Главная > Ученые записки


Контроль в государственном управлении России

В статье предпринята попытка понять причины сегодняшнего состояния организации контроля.

Ключевые слова и словосочетания: государственное управление, государственный контроль, сопротивление контролю, эффективность контроля, гласность контроля

Исследованию зарождения и эволюции органов контроля в государственном управлении России посвящены труды Н.Я. Алишевского, И.С. Блиоха, В.А. Саковича и Ф.И. Бочковского (конец ХIХ века), становление контроля в государственном управлении, анализ отдельных аспектов государственного контроля рассмотрены в трудах современных авторов Э.А. Вознесенского, В.А. Грачевой, И.А. Белобжецкого, С.А. Шохина, Е.А. Кочерина, К.В. Маркова, А.А. Ямбулганова и др.

Исследователи выделяют два подхода к пониманию сути управления в догосударственной истории России. Первый подход основан на управлении войсками и отождествляет управление целеполаганием (определением направления действия войск), второй подход основан на управлении древними поселениями и отражает порядок принятия решений на деревенских сходах и городских вече путем совместного обсуждения. Сведения о контроле в данный период истории России отсутствуют.

В догосударственной истории России коллективная деятельность людей была основана на обычаях, выработанных исходя из принципов целесообразности, понимания сути справедливости (устном праве) и лидерстве в общинах. Преобладала коллективная форма принятия решений. Поведение людей было продиктовано принятием обычаев и лидеров общин. Можно предположить, что в этот период в управлении присутствовали самоконтроль и взаимный (общественный) контроль (прообраз модели культурного контроля).

В дальнейшем на формирование русской модели управления оказывали влияние православные тенденции.

Княжеское правление (с IХ-Х вв.) привело к постоянному сокращению полномочий вечевых структур и необходимости развития новых форм управления и контроля.

Создание княжеского законодательства и влияние практики правления Византии, отличающейся развитой бюрократической системой, могли служить основной начала постоянного системного контроля в государственном управлении России.

Царская (XVI в.) и самодержавная (XVII в.) модели управления привели к жесткой централизации власти в одних руках и абсолютизации управления, сужению сферы деятельности представительных органов. Главный метод управления данного периода – система суровых карательных мер за все нарушения. Таким образом, данные модели управления требовали установления жестких законов и жесткого контроля за их исполнением.

Этот период характеризуется ростом управленческой прослойки в обществе; корыстное и непрофессиональное ведение дел в государственном управлении вызывают недовольство на высшем уровне государственного управления.

Первый специальный государственный контрольный орган – Приказ счетных дел – был создан в 1654 году как необходимый механизм управления, его появление было вызвано расширением государственного хозяйства и усложнением управления им, первоначальным инструментом контроля было счетоводство в целях обеспечения эффективности расходов.

Поводом создания Приказа счетных дел послужила русско-польская война и необходимость предотвращения злоупотреблений при раздаче жалованья войскам. Таким образом, реакцией царского правления на критическую ситуацию было развитие контроля. В дальнейшем эта закономерность неоднократно проявляется в российской и мировой практике.

В истории российского государственного управления четко прослеживается стремление бюрократических органов управления к ограничению контроля вширь (путем изъятия из-под государственного контроля отдельных отраслей и объектов управления) и вглубь (путем изменения содержания контроля в сторону формальных процедур).

Если ограничение компетенции контроля в части ограждения от несвойственной контрольным органам деятельности можно теоретически обосновать функциональной неструктурированностью управления в тот период, то, тем не менее, приходится констатировать, что основное сопротивление контролю со стороны объектов управления и государственных органов управления вызвано качественными характеристиками российской системы государственного управления в целом и чиновничества в частности (непрофессионализм, воровство, мздоимство и др.).

Контроль в системе государственного управления России осуществлялся по форме. Попытки перейти к фактическому контролю и предварительному контролю неоднократно инициированные передовыми государственными деятелями, завершались безуспешно.

Как положительную практику, можно отметить деятельность Казенных Палат после образования губерний в 1755 году (до утверждения системы Генеральной отчетности), осуществлявших контроль по подлинным документам, и Государственного контроля, который по закону от 1892 г. «Учреждение государственного контроля» участвовал в составлении бюджетов ведомств, т.е. осуществлял предварительный контроль.

Российская управленческая мысль отражала управленческие идеи европейских стран и выдвигала передовые для своего времени идеи по развитию государственного управления и контроля. Большинство предложений по улучшению системы контроля встретило активное сопротивление чиновников и было отклонено. Принятые мероприятия дали незначительный эффект, т.к. несмотря на декларированные жесткие меры наказания за неисполнение, фактически саботировались. Руководители министерств и главных управлений проявляли по отношению друг к другу снисходительность, основанную на личных интересах. Государственные учреждения, обладающие большим влиянием, игнорировали государственный контроль. Российское чиновничество на самых ранних стадиях своего зарождения проявило круговую поруку и невосприятие контроля.

Модель управления просвещенного абсолютизма, предложенная Екатериной II («Наказ», 1767 г.), представляла собой двухуровневую систему контроля: бюрократические органы управления контролировали правильное исполнение законов подданными, Императрица контролировала бюрократический аппарат и при необходимости вносила коррективы в решения чиновников либо меняла законы.

Данная практика является существенным положительным моментом в понимании сути контроля в системе управления, ибо она подтверждала, что причинами недостижения целей системы управления могут быть, как плохое исполнение законов (неправильное решение чиновников), так и сами законы, несмотря на то, что они были приняты на самом высшем уровне управления. В дальнейшем такой подход был заложен в основу концепции контроллинга.

Екатерина II отстранялась от непосредственного управления, оставляя за собой лишь контрольные функции. В период ее правления были реализованы наиболее существенные изменения, как в системе организации государственного контроля, так и по улучшению содержания контрольных процедур. В частности, Екатерина II впервые обратила внимание на необходимость не только фактического доказательства доходов и расходов, но и на обоснованность (законность) действий по расходованию государственных средств. Были созданы Казенные Палаты в губерниях, независящие от местных властей, и впервые проводившие ревизии по подлинным документам.

Государственный контроль в России был практически лишен реальных прав и властных полномочий. В ряде отраслей (например, в банковской сфере, при строительстве и эксплуатации железных дорог) его деятельность регламентировалась нормативными актами подконтрольных ведомств. Таким образом, фактически статус государственного контроля устанавливался подконтрольными ведомствами.

Такое состояние дел принизило роль государственного контроля до наблюдателя за злоупотреблениями.

В дальнейшем такой подход к организации контроля был принят и при формировании первых в России предпринимательских объединений с элементами корпоративного управления. В России возникновение корпоративной формы организации бизнеса относится ко второй половине XVII века и было вызвано не уровнем развития экономики, а попытками административным методов создать элемент рыночной экономики, активно развивающейся в Западной Европе и США. Первый акт, имеющий отношение к акционерной форме компаний, появился еще при Петре I. Указ от 27 октября 1699 г. «О составлении купцами, как и в других государствах, торговых компаний», по мнению юристов, преследовал, прежде всего, фискальные интересы, связанные с расширением отечественной торговли.

В истории развития акционерной формы видения бизнеса исследователи отмечают особую роль Российско-Американской компании, учрежденной 8 июня 1799 г. Особый проверочный орган данной компании, прообраз современной ревизионной комиссии, являлся факультативным и его образование полностью зависело от воли директоров. Таким образом, контролируемые назначали себе контролеров.

Элементы гласности, внедренные в практику Государственного контроля, носили формальный характер: опубликованные бюджеты и отчеты об их исполнении представлялись в свернутом виде, что не позволяло судить о фактическом состоянии дел, выявленные недостатки составляли тайну и лично докладывались только царю.

Российский государственный контроль никогда не был и при существующем положении дел не мог быть независимым от правительства. В этом заключается его основное принципиальное отличие от западноевропейского государственного контроля.

Контроль носил ведомственный характер: исполнительные органы (министерства, главные управления, департаменты и подведомственные им учреждения) благодаря формальной организации контроля, по сути, контролировали сами себя, оставаясь на деле бесконтрольными. Созданный независимый Государственный контроль так и не стал государственным институтом, а по содержанию своей деятельности выступал в качестве еще одного ведомства, интегрированного с другими ведомствами.

Российский Государственный контроль не был и при существующем положении дел не мог быть эффективным, поскольку:

- формирование законодательной базы по управлению и контролю встречало системное сопротивление со стороны бюрократических органов управления и чиновничества, принятые регламенты, по сути, саботировались;

- структура органов управления и контроля не соответствовали друг другу, контрольные органы не имели достаточных человеческих и административных ресурсов;

- вследствие применения в основном последующего контроля, затягивания контрольных процедур принятие мер по нарушениям часто теряло свою актуальность; причины нарушений не устранялись.

Исследование зарождения и эволюции государственного контроля позволяет выявить причины многих проблем, с которыми до сих пор сталкивается система государственного управления в России; сегодня в системе государственного контроля мы имеем дело с последствиями решений, принятых государственной системы управления, начиная с XVII века.

С учетом результатов проведенного исследования необходимо еще раз подчеркнуть: при внедрении западных систем и технологий управления и контроля, а также отечественных разработок учет тенденций и специфики формирования и развития российской системы управления и контроля является определяющим условием их успешности.

Существующее положение дел в организации контроля в российской практике управления имеет глубокие исторические корни и в значительной мере обусловливается психологией, ментальностью и образом мышления россиян.

ПРОЛЕМЫ ЭКОНОМИКИ

УДК 351.711

Мартыненко Т.В., к. эк.н., доц.

Новые тенденции в управлении
акционерными обществами с государственным участием

В статье рассматриваются изменения в управлении акционерными обществами с государственным участием, которые произошли в последнее время. Освещаются меры, направленные на повышение качества корпоративного управления (привлечение профессиональных директоров, использование независимого аудита и др.)

Ключевые слова: государственная собственность, управление, акционерные общества, приватизация, независимый директор.

Одним из направлений деятельности по обеспечению управления государственной собственностью в РФ является совершенствование механизма управления акционерными обществами, часть акций которых находится в федеральной собственности. Министерством экономического развития, начиная с 2009 года, разработаны новые направления работы с этими объектами собственности.

Что же нового предусматривается в их управлении? Чем были обоснованы принятые решения? Какие последствия вытекают из этого?

Рассмотрим более подробно наиболее важные изменения, оказывающие влияние на процесс управления акционерными обществами с государственной собственностью.

  1. Основные изменения в управлении акционерными обществами с государственным участием, связаны с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 978 «О внесении изменений в Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами („золотой акции“)».

Целью при принятии данного постановления было совершенствование позиции Российской Федерации в качестве акционера стратегических акционерных обществ, принятие согласованных решений с отраслевыми министерствами, усиление ответственности за принимаемые управленческие решения.

Значительные изменения в процесс управления внесло также Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. N 1214 ";О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями";.

Данным Постановлением утверждена примерная структура годового отчета акционерного общества, акции которого находятся в федеральной собственности. Были определены требования по предоставлению отчетности представителями государства в органах управления госкомпаний, а также критерии, которым должны соответствовать кандидаты в независимые директора госкомпаний.

Постановлением предусматривается расширение практики избрания в органы управления акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, независимых директоров из числа лиц, не являющихся государственными гражданскими служащими. По итогам проведенных в 2010 г. заседаний Комиссии Росимущества избрано 707 профессиональных директоров (из них 214 – в качестве независимых директоров; 493 – в качестве профессиональных поверенных) в составы органов управления 389 акционерных обществ с участием Российской Федерации, не включенным в специальный перечень. Количество акционерных обществ, органы, управления которых сформированы с привлечением профессиональных директоров, увеличилось по сравнению с 2009 г. на 70%[1].

Чтобы понять направленность и причину принятых решений, следует рассмотреть, в чем же заключается разница между представителями государства в лице государственных служащих и независимыми директорами.

Целью работы госслужащих было предотвращение ущерба для государства со стороны высшего менеджмента компаний, а проблема повышения эффективности работы не входила в их компетенцию. В компаниях с контрольным пакетом акций государства решения принимаются государственным органом, который дает своему представителю в совете директиву по голосованию, а Совет директоров при этом носит декоративный характер. Предполагается, что профессиональные управленцы будут озабочены повышением эффективности управления, что повысит прибыль компаний с федеральной долей акций.

В «Кодексе независимого директора», разработанном Ассоциацией Независимых Директоров совместно с Российским Институтом Директоров при поддержке ММВБ, МФК и Торговой Палаты Министерства Торговли США, дается определение термина «независимый директор». В обширном перечне требований к независимому директору есть требование, что он не является представителем государства. Кто же в таком случае будет отстаивать интересы государства в компаниях с долей федеральной государственной собственности? На наш взгляд не учитывается тот факт, что интересы государства могут не совпадать с интересами хозяйствующего субъекта, а иногда и вступать с ними в явное противоречие. Государство по своей сущности должно отражать общие интересы, а хозяйствующий субъект даже с долей государственной собственности, всегда нацелен на получение прибыли.

На наш взгляд, под видом совершенствования процедуры представления интересов Российской Федерации в органах управления акционерных обществ с государственным участием, происходит дальнейшее отделение собственника в лице государства от процесса управления. Появляется очередная посредническая структура между собственником и менеджментом с недостаточно четкими функциями. По мнению независимых директоров, существуют серьезные проблемы в их работе: неразработанная система регламентации функций, обязанностей и прав независимого директора, сложности юридического оформления отношений между государством как акционером и независимым директором, проблема с вознаграждением независимых членов советов директоров госкомпаний за их работу и др.

Следует отметить, что кризис 2008-2009 гг. заставил многих собственников переосмыслить правильность разделения функций владения и управления. По мнению исполнительного вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей А.В Мурычева, возвращение собственника к оперативному управлению компанией во время кризиса, способствовало более быстрому решению проблем[2].

2. С целью повышения качества управления Росимущество предложило использовать систему показателей эффективности (КПЭ) деятельности обществ с федеральной государственной собственностью.

Намечены также изменения в методах управления. Предусматривается широкое использование независимого аудита, предполагается увязка оплаты труда должностных лиц с показателями снижения издержек производства, повышения энергоэффективности и производительности труда, с результатами внедрения передовых технологий и инноваций[3].

Намеченные меры направлены на ограничение размеров вознаграждений (премий, бонусов, иных стимулирующих выплат) руководителей, заместителей руководителей, членов советов директоров (наблюдательных советов) и исполнительных органов, руководителей структурных подразделений, а также других менеджеров государственных корпораций и акционерных обществ с преобладающим государственным участием[4].

Министерство финансов РФ издало приказ от 29.04.08 N 48н «Об утверждении положения по бухгалтерскому учету «Информация о связанных сторонах» (ПБУ 11/2008). Введены новые требования к раскрытию информации об операциях с основным управленческим персоналом - раскрытию подлежит информация о размерах выплачиваемых такому персоналу вознаграждений (в совокупности и по каждому виду выплат). Эти меры касаются вознаграждения руководящему составу всех государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, открытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием, а также корпораций, получающих различные виды государственной поддержки[5].

Предполагается, что это станет не только дополнительным мотивирующим фактором, но и обеспечит прозрачность и ясность механизма расчета соответствующих выплат менеджменту, повысит качество управления.

На наш взгляд, предлагаемый механизм носит противоречивый характер. На первый взгляд прозрачность и открытость управления, стремление снизить издержки кажутся весьма позитивными явлениями. Но реальная практика хозяйствования показывает, что, например, внедрение аудита приводит к дополнительным издержкам, так как услуги аудитора стоят недешево. Компании среднего размера платят аудиторам до 2% валовой выручки. Большие корпорации – еще больше. С другой стороны, нарушается главный принцип демократии (так любимой либеральными экономистами) – это свобода и невмешательство государства в сферу личной жизни. Тайна размера заработной платы относится к этой сфере. Декларируемая прозрачность и открытость ведет к тотальному контролю.

3. Намечено расширить инновационную и инвестиционную деятельность компаний с государственным участием. Для этого предусмотрен комплекс следующих мер:

- внедрение в программы развития компаний показателей инновационного развития,

- увеличение расходов компаний на исследовательские работы и модернизацию технологий,

- увеличение закупок продукции российского производства, в том числе путем преимущественного приобретения новой техники за счет уменьшения расходов на ремонт устаревших образцов[6].

Рассмотрим, как на деле реализуются принятые меры.

Счетная палата (СП) России провела проверку ряда крупных компаний на предмет эффективности реализации мер по снижению затрат при реализации инвестиционных программ хозяйствующих субъектов с государственным участием.

В результате проверки ОАО ";ФСК ЕЭС за 2007-2009 гг. были выявлены следующие недостатки инвестиционной деятельности компании: финансирование ряда объектов ФСК ЕЭС осуществлялось при отсутствии технико-экономического обоснования, проектно-сметной документации, положительных заключений Главгосэкспертизы, отсутствовали обязательные требования по увязке инвестиционных программ с показателями внебюджетного финансирования, определенными федеральными целевыми программами. В ходе проверки ОАО ";НК ";Роснефть";, госкорпорации ";Росатом";, ОАО ";Интер РАО ЕЭС"; выяснилось, что инвестиционные программы увеличились, но увеличение инвестиционной программы ";Интер РАО ЕЭС"; произведено за счет увеличения покупки активов при одновременном снижении объемов капитальных вложений. В ОАО ";Газпром";, ОАО ";Российские железные дороги"; (РЖД), ОАО ";ФСК ЕЭС";, ОАО ";Аэрофлот"; объемы инвестиционных программ уменьшились[7].

По данным В.О. Карачаровского «в 2007 году 48% предприятий нефтегазодобывающей отрасли заявляли о недостатке средств как факторе, ограничивающем инвестиционную активность, притом, что в том же году чистая прибыль трех сырьевых компаний (Газпрома, Роснефти и Лукойла) составляла более трети профицита государственного бюджета!»[8].

Из приведенных данных становится очевидной некоторая декларативность принимаемых мер. Процесс концентрации экономической власти в руках крупных корпораций не всегда отражает экономические интересы страны. Средства крупных компаний с государственным участием зачастую тратятся на перераспределение собственности, а не на инвестиции в реальное производство.

В отношении программ инновационного развития в компаниях с государственным участием, существует информация, что только треть госкомпаний подготовила такие программы, а в целом госкомпании не заинтересованы в инновациях.

4. Наблюдается тенденция к сближению, комбинированию различных форм собственности в рамках как частной, так и публичных форм собственности (государственной и муниципальной). Происходит взаимопроникновение различных форм собственности в рамках тех или иных организационно-правовых форм. В частности взаимодействие государства и бизнеса осуществляется через механизм государственно-частного партнерства (ГЧП). В рамках такого партнерства происходит перераспределение правомочий собственности: право контроля над использованием активов, право на доход, право на управление, а также право на изменение капитальной стоимости объектов соглашений и право на переуступку тех или иных собственнических правомочий другим лицам. Частному сектору передаются такие правомочия как сооружение, эксплуатация и содержание объектов производственной и социальной инфраструктуры, а также управление ими[9]. О переплетении государственной и частной собственности свидетельствуют процессы, происходящие в крупнейших российских компаниях.

";Интер РАО ЕЭС"; утвердило параметры консолидации энергоактивов на $9 млрд. руб. путем обмена своих акций на бумаги государственных и частных энергокомпаний. В конце сентября 2010 года президент Дмитрий Медведев подписал указ о передаче ";Интер РАО"; энергоактивов, принадлежащих Росимуществу: контрольные пакеты в ОГК-1, ОГК-3, ";Новосибирскэнерго";, ТГК-11, находящиеся на балансе Росимущества 40% акций ";Иркутскэнерго";.

В 2010 году ";РусГидро"; приобрела у РАО ЭС Востока пакет акций сбытовых энергокомпаний: Мосэнергосбыта, ";Петербургской сбытовой компании";, Саратовэнерго, ";Тамбовской энергосбытовой компании"; и Алтайэнергосбыта.

5. Продолжается продажа пакетов акций, принадлежащих Росимуществу. Выставлены на продажу федеральные пакеты акций в размере 25,5 % уставного капитала нескольких крупнейших портов: ОАО ";Самарский речной порт";, ОАО ";Тверской порт";, ОАО ";Северо-Западное пароходство"; (SZRP), ОАО ";Туапсинский морской торговый порт"; (TMTP), ОАО ";Енисейское речное пароходство"; (ERPA). Кому же переходят инфраструктурные отрасли?

Основным акционером ОАО ";Туапсинский морской торговый порт"; (ТМТП) - основного оператора морского порта в Туапсе является международный транспортный холдинг Universal Cargo Logistics Holding BV. Ему принадлежит 69,25 процента ценных бумаг ТМТП. Туапсинский морской порт входит в пятерку крупнейших портов в России. Общий грузооборот порта в Туапсе составляет более 20 миллионов тонн, в том числе свыше 14,5 миллиона тонн нефтепродуктов[10]. Фактически государство передает стратегический объект в руки международной транснациональной корпорации.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. ОТ РЕДАКЦИИ Уважаемые читатели! Задача предлагаемой вам книги "

    Задача
    ОТРЕДАКЦИИ. Уважаемые читатели! Задача предлагаемой вам ... образы для него представляют большую актуальность, чем реально происходящие события. ... слабоумие. - Одной из наиболее актуальных проблем психоэндокринологии является взаимосвязь психической ...
  2. От редакции предисловие i вселенский собор в никее 325 г

    Документ
    ... . А.В. Карташев. Вселенские Соборы. Отредакции. Предисловие. I Вселенский собор в ... иконоборчества в армянской церкви. Отредакции. История вселенских соборов христианской ... , при его нетленности актуальной. Последовательное развитие севирианского ...
  3. У всякой эпохи свои задачи от редакции

    Документ
    ... Бекметов, отличник просвещения РК Отредакции. Е. Бекметов родился в ... развития и формирования актуальных педагогических компетенций имеет несколько ... маркетинговых исследований востребованности, актуальности определенных педагогических компетенций ...
  4. вселенские соборы оглавление от редакции предисловие

    Документ
    ... Карташев. Вселенские Соборы Оглавление. Отредакции. Предисловие. I Вселенский собор в ... иконоборчества в армянской церкви. Отредакции. История вселенских соборов христианской ... , при его нетленности актуальной. Последовательное развитие севирианского ...
  5. Алексей алексеевич гастев леонардо да винчи от редакции

    Документ
    ... Алексеевич Гастев Леонардо да Винчи Отредакции Герой этой книги принадлежит к тем ... Леонардо да Винчи – художника была актуальной забота о создании особой живописной ... противорычаг ad, поддерживающий груз; abc – актуальная поддержка груза; af и ad – ...

Другие похожие документы..