадров в системе начального профессионального образования Ростовской области» начиная с 2007 года регулярно проводятся региональные статистические обследования предприятий и организаций о потребности в квалифицированных рабочих кадрах, мониторинг трудоустройства выпускников и т.д. с целью обеспечения сбалансированного спроса и предложения квалифицированной рабочей силы на региональном рынке труда, регулирования объемов и профилей подготовки квалифицированных рабочих в системе начального профессионального образования Ростовской области с учетом прогноза потребности экономики области в этих кадрах.

Данный региональный заказ формируется в соответствии со следующим механизмом: министерство труда и социального развития области на основании данных Ростовстата (по обследованию потребности предприятий и организаций всех форм собственности в Ростовской области в квалифицированных рабочих кадрах), министерства общего и профессионального образования (о ежегодном мониторинге трудоустройства выпускников начального профессионального образования) и государственной службы занятости населения (об имеющихся вакансиях) разрабатывает прогноз региональной потребности по востребованным массовым профессиям в территориальном, отраслевом и профессиональном аспектах. Далее в обязанности министерства общего и профессионального образования входит доведение до учреждений начального профессионального образования этих сведений.

Так, Постановлением Администрации Ростовской области от 13.05.2010 № 299 «О региональном заказе на подготовку квалификационных рабочих кадров в государственных образовательных учреждениях начального профессионального образования Ростовской области на 2010 – 2011 год» был утвержден региональный заказ на подготовку квалифицированных рабочих кадров в учреждениях начального профессионального образования Ростовской области на 2010 – 2011 год в объеме 10930 чел. по 63-м профессиям и специальностям.

В дополнение к этому принят Областной закон от 29.09.09 № 290-ЗС ";О взаимодействии областных государственных образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования и работодателей в сфере подготовки и трудоустройства рабочих кадров и специалистов"; [6], который предусматривает создание региональных отраслевых ресурсных центров подготовки работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов в качестве структурных подразделений областных государственных образовательных учреждений начального профессионального и среднего профессионального образования.

Этим же законом предусматривается, что областные государственные образовательные учреждения начального профессионального и среднего профессионального образования будут содействовать трудоустройству своих выпускников путем заключения с работодателями и обучающимися в указанных образовательных учреждениях договоров, содержащих гарантию трудоустройства выпускников этих образовательных учреждений в соответствии с полученной профессией (специальностью).

Также в целях координации деятельности по подготовке работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов, привлечения работодателей, представителей научных и общественных организаций к поддержке начального профессионального и среднего профессионального образования может быть создан Региональный координационный совет по подготовке квалифицированных рабочих кадров.

Подчеркнем, что вводимые в 2011 году федеральные государственные образовательные стандарты начального и среднего профессионального образования нового поколения, разработанные на основе компетентностного подхода, требуют разработки учебно-программной документации с обязательным участием работодателя. Новая процедура формирования образовательных стандартов и программ предоставляет широкие возможности для работодателей по их постоянному обновлению и «тонкой настройке» на конкретные потребности. Предоставленная новыми стандартами возможность отводить на изучение вопросов, связанных с конкретными производст­венными и технологическими процессами и цепочками до 70% общего объёма подготовки, позволяет образовательному учреждению во взаи­модействии с заинтересованными предприятиями постоянно актуализировать содержание и технологии об­разования в соответствии с реальными запросами рынка труда.

Отдельного внимания требует проблема необходимости вывода на качественно новый уровень решения проблемы профориентации. В сложившейся ситуации молодежь является наиболее социально уязвимой категорией населения. И именно к службе занятости у молодежи высокий уровень информационных и профориентационных запросов, связанных с самоопределением ее на рынке труда, поскольку именно здесь сосредоточена работа по созданию баз данных о состоянии рынка труда и ока­занию помощи в выборе профессии и направления профессиональ­ной подготовки. Осложняет данную проблему то, что основная работа службы занятости направлена на безработных и ищущих работу граждан, а работа с учащимися учебных заведений является дополнительной не оплачиваемой нагрузкой на специалистов службы занятости населения.

Отсутствие в настоящее время координирующей инстанции по профориентационному просвещению учащихся, высокая степень неопределенности молодежи на рынке труда во многом обусловливают сложность ситуации профессионального самоопределения выпускников общеобразовательных учреждений. В связи с этим необходима разработка единой системы профориентационных мероприятий «Молодежь на рынке труда».

Основой планирования и разработки новых форм профориентационной работы должны служить, с одной стороны, данные о перспективных потребностях рынка труда, а с другой - социологические исследования профессиональных намерений и предпочтений выпускников. Данный мониторинг может стать как эффективным инструментом изучения рынка труда, так и действенным методом разработки перспективных и своевременных профинформационных мероприятий службы занятости населения совместно с органами управления образованием всех уровней и образовательными учреждениями [7].

Иные аспекты приобретает проблема изучения информации о состоянии рынка труда для сту­дентов, заканчивающих курс обучения и выпускников. Рассогласо­ванность во времени положения на рынке труда на момент посту­пления в образовательное учреждение и на момент окончания его в принципе непреодолима. Поэтому работа по профессиональной ориентации на этапе выбора профессии должна быть подкреплена мерами по интеграции образовательных программ в действующую систему рабочих мест.

Организационный механизм осуществления этой интеграции достаточно простой, так как существует объектив­ная заинтересованность работодателей в обновлении персонала, совершенствовании профессионально-квалификационных харак­теристик рабочей силы, сконцентрированной на внутрифирменном рынке труда, улучшении ее социально-демографического состава. Тезис о незаинтересованности работодателя в выпускнике профес­сионального учебного заведения будет справедлив, пока работода­тель не увидит, что найм новичка экономически выгоден его фирме. И здесь для государственных органов занятости откры­вается сравнительно легкий путь квотирования занятости молодых специалистов (например, в настоящее время реализуется программа «Первое рабочее место» для выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, подразумевающая прохождение ими своеобразной стажировки на профильных предприятиях в течение нескольких месяцев за счет средств федерального бюджета).

Однако, по нашему мнению, этот путь малоэффективен с точки зрения трудовой адаптации новичка и перспектив сохранения за ним ра­бочего места. Привлекательность молодого специалиста возрастает для предпринимателя, когда работник обладает профессионально-квалификационными характеристиками, необходимыми организации. Поэтому остро встает вопрос об эффективности многих учебных программ и их соотнесения с требованиями реальной экономики.

Своеобразным переходным мостиком от учебной к трудовой деятельности может стать производственная практика (тиражируемая по годам обучения и продолжительная по времени), коренным образом преобразованная и адаптированная к сегодняшней реальности. Включение в процесс обучения трудовой деятельности по будущей профессии позволит молодому специалисту к моменту завершения образования приобрести практический опыт и зарекомендовать себя определенным образом в глазах потенциального работодателя.

В этой связи Правительство РФ в период до 2015 года намеревается продолжить реформирование системы профессионального образования всех уровней, хотя почему то в программных документах речь пока что идет преимущественно о системе высшего профессионального образования. Так, предполагается:

продолжить разработку интегрированных программ подготовки и переподготовки высококвалифицированных кадров в ведущих российских ВУЗах, прежде всего, федерального уровня, которым установлена категория «национальный исследовательский университет», по смежным (родственным) профессиям и специальностям;

развивать многопрофильное обучение в ведущих российских ВУЗах, прежде всего, в федеральных университетах и университетах, которым установлена категория «национальный исследовательский университет»;

продолжать практику организации стажировки выпускников учреждений профессионального образования всех уровней с привлечением наставников из числа работников организаций в рамках реализации региональных программ, предусматривающих дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации [8].

Затрагивая институциональную составляющую повышения эффективности взаимодействия рынка труда и рынка образовательных услуг следует подчеркнуть, что в настоящее время назрела необходимость модернизации организационных структур, созданных практически во всех вузах страны, содействующих трудоустройству выпускников и ведущих мониторинг их дальнейшей профессиональной судьбы. Данные структуры могут создаваться как путем инициативного развития организаций студенческого самоуправления (студенческие службы занятости), так и путем сотрудничества с государственной службой занятости, кадровыми агентствами, работодателями и их объединениями. Поиск организационных форм реализации услуг трудоустройства должен учитывать, что создание центра трудоустройства – не самоцель, а средство решения проблемы, которое должно быть и социально, и экономически эффективным.

Следует отметить, что услуги трудоустройства выпускников сопряжены с немалыми затратами самих вузов: создание соответствующего структурно-функционального подразделения с постоянными работниками (минимум 2-3 человека), материально-техническое и информационно-сервисное обеспечение его деятельности, ведение баз данных, контакты с работодателями, кадровыми агентствами и государственной службой занятости, проведение ярмарок выпускников и вакансий, выпуск информационно-справочных материалов – все это требует расходования значительных сумм внебюджетных средств, полученных от оказания вузом других услуг и осуществления других видов деятельности, так как сметой бюджетного финансирования и типовым бюджетным штатным расписанием вуза подобные расходы не предусмотрены. В зависимости от размера вуза данные затраты в годовом исчислении должны начинаться от 1 млн.руб., т.е. средние затраты на трудоустройство одного выпускника, воспользовавшегося услугами центра трудоустройства могут составить около 1 тыс.руб. Но даже в отсутствие полноценной методики расчета окупаемости и эффективности деятельности центров трудоустройства можно предположить, что для малых и средних вузов (с числом выпускников от 200 до 4000 человек в год) более выгодным и полезным будет являться участие в работе региональных центров трудоустройства или передача части услуг по трудоустройству на аутсорсинг кадровым агентствам.

Важно, чтобы данное структурное подразделение вуза выполняло и функцию маркетинговой службы поможет абитуриентам и их родителям осуществлять обоснованный выбор специальности, учитывающий прогнозируемые потребности рынка труда (профориентационный аспект). Другая функция маркетинговой службы вуза заключается в формировании имиджа выпускников, отражающего преимущества освоенной образовательной программы и присвоенной квалификации, у потенциальных работодателей. Данная деятельность позволит снизить дисбаланс между критериями профессиональной подготовки выпускника, направленными на выполнение требований государственного образовательного стандарта по специальности или направлению подготовки, и рынком труда, критерии оценки которого изменяются в соответствии с темпами развития науки и экономики. Возникает потребность в формировании перечня критериев оценки конкурентоспособности молодого специалиста, удовлетворяющего современным требованиям рынка труда, соответствующего перечню критериев оценки качества подготовки выпускника рынком образования. В настоящее время оценка профессиональной подготовки выпускника вуза рассматривается работодателем как фактор, определяющим образом влияющий на его трудоустройство [9].

Проблема трудоустройства выпускников на работу не по специальности (около 40%) во многих случаях излишне генерализируется из-за дробления образовательных программ на 670 специальностей. Например, если специалист по мировой экономике или логистике устраивается на работу в органы государственного управления, а бухгалтер или специалист по таможенному делу работает мерчандайзером, то они попадают в эти 40 %. Переход к двухуровневой системе высшего профессионального образования, сокращение перечня специальностей и направлений переподготовки до 120-150, особенно по направлениям «Экономика и управление», «Культура и искусство», «Образование и педагогика», широкое введение бакалавриата и магистратуры по технике и технологиям приведет к формальному росту доли устроившихся на работу по специальности даже без особых усилий, предпринимаемых вузами.

Из-за низкого уровня оплаты труда наиболее острой была и останется проблема трудоустройства выпускников педагогических и сельскохозяйственных профессий, где доля работающих по специальности обычно не превышает 20 %. Именно эти группы образовательных программ, наряду с рядом инженерно-технических, требуют целевой поддержки работодателей и государства.

Особую роль в трудоустройстве выпускников играет развитие самозанятости и работа в малых предпринимательских структурах. Учебным заведениям и органам управления образованием следует рассмотреть введение в программу обучения предметов, связанных с предпринимательской деятельностью, сначала в вузах и ссузах, а затем и в средних школах.

Изменения в законодательстве о высшем профессиональном образовании, произошедшие в 2007 г., окажут существенное влияние не только на условия приема в вузы (ЕГЭ, дополнительные льготы для военнослужащих), образовательные программы (двухуровневая система бакалавр-магистр, интеграция с научными организациями), но и на возможности трудоустройства выпускников. Ключевой для данной сферы станет проблема «Выпускник – 2014», так как именно в 2014 г. на рынок труда выйдет в 1,5-1,8 раза больше выпускников вузов: специалисты, поступившие в вузы в 2009 г., и бакалавры, поступившие в вузы в 2010 г. – год повсеместного перехода вузов к двухуровневой системе образования. К сожалению, данная проблема еще даже не озвучена и не включена в имеющиеся прогнозы профессиональной динамики рынка труда [10].

Для решения проблемы «Выпускник – 2014» потребуются качественно иные подходы и методы, так как действующие программы трудоустройства выпускников вузов ориентированы на текущий демографический прогноз и стабилизировавшийся приток лиц с высшим образованием, обычно имеют сугубо региональный аспект и не поддерживают профессиональную миграцию в другие субъекты РФ. Согласно Стратегии социально-экономического развития Ростовской области до 2020 года, в качестве одной из основных групп мероприятий, направленных на повышение устойчивости рынка труда региона и синхронизацию системы профессионального образования, предлагается «поддержка системы подготовки кадров по приоритетным для рынка труда специальностям (приобретение оборудования, литературы, выплата повышенных стипендий и т.п.), а также привлечение работодателей к управлению учебными заведениями профобразования (наблюдательные советы, участие в разработке программ и т.п.)» [11].

В завершение представляется целесообразным отметить, что в настоящее время ключевые направления дальнейшего совершенствования взаимодействия системы образования и рынка труда заключаются в:

привлечении представителей бизнес-сообщества к совместной разработке стандартов профессионального образования, учебных планов, программ;

внедрении практико-ориентированного обучения как ключевого элемента профессионального образования;

разработке программ совместной подготовки кадров учебными заведениями профессионального образования и ведущими предприятиями региона;

создании механизма оценки качества подготовки специалистов независимыми экспертными комиссиями по тестам, разрабатываемым совместно с работодателями;

внедрении на базе учебных заведений регулярных исследований профессиональной карьеры выпускников с целью использования полученных результатов для оценки и корректировки учебных программ;

осуществлении прогнозных оценок качественных и количественных изменений структуры занятых на региональных рынках по видам экономической деятельности для дальнейшей корректировки выпуска молодых специалистов с учетом полученных данных [12].

Дальнейшее развитие взаимодействия рынков труда и образования возможно лишь в условиях реализации комплекса мероприятий по совершенствованию системы профессионального образования с учетом требований работодателей на основе постоянного мониторинга текущих и перспективных потребностей рынка труда с целью создания оптимальной системы профессионального образования, обеспечения образовательных учреждений высококвалифицированными научно-педагогическими кадрами, стимулирования и поддержки научных разработок и исследований, внедрения в образовательный процесс современных высокоэффективных методик и технологий, развития материальной базы образовательных учреждений. Система профессионального образования должна учитывать структуру производства и сферы услуг, состояние малого и среднего бизнеса, а также стимулировать их развитие и способствовать удовлетворению потребностей населения.

В этой связи отметим, что в настоящее время проблема первичной профессиональной адаптации студентов является, несомненно, обязательным условием дальнейшего профессионального роста уже молодого специалиста. Положительным является тот факт, что руководство многих вузов адекватно понимает складывающуюся ситуацию, осознавая, что одной теоретической подготовкой сейчас невозможно создать конкурентоспособного претендента на вакантные места жесткого рынка труда. Кроме этого, отдельные вузы делают попытки повысить профессиональную квалификацию преподавателей не только в сфере педагогического мастерства, но и в тех сферах, где могут быть применимы полученные знания по той или иной дисциплине. Так, в Северо-Кавказской академии государственной службы с 2008 г. реализуется проект стажировок преподавателей в органах государственной власти и местного самоуправления Ростовской области. Помимо этого студенты академии имеют возможность проходить стажировку и приобретать практические навыки непосредственно в стенах академии (на базе учебно-консультационных полигонов и в других структурных подразделениях вуза). По итогам такой работы им выдаются рекомендации в органы власти. 

Во взаимоотношениях с работодателями своих выпускников вузам следует опираться на идею экономически обоснованного социального партнерства. На наш взгляд, вся деятельность структурных подразделений вузов, типа центров развития карьеры, должна быть направлена не только на грамотные маркетинговые исследования рынка труда, о чем шла речь в одном из разделов нашей работы, но и на активное привлечение так называемых дальновидных работодателей, ориентированных на открытую кадровую политику со смещением акцента на привлечение новых работников, в отличие от опоры только на собственных сотрудников. Как минимум, такие работодатели должны быть сориентированы вузом на формирование своего рода «кадрового резерва», погружая будущих выпускников как можно раньше в специфику профессиональной деятельности. Инструментов реализации данного направления немало, но на наш взгляд, наиболее продуктивным может стать практика создания «адаптационных инкубаторов», когда студенты для выполнения рабочих заданий в рамках проекта привлекаются к работе на условиях неполного рабочего дня (part-time) или гибкого графика деятельности.

И еще одно замечание. В данной работе мы особо подчеркнули мысль о том, что вводимые в 2011 году федеральные государственные образовательные стандарты начального и среднего профессионального образования нового поколения, разработанные на основе компетентностного подхода, требуют разработки учебно-программной документации с обязательным участием работодателя (вариативной части). Здесь нам бы хотелось добавить, что в действительности руководителям профессиональных учебных заведений необходимо как можно скорее начинать использовать данную возможность для того, чтобы провести так называемую «тонкую настройку» своих программ с учетом требований ФГОС ПО, профессионального стандарта (если таковой имеется), и Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих (ЕТКС), что является уже действенным инструментом качественного усиления взаимосвязи рынка труда и рынка образовательных услуг.

Литература

1.Рязанцева Л.В. Анализ сфер занятости выпускников ВУЗов и проблемы их трудоустройства. /110220 thesis_Ryazantseva.htm

2. Кязимов К.Г. Рынок труда и занятость населения. – М.: Перспектива, 2005. С. 250.

3. Бусыгин В П., Харченко ИИ Модернизация системы образования: концепции и процессы // Россия, которую мы обретаем / Отв. ред. Т.Н. Заславская, З.И. Калугина. – Новосибирск: Наука, 2003. С. 331.

4. Россия в цифрах. Росстат. 2011.

5. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации 2010. Цели развития тысячелетия в России: взгляд в будущее. – М. ПРООН, 2010. С.173.

6. Официальный портал Администрации Ростовской области /Default.aspx?pageid=8946

7. Киреенко Л. Результаты социологического исследования профнамерений учащихся и выпускников школ Московской области. - Спрос и предложение на рынке труда и рынке образовательных услуг в регионах России. Сборник статей. – Петрозаводск. 2004г. Книга 2. C. 97.

8. Основные направления действий на рынке труда Российской Федерации на 2011-2015 годы // Официальный сайт Минздравсоцразвития России /

9. Социально-экономический механизм интеграции рынка образовательных услуг в рынок труда: региональный аспект (под ред. М.А. Боровской). – Таганрог: ТРТУ, 2005. С. 70.

10. Игнатова Т.В. Аспект трудоустройства выпускников вузов в программах занятости населения Ростовской области// Официальный сайт Издательства «Аккредитация в образовании» /index.php?page= 6&subpage=4&p=2&mag=22&list=3&article=55

11. Утверждена постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 30.10.2007 № 2067 «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года»

12.Мерзлова М.П. Концептуальные подходы к формированию взаимодействия профессионального образования и рынка труда. Автореферат. – М., 2009. С. 19.

УДК 338.2:504

Уварова Г.Г., к.э.н., доц.

Механизмы парирования рисков
в современной экологической политике

В статье с позиций системного подхода показано как происходит выработка и реализация подходов к парированию рискогенных факторов в современной экологической политике. Показаны компоненты данных политических механизмов и намечены подходы к изучению опыт их практического применения.

Ключевые слова: механизм, парирование, рискогенные факторы, политика, экология.

К началу XXI века кардинально изменилась постановка многих проблем, связанных с выработкой эффективных механизмов парирования рискогенных факторов в экологической политике, и вообще в контексте обеспечения безопасностью современного общества, а именно центр тяжести явно сместился от явных опасностей к постоянно присутствующим в политическом поле рискогенным факторам. От катастрофических природных явлений, причина которых лежит пока еще вне человека, к техногенным и социальным катастрофам, непосредственно связанным с решениями, принимаемыми людьми и обществом в целом. Но когда оказывается в силах человека уничтожить существовавшее тысячелетия море и свести леса на огромной площади за считанные годы, то, очевидно, что должно принципиально измениться как отношение к рискогенным факторам, так и к ответственности за принимаемые решения по их парированию[3,с.155]. В кибернетике принципиально важным является понятие «обратной связи», характерное для любых систем – живых, экологических, технических, социальных и экономических. Это означает, что мы живем в мире систем, где принципиальными становятся взаимодействия и взаимосвязи, благодаря которым у целого, как у некоторой совокупности элементов, появляются существенно новые свойства, которыми ни один из элементов системы не обладает. Эта особенность связана с тем обстоятельством, что систему парирования рискогенных факторов, важнейшую для России всего мирового сообщества можно условно сравнить с иммунной системой в живом организме.

Понятие риска сочетает в себе, как минимум, две вероятности: вероятность реализации неблагоприятного воздействия и вероятность поражения, потерь, нанесенных этим воздействием объектам окружающей среды и населению. Риск означает вероятность возникновения конкретного эффекта в течение определенного времени или при определенных обстоятельствах.

При этом риск отличается как от вероятности воздействия, так и от вероятности причиненного ущерба. Риск может быть близок к нулю, несмотря на то, что вероятность реализации неблагоприятного события (постоянно действующие негативные факторы) или вероятность поражения (чрезвычайно редкие явления разрушительной силы) близки к единице. В общем случае величина риска изменяется в пределах от нуля до единицы. Риск - это количественная или качественная оценка опасности; соответственно, экологический риск - это количественная или качественная оценка экологической опасности неблагоприятных воздействий на окружающую среду.

Из-за необходимости оперативного реагирования на большое количество чрезвычайных ситуаций, не привлекая слишком большие ресурсы, такая адаптивная система парирования рискогенных факторов в экологической сфере особенно важна для России, которая в этом отношении наиболее уязвима.

В данной статье риск, связанный с экологической политикой рассматривается как определенная вероятность возникновения конкретного негативного эффекта в экологической системе в течение определенного времени или при определенных обстоятельствах, который может отрицательно сказаться на политических отношениях в данном обществе или в межгосударственных отношениях. В частности экологический риск, может рассматриваться как высокая вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Занимаясь изучением подходов к выработке эффективных механизмов парирования рискогенных факторов в современной экологической политике нужно учитывать следующие категории. Приемлемый экологический риск - это риск, уровень которого оправдан с точки зрения как экологических, так и политических, экономических, социальных и других проблем в конкретном обществе и в конкретное время.

С этим связано определение предельно допустимого экологического риска, под которым понимается максимальный уровень приемлемого экологического риска. Он определяется по всей совокупности неблагоприятных экологических эффектов, которые могут негативно отражаться на политической сфере и которые не должны превышаться независимо от интересов экономических или социальных систем.

Далее идет категория пренебрежимого риска в экологической политике – это минимальный уровень приемлемого экологического риска. Находится на уровне флуктуаций уровня фонового риска или определяется как 1% от предельно допустимого экологического риска.

Парирование рискогенных факторов в самом общем подходе будет связана с необходимостью достижения гармонии и паритета политических интересов в экологической сфере, что мы с достаточными основаниями можем отнести к «вечным» проблемам, которые в любые времена наука неизменно держит в своем поле зрения. Кратко коснемся общенаучной значимости этой фундаментальной проблемы, посвященные проблеме гармонии систем разной природы [8,с.11].

Управление процессами воспроизводства среды основано на процессно-целевом методе (определенном нормативными до­кументами), который включает процессы планирования, организации и организационного обеспечения, мотивации и контроля изменений качественного состояния средового продукта. Поэтому каждая сфера и направление развития среды должны быть прогнозируемы и скоординированы с общей политикой государства (земельно-хозяйственное устройство, экология, продовольственная, экономическая и экологическая безопасность, социальное развитие или институциональные изменения, экология семьи и воспитания, куль­тура или бизнес и т.д.).

Решение этих проблем определяет сис­тематизированную управленческую, научно-исследовательскую, методическую и технологическую деятельность, позво­ляющую получить эффективную систему управления по стабильному развитию политической системы России в широком смысле. При этом формирование политической системы и выработка эффективных подходов к парированию рискогенных факторов и управления условиями среды обитания немыслимо без рациональной структуризации стоящих в настоящее время экологических проблем.

Гармония в ее «собственном смысле» может возникать лишь там, где имеется то или иное противоречие. Именно гармония и есть мера разрешенности политических противоречий, которые, разумеется, не должны иметь жестко антагонистического характера. Отсюда следует, что диалектика непосредственно сопричастна гармонии, определяя ее сущностное начало и глубокое содержание. И сегодня проблема гармонии в политической науке относится к числу наиболее актуальных и трудных. Очевидно, что наиболее продуктивным средством получения такого рода знаний является системный подход и, в первую очередь, анализ и синтез систем на основе общенаучных методов и подходов. Системный подход отражает взгляд на явления и процессы как на особого рода целостности, обладающие устойчивостью своей природы в изменяющейся среде, т.е. системным качеством. В этом контексте экологическая политика представляет собой стремление к сохранению природной среды, внедрение научной системы природопользования, включая сырьевые ресурсы, создание зон чистой экологии, мониторинг и предотвращение возможных технических катастроф.

Это феномен, связанный с явлением самоорганизации систем. Отсюда следует, что с точки зрения рискогенные факторы к ключевым явлениям связанных с изменением системных свойств нашего мира и общества. Выделим некоторые из таких наиболее характерных изменений. В первую очередь это: возникновение рискогенных факторов, обусловленных длинными причинно-следственными связями; междисциплинарный характер к поиску подходов и методов их парирования. При этом должны учитываться самые разнообразные аспекты связанные как с внешнеполитическими факторами, обусловленными глобальными изменениями в окружающей природе и обществе; здесь цивилизация в отношении рискогенных факторов оказалась в такой области политических параметров, с которыми оно ранее не сталкивалась. Это делает прогноз возможного развития событий в определении рискогенных факторов, особенно актуальным переход в парировании рискогенных факторов от силовых аспектов воздействий к более гибким[1;2,с.77-86;6]. Другим аспектам является внутриполитический. Здесь смещаются многие аспекты и угрозы становятся более явными с точки зрения непосредственных последствий.

К настоящему времени сформировались единые организационные, информационные и научные подходы к управлению и парировании. рискогенных факторов, основанные на системных, политико-манипулятивных, коммуникативных, синергетических и ситуационных подходах, суть которого кратко состоит в том, что многие сложные системы, в том числе и те, где происходят катастрофические события, обычно характеризуются различным количеством переменных так называемых, изменение которых однозначно детерминирует поведение всех остальных политических процессов. При этом изменение множества отдельных локальных политических процессов часто оказывается несущественным для формирования ситуации актуализирующей рискогенные факторы.

Добровольными мерами, такими как двусторонние соглашения, о которых договариваются между собой правительства и частные фирмы и обязательствами, взятыми на себя фирмами, независимыми от правительственного давления, являются другие инструменты, используемые в экологической политике. Другой инструмент - выполнение более эколого-ориентированных политических и общественных программ [3,с.127].

Часто, несколько инструментов объединены в соединении инструмента, сформулированном, чтобы обратиться к определенной проблеме охраны окружающей среды. Так как у современных экологических проблем часто присутствует много различных политических аспектов, и несколько научно-познавательных и аналитических инструментов могут быть необходимы, чтобы соответственно обратиться к каждому аспекту, связанному с экологической политикой. Кроме того, использование широкого комплеска различных политических инструментов в парировании рискогенных факторов, могут позволить заинтересованным сторонам политического процесса связанного с решением экологических проблем проявить большую гибкость в разработке различных способов отведения возникающих угроз, уменьшая неуверенность и недоверия между заинтересованными сторонами. Однако, данные комплексы различных политических инструментов, формирующих механизмы парирования рискогенных факторов, должны быть тщательно сформулированы так, чтобы отдельные меры в пределах них не подорвали действия друг друга и не создали неэффективную эммитацию политических решений в деле парирования рискогенных факторов связанных с современной экологической политикой. Здесь буде важен вопрос о том, как распределить накладывающиеся административные расходы, при этом нужно помнить, что делать выполнение экологической политики более дорогостоящей чем необходимо нельзя, так же нужно позаботиться о целерациональном распределении политической ответственности за результаты, а так же, что немало важно и о том, как распределять такой трудно фиксируемы фактор, как политические дивиденды от успешных решений в данной сфере.

Парирование рискогенных факторов современной экологической политики, посредством использования политических механизмов, состоит из следующих этапов:

идентификация рисков;

оценка риска;

выбор методов управления риском и их применение.

По нашему мнению идентификация риска заключается в систематическом выявлении и изучении рисков, которые характерны для политической деятельности. При этом определяются:

  1. опасности, представляющие угрозу;

  2. ресурсы политической системы, которые могут пострадать, или наоборот быть задействованы в преодолении опасной ситуации;

  3. факторы, влияющие на вероятность реализации риска;

Инструменты составляющие политические механизмы парирования рискогенных факторов в современной экологической политике, используются правительствами, чтобы осуществить продвижения их интересов в экологической сфере. Правительства могут использовать много различных типов инструментов составляющих политические механизмы. Например, экономические стимулы и основанные на рыночных и политических механизмов инструменты, такие как налоги и освобождения от налогов, эмбарго на поставку определенных товаров и услуг, запрает определенных видов производств с мотивировкой об их высокой эклогической опасности[7,с.39]. Здесь речь идет о парировании рискогенных факторов косвенно связанных с экологией, но которые с ее проблематикой взаимодейтсвют и прикрываются ее интересами[4,с.45.].

Действие политических механизмов парирования рискогенных факторов в современной экологической политике мы можем представить в следующих ракурсах.

  1. предотвращение или снижение степени риска – принимаются меры, направленные на снижение степени существующих факторов риска;

  2. предотвращение или ослабление влияния факторов риска – принимаются меры, направленные на полное исключение или снижение вероятности событий, которые могут быть спровоцированы факторами риска;

  3. смягчение последствий риска – принимаются упреждающие меры, направленные на обеспечение возмещения на случай спровоцированных риском потерь[9,с.68].

Для политических систем, при парировании различных рискогенных факторов важна задача по созданию эффективного механизма для перевода их из одного состояния в желаемое, что по нашему мнению будет возможно осуществить тремя основными способами управления: структурно-силовым, параметрическим и синергетическим.

Структурно-силовой метод парирования рискогенных факторов в экологической политике. Суть этого метода состоит в том, что на выявленный рискогенный фактор действуют извне так, чтобы переменные, отражающие ее текущее состояние, с течением времени приняли желаемые значения. Этот метод наиболее часто используется в задачах управления, в первую очередь, сложными и искусственными системами. В результате такого внешнего воздействия система, в данном случае рискогенный фактор состоящий из нескольких взаимосвязанных составляющих элементов переходит в желаемое для заинтересованных сторон состояние. При этом структура исходной системы дополняется различными «силовыми блоками». Силовой метод можно реализовать, во-первых, путем жестко детерминированного внешнего политического воздействия – это можно назвать как «программное управление» и, во-вторых, путем введения соответствующих, обычно отрицательных обратных связей – это политико-коммуникативное управление.

Параметрический метод парирования рискогенных факторов в экологической политике. Его суть состоит в переводе системы из одного состояния в другое за счет изменения ее соответствующих параметров каждого рискогенного фактора. В результате система сама начинает движение в сторону нового состояния, которое она и занимает по истечении некоторого времени, которое обычно больше, чем в случае силового управления. Однако отличительная особенность параметрического управления заключается в том, что оно, как правило, более выгодно, т.к. на перевод системы в новое, желаемое состояние затрачивается меньше ее ресурсов, чем при жестко силовом управлении. Именно поэтому параметрический метод может получить достаточно широкое распространение.

Синергетический метод парирования рискогенных факторов в современной экологической политике. Этот метод объединяет идею обратных связей из и идею направленной деятельности на целевых политических инвариантах . данный метод объединяет идеологию, основанную на активном воздействии на природные и искусственные политические системы.

– во-первых, каждый целевой политический инвариант в парировании рискогенных факторов имеет свою область притяжения и поэтому можно выделить границу, разделяющую эти области. Тогда достаточно малое управляющее воздействие может привести к качественно различному поведению всей системы. Отсюда следует важный вывод: прилагая к системе достаточно малые корректирующие политические воздействия, согласованные с ее внутренними свойствами политической системы и характеристиками поставленных задач, можно обеспечить качественно новое поведение всей политической системы в целом. Это свойство можно объяснить эффектом взаимодействия в сложных системах, что открывает новые возможности в решении задач успешного парирования рискогенных факторов в современной экологической политике;

– во-вторых, следствием образования целевых структур – аттракторов является направленность процессов самоорганизации в социальных системах.

Данный подход к выработке эффективных механизмов парирования рискогенных факторов связанных с современной экологической политикой опирается на идею введения взаимодействующих целевых структур, заинтересованных в предотвращении возможных угроз связанных с экологией и политическими последствиями экологических катастроф в превентивном порядке, на которых наилучшим образом согласуются естественные свойства системы и требования задачи управления рисками. Целевые аспекты формируют внутрисистемные социальные связи, в результате чего и возникает коллективное движение компонентов системы для поиска приемлемого решения общей проблемы. Данный подход позволяет существенно продвинуться в решении фундаментальной проблемы поиска общих объективных принципов эффективного парирования рискогенных факторов связанных с современной экологической политикой.

Литература

1.Архипова Н.И., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях. – М.: Рос. гос. гуманит. университет, 1998.

2.Бауман 3. Возвышение и упадок труда //Социологические исследования. 2004. №5.

3. Владимиров В.А., Воробьев Ю.Л., Малинецкий Г.Г. Управление риском. Риск, устойчивое развитие, синергетика. М.: Наука, 2000.

4. Воробьев Ю.Л. Глобальные проблемы как источник чрезвычайных ситуаций. – М.: УРСС, 1998.

5. Воробьев Ю.Л., Малинецкий Г.Г., Махутов Н.А. Управление рисками и устойчивое развитие. Человеческое измерение //Общественные науки и современность. 2000. №4.

6.Катастрофы и общество. – М.: Контакт-Культура, 2000.

7.Моисеев Н.Н. Экология человечества глазами математика. М.: Молодая гвардия, 1988.

8.Bak P. How nature works: the sense of self-organized criticality. – New York: Springer-Verlag. Inc., 1996.

9.Eisenstadt S.N. Social differentiation and stratification. London, 1976.

УДК 338.242.2

Мальцева О.В., к.э.н.

Антимонопольное регулирование в России:
практика и направления совершенствования

В статье рассмотрена практика антимонопольного регулирования в российской экономике и предложены некоторые направления совершенствования антимонопольного регулирования

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, конкуренция, злоупотребление доминирующим положением, антиконкурентные соглашения, недобросовестная конкуренция

Современное состояние российской экономики, характеризующееся бюджетным дефицитом, ростом цен и инфляцией, сокращением производства указывает на необходимость прорыва в направлении диверсификации нашей экономики, уменьшения ее сырьевой направленности, придания ей инновационного характера, повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке. Чтобы добиться этого, необходимо нацелить народное хозяйство и население не только на выживание в трудных условиях, но и на скорейшее возобновление экономического роста на более эффективной основе, каковой должна стать конкуренция, позволяющая экономить и эффективно использовать ресурсы, разрабатывать и применять новейшие технологий и технические достижения, с использованием всего потенциала отечественной науки, формировать и развивать конкурентные преимущества предприятий.

Оценить эффективность антимонопольного регулирования возможно на основе анализа практики применения норм закона РФ «О защите конкуренции» в части: выявления и пресечения злоупотреблений доминирующим положением, соглашений и согласованных действий хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, антиконкурентных действий органов исполнительной власти, и недобросовестной конкуренции. Анализ основных направлений деятельности Федеральной антимонопольной службы (ФАС) позволяет выявить основные тенденции в применении антимонопольного законодательства, его «узкие» места, и сформулировать рекомендации по их совершенствованию.

Представляется целесообразным провести анализ и дать оценку работе ФАС, начиная с 2007 года, в связи тем, что 26 июля 2006 г. был принят закон «О защите конкуренции», статьи которого в полной мере стали применяться с начала 2007 года. Именно, данный закон оформил унификацию российского антимонопольного законодательства, развил процедурные и охранительные нормы, скорректировал сущностные институты отечественного конкурентного права и сократил сферу государственного антимонопольного контроля за экономической концентрацией [1].

Объем работы ФАС в сфере пресечения нарушений антимонопольного законодательства с 2007 года имеет тенденцию к росту. Так в 2007 году было рассмотрено 9366 заявлений, возбуждено 3924 дела о нарушении антимонопольного законодательства, принято 2597 решений, а уже в 2009 году количество рассмотренных заявлений увеличилось на 45% , возбужденных дел на 60%, принятых решений на 64% по сравнению с 2007 годом. По результатам первого полугодия 2010 года количество возбужденных дел о нарушении антимонопольного законодательства составило 5437, принятых решений 3879 следует предполагать, что общее количество рассмотренных и возбужденных дел по результатам года также увеличится. (табл. 1).

Таблица 1

Динамика нарушений антимонопольного законодательства в 2007 г. – I полугодие 2010 г.[2]

Года

2007

2008

2009

2010 – I полугодие

Рассмотрено

9366

10704

16959

-

Возбуждено

3924

6541

9664

5437

Принято решений

2597

3993

6864

3879

В структуре дел, возбужденных в соответствии с законом «О защите конкуренции» (табл. 2) максимальный удельный вес приходится на антиконкурентные акты и действия органов власти.

Таблица 2

Количество и структура дел, возбужденных в соответствии с законом «О защите конкуренции» за 2008г.- I полугодие 2010 г.[3]

Нормы антимонопольного законодательства

2008 год

2009 год

I полугодие 2010 г

Кол-во

%

Кол-во

%

Кол-во

%

Всего

6541

100

9664

100

5437

100

Запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением (ст.10)

1639

25,1

2411

24,9

1289

23,7

Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов (ст.11)

359

5,5

488

5

277

5

Запрет на недобросовестную конкуренцию (ст.14)

517

7,9

687

7,1

427

7,8

Запрет на антиконкурентные акты и действия органов власти (ст. 15-21)

3523

53,8

5820

60,2

2907

53,4

Другие (ст. 25, 34, 35, 38)

503

7,7

258

2,7

537

9,8

В 2008 г. на их долю приходилось 53,8%, в 2009 г.– 60,2%, в I полугодии 2010 года – 53, 4% в общем количестве возбужденных дел. Работа антимонопольных органов показывает, что антиконкурентные акты и действия органов власти не сокращаются и представляют собой наибольшую угрозу для конкуренции.

В законе «О защите конкуренции» к деятельности органов государственной власти и местного самоуправления установлены следующие нормы по предупреждению и пресечению антиконкурентных актов и действий:

- запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия органов власти;

- запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия между органами власти и между органами власти и хозяйствующими субъектами;

- антимонопольные требования к торгам, которые проводят органы власти;

- запрет на передачу прав на государственное или муниципальное имущество без проведения конкурса;

- правила отбора органами власти финансовых организаций;

- правила предоставления государственных и муниципальных преференций.

В актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выявлены следующие основные виды нарушений: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами; установление непредусмотренных законодательством требований к хозяйствующему субъекту; наделение хозяйствующих субъектов функциями органов власти; указания со стороны органа власти о заключении договоров; установление ограничений в выборе продавцов; предоставление государственных и муниципальных преференций с нарушением требований законодательства. А в актах представительных органов власти преобладают такие виды нарушений как: установление единого налога на вмененный доход в размере, превышающем предельно допустимый; предоставление льгот при уплате транспортного налога; дополнительное согласие органов власти на осуществление отдельных видов деятельности; выражение предпочтений при выборе поставщика; установление ограничений хозяйствующим субъектам при выборе ассортимента продаваемой продукции.

В соглашениях или согласованных действиях между органами власти и между органами власти и хозяйствующими субъектами наиболее распространены следующие виды нарушений: раздел товарного рынка; ограничение доступа на рынок, выхода с рынка; установление различных цен на один и тот же товар; повышение, снижение или поддержание цен.

Среди других нарушений следует выделить: предоставление в аренду имущества без проведения торгов; распределение маршрутов внутригородских перевозок пассажиров без проведения конкурса; передача функций по управлению многоквартирными домами конкретному хозяйствующему субъекту без проведения открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами.

В отраслевом разрезе преобладают дела по фактам нарушений в сферах операций с недвижимостью, услуг по перевозкам автомобильным транспортом, ЖКХ, торговли и общественного питания.

Среди нарушений со стороны хозяйствующих субъектов лидирующее место занимают нарушения антимонопольного законодательства, связанные со злоупотреблением доминирующим положением. Доля их в 2008 году составила 25,1%, в 2009 г.– 24,9%, в I полугодии 2010 года – 23,7% в общем количестве возбужденных дел. На долю выявленных нарушений в 2007 году приходилось 28,3%, а в 2008 г. -23,2% в общем количестве выявленных нарушений. В 2009 г. удельный вес таких нарушений сократился до 19,1%, т.е снизился за 2 года на 9,2%, что может свидетельствовать о тенденции к снижению[4].

Наиболее распространенными видами злоупотреблений являются:

- навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора;

- установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара (чаще высокой);

- необоснованный отказ либо уклонение от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками);

- необоснованное сокращение или прекращение производства товара.

Более половина принятых решений о злоупотреблении доминирующим положением за 2007г. – I полугодие 2010 г. было совершено в секторе тепло- и электроэнергетике, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и в сфере газа.

В 2009 году увеличилось количество дел, возбужденных в связи с нарушением запрета на антиконкурентные соглашения хозяйствующих субъектов (488 дел, что на 36% больше, чем в 2008 году). Это связано с активной реализацией в 2009 году программы освобождении от ответственности лиц, добровольно отказавшихся от участия в антиконкурентных соглашениях и сообщивших об этом в антимонопольные органы. Эта программа предусматривает, что хозяйствующие субъекты, добровольно заявившие в антимонопольный орган о заключении антиконкурентных соглашений, отказавшиеся от участия в них и представившие доказательства существования картеля, полностью освобождаются от административной ответственности.

С соответствующими заявлениями в ФАС России обратились около 500 компаний, среди которых: крупнейшие финансовые организации («Сбербанк России», «Росгосстрах»); ведущие производители продуктов питания («Вимм-Билль-Данн», «Валио»); крупнейшие торговые сети («Тандер» – магазины «Магнит»); лидеры рынка телекоммуникаций («Нокиа»), региональные нефтяные компании, хлебозаводы, предприятия деревообрабатывающей промышленности, производители контрольно-кассовой техники[4].

Наиболее распространенными видами соглашений были соглашения об установлении или поддержании цен (тарифов), скидок, о создании препятствий доступу на рынок, выходу с рынка, необоснованный отказ от заключения договоров.

Наиболее остро проблема антикартельного регулирования в России стоит таких отраслях как:

- оптовая и розничная торговля нефтепродуктами;

- агропромышленный комплекс и розничная торговля;

- банковская сфера (потребительское кредитование);

- фармацевтическая промышленность и рынок аптечных услуг;

- промышленность строительных материалов и металлургическая промышленность[5].

Недобросовестная конкуренция имеет более низкую долю в общем числе возбужденных дел и на протяжение трех лет составляла не более 8% общего количества возбужденных дел. Удельный вес принятых решений снижается, составив 7,5 % в 2007 г., 5,5.% в 2008 г., 5,8% в 2009 году.

Среди запретов на недобросовестную конкуренцию наибольшую долю имеет продажа товаров с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности, далее распространение ложных сведений, а также введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей.

Следует отметить, что в связи с тем, что решение антимонопольного органа может быть обжаловано хозяйствующим субъектом в течение трех месяцев со дня принятия решения в суде, непрерывно происходит увеличение массива дел, находящихся в стадии рассмотрения в судах. Ежегодно увеличивается количество исков в суды о признании недействительными решений антимонопольных органов (см. табл. 3).

Таблица 3

Динамика обжалованных и отмененных решений антимонопольных органов в суде за 2007г.- I полугодие 2010г. [3]

Показатели

2007г.

2008 г.

2009г.

I пл 2010г.

Принято решений о признании нарушений

2597

3993

6864

3879

Обжаловано решений антимонопольного органа

844

1091

1887

1413

Признано судом полностью недействительными решений

173

220

298

189

Фактически в судах обжалуется каждое четвертое решение о признании нарушения (в 2007 году в судах обжаловалось каждое третье решение о признании нарушения). Недействительными признаются в среднем только около 20% обжалованных решений антимонопольных органов. Обжалование решений о признании нарушений хозяйствующими субъектами ведет тем самым к росту объема работы и без того увеличивающего ежегодно.

Анализ практики применения норм закона РФ «О защите конкуренции» позволяет сделать следующие выводы:

1) происходит постоянный рост количества заявлений хозяйствующих субъектов по поводу нарушений закона «О защите конкуренции», что с одной стороны подтверждает заинтересованность хозяйствующих субъектов действовать на рынке в условиях конкуренции, а с другой увеличивает нагрузку на антимонопольный орган заявлениями и делами, косвенно связанными с защитой конкуренции;

3) значительное место в практике правоприменения занимает устранение нарушений без возбуждения дела, в результате достигнутого сторонами соглашения по рассматриваемому вопросу, способствуя экономии издержек антимонопольных органов на рассмотрение дел, но также это может свидетельствовать и о том, что антимонопольные органы входят в «сговор» с нарушителями законодательства и предпочитают не начинать официальную процедуру рассмотрения дела;

3) структура дел возбужденных, в соответствии с законом «О защите конкуренции» практически не изменялась, антиконкурентные действия органов власти и местного самоуправления занимают первое место среди всего объема возбужденных дел, увеличившись в 2009 году на 6,4%;

4) существенная доля выявленных нарушений относится к отраслям естественных монополий: тепло- и электроэнергетике, жилищно-коммунальному хозяйству и к сфере газа;

5) нарушения, связанные со злоупотреблением доминирующим положением на протяжении двух лет имеют тенденцию к снижению;

6) соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов распространены в отраслях оптовой и розничной торговли нефтепродуктами, агропромышленном комплексе, банковской сфере, фармацевтической промышленности, промышленности строительных материалов и в металлургической промышленности;

7) слишком большая длительность судебных процессов по антимонопольным делам, где недействительными признаются в среднем только около 20% обжалованных решений антимонопольных органов.

Наряду с этим, следует отметить существенное влияние политической составляющей на дела, связанные с нарушением антимонопольного законодательства.

Таким образом, анализ практики применения норм антимонопольного законодательства позволяет утверждать о неразвитости конкуренции на отраслевых рынках, что обуславливает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы.

В целях совершенствования механизма антимонопольного регулирования по инициативе ФАС уже были внесены изменения в закон «О защите конкуренции» и в отдельные законодательные акты, предусматривающие в том числе:

1) уточнение понятия и порядка предоставления государственной и муниципальной преференции, направленного на устранение предоставление необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам, а также санкций за нарушение установленного порядка;

2) исчерпывающий перечень положений, которые должны содержать правила недискриминационного доступа к товарам (услугам) субъектов естественных монополий;

3) уточнение ограничений к соглашениям и согласованным действиям хозяйствующих субъектов;

4) порядок и полномочия антимонопольных органов при проведении проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства;

6) регламентирован порядок проведения торгов в отношении договоров, предусматривающих передачу прав в отношении государственного и муниципального имущества.

В 2010 году ФАС разработан «третий антимонопольный пакет законов», который направлен на либерализацию норм антимонопольного законодательства, в том числе и в части либерализации вертикальных соглашений. Закон уточняет понятие «координация экономической деятельности», «вертикальное» соглашение», «государственные или муниципальные преференции», критерии определения монопольно высокой цены товара, требования к антиконкурентным соглашениям и согласованным действиям, полномочия антимонопольного органа, порядок рассмотрения заявления о нарушении антимонопольного законодательства. Также «третий антимонопольный пакет законов» исключает применение уголовного наказания за согласованные действия и вводит фиксированные штрафы за злоупотреблением доминирующим положением по делам, не связанным с ограничением конкуренции, что позволит повысить эффективность антимонопольного регулирования и создаст условия для развития конкуренции, особенно потенциально конкурентных отраслях.

Таким образом, антимонопольное регулирование является важным инструментом защиты конкуренции, особенно в условиях выхода из глобального экономического кризиса, меняющего структуру конкурентных рынков. Положительное влияние на развитие конкуренции может оказывать только эффективная антимонопольная политика российского государства, поддерживающая весь спектр российских производителей и обеспечивающая доступ потребителей к товарам и услугам по ценам конкурентного рынка.

Литература

  1. Государственная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Монография в 2-х томах. Т. 1. М.: Научный эксперт, 2008. С. 7.

  2. Cоставлена автором по: «Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2008», «Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2009», «Итоги работы в 1 полугодии 2010 года». URL: http:// www.fas.ru.

  3. Составлена автором по: «Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2009», «Итоги работы в 1 полугодии 2010 года». URL: http:// www.fas.ru.

  4. «Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2009». URL: http:// www.fas.ru.

  5. Картели // Конкуренция и рынок.- №2. – 2009. – С. 8-9.

УДК 338.2

Ткаченко В.Н., асп.

Значение государственной кадастровой
оценки земель при формировании земельного
налога Ростовской области

Главная задача государственной кадастровой оценки земель - установление обоснованной платы за землю и создание единой системы налогообложения всех земель Российской Федерации. Стоимостная оценка земель является важнейшим экономическим инструментом управления рациональным использованием земельных ресурсов.

Ключевые слова: государственная кадастровая оценка земель, кадастровая стоимость земельных участков, удельный показатель кадастровой стоимости земли, земельный налог, сравнительный анализ, инвентаризация земель, методические рекомендации.

Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению (земли сельскохозяйственного назначения, земли населённых пунктов, земли промышленности и иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов, земли лесного фонда, земли водного фонда, земли запаса) и виду функционального использования (земельные участки, предназначенные для размещения: домов многоэтажной жилой застройки, домов индивидуальной жилой застройки, гаражей и автостоянок, находящиеся в составе дачных, садоводческих и огороднических объединений, объектов торговли и бытового обслуживания, административных и офисных зданий, производственных и административных зданий, сооружений промышленности, сбыта и заготовок). Государственная кадастровая оценка земель проводится с учётом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров. К различным категориям земель и видам разрешённого использования земельных участков применяются различные методы оценки в зависимости от факторов, влияющих на их оценку. В целом это методы массовой оценки, базирующиеся на системе массового определения стоимости, а именно, метод сравнения рынков, а также доходный и затратный методы.

Государственная кадастровая оценка земель включает в себя:

- разработку и утверждение документов, регламентирующих проведение работ;

- формирование перечней объектов оценки земельных участков;

- выбор исполнителя работ;

- контроль за ходом выполнения работ;

- проверку результатов работ и предоставление их на утверждение органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- внесение сведений о кадастровой стоимости земельных участков в государственный кадастр недвижимости;

- определение кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков, прошедших государственный кадастровый учёт, а также земельных участков, изменивших свои характеристики;

- разъяснения результатов.

Результатом проведения работ по государственной кадастровой оценке земель является создание налоговой базы для исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости, что определено Главой 31 «Земельный налог» действующего Налогового кодекса Российской Федерации. Актуализация и корректировка результатов оценки осуществляется как постоянно действующая система мероприятий, обеспечивающих обновление сведений о кадастровой стоимости земель.

В Ростовской области работы по государственной кадастровой оценке земель проводятся с 2000 года. В итоге выполненных работ определена кадастровая стоимость 1,5 млн. земельных участков, в том числе свыше 1 млн. земельных участков в составе земель населённых пунктов, около 200 тыс. земельных участков сельскохозяйственного назначения, более 60 тыс. земельных участков в составе промышленности.

Кадастровая стоимость земельного участка является налоговой базой, устанавливаемой на период 3-5 лет, в течение которых она остаётся неизменной. Земельный налог является местным налогом и поэтому целиком поступает в бюджеты муниципальных образований, будучи основой доходной части бюджета муниципального образования.

По сложившейся практике сведения о земельных участках содержатся в трёх реестрах: ЕГРП – единый государственный реестр прав, ГКН – государственный кадастр недвижимости и реестры муниципальных образований.

Единый государственный реестр прав содержит сведения о правообладателях земельных участков, права на которые были зарегистрированы в установленном законом порядке. Объём сведений достаточен для идентификации объекта права. Но эти сведения формируются с 1999 года.

Государственный кадастр недвижимости содержит сведения о всех земельных участках, поставленных на кадастровый учёт, в том числе и ранее учтённых земельных участках. Объём сведений в ГКН также достаточен для идентификации объекта при определении его стоимости. В то же время сведения о правообладателях вносятся в ГКН в порядке информационного взаимодействия из сведений ЕГРП. Как уже было выше упомянуто, в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения и о ранее учтённых объектах, т.е. учёт, которых осуществлялся до введения в действие федерального закона о государственном кадастре недвижимости. Учитывая требования норм законодательства в периоды до вступления в силу Федеральных законов, регламентирующих формирование реестров и объём информации вносимой в реестры, сведения о ранее учтённых земельных участках в части описания правообладателя в ГКН содержатся не в полном объёме. Такие сведения могут быть заполнены на основании заявлений правообладателей.

По сведениям налоговых органов так же следует, что поступающая ранее информация из Управления Роснедвижимости содержала неполные сведения о правообладателях на земельные участки. Проведя анализ состояния базы данных ГКН, установлено, что сведения о правообладателях, права которых возникли до 2000 года, действительно содержатся не в полном объёме, необходимом для идентификации налогоплательщика. Так, ранее информация о правообладателе вносилась только в объёме информации о фамилии, инициалов имени и отчества. Отсутствовали сведения о дате и месте рождения и другие идентификационные данные о субъекте права.

До внесения изменений в Налоговый кодекс РФ предоставление отсутствующих сведений могли предоставлять органы местного самоуправления. Для этих целей органами местного самоуправления проводилась работа по идентификации земельных участков. Повсеместно с использованием программы ЗУМО (земельные участки муниципального образования) формировались сведения. Тем не менее, идентификация земельных участков полностью не проведена.

По инициативе Администрации Ростовской области создана рабочая группа по организации взаимодействия органов исполнительной власти Ростовской области, территориальных налоговых органов Управления налоговой службы области. Этой рабочей группой проводятся мероприятия по взаимодействию всех органов власти в вопросах собираемости земельного налога. В том числе, рабочей группой поручено главам муниципальных образований, организовать сверку баз данных ЗУМО со сведениями о земельных участках и их правообладателях, содержащимися в ГКН и ЕГРП.

Во исполнение решений, установленных рабочей группой, Управлением Росреестра по Ростовской области разработан и принят порядок проведения сверки сведений о земельных участках. В случае выявления дублирующих записей о земельных участках, «дубли» могут быть исключены из ГКН на основании акта сверки, подписанного Управлением Росреестра, соответствующим муниципальным образованием и налоговым органом. Также предусматривается, что при обращении налоговых органов и (или) органов местного самоуправления о выявленных случаях дублирования записей в сведениях о земельных участках, внесённых в АИС ГКН (автоматизированная информационная система «государственный кадастр недвижимости»), территориальным отделом Управления Росреестра будет проведена сверка сведений о земельных участках и их правообладателях, содержащихся в базе данных налоговых органов, АИС ГКН и ЕГРП.

Для проведения сверки Управлением Росреестра привлечено Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Ростовской области.

Сверка проводится на основании представленных налоговыми органами и (или) органами местного самоуправления материалов и завершается составлением акта сверки. Конкретные сроки для составления актов сверки не устанавливаются, в связи с чем, сверка с налоговыми органами осуществляется по мере необходимости. Акт сверки составляется в количестве экземпляров, соответствующем количеству заинтересованных лиц, участвующих в сверке. Акт сверки считается составленным при наличии подписей всех сторон.

В случае установления фактов наличия дублирующих записей о земельных участках, информация об этом указывается в акте сверке, на основании которого территориальным отделом принимается решение о снятии с учёта объекта недвижимого имущества в связи с прекращением его существования или при условии, что сведения государственного кадастра недвижимости носят временный характер, в порядке, установленном статьёй 16 Закона о кадастре. Также следует уделить внимание тому факту, что с учёта не могут быть сняты объекты недвижимого имущества, сведения о регистрации прав на которые внесены в государственный кадастр недвижимости или ЕГРП.

Результаты такой сверки позволят исключить дубли из базы данных ГКН и, соответственно – базы данных реестра налоговых органов.

В свою очередь, Управлением ФНС так же дано поручение начальникам инспекций организовать работу по участию налоговых органов в сверке (инвентаризации) и формировании достоверной базы данных плательщиков земельного налога в муниципальных образованиях. Налоговые органы направят в органы местного самоуправления списки с указанием кадастровых номеров, не идентифицированных земельных участков. То есть таких земельных участков, по которым производится начисление налога, без указания информации о личности налогоплательщика. На основании таких сведений органам местного самоуправления следует приступить к сверке с органами Росреестра по вышеуказанному порядку.

Налоговые органы сформировали списки объектов, по которым не смогли самостоятельно произвести сверку и идентификацию объектов, и направили такие списки в адрес Управления Росреестра. Порядок работы с такими списками уже доведён до сведения территориальных отделов позже.

Управлением Росреестра предложен порядок действий, рекомендованный главам муниципальных образований, для проведения сверки. Такой порядок предусматривает на основании сведений кадастрового плана территории (КПТ) выявлять информацию о земельных участках, права на которые не зарегистрированы, или отсутствуют в базе ГКН по техническим или технологическим причинам. При выявлении фактов отсутствия сведений о правообладателе на земельный участок, орган местного самоуправления вправе обратиться в территориальный отдел Росреестра с заявлением об исправлении технической ошибки. Орган кадастрового учёта в случае поступления такого заявления проверяет содержащуюся в нём информацию и устраняет соответствующую техническую ошибку или принимает решение об отклонении такого заявления с обоснованием причин отклонения.

Порядок предусматривает следующие действия: по запросу органа местного самоуправления территориальные отделы Управления Росреестра выдают в электронной форме кадастровые планы территории. Кадастровый план территории (КПТ) содержит планы земельных участков квартала соответствующей территории, также в табличной форме имеются сведения об этих участках и сведения о правообладателях. При выявлении фактов отсутствия записи о правах на земельные участки, представитель органа местного самоуправления вправе обратиться в Управление Росреестра с заявлением об исправлении технической ошибки.

При анализе записей КПТ необходимо учитывать, что в государственный кадастр недвижимости также вносятся сведения о земельных участках, которые носят временный характер. Такие сведения, до утраты ими временного характера, не являются кадастровыми сведениями и используются в целях, связанных с осуществлением государственной регистрации прав. Запись о статусе земельного участка содержится в графе «вид вещного права». В том случае, если на вновь образованный земельный участок в течение 2-х лет не будут зарегистрированы права, земельный участок будет исключён из реестра.

Управлением Росреестра регулярно проводятся мероприятия по мониторингу базы данных государственного кадастра недвижимости, в том числе на предмет отсутствия необходимых сведений. Разработана схема обмена информацией двух реестров: реестра ЕГРП и ГКН. Обмен такой информацией не разовое мероприятие и проводится на постоянной основе. Кроме того, в целях устранения технических ошибок, с апреля 2010 года Управление Росреестра приступило к внеплановой передаче сведений из ЕГРП в ГКН. Данные мероприятия позволят «наполнить» государственные реестры необходимой информацией, что позволит минимизировать объём сведений, подлежащих сверке.

Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ростовской области (далее – Управление Роснедвижимости по Ростовской области) ежегодно представляло в министерство финансов области данные о площадях и кадастровой стоимости земельных участков, признаваемых объектом налогообложения в разрезе всех муниципальных образований области. После реорганизации Роснедвижимости в ноябре 2010 года эта государственная функция по организации проведения работ государственной кадастровой оценки земель успешно исполняется Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее – Управление Росреестра по Ростовской области).

Органами местного самоуправления устанавливаются дифференцированные налоговые ставки в зависимости от категории земель, их разрешённого использования, а также налоговых льгот. Таким образом, органы местного самоуправления вправе регулировать налоговое бремя, что позволит снять социальную напряжённость и увеличить инвестиционную привлекательность соответствующего муниципального образования.

Главам муниципальных образований Ростовской области рекомендуется активизировать работу по проведению инвентаризации земель и строений, расположенных на вверенных им территориях, усилить муниципальный контроль за охраной земель в целях установления законности их использования.

Кадастровая стоимость земельных участков по состоянию на 1 января календарного года подлежит доведению до сведения налогоплательщиков. Порядок доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков установлен постановлением Правительством РФ от 07.02.2008 № 52. В соответствии с действующим законодательством органы, осуществляющие кадастровый учёт бесплатно предоставляют налогоплательщикам сведения о кадастровой стоимости земельных участков в порядке установленном статьёй 14 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».

Сведения о кадастровой стоимости земельных участков, средний уровень кадастровой стоимости земель по видам разрешённого использования в разрезе кадастровых кварталов и в целом по населённым пунктам для целей налогообложения также размещены на официальном сайте Управления Росреестра по Ростовской области в сети Интернет по адресу www.r61.kadastr.ru, раздел «Кадастровая оценка земель и земельный налог», «Результаты оценки». Кроме того, на сайте Росреестра www.rosreestr.ruв текстовом режиме работает сервис «Интерактивная карта», где правообладатель земельного участка может узнать его кадастровую стоимость.

Управление Росреестра по Ростовской области ежегодно проводит работу по подготовке и предоставлению в Минфин области сведений для формирования доходной части консолидированного бюджета по земельному налогу на три финансовых года, в порядке установленном ст. 7 Областного закона Ростовской области от 22.10.2005 № 380-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» и ежегодными постановлениями Администрации Ростовской области об утверждении порядка и сроков разработки прогноза социально-экономического развития области и составлении проекта областного бюджета на очередные финансовые годы.

Информация о площадях и кадастровой стоимости земельных участков, признаваемых объектом налогообложения, предоставляется в разрезе 12 городских округов, 18 городских поселений, 390 сельских поселений и 43 муниципальных районов по земельным участкам, облагаемым земельным налогом по налоговой ставке 0,3 % и по налоговой ставке 1,5 % от кадастровой стоимости. Помимо этого, в течение налогового периода Управлением Росреестра по Ростовской области совместно с Управлением финансовых ресурсов и налоговой политики Администрации Ростовской области и Министерством финансов области вносятся соответствующие изменения и уточнения по земельному налогу в доходную часть консолидированного бюджета области в связи с обращениями муниципальных образований.

Государственная кадастровая оценка земель является комплексом мероприятий, направленных на оценку групп объектов недвижимости по состоянию на определённую дату, с использованием стандартных процедур и статистического анализа с учётом динамики цен предложений на объекты недвижимости и других факторов (уровень рыночных цен, ставок арендной платы, вида функционального использования земельного участка, факторов местоположения и окружающей среды), целью выполнения которых является установление кадастровой стоимости земельного участка – налоговой базы.

Необходимо учитывать, что результаты государственной кадастровой оценки не являются налогом, и сами по себе не возлагают на налогоплательщика обязанность уплачивать земельный налог определённого размера. При выполнении расчётов кадастровой стоимости земельных участков, согласно методике, не учитываются различные социальные и политические факторы, так как они не являются предметом регулирования земельного законодательства.

Земельный налог в соответствии с пунктом 1 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливается Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Тем самым, фактическая налоговая нагрузка на налогоплательщика устанавливается в результате принимаемых представительными органами муниципальных образований нормативных правовых актов о налоговых ставках. Именно при их установлении и должна учитываться экономическая обоснованность налога и фактическая способность налогоплательщика к уплате этого самого налога. Экономическая обоснованность взимаемого налога состоит не в искусственном занижении кадастровой стоимости, а в экономически обоснованных налоговых ставках.

В целях проведения государственной кадастровой оценки (первого тура) на всей территории России заказчиком до 2013 года будет выступать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, что позволит задать однородный подход к заказу работ на проведение оценки и обеспечить повсеместные налоговые поступления от налога на недвижимость с момента его введения.

В качестве предложений для повышения качества результатов государственной кадастровой оценки земель и улучшению собираемости земельного налога считаем необходимым рекомендовать органам муниципальных образований провести работу по инвентаризации земель с целью выявления правообладателей земельных участков и оформлению ими необходимых документов, совместно с территориальными органами Управления Росреестра организовать работу по сверке земельных участков, признаваемых объектами налогообложения, активизировать взаимодействие при подготовке информации о площадях и кадастровой стоимости земельных участков, признаваемых объектом налогообложения на территории муниципального образования при составлении прогноза поступлений земельного налога в консолидированный бюджет области, а также усилить муниципальный контроль за рациональным использованием земель.

Литература

  1. Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29.07.1998 г. № 135 – ФЗ.

  2. Медведева О.Е., Козлов В.М., Козлов П.В. Проблемы государственной кадастровой оценки земель и предложения по ее совершенствованию //Вопросы оценки. — 2010.— N 1.— С. 58-64.

  3. Швалева Е.С. От государственного земельного кадастра к единому государственному кадастру недвижимости //Российский юридический журнал. — 2008.— N 1.— С. 98-102.

  4. Варламов А.А. Проблемы правового регулирования государственного мониторинга земель в Российской Федерации //Аграрная Россия. — 2008.— N 2.— С. 14-17.

  5. Завидов Б.Д. Основные идеи и положения земельного кадастра России, его главные недочеты и противоречия (учебно-практический и аналитический комментарий) //СПС КонсультантПлюс, 2010.

  6. Кислов В.С. Перспективы и проблемы развития кадастра недвижимости в ближайшие годы //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. — 2010.— N 7.— С. 7-12.

  7. Хлыстун В.Н. Нужен ли стране земельный кадастр? //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. — 2010.— N 7.— С. 34-36.

  8. Швалева Е.С. От государственного земельного кадастра к единому государственному кадастру недвижимости //Российский юридический журнал. — 2008.— N 1.— С. 98-102.

  9. Синица Ю. С. Факторы влияния на переход от земельного кадастра к кадастру недвижимости //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. — 2009.— N 7.— С. 35-41.

  10. Раевская О.Б. Учет объектов недвижимости: развитие, состояние, проблемы //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. — 2009.— N 7.— С. 47-50.

УДК 336.66

Колесникова Л.А., соиск.

Финансовые ресурсы - условие инновационного развития
промышленного предприятия

В статье проведен анализ системных мер государственной поддержки малого и среднего бизнеса, использующих инновационные технологии, на примере Бельгии и Китая. Также рассматривается возможность привлечения финансовых ресурсов промышленного предприятия для инновационного развития, что способствует его конкурентоспособности в современном мировом рынке.

Ключевые слова и словосочетания: модернизация, нанотехнологии, инвестиции, инновации, инновационная продукция, инновационное развитие, финансовые приоритеты, акционерный капитал

В последние годы слова «модернизация», «нанотехнологии» и «экономика знаний» стали главными в российской экономике. На Международном московском форуме по нанотехнологиям Президент РФ Д.А. Медведев напомнил, что в России принята крупнейшая в мире госпрограмма развития нанотехнологий до 2015 г., на которую выделено 318 млрд. руб. Была сформулирована сложная задача: через пять лет «продажи отечественных разработок выйти на уровень 900 млрд руб.». Причем четверть этой суммы должна приходиться на экспорт[1].

Но, к сожалению, отечественный бизнес пока не меняет сырьевую ориентацию на инновационную. Можно сказать, что он «ведет себя инертно». Для того, чтобы в отрасль смогли привлекаться частные инвестиции, которые обеспечат технологический рывок, Президент РФ Д.А. Медведев предлагает создать на таможне «зеленый коридор» для экспорта отечественной высокотехнологичной продукции, а также систему госзаказа на эти товары, внести изменения в законодательство об интеллектуальной собственности, усовершенствовать систему стандартизации и способствовать возвращению в Россию ученых-эмигрантов. Сегодня в России существует таможенная платежная система «Зеленый коридор», которая позволяет всем участникам внешнеэкономической деятельности производить таможенные или иные платежи в процессе таможенного оформления товаров непосредственно на таможенных постах. Координатором эмиссии таможенных карт и действий всех участников системы определено Общество с ограниченной ответственностью «Таможенная платежная система»[2].

Нанотехнологии должны применяться и в технологиях промышленных предприятий. Для этого должны привлекаться высококвалифицированные специалисты, которые смогли бы использовать нанотехнологии для развития промышленного предприятия. По мнению руководства страны, «благополучие России в относительно недалёком будущем будет напрямую зависеть от наших успехов в развитии рынка идей, изобретений, открытий: от способности государства и общества находить и поощрять талантливых и критически мыслящих людей, воспитывать молодёжь в духе интеллектуальной свободы и гражданской активности»[3].

Для стимулирования рыночной, основанной на инновациях концепции развития промышленного предприятия осуществляется системный анализ внутреннего потенциала промышленного предприятия и состояния внешней среды, в которой оно действует. Прежде всего, выявляется физический и моральный износ и структура производственных мощностей предприятия; оценивается профессионализм кадров и их квалификация, возрастной состав; осуществляется аудит финансов предприятия и возможностей привлечения стороннего капитала, конъюнктура среди предприятий данного сегмента рынка. На основе полученных данных определяются наиболее целесообразные направления деятельности и ориентировочная стратегия инновационного развития предприятия; устанавливаются финансовые приоритеты, краткосрочные задачи и долгосрочные цели предприятия в целом и его подразделений; формируется тактика управления промышленным предприятием и маркетинговое обеспечение продукции на рынке.

Для определения финансовых приоритетов промышленного предприятия необходимо рассмотреть, какими финансовыми ресурсами они будут обладать1. При этом важно понимать, что формирование финансовых ресурсов осуществляется за счет целого ряда источников. С учетом права собственности различают две группы источников: собственные и привлеченные денежные средства.

Первоначальное формирование финансовых ресурсов происходит в момент учреждения предприятия, когда образуется уставный капитал (акционерный капитал). Как известно, уставным капиталом называют имущество предприятия, которое создано за счет вкладов учредителей. Действовавшим законодательством устанавливались минимальные размеры уставного капитала2. Но эта норма стала не достаточно эффективна, что потребовало принимать со стороны государства экстраординарные меры. С 1 июля 2009 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Ч. I Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (2008 г.). Согласно данному закону все уставы и учредительные договоры обществ с ограниченной ответственностью (ООО), созданные до вступления закона в силу, подлежат приведению в соответствие с его нормами не позднее 1 января 2010 г. С одной стороны, ООО предоставлено право на заключение договоров с внесением в них положений, определяющих их поведение по отношению друг к другу и к обществу в целом. С другой, - введены нормы прямого действия, выполнение которых всеми обязательно. В частности, ведение списков участников общества, сведения в которых должны отражать все действия участников (сделки), а также юридические факты, имеющие правовые последствия. Установлена нотариальная форма (вместо письменной) для сделок по распоряжению участниками общества своими долями или частью таких долей. Ожидается, что это приведет к сокращению злоупотреблений в этой области3.

Таким образом, государство с помощью вводимых поправок в закон планировало ликвидировать фирмы-однодневки и косвенно поддержать предприятия, долговременно работающих на промышленном рынке.

Кроме того, финансовые ресурсы, как правило, участвуют в формировании прибылиотосновнойидругих видов деятельности. Может быть получена выручка от реализации выбывшего имущества, от устойчивых пассивов, различных целевых поступлений, паевых и иных взносов членов трудового коллектива. При этом следует уточнить, что к устойчивым пассивам относятся уставный, резервный и другие капиталы, а также долгосрочные займы и постоянно находящаяся в обороте предприятия кредиторская задолженность (по зарплате из-за разницы в сроках начисления и выплаты; по отчислениям во внебюджетные фонды, в бюджет; по расчетам с покупателями и поставщиками и др.). Современное налоговое законодательство предусматривает единый порядок налогообложения прибыли коммерческих и некоммерческих организаций (включая бюджетные учреждения).

К финансовым приоритетам промышленных предприятий
(ЗАО, ОАО и др.) следует отнести: увеличение уставного капитала предприятия за счет выпуска дополнительной эмиссии акций, а также инвестированиефинансовых ресурсов в ценные бумаги. Существенным может оказаться уменьшение или увеличение текущих затрат на производство и реализацию продукции, на оплату работ, услуг, а также инвестирование средств в капитальные вложения, связанные с расширением производства и его техническим обновлением, использованием нематериальных активов.

Анализ национальных подходов к принимаемым антикризисным мерам с 2008 года позволяет судить о необходимости системных мер поддержки, прежде всего малого и среднего бизнеса. Тем более, если эти фирмы (компании) активно заняты в инфраструктуре промышленного производства. Хорошим примером может служить бельгийское законодательство, где предусмотрена серия налоговых льгот с целью оказания поддержки компаниям, в т.ч. в развитии деятельности научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработках (НИОКР), начиная с налогового периода 2008 года.

Бельгийские компании и постоянные представительства других иностранных компаний имеют возможность применять налоговый вычет в размере 80% на доходы, получаемые от использования патентов. Оставшиеся 20% доходов облагаются налогом по стандартной ставке налога на доходы предприятий. В результате вычетов эффективная налоговая ставка на доходы от использования патентов составляет 6,8%. При этом в целях применения вычета научно-исследовательский центр на территории Бельгии должен представлять собой отдельное подразделение, которое может функционировать независимо от других хозяйственных подразделений. Бельгийская компания или постоянное представительство другой иностранной компании может использовать патент (приобретенный или полученный на основе договора лицензии) для собственного производства или предоставлять право пользования патентом по договору лицензии третьим лицам1.

В российском законодательстве данная система вычетов не предусмотрена, т.к. до сих пор применяются множество налогов, которые не дают отечественным предприятиям развиваться и вести конкурентоспособную борьбу на рынке. Прежде всего, это налог на прибыль (20%), налог на добавленную стоимость (НДС - 18%) и многие другие налоги. Федеральным законом от 19 июля 2009 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в Ч. II Налогового кодекса Российской Федерации» устанавливается, что предприятия имеют право перейти к упрощенной системе налогообложения, если по итогам девяти месяцев их доходы не будут превышать 45 млн руб. Согласно данному закону применять упрощенную систему налогообложения могут такие налогоплательщики, у которых доход за год не превышает 60 млн. руб. (ранее такой предел был установлен до 20млн. руб.)[7]. При этом хотелось бы заметить, что предприятия с остаточной стоимостью основных средств и нематериальных активов более 100 млн. руб. не могут применять упрощенную систему налогообложения. Данная мера позволила снизить налоговую нагрузку на хозяйствующие субъекты малого и среднего бизнеса, а также расширить круг субъектов, желающих применять упрощенную систему налогообложения.

Эффективная система мер господдержки инновационных технологий в производстве выработана и в Китае. Одним из первых шагов правительства этой страны по созданию национальной системы развития инновационной деятельности было содействие в раскрытии научно-технического потенциала сектора малого и среднего предпринимательства. Это помогает обеспечивать в Китае устойчивое развитие национальной экономики и ее конкурентоспособность на мировых рынках, основу которой составляют: разработка общей стратегии в отношении инновационных предприятий; создание административного органа по координации инновационной деятельности в секторе малого и среднего предпринимательства; предоставление налоговых преференций для модернизирующихся предприятий в этом секторе; создание системы информационного, консультационного и технического обслуживания инновационного развития малого и среднего предпринимательства; создание бизнес - инкубаторов для поддержки быстро развивающихся предприятий; содействие в организации венчурных фондов для субъектов предпринимательства[8].

В российских условиях в основном востребуется введение вещественных измерителей творческого потенциала промышленного предприятия, оценки ее интеллектуального ресурса по аналогии с другими ресурсами. Пока сложно найти надежные способы измерения «коллективных знаний» сотрудников предприятия, их опыта и интуиции, интеллектуальной собственности, усвоенной ими информации. Именно они в совокупности позволяют компании создавать новую продукцию.

Важным признаком развития промышленного предприятия, наращивающего интеллектуальный капитал, в конечном счете, является и объем инвестиций, направляемых на исследования и разработки.

Таким образом, можно сделать вывод, что для развития конкурентоспособного промышленного предприятия следует стратегически и тактически (в планах текущей работы) уделять первостепенное внимание инновационному развитию, где важнейшими условиями являются финансирование научно-технических разработок и формирование финансовых ресурсов. Поэтому финансовые ресурсы создают условия для инновационного развития промышленных предприятий. А менеджмент таких предприятий обязан руководствоваться тем, чтобы использовались все формы организации финансовой работы как главного звена обеспечения конкурентоспособности промышленных предприятий. Также необходимо пересмотреть налоговое законодательство, которое поможет российским предприятиям малого и среднего бизнеса осуществлять свою деятельность.

Литература

1. Выступление Президента РФ Д.А. Медведева на Втором международном форуме по нанотехнологиям 6 октября 2009 г. // http://www.rosnation.ru/index.php?D=647

2. Приказ Федеральной таможенной службы РФ от 21 июля 2008 г. № 888 «О координаторе эмиссии таможенных карт» (с изменениями Приказ ФТС России от 4 июня 2009 г. № 1040)/ Газета «Таможенный вестник», 2008 г., № 16; Бюллетень «Таможенные ведомости», 2008 г., № 9 (в извлечении).

3. Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. // Российская газ. (Федеральный выпуск). 2009. 13 ноября. № 5038 ) /2009/11/13/poslanie-tekst.html).

4. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Ст. 26. (последние изменения были внесены Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 409-ФЗ); СЗ РФ 1996. 1 января. № 1. Ст. 1.

5. Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 312-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ «Российской газета» от 31 декабря 2008 г. № 267; «Парламентская газета» от 20 января 2009 г. № 2-3; Собрание законодательства Российской Федерации от 5 января 2009 г., № 1, ст. 20; Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 310-ФЗ «О внесении изменения в статью 5 Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»/ «Российская газета» от 22 декабря 2009 г. № 246, «Парламентская газета» от 25 декабря 2009 г. № 73-74, Собрание законодательства Российской Федерации от 21 декабря 2009 г. № 51 ст. 6147.

6. Коляскин И.Е. Точечная модернизация и государственно-частное партнерство в сфере инноваций – антикризисный шаг для России// Сегодня и завтра российской экономики. 2009. № 24.

7. Федеральный закон от 19 июля 2009 г. № 204-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» // Российская газ. 2009. 22 июля. № 133,

8. Гришина И. Развитие национальной инновационной системы Китая // Государственная служба. 2009. № 1.

ПОЛИТОЛОГИЯ И ЭТНОПОЛИТИКА

УДК 327

Понеделков А.В., д. полит.н., проф., Кузина С.И., д.полит.н., доц.

Система внешних и внутренних угроз
национальной безопасности России1

Статья посвящена политологическому анализу угроз безопасности России.

Ключевые слова: национальная безопасность; внешние и внутренние угрозы; международное разделение труда; Стратегия национальной безопасности РФ до 2020г.; сетевые технологии.

Система обеспечения национальной безопасности России носит сложный, многоуровневый характер. В ее структуре можно выделить следующие составляющие:

– объекты безопасности, их интересы и ценности;

– опасности, угрозы, риски, вызовы им;

– субъекты обеспечения безопасности;

– правовые и другие нормы, регулирующие деятельность по обеспечению национальной безопасности;

– ресурсы, силы и средства обеспечения;

– применяемые меры и действия по обеспечению безопасности;

– достигаемый результат.

К проблемам, связанным с обеспечением нацио­нальной безопасности страны, обраща­ются представители не только социологии, политологии, эко­номики, военной науки, но и филосо­фы, историки, психологи, де­мографы, экологи, юристы, би­ологи. Изучение системы национальной безопасности невозможно без интеграции различных научных знаний. Междисцип-линарный подход к исследованию националь­ной безопасности позволяет достичь большего объема знаний об объекте, перейти от абстрактного, теоретического уровня познания к соотнесению положений теории и социальной действитель­ности.

Несмотря на плюрализм и противоречивость социальных интересов, очевидно, что жизненно важные интересы личности, соци­альных групп и го-

сударства немногочис­ленны и вполне определяемы. Национальные интересы могут быть охарактеризованы как интегрированные потребности трех компонентов нации – лич­ности, общества и государства. Потребности и интересы нации можно разложить на следующие составляющие по сферам жизнедеятельности людей:

– экономические;

– политические;

– социальные;

– экологические;

– оборонные;

– информационные.

Группы интересов вза­имосвязаны и часто наслаиваются друг на друга. Наиболее распространенным основанием для классификации факторов национальной безопасности является разделение их на внешние и внутренние, хотя такое деление представляется недостаточно строгим. Так, проведение социальной политики – улучшения благосостояния народа, является внутренним фактором обеспечения национальной безопасности страны, но в условиях современной глобализации обрушение международного фондового рынка вследствие биржевых спекуляций непременно скажется на курсе национальной валюты и, как следствие, – снизится уровень жизни населения страны.

Тем не менее, определить основные маркеры внешних и внутренних факторов национальных угроз возможно. К внешним необходимо отнести такие глобальные проблемы, как военная угроза, финансовые риски, место России в международной системе разделения труда (опасность остаться сырьевой державой), наркотрафик, незаконная торговля оружием, глобальное изменение климата и другие. Внутренние факторы угроз национальной безопасности можно классифицировать по разным основаниям. Если говорить о внутренних ресурсах страны и их безопасности, то можно перечислить экологическую, энергетическую безопасность природных ресурсов; технологическую безопасность материально-технических ресурсов; информационную безопасность – информационных ресурсов; финансовую безопасность в области финансовых ресурсов страны. И одна из наиболее болезненных проблем России – социально-экономическая безопасность, обеспечиваемая сохранением человеческого капитала (демография, здоровье нации, ее духовный потенциал, образование, культура).

Современное мировое хозяйство развивается весьма неоднородно – «богатые» страны становятся богаче, «бедные» – еще беднее. Такой процесс является следствием международного разделения труда как формы специализации стран в рамках мировой экономики. Именно разделение труда, специализация – важнейшая основа современной цивилизации. Считается, что специализация ведет к повышению производительности труда, растет общий объем производства, снижается себестоимость производимой продукции, повышается качество производимых товаров, работ и услуг. Но любая специализация должна на следующем этапе привести к кооперации, объединению, сотрудничеству, обмену. Если эти процессы идут в рамках национальной экономики, то такие связи только усиливают экономический потенциал страны.

Несколько другая картина при переносе разделения труда на мировой уровень. На межгосударственном уровне всегда были и остаются на ближайшую перспективу такие факторы, как конфликты интересов, войны (глобальные и локальные) и прочие формы насилия. В условиях противоречий интересов акторов мировой политики любая узкая специализация экономики страны приводит к экономической и, как правило, к политической зависимости от других стран-участниц международной торговли, – и к потере национальной безопасности. И чем уже специализация производства товаров и услуг в стране, тем сильнее угроза для ее национальной безопасности.

Идея о «полезности» специализации для отстающих в развитии стран и внешней торговли с развитыми странами принадлежит английским политэкономам конца XVIII-го – начала XIX-го вв. Адаму Смиту и Дэвиду Рикардо. Такая выгода носит краткосрочный характер, в долгосрочной перспективе она грозит полной потерей независимости. Система международного разделения труда выгодна, прежде всего, странам – лидерам мировой экономики, «золотому миллиарду». Говорить о равноценном товарном обмене в условиях узкой межстрановой специализации невозможно по причине того, что участники «свободной торговли» изначально находятся на разном уровне экономического развития. И такое разделение труда не является соглашением равных партнеров.

Вопрос о месте и роли России в экономических взаимоотношениях с внешним миром вызывает по настоящее время острые дискуссии. Ни среди политиков, ни среди государственных деятелей, ни среди ученых нет единого мнения по поводу внешнеэкономической стратегии страны. Кто-то считает, что обладание богатыми природными ресурсами может сделать Россию «энергетической сверхдержавой», кто-то высказывает опасение, что зависимость страны от импорта товаров ставит под угрозу ее безопасность. В связи с этим спором интересно вспомнить высказывание известного немецкого ученого второй половины XIX-го века Фридриха Листа в его работе «Национальная система политической экономии» о протекционистской экономической политике России в начале XIX-го века: «Если бы иностранцы принимали в уплату пищевые продукты и сырье, а также грубые фабричные изделия, которые Россия могла поставлять, если бы не было войн и внешних осложнений, то Россия считала бы долго еще для себя более выгодным свободный обмен со странами, ее опредившими, т.к. ее культура вообще вследствие этих сношений сделала бы гораздо больше успеха, нежели при протекционной системе. Но войны, блокада континента и ограничительные меры других стран принуждали Россию попытать счастья на ином пути, а не в отпуске сырья и привозе иностранных фабричных изделий. <…> Поэтому она видела себя вынужденной взяться за самостоятельную переработку своего сырья» [1.398]. И там же Ф.Лист дает совет Германии брать пример с России: «…Всякая нация, как и всякий человек, не имеет более дорогих интересов, как свои собственные. России нечего заботиться о благосостоянии Германии. Пусть Германия занимается Германией, а Россия – Россией. Вместо того чтобы жаловаться, надеяться и ждать Мессию будущей свободы торговли, было бы гораздо лучше бросить космополитические системы в огонь и поучиться на примере России» [1.399]. Невольно напрашивается вопрос: а не поучиться ли современной России на собственном примере из прошлого?

Открытие российской экономики в 90-е годы в условиях неконкурентоспособности отечественного производителя по сравнению с аналогичными зарубежными фирмами привели к тому, что Россия была отброшена на периферию мировой экономики. Выгода от внешнеэкономической торговли для любой страны состоит в том, чтобы получать не только дешевые товары и услуги, но передовые технологии производства. Но развитые страны не спешат делиться высокими технологиями, процесс затягивается на длительные периоды или передаются устаревшие технологии. Причиной таких процессов является нежелание развитых стран утрачивать монополию на интеллектуальную ренту в мировом масштабе. Периферийным странам навязывается экономическая специализация, сохраняющая лидерство стран «золотого миллиарда». За прошедшее двадцатилетие внешняя торговля и открытость российских рынков не привели к массовому внедрению зарубежных технологий, да и в ближайшей перспективе увеличение инвестиций в основной капитал не предвидится. Но в любой монополии заложен стагнирующий принцип сохранения сложившегося положения, что рано или поздно приведет к самоликвидации монополиста.

Внешнеполитическая ситуация не предвещает улучшения ситуации не только для России, но и для всей миросистемы. Как считает известный американский ученый И.Валлерстайн, «…нынешняя система не выживет. Но нельзя предсказать, какой новый строй придет ей на смену. <…> Что касается кратко- и среднесрочных перспектив, ясно, что происходит повсюду. Мы движемся в мир протекционизма – забудьте о так называемой глобализации. Мы идем к намного большей прямой роли правительств в производстве. Даже США и Британия частично национализируют банки и умирающие крупные предприятия. Мы идем к правительствам популистского перераспределения, что может принять форму или левоцентристской социал-демократии или крайне правого авторитаризма. И мы идем к острому социальному конфликту внутри стран, где каждый борется за свой кусок пирога» [2.94]. Фактически тот курс на повышение авторитаризма, за который критиковали российские власти представители западной демократии, становится необходимостью в условиях кризиса и для неолиберальных правительств других стран.

Россия достаточно обеспечена природными ресурсами, чтобы выбирать любой путь развития, сочетая создание наукоемкой экономики с развитием промышленного производства. Для этого необходимо ориентироваться на внутренний спрос, уходя хотя бы в начальный период от чрезмерной зависимости от экспорта и импорта. Убедительным примером может служить «китайское экономическое чудо», позволившее в период мирового кризиса 2008-2009 гг. не только не испытать вслед за всеми странами спад экономики, а увеличить свой ВВП. Главным стратегическим направлением развития страны китайские власти сделали удовлетворение и поощрение внутреннего спроса, насыщение огромного внутреннего рынка товарами собственного производства.

Российское государство имеет огромный потенциал, который может быть направлен на развитие внутреннего рынка, замещение импорта, поддержку национальных производителей, другими словами, на создание собственной миро-экономики, способной быть самодостаточной, самовоспроизводящейся экономической системой. Создание внутреннего рынка поможет снизить зависимость экономического роста страны от внешних факторов, а, значит, укрепить ее национальную безопасность.

Процессы глобализации делают принцип самодостаточности государства актуальным и полезным в решении вопросов обеспечения национальной безопасности, как для стран-лидеров, так и для стран-аутсайдеров мировой экономики. Положение России в этой иерархии не может быть изменено, пока ее стратегия не будет ориентирована на собственный внутренний рынок и рынок стран региона со сложившимися или сохранившимися хозяйственными связями.

Современную мировую экономику трудно представить без международной торговли. Поэтому, пока международное разделение труда является важным элементом экономической картины мира, России необходимо создавать собственную диверсифицированную экономику с промышленным производством, основанным на новейших технологиях; внешнеторговые отношения выстраивать таким образом, чтобы уйти от положения «сырьевого придатка», а перейти на партнерские отношения в области приобретения высоких технологий.

Осознание необходимости переустройства сложившейся системы мировой экономики заложено в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: «Переход от блокового противостояния к принципам многовекторной дипломатии, а также ресурсный потенциал России и прагматичная политика его использования расширили возможности Российской Федерации по укреплению ее влияния на мировой арене. Российская Федерация обладает достаточным потенциалом для того, чтобы рассчитывать на создание в среднесрочной перспективе условий для ее закрепления в числе государств - лидеров в мировой экономике на основе эффективного участия в мировом разделении труда, повышения глобальной конкурентоспособности национального хозяйства, оборонного потенциала, уровня государственной и общественной безопасности»[3].

Внешние угрозы российской национальной безопасности не ограничиваются определением места России в системе международного разделения труда. С исчезновением блокового противостояния межгосударственная борьба как один из факторов исторического развития продолжает осуществляться не только в форме открытого противостояния, но и посредством закрытых технологий, становящихся все более развитыми и научно разработанными. Методы борьбы с российской государственностью становятся новыми, основанными на знаниях законов развития общества и государства, системы потенциалов и факторов жизнеспособности страны.

Попытки завоевать Россию в открытом военном противостоянии в течение столетий показали свою бесперспективность. В соответствии с этим выводом произошла переориентация борьбы на информационные, психологические и идеологические методы. Такой тип воздействия получил название «soft power» – «мягкая сила». Время «горячих» и «холодных» войн уходит, в современном межгосударственном противостоянии все больше используются комбинации несиловых управленческих технологий. Они предполагают не только воздействие на волю правительств, но и формирование общественного дискурса, идеологическую обработку населения.

Приметой времени стало «абсолютное проникновение» креатива как «оружия массового удивления, воображения и восхищения». Именно креатив – в рекламе, в журналистике, в кино, моде, шоу-бизнесе и даже в политике – стал основным каналом проведения соответствующих ценностных установок, культурных образов и смыслов [4]. «В СССР с конца 1980-х гг. была запущена программа по формированию «еще более нового человека», основными отличительными качествами которого являются: стремление иметь все и сейчас, безответственность и распутство.

При всем различии, все вышеуказанные структуры используют примерно одинаковый «технологический набор» средств борьбы с российской государственностью:

– стремление держать общество в безразличии в целях получения дезорганизованного общества;

– поддерживать доступ к точкам, контролирующим обратную связь для получения необходимой реакции;

– контроль над образованием и информацией;

– разрушение независимости церкви;

– обеспечение низкого уровня преподавания математики и логики, полное невнимание к технической изобретательности;

– постоянная пропаганда секса, насилия и войн по телевидению и в прессе;

– переписывание истории и воспитание нового поколения, безразличного к историческому прошлому;

– создание системы развлечений для людей на уровне развлечений шестилетнего ребенка;

– достижение максимальной занятости общества, т.е. вовлечение граждан во все и вся и, как результат, – полное отсутствие времени для раздумий;

– использование практики управляемых кризисов;

– стремление переориентировать страны СНГ на новые геополитические центры притяжения;

– поддержка чеченского сепаратизма, прикрываемая кампанией по защите прав человека;

– переход от политики преимущественного взаимодействия с центральной властью к «сотрудничеству» с регионами и автономиями.

Таковы сетевые технологии борьбы с российской государственностью», – считают В.Якунин, В.Багдасарян и С.Сулакшин [5.113].

Внутренние угрозы национальной безо­пасности страны составляют регио­нальный, национальный сепара­тизм и религиозный экстремиз­м; сохраняются серьезные эко­номические, политические и со­циальные риски; остается низ­ким уровень материального и ду­ховного благосостояния россиян.

Серьезной угрозой внутренней безопасности остает­ся коррупция и теневая экономика. Криминаль­ные структуры проникают во все звенья социально-экономи­ческой сферы: в органы государ­ственной власти, правоохранительные и судебные органы. Наблюдается спад производства в наукоемких областях, резкий рост экономической преступности, невыполнение го­сударством функций защиты субъектов хозяйствования.

Деятельность государ­ственных коррумпированных чиновников нельзя иначе оценивать как антигосударственную, так как по долгу службы они обязаны содейство­вать укреплению национальной безопасности России. Беспре­пятственное пересечение правонарушителями границ, неза­конный и бесконтрольный провоз грузов и валюты, вывод капиталов осуществля­ются не без содействия коррумпированных государственных служащих.

Среди угроз внутренней безопасности России в социальной сфере можно выделить: бедность; нарушение прав личности на безопасность, труд, образо­вание, жилье, бесплатное здравоохранение, свободу передви­жения, обеспеченную старость; распространение наркомании, пьянства, хронических и инфекционных заболеваний; признание общественной нормой массового нарушения законов и другие. Следствием бедности и нищеты населения являются сни­жение общего уровня здоровья нации, сокращение про­должительности жизни, превышение смертности над рождаемостью.

В любом полиэтническом обществе одним из важнейших факторов внутренней национальной безопасности является так называемый национальный вопрос, или состояние этнополитической бе­зопасности. Большая опасность возникновения конфликтов существует на этнократических территориях. В Российской Федерации к этнократическим территориям относится боль­шинство субъектов Федерации с республиканским статусом. Конфликтная ситуация также складывается на территори­ях с большим наплывом вынужденных мигрантов. Для характеристики таких территорий используется показатель ";нагрузки населения"; вынужденными мигранта­ми, определяемый Госкомстатом как численность беженцев и вынужденных переселенцев, прибывших в течение одного года, отнесенная к 10 тыс. местного населения. В качестве важного критерия для объекта типа ";субъект Федерации"; экспертным пу­тем выбран показатель ежегодного прибытия 30 беженцев и бо­лее в расчете на 10 тыс. местного населения за 1995-1999 гг. [6.299].Самым нестабиль­ным,с точки зрения внутренней безопасности, является Се­верный Кавказ, где этническая напряженность вылилась в ре­альные военные конфликты. Этнополитическая напряжен­ность на Северном Кавказе оказывает негативное влияние на обстановку в областях всего Юга России.

Анализ угроз национальной безопасности государства и системы ее обеспечения нуждается в комплексном подходе, так как ущерб безопасности в одной сфере жизни общества ставит под вопрос безопасность во всех остальных ее сферах. Национальная безопасность обеспечивается осуществлением координации мер политического, экономического, правового, административного, оборонного характера. Задачей политической науки является разработка критериев оценки эффективности государственного управления в области обеспечения национальной безопасности страны.

Литература

1. Цит по: Коваль О. Национальная безопасность как ориентир для выбора стратегии экономического развития // Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение: материалы Всеросс.научн.конф., 19 марта 2010г., Москва / Центр пробл.анал. и гос.-упр.проект. – М.: Научный эксперт, 2010.

2. Валлерстайн И. Иммануил Валлерстайн о современном кризисе // СОЦИС. – 2009. - №6.

3.Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 13 мая 2009 года. http://президент.рф/ref_notes/424.

4. /voiny-kreativa-glavnaya-kniga-2008-2012/

5. Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. Новые технологии борьбы с российской государственностью. Монография. – М.: Научный эксперт, 2009.

6. Возжеников А.В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения. – М.: Изд-во РАГС, 2002.

УДК 323

Бакушев В.В., д. полит. н., проф., Кравченко В.С., соиск.

Этапность формирования информационного общества:
ориентиры, требования

В статье раскрываются методологические подходы и практика формирования в России начального этапа развития информационного общества – электронного правительства. Дается оценка процессов, относящихся к данной сфере, формируется содержание ключевых подходов в зарубежной практике, выявляется опыт лидеров, показаны проблемные области осуществляемого глобального проекта в российских условиях.

Ключевые слова и словосочетания: электронное правительство, электронный гражданин; информационное общество; государственные и муниципальные услуги в электронном виде, требования к региональным и муниципальным системам.

Известный зарубежный специалист по современному менеджменту Ст. Кови неоднократно отмечал, что принцип «центричное лидерство» присущ только профессионалам, строго и критично относящимся к себе, умело делегирующим полномочия и устремленным в будущее [1]. Именно такие кадры профессионалов требует сфера, которая в документах и статьях ученых футуристов называется «информационным обществом». Для обеспечения успеха требуется понимание конечной цели и промежуточных задач, умение делегирования полномочий на управленческом уровне, согласованность на организационном уровне.

Важно напомнить, что Россия включилась в процесс формирования информационного общества условиях кризисности и нестабильности (тогда только что избранный второй Президент России В.В. Путин, проявив политическую волю, в 2002 сложном году сделал два ключевых заявления: «Россия будет платить по своим обязательствам» и «Россия включается в процесс формирования «информационного общества»). Сегодня под этим понимается единство трех трансформационных этапов: «электронное правительство» - «электронное государство» - «информационное общество».

Формирование единой системы подходов
«электронного правительства»

Оценивая трудности первого десятилетия, можно утверждать, что начальный процесс формирования электронного правительства и переход к предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронном виде уже в конце первого десятилетия XXI века в России стал знаковым. Здесь сосредоточивались наиболее значимые проекты, предложенные гражданскому обществу российской властью. Этот период стал также этапом подготовки основных правовых предпосылок, на основе которых подготавливались административные решения. Здесь сосредоточиваются и ныне довольно значительные финансовые и кадровые ресурсы. При превалирующей общей критической оценке темпов и качества продвижения по обозначенному пути, важно подойти все же более объективно к оценкам, раскрыв некоторые тенденции, складывающиеся в этой относительно закрытой и малоизученной сфере. К сожалению, данная сфера пока не стала достаточной сферой внимания различных коллективов ученых-гуманитариев, а пока привлекает любознательных одиночек.

Главной целью формирования электронного правительства (первый этап), как уже принято понимать, является повышение качества государственного управления. Оно должно выражаться через существенное сокращение:

- временных, организационных и финансовых издержек для граждан и организаций при получении государственных (муниципальных) услуг;

- административных барьеров и бремени избыточного регулирования для хозяйствующих субъектов;

- бюджетных расходов на деятельность органов исполнительной власти и повышение эффективности этих расходов с повышением прозрачности деятельности других органов власти и управления.

Эти благородные идеи не могут реализоваться сами по себе. Если на первом этапе субъектом мобильности выступает власть, то постепенно должна расти и гражданская активность. Действительно на втором этапе (уровне) - формирование электронного государства - подразумевается решение относительно уже меньшего круга задач, связанных непосредственно с исполнительной, законодательной и судебной ветвями власти, подсистемой местного самоуправления. Но обеспечивается единство и синхронность их функционирования

Современный уровень знания о третьем уровне - построении «информационного общества» - ныне связывается с более широкими преобразованиями, затрагивающими и все уровни государственной власти и местного самоуправления, а также все основные сферы общественных отношений (здравоохранение, образование, культура и т.д.), бизнес и, конечно, отдельных граждан. Таков основной пейзаж. Для этого должны направляться достаточные политические, организационно-управленческие и социальные ресурсы.

Ныне непосредственное отношение к гражданам и бизнесу на федеральном уровне, как выявлено, имеют 889 услуг и функций. А всего в сводный реестр включается более 8,5 тыс. региональных и муниципальных услуг. Первый перечень реализации услуг на федеральном уровне в 2009 г. был утвержден решением Правительства Российской Федерации. Их реализация уже требовала системных мер. Но со временем потребуется расширение перечня и наращивание системности в подготовке и предоставлении госуслуг в электронном виде. Для этого следует реализовать значительный перечень мероприятий новой Общероссийской государственной программы «Развитие информационного общества в 2011 – 2020 гг.» [2]. Из федерального бюджета будет выделено 88 млрд руб. Но с учетом ведомственных вливаний «на вырост» (через целевые программы) – ежегодное бюджетирование составит около 120 млрд руб.

Таким образом, уже в ближайшие годы востребуется создание функционирующей модели электронного правительства, которое непосредственно связано с формированием качественно новой инфраструктуры и механизма взаимодействия органов власти с массовым применением ИТ-ресурсов для получения гражданами услуг от уполномоченных структур в сфере публичного управления. Поэтому уже на начальном этапе в нормативных правовых документах, методиках и рекомендациях, разрабатывавшихся на федеральном уровне, все более стремительно формируются соответствующие механизмы взаимодействия между уровнями власти. Как показывает анализ, прежде всего, это связано с организацией работы по ведению различных реестров и регистров (недвижимости, физических и юридических лиц, органов власти управления, их правовых актов и т.д.). Унифицируются смежные действия с формированием электронных документов. Все это требует высокой и специальной профессиональной подготовки специалистов и руководителей, занятых в данной сфере деятельности, а также квалифицированного инженерного и правового сопровождения. Но мы, к счастью, не единственные на этом пути в мире.

Исходя из оценок международного опыта, можно выделить этапы перехода к электронному правительству. И по классификации ООН, Россия находится только на первом этапе перехода к электронному правительству ({всего выделяется четыре: информационный; интерактивный; транзакционный; информационное общество). Охарактеризуем названные этапы:

1. Информационный. (государства Гана, Китай, Таиланд, Казахстан, Россия). На этом этапе создаются сайты органов госвласти, предоставляющие актуальную и в то же время статичную информацию о структуре госоргана, расположении приемных, территориальных подразделений, центрального аппарата; о регламентах работы и руководителях, включая контактные данные, часы приема и т.п.);

2. Интерактивный. (Япония, Италия, Германия, Эстония). Ведомства начинают предоставлять несложные интерактивные сервисы; простые госуслуги из числа наиболее востребованных;'

3. Транзакционный. (Корея, США, Сингапур, Канада). Госорганы переходят к оказанию онлайн-услуг, начинают предоставляться возможности для осуществления наиболее востребованных платежей: налогов, сборов, платежей;

4. Информационное общество. (пока такого нет нигде). Услуги в электронной форме начинают преобладать над бумажными; Госуслуги предоставляются полностью в электронном виде без очного посещения соответствующего уполномоченного органа госвласти.

В целях стимулирования аппаратов государственной и муниципальной службы в последнее время принято более тридцати федеральных законов, документов Президента и Правительства РФ и более двухсот ведомственных актов [3]. Во-первых, это стратегия развития информационного общества, где обозначены критерии (индикаторы), которые надо было достигнуть к 2010 и к 2015 гг. Во-вторых, это положение об общероссийском государственном центре (ОГИЦ) - госпортал. В-третьих, регламентация «доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В-четвертых, правила размещения в государственных информационных системах сведений об услугах (функциях), в т.ч. электронном виде. В-пятых, законодательно принятый порядок организации предоставления государственных муниципальных услуг. На их основе уже выстраивается процессуальная модель электронизации услуг как основа регламентации и оптимизации деятельности служащих госаппарата. При этом федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 года № 227 (фактически одновременно с принятием известного закона «Об организации и предоставлении государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210) были внесены поправки в уже действовавшие 28 федеральных законов. Были введены положения и нормы, требующие организации соответствующей деятельности с применением электронных технологий (см. законы о милиции, занятости населения, правах граждан на свободу передвижения, безопасности дорожного движения, индивидуальном учете, негосударственных пенсионных фондах, обязательном пенсионном страховании, нетрудовых пенсиях и др.). Далее акцентность на предоставление услуг в электронном виде будет только усиливаться.

Все это позволило сегодня оформить принципиальную схему практической деятельности предоставления государственных и муниципальных услуг в современной России. Она основывается на трех крупных составных элементах (см. рис. 1).

Заметим, что Правительством России установлены контрольные сроки, отведенные для всей подготовки, - два года. То есть до июля 2012года. Поэтому требуется интенсивно вести подготовку соответствующих административных регламентов; государственных реестров и реестров муниципальных услуг. Все необходимые сведения должны быть включены в государственные и муниципальные информационные системы. С 1 июля 2011 г. ведение реестров должно осуществляться только в электронной форме. Для этого органы субъектов Российской Федерации и муниципалитеты должны создать региональные и муниципальные информационные системы. Для муниципальных образований, где нет достаточных финансов, это может быть рабочим полем по созданию систем на принципах кооперации (особенно актуально здесь муниципальное сотрудничество).


Государственные
и муниципальные услуги



Предоставление государственных и муниципальных

услуг в многофункциональных центрах


Рис. 1. Основные формы предоставления государственных
и муниципальных услуг в российской модели

Главным, при этом, остается требование, чтобы существовала «возможность их интеграции с федеральной государственной информационной системой» и обеспечивалась синхронность при информационном взаимодействии с субъектами РФ. То есть должна функционировать единая система [4]. Таковы «общие» требования к построению электронного правительства на федеральном, региональном и местном уровнях.

Как свидетельствует «оценка региональных политико-управленческих практик формирования требуемой «системности», то ее можно рассматривать через следующие направления действий при формировании электронного правительства:

● перевод в электронный вид государственной учетной деятельности;

● создание информационно-технологических и инженерных компонентов электронного правительства;

● формирование ключевой инфраструктуры электронного правительства;

● переход на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде.

При этом важно, чтобы организаторы и участники вышеназванных процессов, также обеспечивали: доступность государственных услуг для граждан и организаций; эффективность использования бюджетных расходов на внедрение ИКТ федеральными органами исполнительной власти; точный порядок управления процессом формирования электронного правительства на основе плана мероприятий.

На начальном этапе на федеральном уровне запланирована подготовка и оказание 74 госуслуг (это зафиксировано Постановлениями Правительства РФ от 17.10.2009 г. № 1555-р и от 8.09.2010 г. № 1519-р). Поэтапно, через 5 уровней, они как обязательные должны предоставляться на всей территории России.

Поскольку подготовительные сроки исполнения были затянуты, то Президент России Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г. был вынужден публично потребовать завершить эту работу до конца 2010 г. Этим также дополнительно подчеркивались значимость обсуждаемых и реализуемых различных мер, связанных с переходным этапом и его трудностями (ранее в такие короткие сроки не осуществлялись подобные организационно-управленческие действия, связанные со сменой и качественным обновлением массового сознания и перестройкой деятельности аппаратов государственной и муниципальной службы). Во второй половине 2010 и в 2011 гг. уже стали регулярными в стране сообщения о введении все новых пооперационных и комплексных услуг для населения [5].

Проекты административных регламентов должны размещаться в сети «Интернет» на официальном сайте органа. Все проекты подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти паи уполномоченным органом местного самоуправления. Они должны становиться предметом и независимой экспертизы. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента1. К сожалению, до закрепления этих положений в Федеральном законе № 210 (2010 г.) данное требование не всегда исполнялось. Поэтому требуется пересмотр уже сделанной, но не качественно, работы. И еще раз уточним, что требуется по каждой функции (услуге) решать целый ряд управленческих задач:

- оптимизация исполнения функций, в т.ч. в интересах граждан и организаций;

- упрощение административных процедур, включая устранение избыточных административных действий и процедур, стадий их исполнения;

- уменьшение сроков исполнения административных действий и процедур;

- устранение необоснованных обременении для граждан и организаций;

- сокращение затрат граждан и организаций в связи с исполнением функций, доступность для граждан и организаций информации об исполнении функции, возможность оперативного контроля исполнения функции;

- установление персональной ответственности должностных лиц за соблюдением требований административных регламентов по каждой административной процедуре или действию при исполнении функции.

Каковы же условия для предъявляемых требований по переводу разрешительных полномочий в электронный вид? Заметим, что они еще не закреплены управленческими решениями и существуют на экспертном уровне. Есть только ультимативное правительственное решение - штрафы для чиновников, требующих документы (справки и т.д.) от заявителей. Но требуется, чтобы повсеместно для реализации разрешительных полномочий в электронном виде использовались электронное межведомственное и межуровневое взаимодействие, а также взаимодействие с подведомственными организациями (вместо запроса документов или сведений у заявителя). Важно по каждому этапу, во-первых, иметь регламенты, а во-вторых, осуществить обязательные действия, описание которых приводится ниже:

на информационном этапе (это предоставление разнообразной информации):

информация о государственной услуге должна быть доступна в сети Интернет (в Сводном реестре и на Едином портале государственных и муниципальных услуг, а также, согласно действующему законодательству на официальных сайтах органов власти);

- информация из открытых государственных учетных информационных систем (далее ИС), в том числе носящая правоподтверждающий или правоустанавливающий характер, должна быть доступна в сети Интернет;

- выработанные формализованные критерии размещаемой информации доступны (возможность реализации мониторинга фактической доступности информации);

- разрабатываются механизмы оперативной корректировки размещаемой информации в результате выявляемых ошибок и неполноты;

- реализуются меры, обеспечивающие юридическую значимость размещаемой информации;

- создаются информационные сервисы, специфичные для конкретной
услуги (поиск ближайшего территориального органа, проверка названий
регистрируемых объектов и т. д.);

на этапе одностороннего взаимодействия (предоставляются
необходимые формы и бланки):

- публикуются формы заявлений и иных документов (анкеты, бланки,
платежные документы и т.п.) доступные для:

  • заполнения и последующей распечатки заполненного документа заявителем;

  • скачивания и заполнения заявителями в электронной форме;

  • скачивания, распечатки и заполнения заявителем в бумажной форме;

- реализация сервисов контроля корректности заполнения форм, выбора вводимых данных из доверенных нормативно-справочных источников;

- реализация сервисов хранения частично заполненных форм, предоставления предзаполненных типовым образом форм;

- обеспечение юридической значимости размещаемых форм;

- обеспечение выполнения требования обязательного приема органом власти документов, формы которых размещены на портале.

на этапе двустороннего взаимодействия (является началом предоставления услуг в электронном виде) обеспечивается:

- прием заявлений о предоставлении гос- и муниципальной услуги в электронной форме;

- прием в электронной форме документов, необходимых для подтверждения права получения услуги;

- прием электронных графических образов (изображений) документов, необходимых для подтверждения права получения услуги, предоставленных третьими лицами в бумажной форме;

- прием платежей (налогов, пошлин, сборов) посредством электронных и мобильных платежных систем;

- прием реквизитов платежных документов, подтверждающих совершение заявителем обязательных платежей посредством электронных и мобильных платежных систем;

- реализация механизмов взаимного преобразования документов и сведений, хранящихся в юридически значимом виде в бумажной и электронной форме;

- предоставление заявителю в электронной форме документов (сведений), являющихся доказательством факта удаленного взаимодействия и отражающих его содержание;

- обеспечивается механизм оперативного доказательного досудебного обжалования действий (бездействия) органа власти, обращения в контролирующие органы или судебного обращения.

на интерактивном этапе:

- заявитель может осуществлять удаленный мониторинг хода
предоставления услуги (прием заявления, запрос дополнительных сведений,
отказ, принятие решения
);

- заявитель может поручить (доверить) органу власти получение необходимых для предоставления государственной услуги документов (сведений) в иных федеральных органах исполнительной власти;

- заявитель может не предоставлять документы (сведения), имеющиеся у иных федеральных органов исполнительной власти;

- мониторинг хода предоставления услуги осуществляется по множественным каналам доступа (компьютеры, мобильные устройства, SMS, почтовые сообщения);

- обеспечивается электронная форма ведения государственных учетов юридическим фактом принятия решения и получения результата предоставления услуги, появляется учетная запись в электронной учетной системе;

- заявителю предоставляется документ, подтверждающий результат предоставления услуги по его выбору в бумажной и (или) электронной форме и является выпиской (справкой) из электронной учетной системы;

- третьей доверенной стороной заявителю предоставляются в электронной форме в юридически значимом виде доказательства факта и содержания удаленного взаимодействия с предоставляющим государственную услугу органом власти.

на этапе полностью удаленного взаимодействия:

- заявитель может осуществить все необходимые для предоставления государственной услуги действия в полностью удаленном режиме;

- обеспечивается юридически значимое электронное взаимодействие между всеми участниками предоставления услуги;

- органам власти обеспечивается возможность (при согласии заявителя) самостоятельно запрашивать документы (сведения) в электронных учетных системах иных органов власти и организаций, участвующих в предоставлении услуги;

- документ, подтверждающий результат предоставления услуги, предоставляется заявителю по его выбору в бумажной и (или) электронной форме;

- заявителю предоставляются в электронной форме доказательства факта и содержания удаленного взаимодействия с предоставляющим государственную услугу органом власти.

Чтобы понять, что же открывается за «подготовкой» заявленной услуги, требуется достаточно ясно представлять механизм осуществления последующих процессов. Как показывает анализ технологической и организационно-управленческой практики, для получения одной услуги надо совершить при исполнении почти два с половиной десятка точных направленных действий. Поскольку эти подходы ранее не рассматривались, то их требуется обозначить как новую деятельность в сфере гос- и муниципального управления. Это прежде всего:

- получение исчерпывающей информации о порядке исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

- сбор подтверждающих документов, выдаваемых подведомственными организациями, иными государственными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, сторонними организациями;

- уплата государственной пошлины, иных неналоговых платежей (если это предусмотрено процедурой получения/подтверждения статуса или права), а также совершения иных юридически значимых действий;

- поиск, заполнение заявления в бумажно-письменной форме, скрепление его печатью и/или подписью с указанием контактных данных и способа взаимодействия с исполнительными органами государственной власти (почта, телефон, иные способы);

- запись на прием в исполнительный орган государственной власти в случае необходимости подачи заявления, пакета документов, материальных объектов лично, либо при наличии установленного разрешения через представителя;

- непосредственное и личное посещение государственного органа исполнительной власти, либо при наличии установленного разрешения через представителя, и представление устного или письменного заявления, пакета документов, материальных объектов уполномоченному должностному лицу;

- направление заявления и пакета документов при отсутствии требований по представлению оригинальных документов и/или материальных объектов по почтовой связи или иными нормативно установленными способами;

- подтверждение исполнительным органом государственной власти получения заявления, пакета документов, материальных объектов;

- отказ или приостановление исполнительным органом государственной власти рассмотрения заявления, пакета документов, материальных объектов, до предоставления заявителем дополнительных подтверждающих его статус документов, материальных объектов;

- проверка и экспертиза исполнительным органом государственной власти возможности получения/подтверждения статуса или права, в том числе выездная проверка или экспертиза, исследования с участием подведомственных и иных организаций;

- размещение, обработка, хранение документов, представленных заявителем в архивных делах в письменно-бумажной форме;

- согласование исполнительным органом государственной власти принимаемого промежуточного или итогового решения с иными исполнительными органами государственной власти;

- информационное взаимодействие ответственного за итоговое решение исполнительного органа государственной власти с иными органами власти, третьими лицами в целях запроса и/или ' подтверждения сведений, предоставленных заявителем;

- принятие решения исполнительным органом государственной власти, в том числе путем регистрации факта принятия решения и занесения соответствующей записи в государственную базу данных, а также при наличии в учетную информационную систему;

- уведомление заявителя о принятом решении с использованием почтовой, телефонной, а также иных применяемых исполнительным органом государственной власти средств коммуникации;

- выдача заявителю документа на бумажном носителе, подтверждающего факт отказа или получения/подтверждения статуса или права, являющегося итоговым результатом исполняемых государственных услуг;

- внесение регистрационной записи о полученном/подтвержденном статусе или праве в оригинальный документ, принадлежащей заявителю;

- предоставление дубликата выданного разрешительного (подтверждающего) документа (за отдельную плату);

- приостановление, либо отмена действия выданного на бумажном носителе разрешительного (подтверждающего), с одновременной регистрацией факта принятого решения и занесения соответствующей записи в государственную базу данных, а также при наличии в учетную ИС;

- получение материальных результатов по итогам присвоения или подтверждения статуса или права (материальная помощь, денежные средства, льготы, знаки и т. д.);

- формирование, ведение, обработка и хранение юридически значимых событий или действий, сопровождающих реализация разрешительных полномочий, в государственной базе данных, а также при наличии в учетной ИС;

- делегирование подведомственным организациям учетных полномочий по регистрации факта принятия решения и занесения соответствующей записи в государственную базу данных, а также при наличии в учетную ИС;

- предоставление исполнительным органом государственной власти сведений в форме выписок, справок, получившему/подтвердившему статус или право физическому или юридическому лицу, а также третьим лицам;

- размещение исполнительным органом государственной власти ограниченного объема сведений о зарегистрированных правах и статусах в свободном или платном доступе на официальном сайте ведомства.

К сожалению, нынешний уровень подготовки большинства работающих в гос- и муниципальных аппаратах служащих не соответствует стоящим задачам. В полном объеме эти процессы пока слабо представляют руководители муниципалитетов, среднее звено аппаратов управления. А часть сотрудников даже их сторонится. Поэтому в стране нужен «ИТ-всеобуч».

Цель построения информационного общества для России, как и для других государств, является более высокой и более значимой, чем только отдельная цель формирования «электронного правительства». Требуется подготовка «электронного гражданина», а затем и «электронного государства». Каждая из этих важнейших целей включает многоплановую и многозатратную деятельность государственных органов и бизнеса. Цель может быть достигнута только при качественно новой профессионализации и управленческих кадров, и специалистов, занятых в аппаратах все больше операторскими функциями в условиях электронизации управленческих процессов. А также в повышении гражданской активности.

Отрадно, что ныне в России проявляется более высокая политическая воля для формирования в стране информационного общества. Даже несмотря на то, что страна включилась в эти процессы с опозданием в 15-20 лет, к началу второго десятилетия XXI века уже создано немало стимулов для широкого вовлечения населения в атмосферу современного гражданского общества и качественного развития инфраструктуры на основе ИКТ-ресурсов.

Применение ИКТ в самых широких областях жизнедеятельности российских граждан поможет значительно повысить качество жизни, активизировать креативность их мышления и стимулировать более совершенную организацию труда. Технологии электронного правительства также потребуют мобильности и оперативности, в том числе при обработке сложной информации. Учитывая это, расширение перечня электронных услуг уже в течение второго десятилетия XXI в. должно непреложно расти и восприниматься большинством граждан как норма. Социальные сети не могут быть альтернативой качественных госуслуг в электронном виде.

Литература

    1. Кови. Лидерство, основанное на принципах. Пер. с англ. 2-е изд., М.: Альпина Бизнес Букс, 2009. С. 24-25.

    2. См.: Распоряжение Правительства РФ «О Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» от 20.10.2010 № 1815-р.

    3. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ, «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (а также ФЗ № 227 от 27.07.2010 г.), «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» от 7 февраля 2008 г. (Пр-212), Федеральный закон «Об электронной подписи» № 63-ФЗ от 6 апреля 2011 г., «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.» от 27 сентября 2004 г. № 1244-р., «Концепция региональной информатизации до 2010 года» от 17 июля 2006 г. № 1024-р.,«О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» от 25 декабря 2007 № 931, «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» от 6 мая 2008 г. № 362, «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» от 6 июня 2008 г. № 632-р., «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» от 10 сентября 2009 г. № 723, «Концепция единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет» от 15 июня 2009 г. № 478, «Правила размещения в федеральных государственных информационных системах ";Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)"; и ";Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"; сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях)» от 15 июня 2009 г. № 478, «О внесении изменений в план перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» от 8 сентября 2010 г. № 1519-р (доп. к расп. Прав, от 17 октября 2009 г. № 1555-р), «О внесении изменений в распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 августа 2009 г. № 1231 -р» от 16 августа 2010 г. № 135-р, «Стандарты раскрытия информации субъектам естественных монополий, осуществляющими деятельность в области оказания услуг связи» от 9 июня 2010 г. 401, «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» от 24 мая 2010 г. N 365, «Правила размещения в федеральных государственных информационных системах ";Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)"; и ";Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)"; сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях)» от 15 июня 2009 г. № 478 и др.

    4. Принятые решения (ФЗ № 210 от 27.07.2010 г. и Пост. Правительства РФ 365 от 24.05.2010 г.) обязывают федеральные министерства и ведомства (прежде всего Минкомсвязъ, Минфин, Минэкономразвития и др.), а также администрации субъектов РФ и муниципальных органов подготовить и принять свои акты.

    5. В Федеральном законе (210 от 27 июля 2010 г.) целая глава 3 посвящена требованиям создания инфраструктуры, порядку разработки проектов административных регламентов (ст. 12 и 13). Изложены требования к стандарту предоставления государственных и муниципальных услуг (ст. 14).

УДК 323 (575.2) (04)

Харченко В.А., первый секретарь
посольства РФ в Киргизии, к.полит.н.

Международные политико-правовые подходы
к внутригосударственным межэтническим конфликтам
(на примере Киргизской Республики)

В статье рассматривается реакция международного сообщества на межэтнический конфликт в Киргизии в июне 2010 г., в частности проанализирован опыт создания Международной исследовательской комиссии как инструмента политического расследования и предупреждения дальнейшей эскалации внутригосударственного конфликта.

Ключевые слова: межэтнический конфликт, этнические меньшинства, международное право, международная комиссия.

Открытый киргизско-узбекский межэтнический конфликт на Юге Киргизской Республики 10 – 14 июня 2010 г., когда в г. Ош, Ошской и Джалал-Абадской областях произошли массовые столкновения киргизов и узбеков, сопровождавшиеся погромами, поджогами, мародерством, убийствами и приведшие к многочисленным жертвам с обеих сторон, потряс весь мир. По официальным данным, « в г. Ош, Ошской и Джалал-Абадской областях обнаружено всего 426 трупов, из них опознано 381: 276 узбеков, 105 киргизов и 2 – других национальностей. Неопознано – 45. Телесные повреждения выявлены у 1930 граждан, из которых у 925 - огнестрельные ранения. В правоохранительные органы поступило 120 заявлений о розыске без вести пропавших во время беспорядков лиц. Принятыми мерами по состоянию на 10 декабря 2010 г. разыскано 85 граждан, остается неустановленным местонахождение 35 лиц, по которым заведены розыскные дела» [1].

По сведениям неправительственных организаций, число жертв значительно превышает официальные данные (около 2 тыс. погибших [2], около 5 тыс. раненых, десятки тыс. беженцев, сожженый город). По оценкам ООН, данным в разгар событий, «300 тысяч людей вытеснены в результате конфликта на юге, и еще 765 тысяча людей стали жертвами кризиса» [3].

Открытые межэтнические столкновения киргизов и узбеков на Юге Киргизии в 2010 г. стали примером того, как внутригосударственный локальный межэтнический конфликт может быстро перерасти в региональный и даже международный. В тот период Президент Казахстана Н. Назарбаев заявил, что «межнациональные конфликты в Киргизии несут угрозу всей Центральной Азии» [4], а западные аналитики Дж. Коллинз и М. Рожанский считали, что «существует вполне реальная возможность распространения конфликта на соседние регионы Таджикистана и Узбекистана» [5].

В этой ситуации международным сообществом был использован подход, предусматривающий, что «вопросы, касающиеся национальных меньшинств, а также соблюдения обязательств по международному праву и международных обязательств в отношении прав принадлежащих к ним лиц, являются вопросами, вызывающими законную международную озабоченность и, следовательно, не являются исключительно внутренним делом соответствующего государства» [6].

Основываясь на этом же подходе на Хельсинкском саммите ОБСЕ в 1992 г. был учрежден пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ), задуманный как «инструмент для предупреждения конфликтов на возможно более ранней стадии». Его функции прямо связаны с «измерением безопасности» проблемы национальных меньшинств, поскольку он вмешивается, «когда напряженность, связанная с проблемами национальных меньшинств, грозит перерасти в конфликт в зоне ОБСЕ, угрожающий миру, стабильности или отношениям между государствами-участниками» [7].

В Докладе Женевского совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств сказано: «Государства-участники, будучи обеспокоены ростом числа проявлений расовой, этнической и религиозной ненависти, антисемитизма, ксенофобии и дискриминации, подчеркивают свою решимость неизменно осуждать такие проявления в отношении кого бы то ни было» [8].

Поскольку Киргизская Республика присоединилась к международным документам [9] в сфере обеспечения прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в частности, в 1994 г. - к Международному пакту о гражданских и политических правах; в 1995 г. – к Конвенции ЮНЕСКО против дискриминации в образовании; в 1996 г. – к Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации; в 2002 г. ратифицировал Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств, то внутригосударственный межэтнический конфликт с многочисленными человеческими жертвами не мог не вызвать международную озабоченность.

Для расследования июньских межэтнических насильственных действий на юге Киргизстана, для этого была создана Международная независимая комиссия (ИКК) во главе с К.Кильюненом, членом Парламента и Специальным Представителем Парламентской Ассамблеи ОБСЕ по Центральной Азии.

Представляется важным, что с учетом остроты ситуации - значительного числа жертв среди мирного населения, тысяч беженцев из южных регионов Киргизстана и повышенных мер безопасности со стороны соседних государств (главным образом Узбекистана и Казахстана) созданию комиссии предшествовали определенные согласительные процедуры, а руководство Киргизской Республики продемонстрировало заинтересованность в том, чтобы сделать расследование причин и последствий межэтнического конфликта максимально прозрачным и понятным международному сообществу. Президент КР Р.Отунбаева отметила необходимость скоординированной и совместной работы Международной Комиссии с Национальной комиссией, созданной правительством Киргизии [10].

В результате широких консультаций с многочисленными международными институтами, включая ООН, ОБСЕ, ЕС, СНГ и офисом Верховного комиссара по правам человека, был выработан и одобрен мандат Международной Комиссии.

Учитывая, что до трагических событий в Киргизии на всем постсоветском пространстве не было практического опыта привлечения международных комиссий к расследованию обстоятельств межэтнических и внутригосударственных конфликтов, автор считает необходимым более подробно остановиться на ее составе, параметрах исследовательской деятельности, итоговом отчете и его международных оценках. В Комиссию были включены семь экспертов, имеющих значительный практический, научный и политико-дипломатический опыт работы:

1. Киммо Кильюнен, Председатель Комиссии, член Парламента и Специальный Представитель Парламентской Ассамблеи ОБСЕ по Центральной Азии (Финляндия).

2. Филип Алстон, Приглашенный Профессор Гарвардского Университета и в прошлом Специальный докладчик ООН по вопросам внесудебных казней, казней без надлежащего судебного разбирательства и произвольных казней (Австралия).

3. Якин Эртюрк, Профессор Социологии Ближневосточного Технического Университета, Член Европейского Комитета по Предотвращению Пыток и в прошлом Специальных докладчик ООН по вопросам насилия в отношении женщин (Турция).

4. Брижит Орбетт, Судья Парижского аппеляционного суда, Председатель отдела Национального суда по убежищу (Франция).

5. Рейн Мюллерсон, Президент Академии Права Таллинского Университета и в прошлом Региональный советник ООН по Центральной Азии (Эстония).

6. Валерий Тишков, Директор Института Этнологии и Антропологии Российской Академии Наук и в прошлом Министр по делам национальностей Российской Федерации (Россия).

7. Ральф Заклин, в прошлом Заместитель Генерального Секретаря ООН по юридическим вопросам (Великобритания).

В соответствии с мандатом для работы Комиссии был создан Секретариат, основной офис которого располагался в г.Ош. В его состав вошли эксперты в области политических наук, межэтнических отношений, прав человека, международного права и гендерного насилия, а также по военным вопросам и вопросам средств массовой информации. Кроме того, были привлечены эксперты из Армении, Австралии, Австрии, Бельгии, Канады, Финляндии, Франции, Германии, Казахстана, России, Великобритании и Соединенных Штатов Америки. Национальные ассистенты и технические сотрудники представляли различные этнические группы: 8 кыргызов, 4 узбека, 4 русских, 1 казах, 1 кореец, 1 татарин. Полевое исследование было начато 21 октября 2010 года в г.Ош и было завершено 31 января 2011 года [11].

По мнению автора, качественный состав Комиссии, включенность в нее значительного числа признанных в мире и ведущих специалистов, география представленности и этнический состав экспертов вполне могли бы быть использованы при составлении, в случае необходимости, внутригосударственных комиссий на перспективу.

Заслуживает внимания и толкование мандата Комиссии, который предусматривал «исследование фактов и обстоятельств событий июня 2010 года в Оше и прилегающих областях Кыргызской Республики, включая причины и ход событий, а также действий, предпринятых впоследствии». Это означало, что ИКК должна действовать как орган, устанавливающий факты. Комиссия обязалась изучить события, предшествующие июню 2010 года с тем, чтобы изложить истоки и определить некоторые из причин насилия, установить четкое описание хода событий июня 2010 года, а также принять во внимание действия, предпринятые впоследствии. Второй компонент мандата требовал от ИКК «квалифицировать нарушения и преступления в соответствии с международным правом».

ИКК в своих действиях исходила из того, что выражение «международное право» относится к международному праву прав человека, международному гуманитарному праву и международному уголовному праву. Таким образом, формат работы ИКК предполагал установить являлись ли действия нарушением международных норм в области прав человека, а также международными преступлениями и, если да, под какие категории преступлений они попадают. Несмотря на то, что ИКК четко не была уполномочена осуществлять уголовное расследование, которое является «ответственностью властей Киргизской Республики», она, тем не менее, принимает во внимание, что ее мандат предусматривает общую квалификацию преступлений, совершенных в рамках Киргизского законодательства с тем, чтобы представить соответствующие рекомендации «по мерам ответственности». Третий компонент мандата предусматривал, что ИКК «определит ответственность и, по возможности, установит ответственных» [12]. ИКК считает, что концепция «ответственности» включает в себя как индивидуальную, так и институционную/политическую ответственность за события.

Исходя из того, что ИКК не осуществляла уголовного расследования, она не обладает полномочиями суда или прокурора, ее возможности ограниченны установлением ответственных и рекомендациями о том, чтобы в отношении данных лиц было проведено полное уголовное расследование, которое может привести к обвинению в рамках национального уголовного законодательства и/или ответственности в рамках других существующих национальных механизмов дисциплинарного характера. В заключении, от ИКК требовалось «представить рекомендации, в том числе, в частности, по мерам ответственности, с тем, чтобы обеспечить неповторение нарушений и внести вклад в мир, стабильность и примирение». С тем, чтобы выполнить данный компонент мандата, а также те, которые запрашивали исследование «действий, совершенных в период, последующий июньским событиям», ИКК посчитала необходимым проанализировать реакцию национальной системы правосудия Кыргызстана на данные события.

3 мая 2011 г. Председатель Комиссии К.Кильюнен заявил, что считает подготовленный комиссией отчет историческим, т.к. «первый раз в регионе бывшего СССР сделано такое самостоятельное международное исследование. Это важный пример для будущего региона. Еще один аспект – реакция правительства на наш отчет. В соответствии с мандатом у кабинета министров было право представить свои комментарии к отчету. Мне приятно отметить, что правительство проделало большую работу, в деталях рассмотрело отчет и в некоторых случаях – предетальную информацию» [13].

Подводя итоги работы Комиссии, ее председатель сделал важный, на наш взгляд, вывод о том, что «основная причина трагедии на юге Киргизстана – политический фанатизм этнонационализма». Согласно выводам Комиссии, «обязательство по защите своих граждан правительство Киргизстана во время июньских событий не выполнило» [14]. К.Кильюнен отметил, «мы понимаем, что во время июньских событий госструктура Киргизстана являлась крайне хрупкой. Основная ответственность любого правительства – обеспечить защиту всех своих граждан, и здесь ясно, что данное обязательство не было исполнено правительством КР во время событии на юге страны» [15]. «Сейчас мы четко понимаем и у нас квалифицированные юристы: события не были военными преступлениями. С точки зрения международного гуманитарного права они не являлись геноцидом» [16].

Председатель комиссии подчеркнул: «мы исследовали совершенные преступления во время конфликта с позиции международного права, к какому типу относились преступления, какова степень ответственности - институциональная, политическая, персональная. Мы надеемся, что наше расследование поможет предотвратить повторение этих событий. Мы - за примирение и надеемся, что все стороны конфликта смогут пойти на компромисс. Мы подготовили множество рекомендаций по примирению» [17].

В частности, отмечено, что «государству следует взять четкий курс на улучшение отношений между разными общинами. Оно должно публично признать, что Киргизстан представляет собой мультиэтническое общество, и публично заявить о приверженности правительства понятию мультиэтнического государства. До тех пор, пока киргизский политический класс не признает равенства узбеков и других групп населения, в стране мало что изменится», – заявлено Международной независимой комиссией по исследованию событий на юге в своих рекомендациях правительству страны. «Государству следует занять прочную публичную позицию против крайнего национализма и этнической исключительности, заявив, что Киргизстан представляет собой мультиэтническое общество и способствует интеграции его меньшинств во все сферы общественной жизни».

По мнению ИКК, «государству следует воспользоваться возможностью присоединиться к Европейской хартии региональных языков и языков национальных меньшинств» [18].

Важный, на наш взгляд, посыл содержится в рекомендациях о более тесном сотрудничестве государства с неправительственными организациями, разрабатывающими стратегии повышения осведомленности общества о межэтническом диалоге и интеграции, и поддержке этих НПО.

Комиссия признала наличие «некоторых разногласий и критических замечаний со стороны правительства» [19]. Но комментарии, по словам председателя Комиссии, «носят дополняющий, а не самостоятельный характер. И что наиболее важно – оно принципиально согласно с нашими рекомендациями. Правительство планирует создать специальную комиссию, чтобы заниматься реализацией рекомендаций» [20].

Как уже было отмечено, подобный формат создания и деятельности международной комиссии на постсоветском пространстве был реализован впервые и поэтому, вполне естественно, все, что было связано с работой ИКК, ее сотрудничеством с органами власти и управления, проблемы и нерешенные вопросы вызвали значительный интерес на международной арене.

Верховный комиссар ООН по правам человека Н.Пиллэй выразила удовлетворение выводами доклада о событиях на юге Киргизстана в июне 2010 г. Она призвала правительство Киргизской Республики «безотлагательно приступить к выполнению рекомендаций, касающихся проведения дополнительного расследования и наказания виновных в подстрекательстве к межнациональным столкновениям, унесшим примерно 470 жизней в июне 2010 года» [21].

Вновь назначенный Посол США в Киргизстане П.Спратлен в ходе своей первой пресс-конференции в Бишкеке 24 мая 2011 года уделив внимание планам дальнейшего сотрудничества между Киргизстаном и США, особо подчеркнула, что правительство США приветствует инициативу властей Киргизстана о создании независимой международной комиссии по расследованию событий на юге республики, которую возглавлял К.Кильюнен. «Мы верим, что отчет комиссии наиболее точный, так как комиссия рассмотрела более 750 документов и опросила большое количество людей», - сказала она, добавив, что правительство США поддерживает рекомендации комиссии в части проведения справедливого суда над участниками событий [22].

Всесторонним и конструктивным назвал Отчет Международной независимой исследовательской комиссии директор программы Amnesty International по Европе и Центральной Азии Н.Дакворт. Он считает, что власти Киргизстана не могут игнорировать его результаты. «Если правосудие не будет гарантировано, это ослабит верховенство закона, усилит коррупцию и преступность и посеет семена для будущего насилия и нарушения прав человека», - считает Н.Дакворт [23].

Влиятельный еженедельный англоязычный журнал The Economist, комментируя Отчет назвал его «долгожданным международным докладом» и признал «редкостным случаем для этой части света, когда постороннему органу разрешено вмешиваться …». Понимая неоднозначность выводов и оценок ИКК, а также в целом настороженное отношение к докладу в Киргизской Республике, The Economist, тем не менее, подчеркивает, что «при всем этом, Киргизстан на сегодняшний день является единственной страной среди бывших Советских республик, которая позволила посторонней комиссии расследовать обстоятельства кровавых событий, определить ответственность и сделать свои рекомендации. Другие государства категорически отказались следовать призывам в аналогичном расследовании – к примеру, после расстрела властями сотен людей в Ферганской долине Узбекистана в 2005 году» [24].

«Верховенство закона должно восторжествовать для того, чтобы восстановить доверие между этническими группами и предотвратить повторения насилия», - сообщает Агентство CA-NEWS (UZ) со ссылкой на доклад «Amnesty International». Кроме этого «Amnesty International» призывает власти Киргизстана выполнить рекомендации Международной независимой комиссии по исследованию этнического конфликта на юге Киргизстана, подготовленной под руководством финского дипломата К.Кильюнена. (8 июня 2011, 12:13).

8 июня 2011 г. Международная правозащитная организация Human Rights Watch на пресс-конференции в агентстве АКИpress представила свой 86-страничный доклад по уголовным делам и судебным процессам об июньских событиях на юге Киргизстана под названием «Искаженное правосудие». Исследователи HRW Р.Денбер и У.Солванг, в частности, заявили, что «власти Киргизстана … должны соблюдать международные стандарты и международные права …». В связи с этим HRW рекомендует правительству Киргизстана произвести независимый пересмотр всех дел, связанных с июньскими событиями с привлечением международных экспертов-юристов; содействовать посещению Киргизстана профильными тематическими механизмами ООН, такими как спецдокладчик по пыткам и по вопросу о независимости судей и адвокатов, а также рабочая группа по произвольным задержаниям и др. 08-06-2011 12:33 Бишкек (АКИpress)

Таким образом, при всей неоднозначности подходов международных акторов к работе ИКК, ее выводам и рекомендациям, по мнению автора, несомненную значимость представляет то факт, что, выполняя оценочную и критическую функции, международные и правозащитные организации способствуют выявлению и устранению причин нарушения прав этнических меньшинств, оказывают определенное содействие органам власти в поиске «узких» мест в этнической политике, предлагают соответствующие рекомендации, а, следовательно, в известном смысле, способствуют повышению уровня этнополитической стабильности в Киргизстане.

Подтверждением этого тезиса служат слова Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств К.Волленбека, «мы оказываем содействие президенту Киргиызстана в выработке концепции интеграции и укрепления межэтнических отношений и надеемся, что нам удастся продвинуть этот процесс в интересах и на благо всех этнических групп, проживающих в КР» [25].

В целом, в рамках существующих международных подходов, о перспективах стабилизации ситуации с этническими меньшинствами в Киргизстане международное сообщество будет судить по трем параметрам, выделяемым западными исследователями: это, во-первых, правовой статус меньшинств, во-вторых, наличие специальных институтов по их защите (существуют ли учреждения, занимающиеся проблемами меньшинств, или обладают ли меньшинства особыми правами на участие в управлении), и в-третьих, объем государственного финансирования деятельности по поддержке меньшинств (в основном это касается сферы образования и культуры) [26].

Литература

1.. Заключение Нацкомиссии по всестороннему изучению причин, последствий и выработке рекомендаций по трагическим событиям, произошедшим на юге республики в июне 2010 года // http://www.vesti.kg/index.php?option=com_k2&view= item&id= 3199:vazhnyiy-dokument-prochti-kazhdyiy&Itemid=83

2. Президент Узбекистана призвал к международному расследованию событий в Кыргызстане // http://www.24.kg/osh/82880-prezident-uzbekistana-prizval-k-mezhdunarodnomu.html

3.Хусаинова Ж.: ООН обеспокоена неудовлетворенностью Кыргызстана гуманитарной помощью // http://www.24.kg/community/80470-oon-obespokoena-neudovletvorennostyu-kyrgyzstana.html

4.Назарбаев опасается конфликтов в Центральной Азии // URL: /2010/06/nazarbaev-opasaetsya-konfliktov-v-centralnoj-azii

5.Коллинз Дж. Ф., Рожански M. Кыргызстан: Тест для структур коллективной безопасности // International Herald Tribune, пер.: Голос России, 16 июня 2010 г. // URL: ssian.carnegieendowment. org/publications/index.cfm

6.Доклад Женевского совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 2000.

7.Ремакль Э. Предупреждение конфликтов и права национальных меньшинств. Опыт СБСЕ // Этнические и региональные конфликты в Евразии. Кн.3. М.,1997. С.90-91.

8.Доклад Женевского совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств // Международные акты о правах человека: Сб. документов. М., 2000. С. 593

9.Карыралиева Б. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры как часть правовой системы Киргизской Республики //Московский журнал международного права. -2007. - № 2. - С. 171 - 185

10./newsA.php?st=1279783680

11. /?p=18620

12./ru/o-kic.html

13./osh/print:page,1,99331-75-procentov-pogibshix-v-iyunskix-sobytiyax-2010.html

14./default/20110503/244125744.html?aux_list=24_kg

15.http://barometer.kg/index.php/%D0%9F%D0%BE%D0%BB%D0%B8%D1%82%D0% B8%D0%BA%D0%B0/kimmo-kilyunen-obyazatelstvo-po-zashhite-svoix-grazhdan-pravitelstvo-kyrgyzstana-vo-vremya-iyunskix-sobytij-ne-vypolnilo.html

16./news_show_31718.html

17. Кильюнен Киммо: Мы надеемся, что расследование Международной независимой комиссии поможет предотвратить повторение в Кыргызстане июньской трагедии// http://89.108.120.121/osh/94769-kimmo-kilyunen-my-nadeemsya-chto-rassledovanie.html

18./politic/print:page,1,99348-ikk-vlasti-kyrgyzstana-dolzhny-publichno-priznat.html

19./news.php?id=16687

20. /osh/print:page,1,99331-75-procentov-pogibshix-v-iyunskix-sobytiyax-2010.html

21. /index.php?option=com_content&view= article&id=11786:2011-05-05-04-42-21&catid=101:public&Itemid=30

22./publications/10570/

23. /index.php?option=com_content&view=article&id =1597:2011-05-06-19-47-15&catid =31:2010-08-29-07-39-38&Itemid=1

24. http://kabar.kg/index.php?option=com_content&limit=15§ionid=
1&id=7&task=category&cid=19506&Itemid=1

25. Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств обеспокоен «националистическими нотками» в выступлениях некоторых политиков в Кыргызстане // /.../print:page,1,87894-verxovnyj-komissar-obse-po-delam- nacionalnyx.html

26. Dicke K., KonfliktprKvention durch Minderheitenschutz? Moglichkeiten und Grenzen multilateraler und innerstaatlicher Rechtsgarantien //Ropers N., Debiel T. Friedliche Konfliktbearbeitung in der Staaten- und Gesellschaftswelt. Bonn: Stifung Entwicklung und Frieden. 1995. P. 243

УДК 323.1

Сериков А.В., к.с.н., докторант

Молодежный экстремизм на Юге России: причины обострения и меры предупреждения

В работе рассмотрены особенности формирования и проявления экстремизма и ксенофобии в молодежной среде, как наиболее восприимчивой к радикальным взглядам и формам поведения, и осуществлена попытка выработки профилактических мер, нацеленных на снижение уровня экстремизации современной российской молодежи.

Ключевые слова: молодежь, Юг России, экстремизм, профилактика, ксенофобия, агрессия.

В периоды трансформаций, периодически возникающих в процессе развития любого общества, с которыми связаны существенные деформации условий и образа жизни людей, вакуум ценностей, неясность жизненных перспектив и неизбежное обострение противоречий, такие явления, как экстремизм, радикализм, ксенофобия, агрессия становятся одной из трудно изживаемых и наиболее опасных характеристик общественного бытия. Наиболее часто под влияние экстремистских идей попадает молодежь, поэтому проблемы изучения молодежного экстремизма продолжают оставаться актуальными в современной зарубежной и отечественной науке.

Вопросам процесса социализации молодёжи в условиях современного российского общества посвящены работы Зубок Ю.А., Чупрова В.И., Воробьёва В.П., Василенко Н.Н., Карповой Н.В., Мищенко Е.А. и др.

Социально-философский аспект феномена экстремизма, его проявления во всех сферах жизни рассмотрен в работах Рубинштейна Р.Е., Козлова А.А., Томалинцева В.Н. и др. Кроме этого, предметное поле анализа экстремизма молодежи составляют, такие сюжеты, как конфликтологическая, этнонациональная и этноконфессиональная обусловленность молодежного экстремизма (Абдулатипов Р.Г., Акаев В.Х., Арухов З.С., Бобровникова В.О., Зеркин Д.П., Игнатенко А.А., Новиков Д.С., Погосян Л.А. и др.).

На Юге России сложилось несколько научных школ, занимающихся проблемами профилактики и государственно-правовой политики в области противодействия экстремизму и стабилизации этнополитической ситуации на Северном Кавказе: Южного федерального университета (И.П. Добаев, В.В. Черноус, Г.С. Денисова, Ю.Г. Запрудский) и Северо-Кавказской академии государственной службы (С.А. Кислицын, А.В. Понеделков, А.М. Старостин).

Поскольку активизация экстремизма в настоящее время представляет серьезную опасность для российского общества, она должна быть глубоко и всесторонне изучена, в том числе средствами социологического познания, как явление, требующее общественного: правового, административно-управленческого и социокультурного противодействия.

Целью данной работы является изучение и анализ особенностей формирования и проявления экстремизма и ксенофобии в молодежной среде, как наиболее восприимчивой к радикальным взглядам и формам поведения, и выработка профилактических мер, нацеленных на снижение уровня экстремизации современной российской молодежи.

Мы живем в сложном и постоянно меняющемся мире, в котором проблема национального, этнического, социального и политического экстремизма стоит особенно остро. Каждый день мы слышим о новых случаях ксенофобии и национализма, главным участником которых является молодежь, как слой наиболее остро и чутко реагирующий на все изменения общества[1].

Современное российское общество переживает трансформацию системы ценностей, обусловленную модернизацией общественной жизни. Процессы глобализации в экономической, политической, культурной сферах, втягивающие население разных стран в миграционные потоки разного характера и уровня, приводят к усложнению структурных связей конкретных обществ и всего сообщества в целом. Профессор Старостин А.М. обращает внимание на то, что не следует исключать из внимания нарастающее значение факторов внутренней дифференциации российского социума на ареалы с укладами традиционного, индустриального и информационного общества, с характерными для них формами идентичности[2]. Это усложняет анализ молодежного экстремизма в России как однородного явления и делает невозможными выработки универсальных мер противодействия.

Приходится констатировать тот факт, что наряду с позитивными характеристиками молодого поколения стали проявляться тревожные симптомы социально-политической инфантильности; утраты национальной культурной идентичности; индивидуализма и эгоцентризма; девиантное и делинквентное поведение, воинствующий национализм; диверсификация культурных и духовных ценностей, отсутствие жизненных перспектив и самоактуализации[3].

Однако, несмотря на позитивные и демократические преобразования российского общества в современных условиях активизировалась деятельность асоциальных молодежных организаций экстремистского характера (скинхеды, футбольные хулиганы и т.д.), спекулирующих на идеях национального возрождения и провоцирующих рост преступных акций на этнорелигиозной, политической почве.

Данное обстоятельство во многом обусловлено тем, что в отечественной практике не выработана оптимальная целостная государственная молодёжная политика, отсутствует комплексная программа развития молодого поколения, её интеграции в социальную жизнь российского общества, не систематизированы технологии профилактики негативных явлений средствами социально-культурной деятельности.

Возникновение всё новых субкультурных молодёжных организаций асоциальной направленности является безусловным рецидивом, вызванным отсутствием адаптированной к современным социально-культурным и экономическим условиям программы по превенции экстремистских настроений среди подрастающего поколения.

Анализ существующих программ по противодействию проявлениям экстремизма позволяет нам констатировать односторонность освещения проблемы, недостаточную разработанность программы превентивных мер, учитывающей психологические и социально-культурные особенности асоциальных молодёжных группировок экстремистской направленности.

Молодежный экстремизм как массовое явление, выражающееся в пренебрежении к действующим в обществе правилам и нормам поведения или в отрицании их, можно рассматривать с различных позиций. Ученые вправе исследовать философско-психологическую природу экстремизма, чтобы охарактеризовать этот феномен во всех его частных и общих проявлениях, классифицировать и типизировать случаи экстремистского поведения. Не менее важным является и установление связи между социально-экономическим состоянием общества и ростом экстремизма в молодежной среде.

Распространение молодежного экстремизма в России стало одной из острейших проблем. Увеличивается количество преступлений, поднимается уровень насилия, его проявления становятся более жестокими и профессиональными. Особое место в этом ряду занимает экстремистское поведение молодежи, связанное с совершением действий насильственного характера по политическим мотивам.

Молодежи свойственна психология максимализма и подражания, что в условиях острого социального кризиса является почвой для агрессивности и молодежного экстремизма. Развитие молодежного экстремизма представляет особую опасность, потому что это связано с недостаточной социальной адаптацией и развитием «анормных» установок в групповом сознании молодого поколения, что влияет на ценности, предпочтительные образцы поведения, оценки социального взаимодействия - то есть в широком смысле связано с социальной и политической культурой российского общества в ее проективном сознании. Однако попытаемся взглянуть на данную проблему с иной стороны. По некоторым данным можно предположить, что взрыв молодежного экстремизма обусловлен происходящей ныне коренной ломкой стереотипов поведения, складывавшихся веками и освященных культурой.

Болезненно проявляются проблемы экстремистского поведения молодежи в Южном и Северо-Кавказском федеральных округах. Сложная этнополитическая ситуация, неконтролируемая миграция и главное, экономический кризис в наибольшей степени сказывается на молодежи. Внешние и внутренние деструктивные силы, пользуясь данной ситуацией, стремясь манипулировать молодежью, используя ее, в том числе и в экстремистских целях. Специальный анализ проблемы показывает, что экстремизм в России «молодеет», наиболее часто совершают преступления молодые люди в возрасте 15-25 лет. Молодежь чаще совершает преступления агрессивного характера.

Высокая потребность в разрешении сложившихся противоречий определяет основную проблему исследования, связанную с научным осмыслением сущности и специфики возникновения молодежных экстремистских группировок, а также содержательных, организационных, социально-психологических условий противодействия экстремистским установкам личности. В теории и методике превентивных мер по противодействию экстремизма эти вопросы решены не в полной мере.

Основными источниками молодежного экстремизма в России являются, прежде всего, социально-политические факторы: кризис социально-политической и экономической системы; социокультурный дефицит и криминализация массовый культуры; распространение социальных проявлений «ухода от жизни»; отсутствие альтернативных форм проведения досуга; кризис школьного и семейного воспитания.

В целом для всех молодежных групп свойственно тревожное социально-психологическое состояние, превалируют чувства опасности и безразличия к происходящим среди молодежи криминогенным процессам. Согласно теории Мертона, доминирующими реакциями на воздействие аномии являются: конфоризм, инновация, ритуализм и мятеж. При этом предполагается, что конфоризм, выступая в качестве единственного вида не девиантного поведения, не абсолютно противоположен девиации - между ними не существует непреодолимого барьера, и индивиды довольно свободно могут мигрировать из одной формы социальной адаптации в другую[4]. Государство, предоставив свободу экономического и иного поведения, пока оказалось не в состоянии выработать и применить на практике действующего эффективную систему политических и правовых институтов, которые были бы способны сдерживать деятельность граждан в рамках закона, породив криминальные отношения в экономике, оказав негативное влияние на преступность. Таким образом, налицо явные признаки того, что общество криминализируется, а значит – культурно деградирует. Одна часть молодежи «погружается» в мир криминальных отношений, а другая пытается изолироваться от этого мира. В целом для всех молодежных групп свойственно тревожное социально-психологическое состояние, превалируют чувства опасности и безразличия к происходящим среди молодежи экстремистским процессам. Происходящая в стране резкая дифференциация материального положения семей обусловливает криминальный настрой. Этот настрой должен быть нейтрализован обеспечением реальной возможности честным путем достичь благосостояния или иных успехов для себя и своих близких.

Молодежный экстремизм как приверженность крайним взглядам и действиям в современных российских условиях стал повседневной реальностью нашего существования, превратился в тормоз демократического развития общества и угрозу безопасности страны. В этой ситуации проблема борьбы с экстремизмом становится общегосударственной сложной задачей, которая требует решения на междисциплинарном, мультипарадигмальном уровне, включающем в себя социальный, философский, политологический, правовой и иные аспекты.

На молодежный экстремизм можно воздействовать. Можно выявить кризисные группы, носителей экстремистского потенциала, вычленить их характеристики. И даже привязать их к конкретным типам личности (что важно для конкретной работы). Можно, прямо или косвенно воздействуя на среду обитания людей, снижать уровень экстремизма. Можно также на основе расчетов прогнозировать не только вспышки, но и специфику их проявлений. По мнению профессора Козлова А.А., большую роль в этом может и должна играть система образования, не просто сообщающая ученику знания, но в определенном моральном контексте. Кроме того, система образования несет в себе пока не неиспользованный потенциал социального контроля и в определенной мере санкций. Причем в самые решающие для развития личности возрастные периоды. Ведь, помимо прочего, экстремист – в сущности, нравственный недоросль, моральный троечник. А социальные основы экстремистского потенциала закладываются в раннем детстве и во многом оформляются в юности. Вот почему еще раз приходится говорить о необходимости возвращения к всеобщему, обязательному и бесплатному полному среднему образованию. А само образование провозгласить и законодательно оформить категорией гражданского долга []5.

Универсальных методов борьбы с таких многоплановым и сложным явлением, как молодежный экстремизм, не существует. Профилактика каждого вида экстремистских проявлений требует особого подхода. Он складывается из комплекса мер, которые лишь в совокупности могут дать желаемый результат. Эффективность этих мер определяется реальной государственной молодежной политикой, доходящей до каждого молодого человека, способствующей его самореализации и повышению жизненного уровня. Немаловажным условием для повышения эффективности принимаемых мер является соблюдение в стране социальной справедливости и формирования институтов гражданского общества [6].

Очевидно, что профилактика молодежного экстремизма требует системного и научного обеспечения. К сожалению, несмотря на обилие научных публикаций и диссертаций по проблемам экстремизма и терроризма, на Юге России не проводится всесторонний мониторинг молодежного экстремизма, терроризма, других форм растущей агрессивности молодежи в бытовой, политической и иных сферах публичной жизни. В большинстве публикаций речь идет о молодежной возрастной когорте вообще или профессиональной группах (студенты, безработные и т.д.). Выявлять социальный, социально-психологический портрет «среднего» экстремиста необходимо, но недостаточно для эффективной профилактики социальных девиаций. Давно назрел детализированный анализ состава экстремистских групп и сочувствующего окружения: выявления возрастных когорт в диапазоне от 15 до 30 лет, этническая, конфессиональная идентификация, политические взгляды, уровень образования и его характер, семейное положение, уровень и происхождение доходов, побудительные мотивы, психотип, механизм вовлечения в организованный или стихийный экстремизм и т.д. Только детализированная типология экстремизма и терроризма на Северном Кавказе, которые, на наш взгляд, нельзя сводить к этноконфессиональному, позволит разработать дифференцированный подход к каждой из групп экстремистки настроенной молодежи, выявить группы риска и осуществлять соответствующие технологии по профилактике данных взглядов или подавления профессиональных террористов и банд подполья. Без определения целевой аудитории гуманитарные технологии профилактики экстремизма будут малоэффективными, если не безрезультатными, а полицейские методы, не носящие точечного характера, провоцировать новые группы молодежи на насильственные ответные акции, превращая умеренных радикалов в экстремистов и террористов.

Научное обеспечение могут осуществлять существующие в субъектах РФ на Юге России центры и лаборатории в ВУЗах и НИИ: независимые научные организации при условии согласования подходов, координации деятельности, открытия допуска к судебно-следственным материалам. Заказчиком такого рода исследований и мониторинга должны быть органы федеральной и региональной власти, а часть программы исследований – носить закрытый характер [7].

В плане социально-педагогической работы важно своевременное выявление семей, находящихся в социально опасном положении, оказание им соответствующей социально-правовой помощи, включая материальную помощь, помощь в трудоустройстве родителей и подростков, улучшении жилищных условий, медицинском обслуживании, обеспечения детей бесплатными дошкольными учреждениями, бесплатными школьными учреждениями, бесплатным школьным питанием, а в случае необходимости временное помещение детей в школы-интернаты, санаторно-лесные школы и т.д. и как крайняя мера – лишение родительских прав. При этом чрезвычайно важно, чтобы система социально-правовой помощи и охраны срабатывала своевременно и охватывала все нуждающиеся в такой помощи семьи, имеющие детей с новорожденного возраста и до совершеннолетия.

Экстремистское поведение молодежи как вид социальной активности, связанной с нарушением норм уголовно-правового характера, следует анализировать с использованием методологического инструментария теорий социальной девиации, выявляя особые характеристики субъекта, обусловленные возрастными психосоциальными особенностями, спецификой социально-экономического и общественно-политического статуса, динамизмом эмоциональной сферы и тем, что духовный мир, а, следовательно, ценностные структуры сознания находятся в состоянии становления (социализации).

Направлений профилактики экстремизма может быть два: первое – воздействие на личность, второе – воздействие на среду формирования и воспитания личности. В первом случае речь идет о значительном наборе вопросов, связанных с проблематикой и формирования и развития личности, начиная с раннего возраста. Психологам и педагогам хорошо известны следствия неблагоприятного воздействия на детей и значение такого воздействия на формирование агрессивной личности. Говоря о второй составляющей – о воздействии на среду формирования и обитания людей, и особенно молодежи, следует отметить пока полную неспособность государства и общества активно конструировать позитивные среды развития и обеспечивать их должное сопровождение. Не менее важной является работа по подготовке кадров, участвующих в работе по борьбе с экстремизмом и в профилактической деятельности.

В заключение следовало бы особенно подчеркнуть важность тесного взаимодействия на научно обоснованной платформе всех государственных и общественных структур, политических партий, средств массовой информации в работе, направленной на профилактику преступлений и устранение иных угроз безопасности личности, общества и государства, воспроизводимых молодежным экстремизмом.

Литература

  1. Кубякин Е.О., Сериков А.В., Черноус В.В. Молодежный экстремизм в современной России. Ростов-на-Дону – Москва: Изд-во Социально-гуманитарные знания, 2010. С. 7.

  2. Старостин А.М. Социально-этнические процессы в многосоставном социуме: проблемы изучения и регулирования (на материалах Ростовской области) // Регулирование социально-этнических процессов в условиях региональных рисков экстремизма. Сборник тезисов докладов межрегиональной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2010. С. 13.

  3. Добаев И.П., Сериков А.В., Соколов А.В., Черноус В.В. Экстремизм и межэтнические отношения в молодежной среде России. Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ, 2009. С. 84.

  4. Мертон Р.К. Социальная структура и аномия // Социологические исследования. 1992. №3.

  5. Козлов А.А. Об определении экстремизма // Экстремизм в среде петербуржской молодежи: анализ и вопросы профилактики. СПб., 2003. С. 27.

  6. Чупров В.И., Зубок Ю.А. Молодежный экстремизм: сущность, формы проявления, тенденции. М., 2009. С. 213.

  7. Сериков А.В., Черноус В.В. Научное обеспечение – путь повышения эффективности противодействия экстремизму и терроризму на Северном Кавказе // Противодействие этническому и религиозному экстремизму на Северном Кавказе. Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Майкоп: Изд-во АГУ, 2009.

УДК 323.269

Касьянов В.С., к. ист. н., доц.

Гносеологическая интерпретация понятия
коррупции как научной категории

В статье рассматривается гносеологическая интерпретация понятия коррупции как научной категории теоретико-методологического познания роли, места и функционального её проявления в управлении, обществе и государстве.

Ключевые слова: гносеология; история, логика, методология, познание, мышление, мировоззрение, категория, взятка; подкуп, коррупция, закон, управление, общество, государство.

Противодействие коррупции и обеспечение национальной безопасности представляет одну из сложнейших теоретико-прикладных проблем, которая по своей сущности носит глобальный и всеобъемлющий характер и является в равной мере актуальной для каждого человека, гражданского общества и Российского государства. Сложный структурный характер коррупции проявляется в различных по содержанию понятийных категориях, разработка которых предполагает как дифференцированный, так и интеграционный подходы на основе использования комплексных данных философии, права, истории, политологии, экономики, социологии, статистики и других отраслей научного знания как теоретико-методологической основы познания. На основе применения историко-логических и гносеологических методов познания проанализируем роль, место и функциональное значение коррупции в обществе и государстве, её негативное, разрушительное воздействие на взаимосвязь с социально-экономическими, морально-нравственными, этическими, политическими, государственно-правовыми институтами и личностью. «Коррупция – это в первую очередь конфликт между государством и обществом. Она существует везде, вопрос только о масштабах. В нашей стране они очень велики»[1]. Именно поэтому в изучении проблемы коррупции как негативного явления важен гносеологический аспект, в рамках которого возможно осуществить интерпретацию этого понятия. С одной стороны, в качестве общенаучной категории на основе историографического подхода к анализу основных исторических этапов развития науки как таковой, и гносеологической интерпретации данного понятия в системе научного знания - с другой [2]. Наиболее полное представление об общенаучном содержании понятия «коррупция» вытекает не столько из эмпирического описания и систематизации составляющих его элементов, сколько путем историко-философского осмысления места, роли и значения данного явления, понятия в научной картине мира. Гносеологический метод позволяет раскрыть не только специфическую природу той или иной понятийной категории, в частности, понятия «коррупция», но и те методологические принципы его познания как одного из элементов научного осмысления исторического облика человечества, картины мира, формирование которых берет начало в первобытном обществе и в древних цивилизациях: Китая, Индии, Двуречья, Египта, Греции. Древнегреческие философы VI века до н.э. Демокрит, а затем Анаксимен и другие их последователи пришли к выводу, что истинное познание предполагает не мифологическое объяснение фактов, событий и явлений, а научный их анализ и выведение соответствующих теоретических выводов.

«Гносеология (греч. - знание, познание + логия) - теория познания, раздел философии, изучающий источники, формы и методы научного познания, условия его истинности, способности человека познавать действительность» [3]. Возникновение гуманитарного направления, в русле которого и разрабатывалась понятийная категория «коррупция», связано с разработанной Демокритом философской основой теории познания, позволяющей изучать не только сущность человеческой природы, но и условия сохранения демократического государства, а по существу под которой в те времена, в частности, понимались морально-нравственные качества личности. В средние века философские мировоззрения обосновывали совокупность натурфилософских представлений об устойчивости природной и социальной среды, и являлись гносеологическими предпосылками разработки научного представления о мире, противопоставляя его религиозной по мировоззренческому критерию, т.е. по критерию признания субъектами познания материальной или духовной субстанции в качестве основы мироздания. Теоретико-методологическая роль мировоззренческих начал в гносеологии раскрывает видоизменяющееся историко-философское содержание научного знания, которое предполагает вначале «преимущественно хронологическую систематизацию успехов той или иной отрасли науки»; затем «описание развития научных идей и проблем» и, наконец, «выяснение закономерностей развития науки, условий и факторов, этому способствующих» [4].

На каждом историческом этапе формирования научного знания происходило как углубление собственного научного знания, так и его гносеологическая интерпретация, которая в теоретико-методологическом отношении составила общенаучный фон для решения глобальных проблем современности, к которой с полным основанием можно отнести и проблему обеспечения мер противодействия коррупции. Трактовка общенаучной категории «коррупции» как феномена, как негативного явления и как элемента в научной картине мира выполняет эвристическую функцию, выражающуюся в гносеологической интерпретации научного аппарата философии и конкретных отраслей научного знания, взаимосвязь которых проявляется через соотношение категорий общего и частного.

Гносеологическая интерпретация общенаучного понятия «коррупция» образует теоретико-методологическую основу его познания и выделения ряда частных, производных от него понятий: подношение, посулы, кормление, взятка, мздоимство, лихоимство, взяточничество, кумовство, непотизм, казнокрадство, подкуп, мошенничество, рейдерство, организованная преступность, разложение чиновничества и госаппарата, разрушение государства.

В международных документах ООН центральное место должна была занять дефиниция «коррупции». Однако вокруг данного определения в конце 90-х годов и в начале этого века велись ожесточенные споры. Эксперты от Франции, например, заявляли, что предложенная дефиниция носит явно догматический характер, не учитывает особенностей национального языка и перевода. С этим аргументом трудно не согласиться. Так, если в английском варианте под «коррупцией» понимается мздоимство, то французы ассоциирует данное явление со взяточничеством либо подкупом. В итоге было принято решение не вводить указанное понятие в текст Конвенции ООН «Против коррупции» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.) [5]. При этом важно отметить, что хотя понятие «коррупция» и не раскрывается в понятийном аппарате Конвенции, но оно выводимо из иных положений используемых для формулировок преступлений, непосредственно связанных с коррупцией. Примечательно, что некоторые российские авторы уже поднимали вопрос об отнесении преступлений, посягающих на иные объекты, при наличии в них коррупционного мотива к категории коррупционных преступлений. «Так, В.К. Митрохин насчитывает более 10 подобных составов преступления. По мнению В.А. Лихолая, под содержание категории «коррупционные преступления» подпадает едва ли не любое преступление, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности» [6]. При рассмотрении коррупционных деяний следует также учитывать их список, предложенный Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции как подкуп национальных публичных должностных лиц и подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций; хищение; неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом; злоупотребление влиянием в корыстных целях; злоупотребление служебным положением; незаконное обогащение; подкуп в частном секторе; хищение имущества в частном секторе. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Ст. 1. ввёл понятие коррупции, под которой понимается: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

В настоящее время пока еще не устранён водораздел между этими понятиями, что уже сейчас приводит к некоторым правовым трудностям.

Выведение частных научных понятий в рамках общенаучной категории «коррупция» содержит определенное логико-формальное противоречие. Описание частного элемента без раскрытия его генезиса и закономерностей развития, т.е. как данное явление возникло, как развивалось и чем данная вещь есть теперь вне мировоззренческих, моральных, нравственных и иных познавательных средств, ограничивает теоретическое изучение и практическое решение конкретных проблем обеспечения антикоррупционного противодействия и предотвращения конфликтов между государством и обществом. Гносеологический подход к анализу общенаучной категории «коррупция» позволяет расширить представления о соотношении и единстве наук об обществе, государстве и праве, взаимовлиянии науки и социально-правовых ценностей. К числу основных следует отнести философскую интерпретацию понятия категории коррупция, которая может быть определена как угроза и наличие опасности, наличие сохранности (ненадежности) протекания тех или иных негативных процессов безотносительно к природным либо социальным их характеристикам. По мнению И.П. Павлова, в состоянии опасности разрушения находятся как «живые системы, так и неживые» и «существуют как целостные системы только до тех пор, пока все составляющие их элементы уравновешены между собой», что, собственно, и отражает уровень неустойчивости системы «природа - общество – человек» [7].

Эвристическая функция общенаучного знания реализуется и в историческом процессе развития закономерностей теоретического мышления, ориентированного на последовательное развитие его стиля и воспроизводство качественно нового научного знания.

Эволюция мышления в гносеологическом аспекте рассмотрения внутренне противоречива, что создает со временем условные препятствия процессу познания и по этой причине не позволяет выполнять эвристические функции. В историко-философском плане общенаучные понятийные категории и стиль мышления органически взаимосвязаны и взаимообусловлены в силу присущей им внутренней противоречивости, выступающей как источник и теоретико-методологическая основа создания принципиально новых понятий и смены стилей мышления. Научное знание, а равно и отдельные его направления развиваются неравномерно, и наиболее интенсивное «приращение» происходит именно в тех отраслях научного знания, где противоречия между стилем мышления и теоретическим знанием достигают «критической точки», а затем разрешаются путем гносеологической интерпретации общенаучных понятий и создания теоретико-методологических основ частных теорий. Постепенное превращение науки в профессиональный вид деятельности (XVII - XVIII вв.) привел к возникновению общенаучного стиля мышления, а приращение научного знания приобрело экспоненциальный характер.

Уровень научного знания последнего времени свидетельствует о том, что развитие многих частных наук сопровождалось философским осмыслением их фундаментальных положений, что образовывало теоретико-методологическую основу для общенаучных обобщений. Отличительной особенностью науковедческих исследований проблем развития общенаучного знания о коррупции является системный характер трудов философов и представителей конкретных областей знания.

Системный, комплексный подход особенно необходим в изучении проблем теории и практики преодоления коррупции и обеспечения безопасности общества и государства, личности применительно к моделированию коррупционных негативных проявлений и воздействий их в социальных, экономических, политических процессах. Теоретико-практический интерес к системному изучению коррупции и особенно к его историко-философскому аспекту, объясняется ещё и тем, что в современных условиях преобразования природы, общества, государства и самого человека напрямую зависит от того, насколько наука эффективно выполняет социогуманитарную, интеллектуальную функцию [8]. Проводимые в России социально-экономические и политико-правовые реформы привели к коренным изменения места, роли и значения государства и органов представительной и исполнительной власти в сфере организации управления общественной безопасности и борьбы с коррупцией. Прежде всего, изменяются взаимоотношения государства и гражданина: человек, его права и свободы провозглашены Конституцией Российской Федерации в качестве высшей ценности (ст. 2), что требует первоочередного внимания к обеспечению безопасности личности, общества и государства, разработке эффективных мер противодействия коррупционным проявлениям.

Это обусловило необходимость нового концептуального подхода к проблемам организации обеспечения защиты законных прав и интересов граждан, общества и государства от преступных и иных коррупционных противоправных посягательств на строго научной основе. Детерминирующее воздействие общенаучного знания на формирование и коррекцию общественных отношений позволяет говорить о становлении качественно нового интеллектуального феномена сущность которого состоит не в расширении утилитарных возможностей различных областей научного знания, а в закономерном возникновении новейших теорий и подходов к решению актуальных проблем современности в защите от коррупционной коррозии и разложения государства.

Приращение нового знания о коррупции на «стыках» научных исследований должно прирастать таким образом, чтобы философские и частные науки, синтезируясь, выходя за традиционные методы познания, продуцировали интеграционные, в результате моделировали появление новейшей научной теории, которая начинает приобретать статус общенаучной отрасли знания.

На единство науки указывают многие ученые, утверждая, что ее разделение на отдельные отрасли объясняется не столько объективными закономерностями её развития, сколько ограниченностью и субъективными условностями познавательного процесса, где естественные и гуманитарные науки образуют непрерывную цепь, которая не может быть разорвана ни в одном звене. Это суждение получило признание. Во-первых, «наука сама все глубже осознается как сложная, динамически развивающаяся система, состоящая из множества подсистем и элементов разных уровней, составляющая, в свою очередь, один из элементов более сложной системы - общественного развития в целом». Во-вторых, как отражение этого, «системным становится и исследование науки: различные ее стороны, аспекты, уровни и элементы» которые теперь «все больше осмысливаются не разобщенное, а в органической взаимосвязи и взаимозависимости, как элементы единой системы» [9]. Единая система философских и частных научных теорий представляет собой, «исторически развивающуюся систему достоверных, логически непротиворечивых знаний о закономерностях общества и мышления», систему «предложений, являющихся логической фиксацией знаний о связях, отношениях и свойствах изучаемых объектов» [10]. Из этого следует, что исторически сложившаяся логическая система знаний человека об окружающей его действительности и их истинность проверяется и доказывается общественной практикой. Но характеристика научного знания как устоявшейся «системы» «достоверных», «исторически сложившихся», «проверяемых на практике», а по существу, признаваемых знаний, далеко не исчерпываются современным, общенаучным их пониманием. Классики научного познания и формирования научной картины мира вполне обоснованно отмечали, что логическую непротиворечивость нельзя целиком отнести ни к одной науке, включая математику, которая, абстрактная по форме все больше становится инструментом изучения стройного и строгого описания явлений, с которыми имеют дело естественные, технические и общественные науки.

Согласно концепции И. Канта (1724 - 1804) наука - это статическая «система, т.е. приведенная в порядок на основании определенных принципов совокупность знаний» [11] о природе, обществе и мышлении. Но, рассмотренная в динамике развития, она не столько суммарный объем знаний, сколько «процесс познания», процесс развития научных знаний, преодолевающий традиционные логические построения, не противоречащие друг другу теорий.

Трактовка научного знания означает «общественно-историческую форму деятельности, развивающейся по объективным законам» [12]. Специфическая целенаправленная деятельность людей дает систематизированные знания о законах объективного мира, является результатом совокупного продукта духовной, нравственной и материальной деятельности многих поколений и охватывает все области человеческой мысли и культуры.

Признание единства научного знания, усиление историко-философских тенденций в науке и социальной практике позволяет сделать вывод о доминировании общенаучного стиля мышления, основной отличительный признак которого состоит в том, что преодолевая ограниченность суждений в понятийных рамках конкретной системы научных знаний, данный стиль мышления позволяет перейти на общенаучный уровень изучения объектов познания. По этому, построение непротиворечивых формальных систем в современной науке приводит к тому, что научная теория выступает как нечто принудительное для каждого индивида, мышление которого и определяется этой системой, а выход за рамки данной логической схемы выступает как нечто иррациональное, интуитивное, не поддающееся рациональному описанию.

Общенаучное понимание коррупции как явления, как совокупности определенных политических, социальных, экономических, духовных отношений «образует теоретико-методологическую основу для выделения в ней группы отношений, которые выступают как конкретные разновидности общего понятия опасности, в осмыслении которого в равной степени важны все образующие его компоненты» [13].

Возникающие противоречия в стиле мышления (особенно в плане догматизма) образуют, безусловно, как психологическую, так и мировоззренческую проблему, решение которой ориентировано на обеспечение единства научного знания. Но главное - это появление перспективных научных направлений, к каким и относится проблема противодействия коррупции и обеспечения безопасности в различных ее проявлениях: международной, национальной, политической, общественной, социальной, экономической, духовной. «Общая тенденция развития современной науки наиболее ярко проявляется в интеграции естественнонаучного и социогуманитарного знания» о коррупции [14].

Таким образом, единство научного знания проявляется в формировании средств общенаучного познания, составляющего теоретико-методологическую основу управления процессами общественного развития, включая и такие важнейшие направления социальной практики, как обеспечение национальной безопасности [15] и противодействие коррупции. В эпоху глобализации общей тенденцией научного знания является сближение естественных, технических и гуманитарных наук и их детерминирующее влияние на происходящие в обществе процессы. Происходит «социализация» теоретико-прикладного научного знания, которая оказывает прямое и опосредованное влияние, причем соответственно как позитивное, так и негативное на обеспечение безопасности общества, государства и человека. Влияние науки на социальную практику имеет и обратную связь, поскольку тенденции развития науки определяются не только внутренними (имманентными) ее свойствами, но и потребностями развития общества. Это противоречие закономерно обусловливают изменения в содержательной структуре научного знания, и ориентируют его на решение актуальных проблем, связанных, в частности, и с локализацией и ликвидацией вредных коррупционных проявлений в сфере социальных, экономических, политических отношений.

Сегодня количество угроз и колебаний социальной напряженности в Российской Федерации, к сожалению, не уменьшилось, и роль организационно-управленческого, административно-правового регулирования приобретает первостепенное значение, которое можно рассматривать в качестве одного из основных средств решения проблемы обеспечения общественной безопасности и устранения коррупционной зависимости.

Целенаправленное воздействие на оптимизацию структуры и соотношение фундаментального и прикладного научного знания становится особенно важно в настоящий период, когда наука понимается уже не как «кабинетное» познание истинного, сущностного и т.п. понятийных категорий, а как интеллектуальный инструмент, ориентированный на коррекцию общественных отношений и устранение коррупционных системных схем и организованной преступности.

Таким образом, можно говорить о наличии определенных функций научного познания, среди которых можно выделить не только познавательную, прогностическую, но и регулятивную. Познавательная, прогнастическая функции выводят научное знание на качественно новый уровень, т.е. формирует новое знание о коррупции.

Регулятивная функция создает теоретико-прикладные предпосылки для обоснования необходимости и целесообразности преобразования сложившейся социальной практики борьбы с коррупцией, а по существу, методологию преобразования в конкретной сфере жизнедеятельности общества в преодолении коррупции. Итогом реализации данных функций становится образование двух относительно самостоятельных сфер системы научного знания: научно-познавательной - новые научные теории, положения, концепции, и теоретико-прикладной - теоретическое описание, анализ, обобщение и оценка эмпирического материала о коррупции. Подобная схема развития научного знания объективно устраняет «узкоспециализированный» подход к пониманию и решению проблем социальной практики преодоления коррупции и требует всестороннего учета всех не относящихся на первый взгляд друг к другу причинно-следственных связей. Президент России Д.А. Медведев отмечал, что ему неоднократно говорили: «Борьба с коррупцией идёт вяло, плохо, потому что у нас нет этого термина, законодательство не работает. Теперь все есть: есть и термин, он расшифрован, есть законодательство (Федеральный закон от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции»). Но критически важно, чтобы законодатели сами понимали, каким образом этот закон следует применять», «чтобы все…понимали меру своей ответственности» [16].

Благодаря синтезу логико-исторических и гносеологических методов познания стало возможным анализировать роль, место и функциональное значение проблемы применения механизмов противодействия коррупции, и обеспечения безопасности в обществе и государстве, их взаимодействие с управленческими, социально-экономическими, морально-нравственными, этическими, государственно-правовыми и гражданскими институтами.

Здесь открываются реальные перспективы применения системных мер управления социально-экономическими и политическими процессами в использовании современных форм и методов борьбы по пресечению социально-негативного феномена коррупции и поступательному развитию гражданского общества и государства.

Литература

  1. Сб. материалов о противодействии коррупции. М.: «Известия», 2009. С.476.

  2. Сб. материалов о противодействии коррупции / Под общ. ред. Воробьёва Ю.Л. М., 2010. Т.1 – 3; Алексеев Г.В., Морозов Г.Н. К вопросу об уточнении понятия «коррупция» в Российском законодательстве // Власть. 2011. №5; Барис В.В Определение коррупции с политологической и государственно-правовой точек зрения // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 2009. № 1; Поляков Ю.А. О социальной природе коррумпированности и перерождении элиты // Новая и новейшая история. 2009. №2; Хабибулин А.Г. Коррупция как угроза национальной безопасности: методология, проблемы и пути их решения // Журнал российского права. 2007. №2. и др.

  3. Словарь иностранных слов. 13-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1986. С. 136.

  4. Кузнецова Н.И. Наука в ее истории (методологические проблемы). М.,1982. С. 4.

  5. Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года, подписанную от имени Российской Федерации в городе Мерида (Мексика) 9 декабря 2003 года, ратифицировали Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ ";О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции"; // Сб. материалов о противодействии коррупции. Под общ., ред., Воробьева Ю.Л. М., 2010. Т.3. С. 137 – 140.

  6. Смушкин А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». М., 2010.

  7. Павлов И.П. ПСС: в 6 т. Т. 3. Кн. 1. М., 1951. С. 20.

  8. Роджерс Н. Творчество как усиление себя // Вопросы психологии. 1990. № 1. С.164 -168.

  9. Готт В.С. и др. О единстве научного знания (общенаучные теоретические средства познания). М., 1977. С.27.

  10. Ракитов А.И. Статистическая интерпретация факта и роль статистических методов построения эмпирического знания // Проблемы логики научного познания. М., 1964. С.375.

  11. Кант И.Метафизические начала естествознания // Соч. Т. 6. М., 1966. С.56.

  12. Ярошевский М.Г. О трех способах интерпретации научного творчества // Научное творчество.М.,1969.С.103.

  13. Синецкий В.П. О понятийном аппарате общей теории безопасности // Военная мысль.1994.№8.

  14. Ломтев С.П. Интеграция социогуманитарных и специальных дисциплин в профессиональной подготовке кадров для правоохранительных органов // Материалы научно-практич. конф. (13 - 31 марта 1998 г.). Ч. I. М., 2000. С. 62 – 66.

  15. Воронов А.М. Гносеологические корни понятия безопасности: исторический экскурс// Российский следователь. 2004. № 4. С. 37.

  16. Сб. материалов о противодействии коррупции .Т.1 // Под общ. ред. Воробьева Ю.Л. М., 2010. С. 6.

УДК 323

Зейналов И.М., к. т. н., проф.

Особенности становления и реализации социальной политики в сельских поселениях современной России

Статья посвящена анализу специфики формирования и реализации социальной политики в сельских поселениях.

Ключевые слова: российское село, социальная политика, социальные проблемы развития российского села.

Трансформация политического и экономического курса страны после распада Советского Союза привела к соответствующим изменениям в социальной политике, проводимой российским государством в отношении сельских поселений. Надежды реформаторов на быстрое развитие фермерских хозяйств в российских сельских поселениях не оправдались, да и не были в состоянии фермерские хозяйства обеспечить работой людей, ранее занятых в колхозах и совхозах. Произошло стремительное обнищание и маргинализация значительной части сельского населения, вынужденного существовать лишь за счет личных подсобных хозяйств, редких подсобных работ и пенсий стариков и инвалидов. Наиболее же трудоспособная и активная часть сельского населения, сменив род занятий, переехала в города.

Исследователи выделяют несколько этапов в реализации социальной политики в сельской местности: первый охватывает конец 1980-х гг. и связан с реформированием сложившихся в Советском Союзе форм хозяйствования, что повлекло за собой и изменения в социальной политике; второй приходится на 1990-е гг.; третий начинается в конце 1990-х - начале 2000-х гг. [1]. В конце 1980-х гг. государственная социальная политика в отношении сельских поселений по-прежнему определялась существовавшей в Советском

Союзе политической системой, в качестве основного субъекта которой выступали партийные структуры и фактически подчиненные им органы государственной власти. Вплоть до конца 1980-х гг. в СССР сохранялись механизмы изъятия у колхозов и совхозов сельскохозяйственной продукции, поскольку последняя закупалась по заниженным ценам с целью обеспечить относительно дешевое продовольственное содержание городов и сохранить тем самым сложившуюся социально-экономическую систему [2]. В попытках реформирования социальной сферы села, обязанности по ее поддержанию и развитию были возложены на сельскохозяйственную отрасль, однако колхозы и совхозы с данной задачей справлялись плохо, вследствие чего положение села постепенно ухудшалось, его социальное развитие стагнировало. Остро чувствовалась нехватка медицинских и образовательных учреждений, неудовлетворительным оставался общий уровень жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания в сельских поселениях. В начале 1980-х гг. стали ощущаться проявления глубокого кризиса, в котором аграрный комплекс и село как таковое оказались десятилетие спустя. Так, с начала 1980-х гг. наблюдалось неуклонное сокращение численности сельского населения как за счет миграции в город, так и посредством его старения и естественного сокращения. Существующие проблемы обусловливали потребность в кардинальном пересмотре социальной политики в сельской местности.

В 1990 г. был принят Закон РСФСР «О социальном развитии села», в который в 1993 г. были внесены изменения. Согласно закону, провозглашалось, что государство гарантирует приоритетность экономической, правовой и социальной политики на селе. Подчеркивалось, что «На селе и в малых городах, интегрированных с селом, опережающим темпами обеспечивается строительство жилых домов, детских дошкольных учреждений, общеобразовательных школ, объектов культуры, здравоохранения, социального обеспечения, коммунально-бытового назначения, благоустройство дорог, а также развитие телефонизации, связи, радиофикации, телевидения, медицинского, бытового и других видов обслуживания» [3]. К сожалению, данный закон фактически не выполнялся. Более того, после распада СССР и окончательного утверждения курса на рыночную экономику, содержание социальной инфраструктуры села было переложено на органы региональной власти и местного самоуправления, которые, в особенности последние, не обладали должными ресурсами, с помощью которых можно было эту инфраструктуру поддерживать. В результате, российское село впало в полосу глубочайшего социального и экономического кризиса.

Начиная с середины 1990-х гг., когда стало ясно, что если и далее государство не будет вмешиваться в социальное положение российского села, ситуация чревата полным крахом последнего, предпринимаются попытки оптимизировать социальную сферу сельских поселений. Принимаются федеральные целевые программы, направленные на
стабилизацию положения в агропромышленном комплексе, от которой прямо зависит и оптимизация социального развития села [4]. В ней, помимо специфических проблем агропромышленного комплекса, ставились вопросы газификации, водоснабжения и электрификации сельских поселений, развития социальной инфраструктуры. Принятый ГД ФС РФ 12 августа 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определял и роль органов
местного самоуправления в обеспечении деятельности общеобразовательных, медицинских и культурно-досуговых учреждений в сельских поселениях, оптимизации состояния жилищно-коммунального хозяйства и т.д.

Тем не менее, реального изменения сложившегося социального положения в сельской местности, постепенного выхода села из кризисного состояния, не наблюдалось. Это объясняется тем, что середина - вторая половина 1990-х гг. в РФ отличались политической нестабильностью, до конца не было ясно, кто победит на президентских и парламентских выборах, не произойдет ли очередного кардинального изменения политического и экономического курса страны? У федеральной власти, озабоченной проблемами сохранения своих позиций перед лицом политических конкурентов не оставалось внимания для проблем села. Положение не только не исправлялось, оно продолжало ухудшаться, поскольку происходило исчезновение последних, уцелевших в период реформ начала 1990-х гг., социальных завоеваний, сельское население стремительно нищало, хронически не выплачивались заработные платы работникам бюджетных учреждений, т.е. медикам, педагогам, сотрудникам учреждений культуры.

Естественно, сложившая ситуация в области социальной политики на селе требовала разрешения, поскольку грозила дальнейшим усугублением тотального кризиса как сельского хозяйства, так и всей социальной инфраструктуры. Начиная с периода корректировки политического и экономического курса РФ, совпавшего со сменой политической власти в 2000 г., российское руководство приступило к выработке путей решения социальных проблем, остро стоящих перед сельскими поселениями страны. Для этого были необходимы коренные изменения в государственной социальной политике, ее упорядочение и приведение в адекватное реальному положению дел в стране состояние.

С этой целью, в частности, 3 декабря 2002 г. было принято Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 г.», в котором отмечалась кризисная ситуация, сложившаяся в российских селах ко времени составления программы и являющаяся ключевым тормозом социально-экономического развития сельских поселений в Российской Федерации. Утверждалось, что решение социальных проблем села является общефедеральной задачей, а не только задачей региональных властей и органов местного самоуправления, поскольку оно имеет стратегическое значение не только для самих сельских поселений, но и для всего современного российского государства и общества.

Назначенные в рамках программы мероприятия были структурированы в зависимости от конкретных направлений, начиная от жилищного строительства и улучшения бытовых условий жизни сельского населения, и заканчивая решением проблем образования, культуры, здравоохранения и информационного обеспечения сел. В качестве одного из важнейших мероприятий было названо развитие жилищного строительства в сельских поселениях. Предполагалось этим путем решить жилищные проблемы тех сельских граждан, которые не обладают достаточными финансовыми средствами для самостоятельного обеспечения себя жильем. Однако, в отличие от города, в сельской местности не так остро стоит вопрос обеспечения жильем граждан. Если города, в частности областные центры, характеризуются крайне высокими ценами на жилье, которые делают либо невозможным, либо маловероятным его приобретение, заставляя граждан решать жилищные проблемы за счет ипотеки или, что еще чаще, получения наследства родственников, то в селах цены на жилье остаются крайне низкими, их соотношение с городскими отличается в десятки, если не в сотни раз. Однако, это обусловлено не только самими условиями жизни в сельской местности, где отсутствуют рабочие места, а жизнь для современного человека, тем более, молодого, представляется, несомненно, более скучной и некомфортабельной (в том числе и психологически), чем в городе, но и неблагоустроенностью значительной части жилого фонда в сельской местности, среди которого до сих пор едва ли не большую часть составляют дома, лишенные элементарных удобств, включая канализацию, водоснабжение, отопление, газ, а в некоторых районах и электричество.

Известно, что сельская местность испытывает дефицит не столько в жилье, сколько в людях. Во многих сельских поселениях, в особенности, в небольших, может пустовать до половины домов, возник образ «мертвых деревень». Дома в сельской местности продаются по ценам, которые доступны любому горожанину (это не относится, разумеется, к элитным или курортным поселкам). На наш взгляд, гораздо более актуально решение вопроса улучшения инфраструктуры коммунального хозяйства в сельских поселениях, которое поможет благоустроить жизнь на селе, сделать ее более привлекательной как для местных жителей, так и для тех специалистов, которые, при благоприятных условиях развития сельского хозяйства и социальной сферы села, прибудут в сельскую местность из города.

Вместе с тем, как подчеркивает М.В.Каймакова, при решении жилищной проблемы необходимо ориентироваться на создание в сельской местности лучших жилищных условий, чем в городе, ибо это условие будет важным фактором, компенсирующим определение преимущества города и повышающим конкурентоспособность села [5]. Действительно, пока существует крайне значительная разница между бытовой благоустроенностью города и сельских поселений, будет крайне трудно привлечь в последние специалистов из городов.

Следующим пунктом в рамках ФЦП «Социальное развитие села до 2010 г.» было означено развитие сети общеобразовательных учреждений в сельской местности. За прошедшие со времени начала социально-экономических реформ годы резко сократилось как количество сельских школ, так и качество предоставляемого ими образования. Для страны это представляет крайне серьезную опасность, поскольку фактически отрезает целые пласты молодежи от получения высшего образования в силу недостаточной подготовленности, лишает сельское хозяйство квалифицированных специалистов, понижает общий уровень грамотности российского населения. Поэтому важнейшими задачами данного мероприятия ФЦП названы реализация общедоступности образования вне зависимости от места проживания учащихся; повышение качества образования, которое должно соответствовать современным социально-экономическим условиям и обеспечивать конкурентоспособность выпускников сельских школ при поступлении в средние и высшие профессиональные учебные заведения [6].

Средств, выделяемых соответствующими административными инстанциями, хватает лишь на самое необходимое, прежде всего на заработную плату педагогам, которая продолжает оставаться крайне мизерной. Между тем, есть и альтернативные источники финансирования, к которым вынуждены прибегать сельские школы. Проф. В. Филимонов подчеркивает, что при правильном подходе к начальному профессиональному обучению и организации хозяйственной деятельности школы, последняя способна, в значительной степени, улучшить свое экономическое положение [7]. Подобная деятельность никоим образом не может и не должна заменять заботу о материальном благополучии сельской школы со стороны федерального центра, региональной власти и органов местного самоуправления. Именно они несут всю полноту ответственности за финансирование сельских учреждений образования, а хозяйственная деятельность самой школы может быть лишь дополнением, помогающим решать некоторые второстепенные вопросы.

Тем не менее, что в последние годы наблюдаются положительные сдвиги в плане развития сферы образования в сельской местности. Так, в регионах вводятся в эксплуатацию новые школы, ведется строительство следующих. Финансирование строительства, как правило, осуществляется из средств региональных бюджетов. В 2010 г. начато строительство новых сельских школ в Иркутской, Калужской, Омской и многих других областях. Однако, это строительство носит пока единичный характер и не перекрывает огромного количества сельских школ, прекративших свое существование.

Важное направление - развитие здравоохранения в сельской местности. В сельских поселениях достаточно низкий уровень медицинского обслуживания, в некоторых просто отсутствуют любые пункты медицинской помощи. Отмечается, что медицинские учреждения в сельской местности далеко не во всех случаях обладают лицензиями на определенные виды услуг в области здравоохранения, позволяющими участвовать в реализации . национального проекта «Здоровье». Вызывает ряд вопросов и уровень профилактики заболеваний среди населения сельских поселений, в том числе и по причине отсутствия во многих из них медицинских учреждений [8]. Между тем, условия труда на многих предприятиях агропромышленного комплекса таковы, что их работники нуждаются в развитой системе профилактики возможных заболеваний.

Остро стоит проблема квалификации медицинских работников, а также привлечение к работе в сельской местности молодых специалистов, получивших медицинское образование. Необходимым шагом в направлении развития системы здравоохранения в сельской местности является привлечение для работы в сельских поселениях медицинских специалистов из городов, а также тех выпускников медицинских учебных заведений, которые уехали в город учиться из села и не намерены возвращаться назад по причине плохих социально-бытовых условий и низкого уровня оплаты труда. Мы считаем, что нельзя отказываться от системы льгот, которая существовала для медицинских работников, трудившихся в сельской местности.

С проблемами медицины тесно связан и комплекс проблем в области пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, который также подлежит решению в соответствии с федеральной целевой программой, которая предусматривает разработку региональными и муниципальными органами власти соответствующих программ в направлении развития в сельской местности физической культуры и спорта [9]. Но поскольку уровень финансирования из местных бюджетов может оказаться недостаточным, сельские поселения рассчитывают на помощь коммерческих структур и общественных благотворительных организаций в строительстве спортивных сооружений и физическом воспитании сельской молодежи.

Существенное значение в федеральной целевой программе социального развития российского села уделяется развитию культурно-досугового комплекса, который сильно пострадал в ходе реформ 1990-х гг., повлекших за собой разрушение сложившейся в советское время социальной инфраструктуры сельских поселений, которая, как известно, была достаточно сильной разветвленной - повсеместно существовали библиотеки и сельские клубы, в памятных местах - музеи, действовали кинопередвижки. В ходе разрушения социальной инфраструктуры села в первой половине 1990-х гг. учреждения культуры и досуга пострадали намного более других, так как привычнее было считать, что деятельность в сельском поселении библиотек, музеев или клубов совершенно необязательна, а является простой тратой финансовых средств.

Различия между городом и селом в сфере культуры и досуга колоссальны, они превосходят, пожалуй, различия во всех остальных областях. Это создает среди горожан представление о жизни в селе как о жизни скучной, без развлечений. С другой стороны, неразвитость культурно-досуговой сферы сказывается на образованности сельских жителей, выступает провоцирующим фактором употребления алкоголя, которое является, порой, единственным доступным для сельских жителей развлечением. Федеральная целевая программа предусматривает сохранение и развитие сельских клубов, музеев, библиотек, тогда как, на наш взгляд, во многих случаях речь должна идти, скорее, об их восстановлении, поскольку многие из них в 1990-е гг. прекратили свое существование.

Повышение культурного уровня и образованности сельского населения является неотъемлемой частью духовно-нравственного здоровья, способствует патриотическому воспитанию молодежи и профилактике различных форм девиантного и делинквентного поведения, повышает конкурентоспособность сельского жителя при получении профессионального образования. То есть, это стратегическая задача для современного российского государства и общества в целом.

Важнейшим направлением государственной социальной политики на селе следует назвать борьбу с безработицей и за повышение общего жизненного уровня и материального достатка сельских жителей. Это предусматривается и соответствующей федеральной целевой программой по социальному развитию села. Выше нами отмечалось, что в сельской местности уровень безработицы намного превышает городской, а заработная плата в сфере сельского хозяйства и на предприятиях агропромышленного комплекса гораздо ниже, чем в среднем в промышленности и других отраслях хозяйства. Следовательно, и уровень жизни сельских жителей оказывается ниже, чем уровень жизни горожан, практически, по всем показателям.

Преодоление в современных российских сельских поселениях безработицы предстает крайне сложной задачей. Необходимо восстановление сельскохозяйственной отрасли в таком размере, чтобы она оказалась способной предоставить рабочие места значительной части сельских жителей. Следует обратить внимание и на повышение квалификации сельских жителей, многие из которых фактически не имеют специальности, а их школьное образование ограничивается неполным средним. Существенное значение имеет и падение престижа сельскохозяйственной деятельности. В этих условиях важнейшей задачей государственной социальной политики должна стать борьба с безработицей, деятельность по созданию новых рабочих мест, а также общее повышение престижа сельскохозяйственной деятельности и проживания в сельской местности. Если первую задачу государство еще способно выполнить и, по мере сил, выполняет, то решение второй имеет крайне большую сложность. Именно поэтому в последние годы многими государственными руководителями активно выдвигаются предложения по целенаправленному ввозу в сельские местности регионов России рабочей силы из ближнего и даже дальнего зарубежья.

Важным шагом государства в направлении оптимизации социального положения в сельской местности является развитие системы органов местного самоуправления, поскольку именно они в наибольшей степени будут проявлять заботу о положении населения села, разумеется, при соответствующей организационной, методической и материальной поддержке со стороны федеральных и региональных органов власти. Это предусмотрено и статьей 5 ФЗ «О социальном развитии сельских поселений», согласно которой «Органы местного самоуправления могут осуществлять полномочия в области социального развития сельских поселений, переданные им федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при условии передачи органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых средств» [10].

Известно, что прежде непосредственную власть на местах
осуществляли руководители сельсоветов, представлявшие собой низовой
уровень советской власти в сельской местности. Хотя они не обладали
существенной свободой в принятии решений, это компенсировалось
хозяйственной самодостаточностью многих предприятий агропромышленного комплекса. Руководители последних также играли немаловажную роль в принятии важнейших для жизни того или иного сельского поселения решений. Не случайно председатель колхоза был по значимости не менее, а может и более влиятельной фигурой, чем руководитель сельсовета.

В пореформенной России на смену председателям сельсоветов пришли главы администраций сельских поселений, которые, как правило, выдвигаются на данную должность вышестоящими районными органами власти. Несмотря на заявления ведущих политиков и руководителей государства о необходимости совершенствования и расширения системы местного самоуправления в РФ, система местного самоуправления даже после десятилетия демократических реформ фактически остается в зародышевом состоянии. Ю. Бакланов, например, подчеркивает, что в 2002 г. из 152 тысяч сельских поселений лишь в 210 функционировала система самоуправления, что, безусловно, является крайне низким показателем для демократического общества [11]. Ведь самоуправление способствует, в том числе, и повышению гражданской активности и ответственности населения, привлечению широких слоев граждан к участию в управлении своими населенными пунктами. Однако, даже в территориях, где существуют органы местного самоуправления, они зачастую подчинены интересам районной и областной власти, которая, контролируя "; распределение средств из федерального и регионального бюджетов, кадровые вопросы, фактически держит под контролем и низовые органы самоуправления.

Разумеется, что в таких условиях не может быть и речи о подлинном представительстве руководителем сельского поселения интересов жителей последнего, так как администратор оказывается полностью зависимым от районного руководства, назначающего его на должность и, следовательно, всецело контролирующего его деятельность. Между тем, поскольку сегодня социальная сфера сельских поселений, во многом поставлена в зависимость от местных бюджетов, на руководителя администрации ложится обязанность с наибольшей эффективностью «выбить» предназначенные для реализации того или иного проекта средства. Но если этот руководитель является ставленником районной администрации, а не выдвиженцем населения, то, безусловно, свои действия он будет согласовывать с вышестоящим начальством.

Активизация органов местного самоуправления, увеличение их бюджетов будет способствовать и более эффективному развитию социальной сферы в сельских районах, поскольку органы самоуправления, в отличие от региональных и, тем более, федеральных структур, занятых целым рядом разносторонних проблем, непосредственно ориентированы на решение социально-экономических проблем конкретного сельского поселения. Способствуя оптимизации положения в сельскохозяйственной отрасли, органы местного самоуправления, таким образом, будут способствовать и дальнейшему развитию социальной инфраструктуры села. Не случайно, главный экономист Всемирного банка Джон Литвак подчеркнул, что надеждой на спасение российского села является развитие местного самоуправления, в сочетании с поддержкой инициатив в сфере малого бизнеса [12].

Реализация государственной социальной политики в сельских поселениях является важнейшим залогом их экономической состоятельности, обеспечения надлежащих условий жизни и труда для сельского населения, составляющего около трети населения современной России.

Литература

  1. Старшова Н. Проблемы эволюции государственной политики по развитию социальной сферы села // Власть, № 5. 2008.

  2. Старшова Н. И. Политика государства по социальному развитию российского села: 1985 - 2007 (на материалах областей Поволжья). Автореф. дисс. доктора ист. наук. Саратов, 2008. С. 12.

  3. Закон РСФСР «О социальном развитии села» (с изменениями от 28 апреля 1993 г.). М., 1990, 21 декабря.

  4. См.: Федеральная целевая программа стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы» (утверждена Указом Президента РФ 18 июня 1996 г. № 933).

  5. Каймакова М.В. Региональные проблемы развития социальной сферы села // Проблемы современной экономики. 2007, № 2 (22).

  6. Постановление Правительства РФ № 858 от 3 декабря 2002 г. «О федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 г.»

  7. Филимонов В. Сельская школа: опыт, проблемы, перспективы развития // /info/1/3754/23544/

  8. Сельское здравоохранение: лечение заболевающих - дело рук самих заболевающих // tt:/media/digest/4550.htm

  9. Постановление Правительства РФ № 858 от 3 декабря 2002 г. «О федеральной целевой программе «Социальное развитие села до 2010 г.»

  10. Федеральный Закон «О социальном развитии сельских поселений» // http:/socraz.htm

  11. Бакланов Ю. Власть решила посоветоваться с народом // Сельская жизнь. 2002. 30 июля. № 56. С. 3.

  12. Малый бизнес и местное самоуправление - надежда российского села // Деловая пресса. № 6 (403), 2007.

УДК 321.7

Кислицын С.А., д. ист. н., проф.,
Липатова О.В., докторант,
Попова Л.В., асп.

Фрагментация гражданского общества и партийной системы
в процессе демократических реформ в России

Развитие системы негосударственных общественных отношений началось в Х1Х веке, продолжалось в сублимированной форме в СССР и в непосредственном виде в современной России. Главной особенностью гражданского общества и партийной системы в России является их незрелость, фрагментарность и дифференцированность.

Ключевые слова: гражданское общество, партийная система государство, фрагментация общественных отношений, политическая дифференциация

Проблема формирования в России современного гражданского общества является одной из самых острых и дискуссионных. О необходимости решения этой задачи говорят и Президент, и правительственная партия «Единая Россия», и политическая оппозиция, и правозащитные организации, однако все они вкладывают в это понятие свой собственный смысл. Причем ряд политиков вообще считают, что в России нет полноценной партийной системы, а гражданского общества нет в принципе. В современной научной литературе накоплен значительный массив исследований гражданского общества в России усилиями таких авторов, как Витюк В.В., Володин А.Г., Гаджиев К.С., Гершунский Б.С., Голенкова З.Т., Гутуров В. А., Дилигенский Г.Г., Ильин М.В., Кальной И.И., Кравченко И.И., Красин Ю.А., Мигранян A.M., Перегудов С.П., Резник Ю.М., Смольков В.Г., Хорос В.Г. [1] и многие др. Характерной чертой литературы является ее внутренняя противоречивость и дискуссионность. Одни исследователи понимают под гражданским обществом некий общественный идеал, в соответствии с которым достигается цель реформирования и модернизации современной политики, задачи партий и различных неправительственных организаций. Другие авторы ставят во главу угла формы социальных отношений и взаимоотношения индивидов, ответственность личности за общество через участие в ассоциациях граждан, и вся, совокупность негосударственных и неполитических отношений [2].Третьи настаивают на особой форме взаимоотношений граждан с государством – контроль обществом власти, защита граждан от государства, воздействие на государство [3], общество, организованно противостоящее государственной власти [4]. Четвертые считают основой гражданского общества совокупность различных неправительственных институтов, служащих резервным государством и выполняющим роль миротворца и арбитра между основными группами интересов, сдерживающим стремление государства к доминированию и атомизации общества [5].

Проблема развития гражданского общества и партийной системы в современной России характерна, помимо разногласий относительно содержания программ и платформ, своей экстраординарной спецификой. Само значение этих феноменов в общественной жизни изменилось в период демократической реформации вместе с системными политическими, экономическими и социальными трансформациями. Большинство публицистов и ученых современной России считают этот процесс проявлением демократизации общества, хотя по разному оценивают протекающий дискурс. Почти все солидарны с утверждением, что этот дискурс отягощен комплексами авторитарно-подданнической политической культуры, укоренившейся еще со времен самодержавия. Вместе с тем, очевидно, что не многих участников дискуссии интересует реальный процесс структуризации современного российского социума, регулируемого набором специфических российских ценностных ориентаций и неформальных правил.

Вопросы ускорения продолжения демократических реформ российская интеллектуальная политическая элита связывает с несформировавшимся гражданским обществом, что, в свою очередь объективно детерминировано социально-экономическими условиями. Важным девиационным условием признается неразвитость структур местного самоуправления, обусловившая крайнюю слабость социального контроля «снизу» за поведением руководства, процедурой и содержанием принятия политических решений. Другим девиационным фактором является отсутствие сильного среднего класса, который на Западе обладает высокой степенью социальной самостоятельности и общественной активности. Это закономерно, ибо слабое гражданское общество не может эффективно требовать от государства защиты жизни, здоровья, безопасности, собственности и т.д. В этом случае государство может не добиваться осуществления социальных программ, смягчающих противоречия между богатством одних и нищетой других, обеспечивать доступ к качественному бесплатному образованию и здравоохранению всех слоев общества и т.д.

Гражданское общество в России существует только в самых основных и приблизительных чертах – в широком смысле слова. В силу специфических особенностей российской истории отечественное гражданское общество, в отличие от Запада, не сложилось естественным путем в процессе формационного развития. Понятие «гражданская культура» не характерно для российского общества, так как является для него «осознанным заимствованием». При рассмотрении истории СССР либеральные авторы могут признать факт наличия элементов гражданского общества, но с оговоркой, что гражданское общество – это наследство, доставшееся со времен Российской империи, и что в Советском Союзе гражданское общество было ликвидировано в конце 1920-х годов. Некоторые исследователи отмечают, что все же Советское государство предоставляло своим гражданам определенные возможности по самоорганизации и самодеятельности, прежде всего, в общественной сфере, хотя и держало эти процессы под жестким идеологическим контролем.

Но современное Российское государство прилагает определенные усилия для его формирования с учетом российской специфики. Попытка государства построить гражданское общество предполагает равный диалог правительственных структур с лидерами неправительственных организаций (НПО). Однако, с одной стороны, правительство и правящая партия «Единая Россия» допускают излишнее давление на НПО, требуя от них финансовой отчетности и полного отказа от совместных проектов с фондами и организациями западного мира. С другой стороны, имеются факты некорректного понимания функционирования гражданского общества, например, заявления целого ряда российских деятелей о том, что основная задача гражданского общества состоит в тотальном противостоянии государственной власти. Этот тезис дополняет выраженное стремление некоторых НПО к приватизации самих понятий «гражданское общество» и «неправительственный сектор». Они проявляют отсутствие всякого желания к согласованию интересов с государством. В ряде статей таких авторов отрицается само существование гражданского общества в России, самобытность организации его рассматривается в качестве архаики. Это подводит необходимый фундамент для обоснования необходимости заимствования конструкции гражданского общества западного образца.

В России в настоящее время существует достаточно фрагментарное гражданское общество, включающее в себя группировки политической и экономической элиты, бюрократии, различных неправительственных и некоммерческих организаций. Многие исследователи сводят проблему построения гражданского общества к недостаточной рецепции западных идей на российскую почву. Однако другие исследователи связывают перспективу гражданского общества в России с национальными культурно-историческими традициями, в которых государство, эгалитаризм, предпочтение коллектива всегда были определяющими для самоидентификации.

Бывший глава Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека авторитетный политик Э. Памфилова неоднократно заявляла, что мнения об отсутствии гражданского общества в России явно преувеличены. Совет видит свою задачу в активизации гражданского общества для защиты демократических основ, развитии судебной системы и борьбе с коррупцией. По мнению Памфиловой, государство обязано протекционировать численность гражданских структур, чтобы в стране были «нормальные независимые организации, которые руководствуются уставами, законами», а не «криминал».

М.Б. Ходорковский, бывший бизнесмен-мультимиллиардер, а теперь заключенный, признал в своих письмах из тюрьмы, что гражданское общество чаще мешает бизнесу, чем помогает, потому что оно отстаивает права наемных работников, защищает от бесцеремонного вмешательства окружающую среду, открытость экономических проектов, ограничивает коррупцию. А все это – уменьшает прибыли. Он подчеркнул, что гораздо легче договориться с горсткой в меру жадных чиновников, чем согласовать свои действия с разветвленной и дееспособной сетью общественных институтов. Бизнес не взыскует либеральных реформ в политической сфере, не одержим манией свободы – он всегда сосуществует с тем государственным режимом, который есть. И хочет прежде всего, чтобы режим защитил его – от гражданского общества и наемных работников. Посему бизнес, особенно крупный, обречен бороться с настоящим (не бутафорским) гражданским обществом.

Поэтому перед обществоведами стоит задача углубленного изучения специфического российского гражданского общества в его реальном стоянии. Априори ясно, что это общество не является гражданским в западном понимании, но очевидно и то, что определенный феномен гражданского сообщества в России реально был и существует по настоящий день. Тот же Г. Павловский заметил, что 1991 год был сделан организациями гражданского общества, советского, еще гражданского общества, а отнюдь не партиями, отнюдь не «оппозиционными политическими силами» (как теперь задним числом пишут), таких просто не было. А было именно восстание гражданского общества против советского политического строя. Не бесструктурное восстание, не бунт слепой улицы, а восстание сперва десятков, затем сотен тысяч маленьких организаций – вплоть до организаций микрорайонов, муниципальных организаций.

Одновременно с этим российская власть как верхушка социальной иерархии, в соответствии со специфичными стремлениями своей страты, стремясь к превалированию и доминированию, деятельно дискредитирует становление гражданского общества. В политической сфере состояние не лучше – в России даже либеральные политики демонстрируют прохладное отношение к развитию гражданской инициативы, ассоциируя ее, по-видимому, с неуправляемой социальной стихией. У отечественных государственных деятелей, да и у некоторых ученых, распространено мнение, что все то, что представляется категориями гражданского общества, на самом деле – просто совокупность организационно-институциональных форм, призванных обеспечивать функционирование демократии. Демократия и гражданское общество между тем далеко не одно и то же. Демократия с ее стержневым принципом главенствования большинства представляет собой свод процедур, позволяющих устанавливать «правила игры», в которых этот принцип реализуется. В этом смысле демократия может быть установлена и там, где гражданского общества не существует (известный пример – введение американцами демократического конституционного строя в Японии). Гражданское общество нельзя «учредить», так как оно само спонтанно вырастает там и тогда, где возникает в этом реальная необходимость. Политологи стремятся все свести к собственности, к правовому государству, к ряду других функционально-институциональных терминов, забывая, что гражданское общество может возникнуть и сделать нелигитимным политический режим при отсутствии этих предпосылок (например деятельность «Солидарности» в Польше в 1980 гг. и августовские события 1991 г. в Москве).

Один из важнейших критериев наличия или отсутствия в данном социуме условий для развития гражданского общества – это его способность к самоорганизации. Но если бы дело было только за этим, регионы наибольшего распространения организованной преступности могли бы гордиться первенством по части «взращивания» гражданского общества. Решающими являются направления, цели и, быть может, существенней всего остального – мотивы самоорганизации.

Зависимость современных социально-политических институтов от специфики социального уклада – факт известный и не подлежащий теоретическому обоснованию. Особенно рельефно такая зависимость прослеживается в структурах гражданского общества, которые прорастают прямо в поле социума, из его сокровенных глубин. Э. Геллнер, отвергает распространенное мнение, будто наличие гражданского общества рассматривается как обязательное условие человеческого существования, устанавливает жесткие границы явления. На востоке и юго-востоке либеральная цивилизация граничит с иными обществами, относящимися к двум совершенно различным типам. Объясняется это тем, что религии, лежащие в основе цивилизаций, задают иную ориентацию отношениям индивида и власти, индивида и социума; ориентацию, не предполагающую отстраненной от государства и автономной активности человека, его участия в каких-то «альтернативных» группах. Большую роль при этом играет сам тип организации религиозной жизни, в котором иерархический принцип отсутствует как внутри духовенства, так и в его отношениях с властью. Понятно, что смысл одних и тех же терминов («партия», «профсоюз», «ассоциация» и т.д.) может быть разным в разных социокультурных контекстах. Достаточно сопоставить, скажем, представления о церкви в таких странах, как Россия и США. Не может ли случиться так, что, развиваясь в среде, «исторически чуждой» гражданскому обществу, институты общественной самодеятельности приведут к результату, противоположному ожидаемому? Путь России к демократии оказался специфично тернист, и немалую роль здесь сыграли исторические особенности «русско-российской цивилизации», укрепленные институты и распространенные формы общественно-политической коммуникации. Особое религиозное мировоззрение, определяемое доминированием православных ценностей, «историческая память» этносоциальных групп, таких, как казачество, акцентирующих внимание современников на значимости и адекватности своих притязаний, общественная восприимчивость к субъектности властей наложили неповторимый характер и продолжают обусловливать ход и векторную логику модернизационных процессов. Заимствованные институты, адекватные современным мировым «локомотивам», воспроизводятся на российской почве не в соответствии с замыслами организаторов реформ, а часто трудноуловимым глубинным чаяниям общества и ценностным установкам народов, населяющих современную Россию и определяющих ее своеобразие и уникальность. Подобное происходит и с формированием гражданского общества.

На наш взгляд, отечественное гражданское общество воспроизведет и впитает в себя неотъемлемые особенности российской цивилизации, то есть состоится как реализация институциональной основы западной демократии во взаимодействии с традиционными формами социальной активности, отобразит в себе национально-региональные особенности России.

Власть уже делала попытки осуществить «процесс становления гражданского общества»: созывались «гражданские форумы», создавались разноуровневые «советы общественных организаций». Государственным структурам стремилось выстроить реальную сеть политической репрезентации, такую же, как отечественная «партийная система». Ведь для партий как трансляторов общественных идей и аккумуляторов гражданского волеизъявления необходимы самостоятельность и представительность..

Важнейшей задачей является воспитание политической гражданской культуры, которая обусловливает демократическое содержание политического сознания и соответствующие поведенческие модели, основные мотивы, механизмы и направленность политических изменений. Нет сомнений в том, что решающее значение в общественных преобразованиях имеют все-таки социально-экономические факторы, непосредственно влияющие на жизнь людей. Однако успешность и последовательность реформ в немалой степени зависят и от состояния общественного сознания и политической культуры. Очевидно, что демократические отношения и механизмы власти и управления еще должны утвердиться на основе общественно-политической активности и гражданской зрелости людей.

Особенность политической гражданской культуры и заключается в том, что ее ценности и нормы разделяются большинством членов общества и объективно направлены на укрепление политической системы. Наличие общих политических установок и убеждений способствует интеграции всего общества и стабильности существующего режима и его институтов. Поэтому данной культуре свойственно стремление к реализации ее ценностей во всеобщей государственной форме, имеющей особую политическую значимость и силу воздействия.

В рамках гражданской культуры необходимо выработать основы культуры оппозиционной деятельности. Такая «оппозиционная культура» включает в себя помимо вышеперечисленных аспектов еще специфические умения парламентской и непарламентской деятельности, взаимодействия с неприемлемым для оппозиции политическим режимом или лидером, приемы борьбы и достижения победы в конфликтах с такой властью, естественно (подчеркнем еще раз), в рамках Конституции. Характер сотрудничества оппозиции и власти во многом зависит не только от степени легитимности оппозиции, но и от политической культуры власти, в том числе в данном контексте. Понимание социальной ценности оппозиции, уважение к ее лидерам должно стать предпосылкой формирования отношения власти к оппозиции.

Институт политической оппозиции позволяет своевременно осуществлять ротацию политических элит и контрэлит. В российских условиях успех демократической ротации власти различных политических сил и конкретных политических деятелей затруднена в связи с проблемным развитием гражданского общества. В условиях современного этапа модернизации российского общества произошло новое партийно-организационное оформление оппозиции, связанное с умеренностью оппозиционного потенциала и с зависимостью оппозиции от иных центров политического влияния. На современном этапе оппозиционная деятельность парламентских политических партий потеряла эффективность, что стало результатом политики минимизации роли основных оппозиционных партий и контрэлиты, частичной интериоризации ценностей «правой» и «левой» оппозиции «партией власти». В настоящее время происходит процесс формирования новых оппозиционных акторов на основе негативного консенсуса части гражданской общества.

Лево-коммунистическая и право-либеральная оппозиции превращаются разными темпами из реальных политических контрэлит в общественно-политические структуры гражданского общества, хотя эти понятия нельзя противопоставлять. В целом массовая оппозиционность в современном российском обществе отсутствует. Обострение кризиса, геополитических, социально-экономических, демографических проблем может способствовать развитию оппозиции. Но основная перспектива воссоздания полноценной оппозиции и контрэлиты, способной реально претендовать на власть, связана со становлением правового государства и гражданского общества.

В ходе политической реформы произошло сокращение числа партий, что привело к снижению уровня политической конкуренции. Реформа предоставила преференции политическим партиям, способным преодолеть 7% барьер при прохождении в Государственную Думу. В худшем положении оказались малые партии, которые оказались вне парламентского поля. Партии в России так и не стали массовыми (за исключением «сухого остатка» советской системы – КПРФ). Формирование членской базы не является источником ресурсов партий, а скорее выполнением требования законодательства. Лидеры партий (м.б. за исключением КПРФ) недостаточно решали задачу установления прочных связей между партией, её доктриной и стереотипами поведения масс. Развитие платформ партий регулировалось в основном не идеологической направленностью, а актуальными темами. Для новых российских политических партий характерны малочисленность, слабость организационной структуры, аморфность социальной базы, финансовая несамостоятельность, отсутствие четко сформулированных идейно-политических платформ. Платформы партий не только не известны в структурах гражданского общества, но не всегда осознаются самими членами политических партий. Поэтому в русле программных документов создаются более конкретные и упрощенные платформы, предвыборные лозунги и т.п., назначение которых не столько формулирование предложений, сколько формирование популярного имиджа партии в среде электората. Например, миллиардер М.Прохоров в своей программной речи заявил, что его партия будет в первую очередь заботиться о «простых» людях, а не о крупном бизнесе. В практической политике партии стремятся точно учитывать интересы различных категорий избирателей, фиксировать их в доступной агитационной литературе, поскольку только востребованный идеологический имидж способен привести к победе на выборах. В европейских странах и в США партии продолжают сохранять своеобразие, собственное политическое и идеологическое лицо. В условиях либеральной демократии сохраняется значение партии в формировании общественного мнения и возрастает нагрузка на партийный имидж. В качестве технологии формирования имиджа партии используются методы сопоставления политического сообщения и канала передачи информации. Это, во-первых, отношения с властью, (GR – Government Relations), во-вторых, собственно отношения с обществом, (PR – Public Relations). В третьих, в современных условиях имидж партии складывается не только из внутренних позиций, но из информационной активности ее членов, проявляемой в общественно-политической жизни страны (Г.Г. Почепцов). Развитие технологического арсенала средств политических партий закономерно происходит при жесткой фиксации базовой идеологии. Поскольку в избирательных кампаниях теряет значение идеологическая программа, то в центре внимания находятся повседневные проблемы социального бытия. Новый лидер партии «Правое дело» М.Прохоров даже заявил об отказе от самого термина «оппозиционность». Партиями осваиваются, прежде всего, технологии работы с ресурсами олигархических групп и административным ресурсом. Исследователи отметили, что ни одна из партий не сумела довести свою антикризисную программу до очень короткого перечня мер, лозунгов, так призывающих к действию, как это сделал в свое время В.И. Ленин: «Земля-крестьянам!», «Фабрики – рабочим!», «Мир – народам!». Все партии в общем плане реагируют на программу правительства и не предлагают оригинальные идеи. Но какие бы рациональные платформы не были бы у оппозиции, они все равно не будут востребованы правительством. Проблема заключается в политическом стиле руководства, в закрытости принятия решений без политической, экспертной и общественной дискуссии. Поэтому власть отказывается от признания системных ошибок, допущенных еще в докризисные времена. Оппозиционная функция партий, заключающаяся в выработке альтернативных политических решений и методов их реализации и конструктивной критике правительства, проявляется в деятельности КПРФ, частично ЛДПР и партии «Справедливая Россия». Поведение руководителей «Единой России» в условиях экономического кризиса строится на полном отказе от какой-либо критики антикризисных мер правительства. Но эта позиция объяснима, так как лидер партии В.В. Путин одновременно является премьер-министром. Более того, в поддержку правительства эта партия предложила ряд собственных проектов, задача которых – открыть новые направления работы не только для партии, но и для органов государственной власти, институтов гражданского общества. Например, партийный проект «Агропром» стал государственной программой развития сельского хозяйства, а до этого благодаря партпроекту был принят закон о развитии сельского хозяйства. В настоящее время разрабатываются проекты: «Историческая память», «Народный контроль», «Качество жизни», «Здоровье», «Детские сады – детям!», «Новые дороги городов России», «Строительство физкультурно-оздоровительных комплексов», «Урал промышленный – Урал полярный» и др. Партийные проекты «Единой России» не только помогают решать конкретные социально-экономические и духовные проблемы, но играют важную роль в обеспечении обратной связи между гражданским обществом и государством, установление соответствия между тем, как власть видит развитие регионов, отраслей и тем, что в них реально происходит. Однако нельзя не отметить, что реализация проектов партии через чиновников, вовлеченных в региональные и иные структуры, напоминает механизм власти однопартийного государства в советский период развития. По мере увеличения влияния партии на процесс управления помимо парламента возможно произойдет формирование «полутро-партийной» системы, а затем и фактически однопартийной при чисто символической роли оппозиции. Правящая партия через партийные проекты получает преимущества в конкуренции с другими партиями, в демонстрации своих возможностей по защите прав избирателей, по своевременному реагированию на эксцессы, неудачи, просчеты и т.д. Будучи включенной непосредственно в государственно-муниципальное управление, эта партия сможет прямо контролировать функционирование трудовых коллективов государственных предприятий и косвенно – деятельность частных предприятий. Усиление профессионализации политической жизни привело к тому, что некоторые государственные лидеры вообще подвергли сомнению эффективность самого института партии в политике государства.

В этих условиях необходимо обеспечение партстроительства ресурсами всех видов и их оптимальное распределение. Новое законодательство о партиях задало некоторый вектор и стимул, но все еще не оказывает решающего влияния на институциональное развитие партийной системы. Изменение избирательного законодательства в значительной степени способствует неопределенности партийного дизайна, так как провоцирует развитие массовых партий, как правило, основанных на принципе «catch all» («хватай всех»). В России требования законодательства о партиях позволяют претендовать на данный статус всем массовым организациям с фиксированным членством, в то время как в странах Запада таких партий становится все меньше. Формирование развитой партийной системы в России зависит не от сложившихся партийных институтов, а от реализуемой в законодательстве политической воли правящей элиты. Возможности партий завоевать власть в значительной степени зависят от доступа к финансовым ресурсам. На практике финансирование партий в ходе выборов нередко приобретает характер «политических инвестиций» и является одной из причин политической коррупции. Вынужденные финансировать свою партию теневыми средствами, партийные лидеры связывают себя обязательствами перед спонсорами, что порождает потерю доверия не только к лидеру, но и к партии. В этой связи во главу угла стратегий и тактик политических партий может стать борьба с коррупцией, которая сегодня угрожает национальным интересам России. Партии могут быть авангардом в антикоррупционной деятельности. Но, чтобы осуществлять эту роль, надо самим стать ответственными и прозрачными. Партийная коррупция включает в себя внутрипартийную практику (продажа мест в проходной части списков и назначений в исполнительную власть), межпартийную (торг между партиями во власти) и общественную коррупцию (подкуп избирателей на выборах). Партии могут осуществлять периодическое неконтролируемое влияние на экономическую ситуацию в стране через теневую затрату средств для обеспечения проведения избирательной кампании. Политическая коррупция присутствует даже в деятельности оппозиционных структур. Коррупционные практики лидеров позиции подрывают ее авторитет в гражданском обществе, не оставляют ей шансов стать оппозицией в классическом понятии. Итогом коррумпированности внесистемной оппозиции является компрометация структур гражданского общества и общественных организаций, извращение ценностей современного демократического общества, конкурентной и справедливой политической системы. Проблема коррупции в России в исторической ретроспективе она вполне преодолима, так как она, как и многие другие факторы развития общества, зависит от уровня экономического развития и от степени зрелости его политических институтов, включая политические партии. Таким образом, экономическая деятельность политических партий, как в плане формирования соответствующего блока политических программ и платформ, так и в виде собственного финансирования, проектной и предпринимательской деятельности, является важным фактором современного политического процесса и в определенной степени и определяет характер перманентно развивающейся партийной системы.

Экстремальные условия России, ставящие ее в течение длительного времени на грань выживания, породили мобилизационный тип политической культуры общества, ориентирующий на достижение чрезвычайных целей .Но, в то же время, очевидно и то, что приверженцы различных систем ценностей, объединенные в организации и группировки, политические партии и движения, сами по себе являются или могут в перспективе являться субъектами гражданского общества (за исключением объединений террористов, бандитов. расистов, которые если и образуют, то исключительно антигражданское общество). По нашему глубокому убеждению, в России существует основа для обеспечения российского единства на основе партийного плюрализма, патриотизма и толерантности, для укрепления гражданской российской нации, для признания взаимообусловленности прав человека не только в его индивидуальном, но и коллективном и государственном измерениях в рамках гражданского общества и качественной партийной системы.

Литература

  1. Витюк В.В. Становление идеи гражданского общества и ее историческая эволюция. М.: Мысль.1995; Володин А.Г. Гражданское общество и модернизация в России: истоки и современная проблематика / Полис. 2000. №3. С. 104 – 116.; Гаджиев К.С. Гражданское общество и правовое государство / МЭиМО. 1991. №9. С. 5 – 18.; Он же. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования / Вопросы философии. 1999. №7. С. 19 – 35.; Гершунский Б.С. Гражданское общество в России: Проблемы становления и развития. М.: Педагогическое общество в России. 2001; Голенкова З.Т. Гражданское общество в России / Социс. 1997. №3. С. 25 – 36.; Гуторов В.А. Гражданское общество: историческая традиция и современная Россия. М.: Прогресс. 2001; Ильин М.В. Гражданское общество // Слова и смыслы. Опыт описания ключевых политических понятий. М., 1997; Гражданское общество: истоки и современность / Под ред. И.И. Кального, И.Н. Лопушанского. СПб.: Юридический центр Пресс. 2002.– 296 с.; Кравченко И.И. Концепция гражданского общества в философском развитии // Полис. 1990. № 5.; Красин Ю.А. Гражданское общество: путь к стабильности // Диалог. 1992. № 3; Мигранян А. Гражданское общество. 50/50: Опыт словаря нового мышления. М., 1989; Он же. Россия в поисках идентичности. М. 1997; Он же. Россия. От хаоса к порядку? М. Московский общественный научный фонд. 2001; Перегудов С.П. Гражданское общество: «трехчленная» или «одночленная» модель? // Полис. 1995. № 3; Резник Ю.М. Гражданское общество как феномен цивилизаций. М.1993. – 167 с.; Он же. Гражданское общество как понятие // Социально-гуманитарные знания. 2002. №2. С. 140; Смольков В.Г. Формирование гражданского общества / Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12 1992. №4. 26 – 35; Хорос В.Г. Гражданское общество: как оно формируется (и сформируется ли) в постсоветской России? // МЭиМО. 1997. № 5.

  2. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 110 – 118.

  3. Дилигенский Г.Г. “Что мы знаем о демократии и гражданском обществе?” Pro et Contra №4, 1997.

  4. Зубов А. “Современное русское общество и civil society: границы наложения” Pro et Contra №4, 1997.

  5. Геллнер Э. Условия свободы. Гражданское общество и его исторические соперники. М.: Московская школа политических исследований. 2004. С. 14.

УДК 802

Митусова О.А., к.п.н., проф.

Архитектоника и логико-смысловое содержание языкового образовательного пространства: формальное, неформальное,
информальное образование студентов

В статье дается архитектоника (внешняя композиция) и логико-смысловое содержание формального, неформального и информального видов образования. Описаны внешние композиционные признаки (архитектоника), а также логико-смысловые блоки, наполняющие сферы языкового образовательного пространства. Исследуются образовательные траектории студентов.

Ключевые слова: языковое образовательное пространство вуза, формальное, неформальное, информальное образование, архитектоника и логико-смысловое содержание языкового образовательного пространства, образовательные траектории студентов/выпускников.

Термин «пространство» широко используется в педагогических науках. Этот факт можно объяснить тем, что по своему замыслу пространство предполагает сосуществование и взаимодействие элементов. Внедрение в теорию и практику термина «образовательное пространство» неслучайно. Мировое сообщество стремиться к созданию глобальной стратегии образования человека. А.В. Непомнящий и В.И. Писаренко указывают на то, что, если транслируемые общей, глобальной системой образования может привести к решению множества проблем. В то же самое время это может резко ускорить движение цивилизации к роковой черте, если в глобальную систему заложены — умышленно или по невежеству — неадекватные реалиям образы. Мировое сообщество объединяет понимание того, что современное образование является основой поликультурного развития [1, с.15].

Образовательное пространство высшего учебного заведения рассматривают как контекст жизнедеятельности студента, который определяет содержание индивидуальной образовательной программы; способствует саморазвитию и самоорганизации; стимулирует построение жизненной перспективы и определяет ресурсы становления субъектности [2,с.127].

В последние годы вектор всех образовательных процессов направлен на Болонский процесс и связанные с ним новации. Болонский процесс прочно закрепил использование термина «образование длиною в жизнь (lifelong learning)» и термина «образование шириною в жизнь (lifewide learning»): формальное, неформальное и информальное образование. По мнению Е.С. Сженова, перечисленные выше виды образования напоминают, что обучение может быть полезным и приятным и происходить в образовательном учреждении, компании друзей, в клубе по интересам и т.п. «Континуум непрерывного образования делает неформальное и информальное образование равноправными элементами процесса общения [3, c.94].

Как показали наши исследования, языковое образовательное пространство характеризуется открытостью, наличием смысловых зон, культурной идентификацией; поликультурностью, чувством принадлежности к мировому сообществу; особым мировоззрением, способствующим формированию менталитета эпохи; толерантностью; способностью общаться; развитию культурной компонентов; корпоративностью; высокой плотностью инновационных процессов и др.

В научно-педагогической литературе нет единства терминологии относительно видов образования. Особенно это касается неформального и информального образования. Считают, что обучение длиною в жизнь предлагает необходимость возобновлять свое обучение посредством неформальных методов (называя их «informal»), а также принимать участие в неформализированном образовании (называя его «non-formal»), прохода обучения вне пределов формального секрета [4, с. 70]. Обучение шириною в жизнь не должно останавливаться. В рамках обучения шириною в жизнь должна быть создана система признания полученного образования независимо от форм и объемов его получения [4, с. 71].

Языковое образовательное пространство не аморфно, оно состоит из определенного количества компонентов, находящихся во взаимосвязи. Такими компонентами будем считать сферы образования. Л.Е Курнешова для выстраивания сферы образования считает особенно важным осуществление двух взаимодополняющих процессов. Сюда входят, во-первых, организация образования как инфраструктуры, что, по мнению автора, будет способствовать мобильности образования, его реальной востребованности другими сферами, обеспечит непрерывное образование личности. Во-вторых, «утверждение коммуникативно-деятельностной позиции образования в социуме», что позволит образованию вступить в такое взаимодействие с другими элементами социальной машины, которое сделает его необходимым для остальных сфер, т.е. сферное образование открывает путь к реальной приоритетности развития образования. [5, с.9]. Особенности сфер образования подчеркивает В.Я. Нечаев: «Сфера образования, с одной стороны, интегрирует различные по форме компоненты учебной деятельности в единую подсистему общества, с другой — выступает полем взаимодействия учебного процесса учебной деятельности с другими видами и формами жизнедеятельности субъекта по поводу функции образования» [6,c.65-66]. К сферам образования относятся формальное, неформальное и информальное образования, векторы которых следуют в различных направлениях, пересекаются, дополняют друг друга, «будят» фоновые знания, заставляют эти сферы взаимодействовать, что, бесспорно, отражается и на качестве формального образования.

В зарубежной литературе обычно используются понятия «formal», «nonformal», «informal».

По мнению С.И. Змеева, формальное образование предполагает организацию обучения, отвечающую пяти основным требованиям: образование должно получаться в специально предназначенным для обучения учреждением; данное образование характеризуется целенаправленной деятельностью обучение, ведет к получению общепризнанного документа об образовании; в рамках формального обучения осуществляется систематизированное обучение; обучение характеризуется целенаправленной деятельностью обучающихся [7, с.11].

Формальное, традиционное, материальное образование (в том числе и языковое) студент получает в высшем учебном заведении, о чем в дипломе есть соответствующая запись: дисциплина, количество часов, отведенное на изучение, оценка. Основные концептуальные положения языкового формального образования изложены в педагогической литературе довольно подробно.

Неформальное/внеформальное образование не включает двух из перечисленных С.И. Змеевым параметров, а именно: систематизированностью обучения и целенаправленной деятельностью обучающих. «Это обучение, организованное в стенах учебных заведений (например, на производстве, в клубах и т.п.), отнюдь не всегда осуществляемое профессиональными преподавателями и не обязательно завершающееся получением документа. Сюда можно отнести кружки, секции, лингвистические центры и т.д.» [7, с.11-12].

Информальное образование — это приобретение информаций с самых разных сторон — через средства массовой информации, от коллег, знакомых, при посещении кино, театра и др. Та информация, которую получает человек случайно, может быть не всегда корректна, однако человек получил ее, т.е. продолжил свое образование, хотел он этого или нет. Информальное образование — это «процесс освоения новых знаний и умений, формирование образования и обогащение установок, протекающий вне рамок образовательных учреждений, т.е. в повседневной деятельности - через общение, чтение, путешествие и т.д.», этот тип образования — своего рода мостик между формальным образованием и культурной деятельностью [8, c.11-12].

Итак, языковое образовательное пространство строится из следующих сфер: формальное, неформальное, информальное образования. Это внешние элементы образовательного пространства, его архитектоника. Между этими элементами существует определенная взаимосвязь. Прежде всего линейная - горизонтальная и/вертикальная (или вертикальная и горизонтальная действуют одновременно). Запросы современного рынка труда диктуют направление образовательных траекторий студентов. Концепт «образовательная траектория» является тем блоком внутренней смысловой структуры, определяющей образовательную траекторию. Эта траектория не может быть прямой, она меняет направления, если у студента/выпускника вуза появляются новые мотивы, перспективы занять место на внутреннем/внешнем рынке труда, заявить о своей конкурентоспособности. Образовательная траектория гибка и легко адаптируется к новым условиям. Она вряд ли будет иметь только линейный характер. Ей обязательно будут свойственны синергетические качества, так как сущность синергетики в борьбе прочного и устойчивого с неопределенным, хаотичным. Результатом такой борьбы являются продвижение вперед, развитие новых свойств. Образовательная траектория активного студента/ выпускника обязательно сделает резкие, неожиданные повороты в своем маршруте.

Чтобы понять, в каких направлениях могут проявляться образовательные траектории, следует рассмотреть внутреннюю структуру сфер образования: формального, неформального, информального. Каждая сфера складывается из элементов — блоков, несущих логический и смысловой характер. Набор логико-смысловых блоков каждого вида образования будет иметь инвариантную и вариативную части.

Инвариантная часть формального, неформального, информального образования заключается прежде всего в характере дисциплины «иностранный язык». Иностранный язык — это предмет деятельностный, формирующих у обучаемых необходимые компетенции.

Существуют множество определений, суть которых сводится к следующему. Компетенция – совокупность операций и действий, знаний, способностей активности, самостоятельности в принятии решения и других свойств личности.

Формальное языковое образование складывается из компетентностного комплекса бакалавров и магистров. У бакалавра, как показывают наши исследования, необходимо развивать личностные компетенции; дискурсивные компетенции, включающие гибкое использование языковых навыков и коммуникативных умений во всех видах речевой деятельности: говорении, чтении, аудировании, письме, переводе; лингвориторические компетенции, способствующие адекватному выбору речевого поведения; компетенции автономной учебной деятельности и профессиональными образования. У магистра, на наш взгляд, должны быть развиты: лингво-профессиональные компетенции; исследовательские компетенции; метакогнитивные компетенции и др.

Специфика иностранного языка как учебного предмета заключается в его «беспредельности», «безграничности» - этот тезис, принадлежащий И.А. Зимней, прочно утвердился в лингводидактике. При изучении иностранного языка «в грамматике студент не может знать только раздел «герундий» и не изучать раздел «времена» и т.д. Он должен знать всю грамматику, всю лексику, необходимую для общения. Но это «все», например в лексическом и стилистическом планах, не имеет практических границ. Именно в этом смысле язык как учебный предмет «беспределен». Поэтому в учебный языковой материал вводится «ограничение» [9, с.21].

Инвариантным компонентом является и компетентностный характер образования, однако комплекс основных/ключевых компетенций, естественно, будет разным для изучаемых дисциплин.

Очень важна формируемая в процессе каждого из видов образования межкультурная коммуникация, т.е. общение на иностранном языке с учетом культуры страны, где говорят на этом языке. Межкультурная коммуникация — это мостик, который объединяет такие понятия, как «поликультурное образование» и «языковое образование». Поликультурное образование — это образование, которое человек получает в полиэтническом обществе, где живут и сотрудничают люди, говорящие на нескольких языках. Полиэтничность, многоязычие, поликультурность российского общества выдвигают сложный комплекс практических и теоретических педагогических проблем. К таковым, по мнению. М.Н. Кузьмина, относятся: создание полиэтнического гражданского общества; отношение к государству как агенту интересов надэтнического гражданского общественного целого — образовательная и этнически интегративная политика; соединение этносов в иерархии социоцентрических целей образования, соотношение общегосударственного и этнического в структуре целей, задач, содержания и организации образования; связь культуры и языка, образования как факторов социальной и этнической мобильности и процессе ее самореализации [10, с.8].

Языковое образование носит контекстный характер. А.А. Вербицкий считает контекстным такое образование, в котором с помощью всей системы дидактических форм, методов и средств, традиционных и новых, моделируется не только предметное, но социально-культурное содержание профессиональной деятельности специалиста, а усвоение студентом абстрактных знаний как знаковых систем наложено на канву этой деятельности. [11, с.31].

Вариативные компоненты основных сфер образования заключаются, на наш взгляд, в следующем:

-получаемая новая информация может быть оформлена по-разному: дискурс, фраза, термин, то есть «новое» может представлять отрывок из текста, определение термина, незнакомое ранее понятие;

-непредсказуемость полученной информации ;

-спонтанность в запоминании;

-незапланированные шаги в социализации и аккультурации студента;

- информация может быть избыточной;

-вновь узнанное не находит применения в данный момент и пополняет фоновые знания и др.

Формальное и неформальное образование есть практически в каждом вузе. Что касается информального образование, его часто не принимают во внимание. Однако информальное образование может явиться толчком для изучения/исследования важной проблемы, расширяет общий и научный кругозор, дает установку для дальнейшей деятельности. Информальное образование происходит стихийно, однако преподаватель в определенной степени может создавать мотивацию для его получения, давая задания, выполнение которых заставит студента прочитать какую-либо справочную литературу, обратиться к сфере культурной жизни (театр, кино, художественная литература), результатом чего будет получение информального образования. Важным стимулирующим фактором информального образования является самообразование.

Мы уделили так много внимания языковому образованию, способом мотивации его получения, так как язык общения очень важен для того чтобы чувствовать себя «гражданином Европы»; интегрироваться в европейское языковое пространство, найти свое место в образовательном учреждении или на рынке труда. Наши студенты должны идентифицировать себя с гражданами европейских стран, обрести европейскую идентичность, стать европейцем через образование.

Литература

  1. Непомнящий А.В., Писаренко В.И. Инновационное образование: достижение и перспективы //Высшее образование сегодня. 2007. №7. С. 14-19.

  2. Кирьякова А.В.,Ольховая Т.А. Реализация аксиологического подхода в университетском образовании // Высшее образование в России. 2010. №5. С. 124-128.

  3. Сженов У.С. О разработке концепции непрерывного образования: основания и принципы //Высшее образование в России. 2011. №2. С. 93-98.

  4. «Мягкий путь» вхождения российских вузов в Болонский процесс/ Под ред. А.Ю. Мельвиль. М.: Олма-пресс, 2005.

  5. Курнешова Л.Е. Социально-психологические построения региональных программ развития образования . М.: Изд-во «Институт практической психологии»; Воронеж: НПО «МОДЭК», 1996.

  6. Нечаев В.Я. Социология образования. М.: Изд-во МГУ, 1992.

  7. Змеев С.И. Основы андрогогики: Учебное пособие для вузов. М.: Флинта; Наука, 1999.

  8. Образование взрослых: опыт и проблемы /Под ред. С.Г. Вершловского. Спб.: ИВЭСЭП, Знание, 2002.

  9. Зимняя И.А. Психология обучения неродному языку. М.: Русский язык, 1989.

  10. Кузьмин М.Н. Образование в условиях полиэтнической и поликультурной России // Педагогика. 1999. №6. С. 3-11.

  11. Вербицки А.А. Кросс - культурный контекст образования и становление новой педагогической парадигмы// Высшее образование сегодня. 2008. № 8. С. 28-31

СОЦИОЛОГИЯ

УДК 316.354

Зинченко Я.Г., к.с.н.

Образовательный холдинг: потребности
и возможности формирования

В статье предпринята попытка конструирования модели образовательного холдинга для профессионального развития кадров государственной службы в Ростовской области.

Ключевые слова и словосочетания: аутсорсер, аутсорсинг государственных функций, образовательный холдинг.

В Ростовской области сложилась комплексная практика профессионализации гражданской службы, включающей формирование кадрового резерва, организацию отборочного конкурса кандидатур, проведение аттестации персонала, прием квалификационных экзаменов, обеспечение карьерного роста служащих, их профессиональное обучение и др. В результате нарастания исполняемых функций управления персоналом, дополняемых все новыми задачами, происходит ";перегрев"; органов государственной власти.

Значительный объем работы связан с переподготовкой и повышением квалификации кадров. Ежегодно проходят профессиональное обучение около 5 тысяч работников административных структур. Для оптимизации кадровых функций, ";избавления"; Администрации от несвойственной деятельности, экономии финансов и затрат времени целесообразно передать часть этих вопросов на аутсорсинг.1

В соответствии с законом от 21.06.2007 г. № 715-ЗС ";Об областном государственном заказе на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку государственных гражданских служащих Ростовской области"; можно использовать лишь децентрализованный подход к управлению аутсорсингом. Он предполагает индивидуальную оценку потребности в обучении кадров для каждого органа государственной власти. Такой подход позволяет достигнуть гибкости, но ограничивает возможности для реализации крупных аутсорсинг-проектов.

Централизованный подход подразумевает администрирование аутсорсингом Ведомством по управлению государственной гражданской службой Ростовской области. Его преимущество состоит в использовании единых стандартов, с помощью которых формируется государственный заказ и проводится оценка результативности аутсорсинга, наличии организационных и финансовых ресурсов масштабных проектов. Для внедрения данного подхода потребуется изменение указанного закона.

Функцию по реализации государственного заказа на образовательные услуги в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» можно делегировать аутсорсеру1 - Северо-Кавказской академии государственной службы, заключив долгосрочное соглашение на основе партнерских отношений. Она располагает современной материально-технической базой, квалифицированным составом преподавателей, научными школами в области государственного и муниципального управления.

С данным партнером следует заключить контракт на ";систему дополнительного образования (ДПО) государственных гражданских служащих";, т.е. передать в определенном объеме такие вопросы, как размещение заказа на образовательные услуги, консалтинг, разработка эффективных учебных программ, методических пособий и т.п. другим исполнителям. В этом случае СКАГС получит возможность самостоятельно на конкурентной основе подбирать субподрядчиков, осуществлять мониторинг исполнения контракта и нести ответственность за соблюдение заданных параметров.

Важным условием успешной реализации аутсорсинга является проектирование организационной структуры, способной управлять системой ДПО. Основным источником проектирования должен стать ресурсный подход, ключевые компетенции.

Такой подход вызывает необходимость формирования централизованно-децентрализованной модели дополнительного профессионального образования гражданских служащих. Требуется централизация усилий ДПО для развития базовых управленческих компетенций у всех кадров и децентрализация - для формирования специальных компетенций у тех работников, которые оказывают разнообразные государственные услуги населению. В связи с этим представляет интерес идея образовательного холдинга.2

Образовательный холдинг может действовать на базе СКАГС. Актуальность создания такой структуры обусловлена потребностью организации профессионального развития гражданских служащих, его научно-методического обеспечения в регионе. Концепция исходит из необходимости учета социокультурных условий территориальной социальной общности, интересов потребителей кадровой политики: Законодательного собрания и Администрации Ростовской области, территориальных федеральных органов власти, органов местного самоуправления, бизнес-структур и некоммерческих организаций, граждан и др.

Структурными элементами холдинга могут быть центр оценки управленческих кадров, факультет переподготовки кадров, центр повышения квалификации, центр бизнес – образования и консалтинга, учебно-консультационные полигоны, творческие коллективы из числа работников административных и вузовских учреждений, реализующих конкретные программы профессионального развития гражданских служащих.

Правовой основой создания и деятельности образовательного холдинга являются Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства России, а также нормативные акты органов государственной власти Ростовской области по кадровым вопросам.

Для того, чтобы раскрыть новую модель ДПО гражданских служащих, следует использовать интегрально-системный подход, обеспечивающий объединение ее элементов в целостную форму. Системность задает структуризацию профессионального развития специалистов, а интегративность обеспечивает процесс органического соединения разнообразных элементов оценки, обучения и пр.

Конструирование модели образовательного холдинга делает возможным обобщение зарубежных и отечественных практик подготовки кадров для государственной службы. При этом понятие «система» исполняет роль исходного логического каркаса, определяющего принципиальную схему его рассмотрения. Отсюда построение модели – это не просто отражение объекта, но и преднамеренно предполагаемая форма деятельности конструирования будущей практики.

Таким образом, интегрально-системный подход ориентирует на восприятие модели ДПО в целом и составляющих ее элементов: цель и задачи деятельности; функции профессионального развития; организационные основы обучения; категории слушателей и способы комплектования учебных групп; требования к преподавателю; форма, сроки, режим и методика обучения; образовательные технологии, ожидаемый результат профессиональной подготовки; управленческое обеспечение; а также на выявление связей этих элементов между собой, сведение их в единую, целостную картину.

Принципы работы. Устанавливаются комплексной практикой профессионализации гражданской службы. В этом случае образование становится практическим, а практика – образовательной:

- ДПО должно быть ограничено специалистами, отобранными на конкурсной основе для государственной службы по критерию их компетентности и эффективности;

- основным стимулом ДПО должна стать аттестация специалиста, в результате которой фиксируется уровень его профессионализма и определяется очередной этап повышения квалификации;

- по итогам прохождения квалификационных курсов должен сдаваться экзамен, на основе которого принимается решение о присвоении специалисту очередного классного чина;

- увязать ДПО с карьерным продвижением специалиста. Обучение должно способствовать служебному продвижению, а служебное продвижение – обучению.

Цель деятельности. Определяется Администрацией Ростовской области. Цель вытекает из проблем, которые являются для органа власти новыми, способы их разрешения неизвестны. Правильное и точное описание проблемы определяет и формулирование цели профессионального развития гражданских служащих в системе ДПО как ожидаемый результат. Укрупненно алгоритм выглядит следующим образом: проблема - цель - изменение, которое должно произойти в органе власти, научно-методическое и организационно-технологическое обеспечение решения проблемы. Наряду с достижением прагматических задач, система ДПО не должна утрачивать интерес к личности гражданского служащего.

Задачи холдинга. Формируются исходя из цели деятельности:

- определение инновационных образовательных технологий, времени, которое необходимо для осуществления задуманного, режима и содержания работы, форм контроля;

- инновационное научно-методическое и организационное обеспечение деятельности государственных квалификационных, конкурсных и аттестационных комиссий;

- оказание консультационных услуг служащим, государственным и местным органам власти по вопросам отбора, оценки, обучения и профессионального продвижения кадров;

- разработка предложений Главе (Губернатору) Администрации Ростовской области по оптимизации профессионального развития гражданских служащих.

Функции профессионального развития.

Адаптационная функция, обеспечивающая приспособление специалиста к административной среде.

Поддерживающая функция, способствующая стабильной профессиональной деятельности специалиста.

Инновационная функция, продуцирующая преобразовательную форму профессиональной деятельности специалиста.

Организационные основы обучения. Для удовлетворения реальных запросов различных категорий гражданских служащих необходимо создать гибкую, динамичную и вариативную систему ДПО, обеспечив следующие условия:

  • предоставить широкие возможности специалистам для осуществления повышения квалификации в сфере самообразования, создать дистанционные формы УМК, пособия, электронные системы обучения и тестирования слушателей;

  • использовать интернет-портал подготовки кадров, электронные средства связи, информационно-компьютерные технологии;

  • предусмотреть периодическую стажировку (с отрывом от производства) гражданских служащих, организовать региональный обмен стажерами, а также стажировку в зарубежных странах;

  • сформировать учебно-методические объединения вузов, факультетов и курсов подготовки и повышения квалификации кадров.

Категории слушателей и критерии комплектования учебных групп. В формировании контингента слушателей основную роль играет мотивация обучения. В настоящее время первым мотиватором выступает новая для каждого гражданского служащего ситуация в стране, вызывающая потребность в поиске знаний, необходимых для сохранения профессиональной пригодности в современных социально-экономических условиях. Вторым мотиватором может стать качество обучения, интересное и полезное содержание, активные методы работы со слушателями.

Формирование контингента слушателей определяется, во-первых, на основе выдвижения кандидатов органами государственной власти; во-вторых, самого гражданского служащего; в-третьих, отбором обучающихся образовательным холдингом. В качестве основных критериев для комплектования учебных групп используются: а) уровень руководства (областной, районный, городской, поселковый); б) управленческая профессия (генеральный, функциональный, программный руководитель или специалист); в) сфера управления (производство, коммерция, услуги, образование, наука, культура, здравоохранение и др.); г) ранг должности (высший, главный, ведущий, старший, младший).

Требования к преподавателю. Важна техническая оснащенность преподавателя: мультимедийные, информационные и телекоммуникационные средства, персональный электронный адрес и т.п. Профессиональная составляющая - владение современными образовательными технологиями. Проблема достаточно серьезная, т.к. большинство преподавателей, в качестве примеров приводят факты вчерашнего дня.

Форма, сроки, режим и методика обучения. Форма обучения выбирается в соответствии с поставленной целью: очная, заочная, дистанционная. Инновационная программа обучения выстраивается как технология с использованием ";модульного"; подхода. Постоянное пополнение учебных планов новыми модулями, отражающими изменения государства и гражданского общества, актуализирует процесс повышения квалификации государственных гражданских служащих.

Соответственно определяется соотношение времени, выделяемого на теорию и практику, самостоятельную работу, индивидуальную, групповую и т.д. Процесс обучения разбит на этапы, завершающиеся выявлением степени достижения поставленной цели, на основании чего осуществляется корректировка занятий.

Методическое обеспечение программы предусматривает обсуждение конкретных ситуаций административной деятельности, проведение деловых игр, видеотренингов, круглых столов, использование мультимедийных обучающих презентаций, электронных рабочих тетрадей и др. Форма взаимодействия преподавателя и слушателей абсолютно демократична. Она призвана разбудить самомотивацию слушателя. Интенсивность работы носит дифференцированный характер, каждая группа самостоятельно определяет режим работы и время перерывов.

Образовательные технологии. В проектируемой модели ДПО ключевыми средствами ее реализации являются информационные, предметно-поисковые и проблемно-аналитические технологии. Они должны быть направлены на разнообразие образовательного процесса и связаны с актуализацией инновационных запросов преподавателей и слушателей. Это позволяет обеспечить открытость и динамичность образовательного холдинга, адекватно реагирующего на запросы гражданского служащего. Особая роль принадлежит дистанционным образовательным технологиям, видеоконференциям, универсальной программе автоматизированной проверки тестовых работ,выполняемых слушателями.

Ожидаемый результат профессиональной подготовки. Обязательства, которые берет на себя преподаватель, руководитель учебного модуля, руководитель программы обучения, руководитель центра оценки кадров, могут иметь разное выражение и оформляться в виде разработки гражданскими служащими конкретных документов, концепций, программ, стратегий, политик, технологий и т.п.

Управленческое обеспечение. Оно опирается на инновационные методы административной деятельности холдинга, включающих в себя планирование работы посредством современных программных средств ; подготовку соответствующих распорядительных документов, координирующих и регулирующих взаимодействие образовательных структур холдинга; внедрение электронного документооборота и т.д.

Организация и управление образовательным холдингом гражданских служащих осуществляется на основе информации, полученной в результате мониторинга. Показателями результативности / непосредственного эффекта являются:

  • доля служащих, освоивших программы переподготовки , повышения квалификации;

  • доля служащих, получивших отставку в течение одного года после прохождения обучения;

  • доля программ повышения квалификации служащих, содержание которых адаптировано к новым подходам к государственному администрированию;

  • оценка качества программ переподготовки и повышения квалификации служащими.

  • анализ стратегии развития холдинга, наличия необходимых ресурсов;

  • степень согласованности оценок деятельности подразделений холдинга;

  • оценка информационного Интернет - портала холдинга;

  • анализ организации и мотивации труда персонала холдинга.

Права образовательного холдинга. Для достижения цели и задач, функций необходимо предоставить холдингу права:

  • координации учебно-методической и консультационной деятельности в обеспечении профессионального развития гражданских служащих;

  • выполнения работ на договорной основе с юридическими и физическими лицами по направлениям, соответствующим профилю холдинга;

  • пользования региональным банком данных о кадровом составе гражданской службы;

  • получения от государственных органов власти Ростовской области и органов местного самоуправления необходимых для работы нормативных актов и других материалов.

Ответственность образовательного холдинга. Холдинг отвечает:

  • за качество предоставляемых образовательных услуг, объективность результатов квалификационной оценки;

  • по обязательствам и заключенным договорам.

Таким образом, модель ДПО в форме образовательного холдинга, предстает как специальный институт реализации заказа по профессиональному обучению гражданских служащих. Она опирается на эмпирическую оценку состояния профессионального образования специалистов; учитывает образовательные потребности работников в повышении профессиональной компетентности.

СЛОВО МОЛОДЫМ УЧЕНЫМ

УДК 321

Альбеков К. А., соиск.

Эффективность государственной власти и управления:
методология политологического анализа

В статье описываются различные подходы к определению понятия эффективности государственной власти и управления, анализируется нормативно-правовая база оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова и словосочетания: государственная власть, эффективность власти, управление, легитимность, политическая стабильность.

В современных условиях, когда меняется механизм управления экономическими и социальными процессами, вопрос об эффективности функционирования институтов публичной власти является очень актуальным. Вместе с тем, обращение к вопросу об эффективности необходимо требует раскрытия данного понятия, поскольку в отношении деятельности органов государственной власти и управления отсутствуют единые подходы к его определению и анализу его критериев.

Непосредственно термин «эффективность» происходит от латинского слова «эффект» (effectus), т.е. «результат, следствие каких-либо причин, действий». Эффективный – дающий эффект, но не любой, а заранее намеченный, полезный, приводящий к нужным результатам; отсюда эффективность – это результативность целенаправленного действия [1, c. 323].

В советской правовой науке к концу 60 – 70-х гг. прошлого столетия наметились три основных подхода к определению понятия «эффективность». Сторонники первого подхода определяют эффективность только как результативность норм и институтов государства и права; она измеряется степенью достижения поставленных перед ними целей.

Второй подход понятие эффективности трактует несколько шире, отводя ему роль составной части более широкой и емкой категории «оптимальность». Согласно данному подходу понятие оптимальности включает три элемента: 1) эффективность, определяемую по степени достижения цели, независимо от того, какова эта цель; 2) полезность, под которой понимается разница между результатом действия нормы права (института) и различного рода непредвиденными побочными последствиями такого действия, из которых одни положительно, другие отрицательно влияют на смежные, не регулируемые данной нормой общественные отношения; 3) экономичность нормы, т.е. количество материальных затрат, необходимых для ее функционирования.

Третий подход к определению понятия эффективности вместо категории оптимальности использует понятие эффективности, при этом добавляются еще некоторые элементы, например ценность права.

Таким образом, в первом приближении власть тем эффективнее, чем лучше она обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. На более глубинном уровне власть оценивают по предоставляемой ею возможности самореализации для каждого. Выражается эта оценка в различных проявлениях степени доверия к субъектам власти, в том числе на выборах. При этом проблема эффективности оказывается напрямую связанной с проблемой признания обществом правомерности, справедливости существующей политической власти. И хотя в распоряжении элиты, казалось бы, находятся все ресурсы власти, это не может гарантировать ей устойчивости собственного положения без обретения решающего ресурса – добровольного согласия на то основной части населения.

Признание данной политической власти − ее институтов, решений и действий − правомерными в политологии называют легитимностью. Таким образом, легитимность политической власти связана с ее эффективностью, а понятие легитимности, отражающее отношения к власти, становится конструктивным подспорьем в диагностике эффективности власти.

Легитимность политической власти обусловливается многими обстоятельствами, среди которых – соответствие режима, целей элиты, ее принципов и способов действия традициям, нашедшим или не нашедшим отражение в законах, популярность лидеров и т. п. Но более глубокие ее предпосылки коренятся в экономических интересах доминирующих социальных групп. Чтобы пользоваться устойчивым признанием общества, политическая власть должна иметь опору в тех классах и слоях, с интересами которых оно, прежде всего, связывает благополучие граждан.

Свое отношение к власти общество формирует, соотнося ее проявления с основными стереотипами собственного сознания. Всю совокупность такого рода стереотипов, из которых складывается нормативная основа политики, можно условно разбить на три основные части. И если согласиться с тем, что источником власти является народ, то эти части можно назвать тремя источниками легитимности:

Идеологический – содержит установки, ориентированные на интересы лишь части общества, но именно той части, с которой оно связывает свои перспективы. Идеологические стереотипы отражают существующее неравенство, но в них закреплен мало осознаваемый общественный договор о «социальном партнерстве». Не имеющие, например, средств производства (или государственных должностей, или принадлежащие низшим сословиям) соглашаются с тем, что это есть у других, за что эти другие соглашаются обеспечивать их существование на исторически приемлемом уровне.

Правовой – отражает потребность общества в правилах игры, в государственном регулировании отношений между сторонами общественного договора о «социальном партнерстве». И заключается еще один негласный общественный договор – на этот раз в классическом смысле, по Ж.-Ж.Руссо, закрепляющий сложившееся неравенство силой государственного принуждения.

Нравственный − содержащий установки общечеловеческого характера: не укради, не обмани, не убий.

Позиции власти устойчивы, когда она легитимна во всех этих трех компонентах. Это – одна из сложностей легитимации власти в условиях всякой общественной трансформации. В условиях же кризиса, когда общество переходит из одного состояния в другое не плавно, а скачком и под впечатлением надвигающейся катастрофы, процесс отражения, формирования стереотипов не поспевает за изменяющейся реальностью. Прежние стереотипы переосмысливаются, вытесняются в неосознаваемое, а на их место приходят новые, наслаиваясь на старые, и в этой динамичной ситуации нарушается внутренняя непротиворечивость самих норм.

Имеет свою структуру и оцениваемая обществом политическая власть. Естественно рассматривать ее как единство субъекта, цели и средства. Субъекты – это осуществляющие власть лидеры, цели представляют собой идеологию власти, а средство – это ее структура, режим. Обществу небезразлично, кто ведет его, куда ведет и как. Различают, соответственно, и три уровня легитимности: персональный, идеологический, структурный. Чтобы власть была вполне легитимной, необходимо, чтобы общество признало правомерными ее цели, режим и лидеров, соотнеся их с общепринятыми нормами идеологии, права и морали. Наконец, о правомерности данной политической власти судят не только в собственной стране, но и за ее пределами. Различают легитимность внутреннюю и внешнюю.

Итак, анализ легитимности должен осуществляться по трем основаниям. Первое дает ответ на вопрос о зонах легитимности – кто судит о ней: собственный народ или международное сообщество. Второе – как судит, с чем сравнивает, каковы критерии: стереотипы общественного сознания, компоненты или источники легитимности. И третье – о чем судит, из чего складывается у людей представление о политической власти: ее структура, уровни легитимности [2, c. 122-136].

Возникающее таким образом пространство легитимности не только дает представление о ее структуре, но и может служить хорошим подспорьем для формирования стратегии легитимации власти.

В политологии термин эффективность нередко рассматривается как дополняющий или взаимозаменяющий легитимность и способный стабилизировать систему даже в условиях ее недостаточной легитимности. Понятие эффективности как таковое было введено в оборот С. Липсетом в вышедшей в 1960 г. работе «Политический человек. Социальные основания политики». Согласно Липсету, стабильность власти определяется не одним (легитимность), а двумя параметрами – легитимностью и экономической эффективностью власти. Он полагал, что сама легитимность системы власти может 197актигаться двумя путями: либо за счет преемственности, восприятия ею прежних, однажды установленных норм; либо за счет эффективности, т.е. 197аконнония самой системой способности, даже отказавшись от традиционных норм, решить назревшие, прежде всего социально-экономические проблемы общественного развития. В первом случае Липсет, несомненно, имел в виду выявленный Вебером традиционный тип легитимности, опирающийся на патриархальную или сословную систему социальных связей. Это историческая ситуация, в которой императив экономического развития еще не проявил себя в качестве первоочередного и неотложного. Власть поэтому может быть озабочена и иными, «своими собственными» проблемами (интриги, устранение непокорных, объективно ненужные внешние войны).

Иное дело – харизматическая легитимность, призванная продемонстрировать пророческие свойства лидера и его способность возглавить процесс кардинальной трансформации экономических и ценностных оснований общества, опираясь в этом на аффективную веру масс в его экстраординарные качества. Этот вид легитимности тесно связан с экономической эффективностью. Во-первых, он не сможет существовать достаточно длительное время без существенных экономических сдвигов, а во-вторых, сам характер и глубина этих сдвигов подчинены влиянию харизматика. Возьмем сталинские преобразования. Авторитет «вождя» в большевистских и народных массах возник и укрепился в силу существовавшего вакуума власти и способности Сталина, воспользовавшись этим вакуумом, постепенно подчинить себе органы государственного принуждения и машину партийной власти. Однако позднее одним из факторов этого авторитета стал экономический скачок, совершенный страной от доиндустриальной к индустриальной экономике. Этот скачок, тиражировавшиеся цифры достижений, непрекращавшаяся пропагандистская кампания в обществе с традиционной политической культурой служили одновременно и источником массового энтузиазма и трудового героизма, и укрепления авторитета «вождя всех времен и народов» [3, c. 21]. Экономическая эффективность режима таким образом служила одним из несомненных источников его легитимности. В определенной степени эта динамика характерна для любой политической системы. Липсет писал, например, что «успех американской республики в установлении постреволюционной демократической легитимности мог быть связан с мощью существовавших в обществе достижительных ценностей» [4, c. 161]. Эффективность, как становится ясно, есть источник легитимности и, одновременно, мост, способствующий смене одного типа легитимной власти другим.

Основываясь на этих рассуждениях, Липсет разделил все политические системы на четыре группы: 1 – легитимные, но недостаточно эффективные; 4 – эффективные, но недостаточно легитимные; 3 – политические системы, обладающие и легитимностью, и эффективностью; 2 – системы, в которых утрачена легитимность и отсутствует потенциал эффективности. По этой, хотя и излишне абстрактной схеме, легко, по крайней мере, проследить три ступени политической стабильности-нестабильности обществ: нестабильные, с утраченной легитимностью и эффективностью; относительно стабильные-нестабильные, в которых отсутствует один из параметров схемы; стабильные, в которых легитимная власть является вместе с тем и 198аконно198чески эффективной.

Важность «поправки», внесенной Липсетом в концепцию М. Вебера, трудно переоценить. По сути дела, трактовка Липсета уже содержит в себе возможность существования относительно стабильной власти без легитимизации полномочий и оправдывающей свое предназначение путем эффективного решения стоящих перед обществом социально-экономических проблем. Хотя строго говоря, ход рассуждений Липсета едва ли позволил бы ему согласиться с мнением Пшеворского или Эпстейна, что и недостаточно легитимная и эффективная власть может тем не менее быть относительно стабильной. Липсет склонен рассматривать такое состояние скорее как нестабильное [5, c. 795-796]. Поэтому это состояние может быть определено как нестабильное равновесие, т.к. серьезной угрозы гражданской войны, невзирая на нестабильность власти (в соответствии с параметрами Липсета), не 198аконствует. Примеры нестабильного равновесия, чреватого распадом и дезинтеграцией сообщества в среднесрочной перспективе, могут быть найдены в российской истории, в том числе, в посткоммунистический период. Практически везде, не только и СНГ, по и в Восточной Европе, посткоммунистические режимы уже оказались в крайне сложном для себя положении. Во-первых, пробуксовывают экономические реформы и терпит поражение стратегия «шоковой терапии»; во-вторых, ослабевает доверие к центральной власти и набирают силу центробежные тенденции; в-третьих, растет недовольство властью в широких слоях населения; в-четвертых, такое недовольство носит скорее стихийный характер и не оформляется (или, оформляется очень медленно) пока в альтернативу существующему режиму.

Таким образом, можно заключить, что политическая стабильность власти складывается из двух основных компонентов – легитимности, или признанности ее авторитета широкими общественными слоями и эффективности, означающей способность власти использовать имеющиеся в ее распоряжении ресурсы (материальные и духовно-психологические) в целях решения назревших и неотложных задач. Эффективность власти не ограничивается ее способностью контролировать ситуацию в обществе, но и способствует наряду с этим решению социально-экономических проблем. Социальный конфликт оказывается таким образом под контролем власти потому, что ей удастся вовлечь основные слои общества в процесс реформ и развития. Адекватное политическое лидерство, умелое использование и преобразование имеющихся политических институтов расширяют значение эффективной власти, способствуя снижению потенциала общественного насилия (проявления этого насилия могут варьироваться от несанкционированных забастовок и демонстраций до вооруженных действий повстанцев и террористов) и обеспечению интеграции общества.

Тем самым понятие эффективной власти существенно пополняет представления о политическом господстве и политических режимах [6, c. 56].

Эффективность государственной власти может быть технологической и социальной. Технологическая эффективность государственной власти определяется степенью ее бюрократической рациональности, адекватностью структур и институтов власти целям преобразований, характером их реакции на изменяющуюся ситуацию. Социальная эффективность определяется соотношением затрат и полученных результатов, что находит отражение в социальной цене реформ. Социальная эффективность государственной власти во многом зависит от того, насколько цели, средства и результаты ее управляющего воздействия соответствуют ожиданиям и интересам управляемых.

В ситуации социальной неопределенности и ограниченности ресурсов управления необходим выбор такой его модели, при которой государственная власть в наибольшей мере может проявить свою технологическую и социальную эффективность. Одной из таких моделей управления может быть «инициирующе-резонансная» модель, большое влияние на формирование которой оказывают идеи синергетики. Эта модель ориентирует государственную власть не на поиск идеалов социального развития, не на конструирование его желательных образов в соответствие с имеющимися уже образцами, а на использование законов самоорганизации в целях наиболее эффективного управляющего воздействия.

Синергетические представления об эффективном управлении основаны на двух принципах. Во-первых, управление есть выбор целей и вариантов развития, которые ограничены спектром потенциально возможных структур управляемой системы. От этого выбора зависит социальная эффективность государственной власти. Во-вторых, управление – это резонансное воздействие на систему, связанное с поиском «точек роста», который позволяет при наименьших затратах получать максимальный результат. От направления и характера такого воздействия зависит технологическая эффективность государственной власти. При этом цели и результаты реформы должны соответствовать социокультурному пространству, в котором они осуществляются, т.е. быть обусловлены менталитетом различных социальных групп.

В соответствии с этой моделью государственная власть должна не «строить» или «перестраивать» социальную систему, а с помощью инициирующего воздействия выводить ее на собственный и в то же время желательный уровень социального развития. При этом управление будет эффективным в том случае, если государственная власть окажется в состоянии согласовать ценностные ориентации и социальные интересы различных групп населения не только по поводу целей, но и средств развития, и не допустить перерастания социокультурных противоречий раскола в необратимый процесс социально-политической дезорганизации. Эти условия проведения реформ тесно связаны между собой, поскольку речь идет прежде всего о ценностном обосновании социальных инноваций и реформаторской деятельности самой государственной власти [7, c. 66].

Эффективность государственной власти – соотношение между фактическим социальным результатом и целями властвования, отражающими объективные потребности прогрессивного развития общества при минимальных затратах времени, средств, сил и минимальными негативными последствиями [8, c. 39]. Гуманная государственная власть – это та власть, которая существует для народа, действует в его интересах, преследует цель народного блага, основывается на мировоззрении, любви к людям, уважении к человеческому достоинству. От государства требуется прежде всего эффективная и гуманная политика по отношению к населению, а от населения – повышение уровня политической и правовой культуры и уважительное отношение к власти и тем действиям, которые она предпринимает.

Именно поэтому необходимо отметить, что важную роль при взаимоотношении власти и общества выполняет такая социально-правовая категория, как доверие. Категория доверия власти представляет собой сплав нравственных и правовых моментов, которые характеризуют результат справедливой организации власти. Доверие объекта политики субъекту является признанием возможности субъекта удовлетворять потребности объекта в политической деятельности. Доверие формируется на основе знаний о деятельности субъекта политики, проверенных прошлой практикой. При этом важную определяющую роль играет степень совпадения интересов объекта и субъекта политики, заложенная в предлагаемых субъектом планах и программах. Характер доверия к власти зависит от политической культуры объекта власти. При высоком уровне культуры объекта политической деятельности доверие субъекта базируется на основе убежденности и правильности его политики. Естественно, уровень доверия граждан к власти зависит от уровня их социальной защищенности, тогда охотнее принимаются и поддерживаются политические и экономические преобразования, способствующие масштабным и прогрессивным изменениям в обществе.

Оценить уровень эффективности возможно, используя категории «критерий эффективности» и «показатель эффективности». Главным в разграничении критериев и показателей эффективности является понимание того, что критерий определяет качественное состояние объекта, а показатель – количественное [9, c. 57].

Необходимо выделять и разграничивать две группы критериев эффективности реализации органами государственной власти и управления: критерии качества работы государственных служащих, реализующих властные полномочия, связанные с достижением целей государственного управления в той либо иной сфере, и критерии организации государственного управления в целом, определяемые через иные признаки.

Эффективность как принцип деятельности и организации исполнительной власти внедряется и в нашем государстве, так Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в некоторые 201аконнодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [10], внесены дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [11] и включена статья 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Дальнейшую детализацию этого принципа обеспечил Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [12]. Данным актом утверждены единые критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, котор