Главная > Документ

1

Смотреть полностью

ЖОҒАРҒЫ СОТ КІТАПХАНАСЫ

БИБЛИОТЕКА ВЕРХОВНОГО СУДА

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ

В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ

Астана

2008

ББК

М

Под общей редакцией Председателя Верховного Суда Республики Казахстан, доктора юридических наук, профессора

Мами К.А.

Коллектив авторов:

Введение - Шамшиев Д.А., Абдрасулов Е.Б.

1.1. Рахметов С.М., Абилкаиров М.Р.

1.2. Мауленов Г.С., Доскалов В.А.

1.3. Смолин А.С., Абдрасулов Е.Б.

2.1. Абдрасулов Е.Б., Сыздыков А.

2.1.1. Алимбеков М.Т.

2.1.2. Юрченко Р.Н

2.2. Борисов В.М., Тюзюльбаева Б.И.

2.3. Каженов А.Б., Тюзюльбаева Б.И.

2.4. Касимов А., А. Бектурова Г.Н., Кабиева Р.М.

2.5. Алимбеков М.Т., Ниязгулов Д.

2.5.1 Алимбеков М.Т., Абдрасулова Г.Э.

3.1. Камназаров М.М., Сарсенов А.

3.2. Камназаров М.М., Сарсенов А.

Заключение Абдрасулов Е.Б.

ISBN

Научно-исследовательский проект «Противодействие коррупции в судебной системе», подготовленный Центром по исследованию судебной системы Аппарата Верховного Суда Республики Казахстан совместно судьями Верховного Суда, депутатами Парламента Республики Казахстан, профессорами вузов и учеными в форме монографии, раскрывает актуальные вопросы противодействия правонарушениям среди судейского корпуса и сотрудников аппаратов судов.

Материалы данного проекта будут полезны для судей, прокуроров, адвокатов, следователей и дознавателей, практикующих юристов, а также широкому кругу читателей, интересующихся развитием судебной системы современного Казахстана.

ISBN УДК

ББК

© Верховный Суд Республики Казахстан, 2009

СОДЕРЖАНИЕ

Введение …………………………………………………………………… 3

  1. Противодействие коррупции как одно из главных направлений государственной политики в современных условиях

    1. Коррупция как социально негативное явление…………………….4

    2. Причины и условия, способствующие совершению коррупционных правонарушений в государственных органах …23

    3. Криминологическая характеристика причин, способствующих совершению коррупционных правонарушений в судебной системе ………………………………………………………………42

  1. Механизмы противодействия правонарушениям в судебной системе Республики Казахстан и пути их совершенствования

    1. Антикоррупционное законодательство – главный элемент в механизме правового регулирования отношений, связанных с противодействием правонарушениям в судебной системе………52

      1. Коррупционные правонарушения и актуальные вопросы совершенствования национального законодательства ………….73

      2. Некоторые аспекты несовершенства системы права и коррупционная преступность……………………………………...79

    2. Дисциплинарно-квалификационная коллегия и ее роль в предупреждении и пресечении правонарушений в судебной системе ………………………………………………………………87

    3. Деятельность комиссии по судейской этике по предупреждению и пресечению правонарушений в судебной системе ………………96

    4. Взаимодействие судебной системы и средств массовой информации в противодействии правонарушениям в судебной системе ……………………………………………………………..105

    5. Высокая профессиональная культура как важный фактор противодействия правонарушениям в судебной системе ……...121

2.5.1. Взаимодействие и взаимовлияние правовой культуры общества и профессиональной культуры судей…………………………………………

  1. Роль международных организаций в борьбе с коррупцией и опыт противодействия правонарушениям в судебных системах зарубежных государств

3.1. Роль международных организаций в борьбы с коррупцией ………133

3.2. Анализ национальных законодательств зарубежных государств в

сфере борьбы с коррупцией ………………………………………...155

Заключение ………………………… ………………………………….181

Приложение ……………………………………………………………..

  • Материалы научно-практического семинара «Профессиональная культура как важный фактор противодействия правонарушениям в судебной системе»

  • Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. «О борьбе с коррупцией»

  • Указ Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2005 года «О Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы»

  • Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции

  • Закон Республики Казахстан от 11 июля 2001 г. «О квалификационной коллегии юстиции Республики Казахстан».

  • Положение о Комиссии по судейской этике

  • Выступления Президента РК (ежегодные послания народу, выступления на Совете Безопасности по противодействию коррупции)

Введение

Коррупция как социальный феномен в разной степени свойственна всем современным государствам. Об этом пишут газеты, научные статьи, монографии. Осознавая пагубность этого явления, его негативное воздействие на политическое, экономическое и духовное возрождение; более того, четко представляя, что коррупция превращается в угрозу национальной безопасности страны, многие государства ищут пути выхода из системы сложившихся отношений, в основе которой, в самом фундаменте заложена колоссальная коррупционная составляющая.

Изучая причины коррупционной преступности, одни исследователи полагают, что коррупционное преступление, как и любое другое, есть нормальная реакция человека на ненормальные условия существования, когда огромное число людей попадает в коррупционную воронку поневоле — иначе, как им кажется, невозможно ни уцелеть, ни жить, ни работать. Близка к этому подходу концепция, рассматривающая правонарушителя как особый тип личности, сформировавшейся под воздействием неблагополучной среды.

Другие ученые несколько по-иному подходят в понимании преступника, рассматривая его как ущербного человека, отягощенного фатально преступными наклонностями, производными от антропо-биологических, генетических аномалий, либо противоборствующих инстинктов подсознания (концепции природной наследственности).

Не умаляя роли этих направлений, можно с уверенностью сказать, что в качестве ближайших причин коррупционной преступности и преступлений выступают явления социально-психологического характера, а именно - криминогенно деформированная общественная и индивидуальная психология, противоречащая общепринятым принципам международного, конституционного и уголовного права.

Состояние коррупционной преступности, ее угроза политической и экономической стабильности вызывают серьезную озабоченность Президента Республики Казахстан, который борьбу с коррупцией возвел на сегодняшний день в одну из главных составляющих государственной политики. В связи с этим сформулированы основные направления концепции по искоренению коррупции в масштабах государства, принят и действует Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией»1. Кроме того, Республика располагает наиболее развитым антикорррупционным законодательством: Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы2, соответствующие Указы Президента РК, в том числе Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан3 и др.

Сегодня идет активная реализация этих программных документов, однако необходимо заметить, что процесс реализации правовых установлений, в отличие от ряда других процессов, имеет ярко выраженный субъективный аспект, который характеризуется личным отношением субъектов к реализуемым правовым требованиям, их установками и волей в момент совершения правовых требований. При этом личное отношение может выражаться в самых разных формах, включая личную заинтересованность субъектов реализации закона по долгу или в силу моральных стимулов, в силу страха наказания или иных мотивов. К сожалению, эти общие закономерности не обходят стороной и процессы претворения в жизнь норм права, противодействующих коррупционным правонарушениям.

Более того, принимаемые государством меры по противодействию коррупции, преломляясь в системе социальных отношений, в политическом, нравственном и правовом сознании, в господствующем общественном мнении, получают иногда искаженное, деформированное выражение. Нередко случаются моменты, когда все общество или его структуры и подсистемы пребывают в состоянии «неготовности» к решительным противодействиям коррупции, и потому многие преобразования, выраженные в законах, не воспринимаются реально, отторгаются, вызывают негативные последствия. Это относится и к самой судебной системе как структурной части общества и государства, функционирование которой связано не только с действующим в данное время законодательством. Во многом на ее функционирование влияет господствующая правовая идеология, юридические традиции и обыкновения, заложенные в ней «дух» и «сущность», устойчивая настроенность на коренные преобразования. Учитывая длительный период советского тоталитаризма, мы можем сегодня представить силу сопротивления старых традиций новым веяниям, искажения разумной модели правового регулирования, устанавливаемой государством, в процессе реализации судебно-правовой реформы.

Серьезность, масштабность и глубина существующих проблем в сфере реализации антикоррупционной политики отразилась и в последних программных документах Главы нашего государства. В своем Послании народу Казахстана «Повышение благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики»4, в выступлении на оперативном совещании правоохранительных органов, состоявшемся в рамках расширенной коллегии Генеральной прокуратуры 25 января 2008 года, Президент Республики Казахстан указал на необходимость дальнейшего углубления судебной реформы в рамках и во взаимосвязи с социальными и административными реформами с учетом экономических возможностей государства. Судебная реформа должна быть направлена на окончательное решение проблемы доступности правосудия, исключения фактов бюрократической волокиты в разрешении судебных дел и вынесения ошибочных судебных решений, фактов совершения работниками судебной системы коррупционных и иных видов правонарушений.

В целях реализации этих важных установок Верховным Судом Республики Казахстан проведено исследование вопросов противодействия правонарушениям в судебной системе. В подготовке научного проекта приняли участие судьи Верховного Суда, депутаты Парламента, профессора вузов и ученые страны. Несмотря на то, что проблемам борьбы с коррупционной преступностью уделяется немало внимания в отечественной юридической литературе ( Агыбаев А.Н., Алауханов Е.О., Мауленов Г.С., Рахметов С.М., и др.) анализ научных работ, посвященных коррупции и проблемам, возникающим в связи с противодействием этому криминальному явлению, свидетельствует, что в теоретико-методологическом плане с криминологических позиций и феномен коррупции, и меры противодействия нуждаются в дальнейшем исследовании. В этом плане настоящая работа является первой работой монографического характера, отражающей специфические причины и условия существования, развития и предупреждения коррупционной преступности, связанной преимущественно с государственной службой в судебной системе.

Научная разработка авторского коллектива посвящена многим аспектам существующей проблемы, выполнена в контексте задач и интересов оздоровления и укрепления законности в Республике Казахстан.

Рассматривая проблему в комплексе, авторы исследования придают большое значение изучению обстоятельств коррупционных правонарушений для установления групп причин и условий, способствующих их совершению. Были ли это неблагоприятные условия формирования личности работника, приведшие к возникновению у него антиобщественных представлений, наклонностей, черт характера. Или же конкретная жизненная ситуация приводит, как правило, в действие уже имевшиеся у конкретного человека системы антиобщественных взглядов, убеждений, и которая вызвала решимость совершить проступок или преступление. Возможно, причиной правонарушений являются слабость системы контроля, упущения в организации предупредительной работы, недостатки в управленческих аспектах деятельности руководителей различного уровня5. Все эти вопросы нашли свое отражение в данном исследовании.

Немаловажное значение отводится в работе и анализу антикоррупционного законодательства, опыту зарубежных стран в борьбе с этим негативным явлением, предлагаются конкретные пути решения поставленных вопросов.

1. Противодействие коррупции как одно из главных направлений государственной политики в современных условиях

1.1. О коррупции как социально негативном явлении

Каждый день мы читаем в газетах, слушаем по телевидению информацию о коррупции, о том, что отдельные чиновники используют свои служебные полномочия целям удовлетворения своих постоянно растущих личных потребностей, а системы общенациональной этики поведения, целью которых является борьба с коррупцией, не справляются со своими задачами. Коррупция — одно из наиболее разрушительных криминальных явлений, влияющее не только на правосознание, но и в целом на образ жизни людей и угрожающее сегодня проведению реформ в Казахстане.

Коррупция – сложный социальный феномен, порождение общества и общественных отношений, одно из проявлений продажности. Социальный феномен продажности особенно заметен в обществе развитых товарно-денежных отношений. Именно в условиях товарно-денежных, вещных, отчужденных отношений становится возможным купить на деньги многие товары, стать обладателем ценностей, пользоваться благами. Деньги становятся символом межчеловеческих отношений. Они губят природу вещей, порождают продажность.

Коррупция - непременный спутник любого современного государства, сопровождающий его на протяжении всей истории его существования. В целом ряде специальных источников, посвященных исследова­нию отмеченного явления6, обращается внимание на то, что данный термин трактовался весьма разнообразно (от лат. «corrumpere»).

Термин означал повреждать желудок плохой пищей, портить воду в закрытой таре, расстраивать дела, расточать состояние, приводить в упадок нравы, упускать возможности, истощать источник, истреблять насекомых, уничтожать имущество пожаром, губить свободу, обольщать женщин, развращать молодежь, искажать смысл, фальсифицировать результаты, позорить достоинство. Среди прочего «коррумпировать» означало подкупать кого-либо или всех - народ (не обязательно должностное лицо) деньгами, подарками.

Понятие коррупции7, достаточно широко используемое в современной правовой литературе, а также в практике борьбы с преступностью и имеет глубокие исторические корни.

Уже в античной Греции у термина «corrumpere», появляется социальный смысл - приведение в упадок нравов, расстройство порядка. Примерно в это же время понятие коррупции приобретает значение подкупа. Более детальный анализ происхождения термина показывает, что изначально коррупция в со­циальном своем значении предполагала двух соучастников (одно из значений приставки «cor» совместность, сопричастность). В более позднее время в Древнем Риме укореняется одно из специальных значений понятия коррупции - подкуп судьи8.

Свое современное значение коррупция приобретает в XV - XVI вв. - в период длительного политического кризиса, охватившего Европу и сопровож­давшегося необыкновенным расцветом коррупции среди властителей. Начи­ная с этого времени под коррупцией понимается подкупаемость и продаж­ность чиновников (государственных должностных лиц), а также общественно-политических деятелей9.

Термин «коррупция» использовался и как правовой принцип. Например, corruptio optimi est pessima - «извращение наилучшего есть самое худшее». Гай нередко высказывался в том смысле, что сговор или бездействие одного не должны нарушать права другого (alteri jus corrumpi)10.

В течение следующих почти тысячи лет - в период средневековья, поня­тие «коррупция» приобретает исключительно церковное, каноническое значе­ние - как обольщение, соблазн дьявола. Corruptibilitas - означало бренность человека, подверженность разрушению, но отнюдь не его способность брать и давать взятки. Коррупция в богословии католицизма стала проявлением гре­ховности, а «грех есть беззаконие».

В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую стороны. Томас Гоббс в своем «Ле­виафане» пишет: «люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают пре­ступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпиро­вания государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения»11. К ним же он относил «имеющих много могуществен­ных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репу­тацию», которые осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. Коррупция, по Гоббсу, «есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам»12. Вывод, сделанный в середине XVII в., оказался актуален и в начале XXI.

Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Но­вого времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Важный импульс к осмыслению коррупции в нынешнем понимании дают труды Никколо Макиавелли.

Коррупцию он сравнивал с болезнью. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнару­жить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавить­ся от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет.

Получившему свободу, но развращенному народу, по Макиавелли, край­не трудно остаться свободным. Римские цари, писал он, дошли до такой сте­пени развращенности (a guanta corruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима становилось бы уже необратимым (MuchiavelliN. Opere. Milano, 1954. Р. 137,139.).

Таким образом, дошедшие до нас правовые памятники цивилизации по­зволяют заключить, что коррупция - ровесник человечества. Нетрудно заме­тить, что распространенность и общественная опасность этого явления скач­кообразно возрастают в периоды крупных социальных потрясений, нередко сопровождающихся почти полным уничтожением законности и одновремен­ным ростом зависимости населения от произвола чиновников. Современная Россия - не исключение. Важно видеть принципиальные различия между «первородной» причиной коррупции, которая, возможно, коренится в самой сущности общества, и причинами ее роста или, напротив, угасания13.

Представляется, что определение понятия коррупции и установление ее конкретных проявлений должно базироваться на понимании социальной сущности этого явления. Сущность коррупции состоит в том, что она искажает общественные отношения, разрушает нормальный порядок вещей в общест­ве, в результате чего происходит; «порча», «коррозия» власти. Если говорить образно, коррупция в функционировании государства и общества ставит все с ног на голову: власть, носителем и единственным источником которой являет­ся народ, начинает использоваться во вред государству и обществу. Корруп­ция предполагает использование власти и связанных с ней возможностей не в интересах всего общества, а в интересах отдельных лиц или в интересах оп­ределенной группы лиц. Иными словами, коррупция предполагает неправо­мерную эксплуатацию публичной власти в частных интересах. Коррумпиро­ванное лицо или другие лица, в интересах которых совершается коррупцион­ные деяние, неправомерно, лишь благодаря занимаемой таким лицом долж­ности, получают определенные блага, льготы, преимущества или иную выго­ду. Причем эта выгода не обязательно должна носить материальный харак­тер.

Наиболее простое определение коррупции - подкупаемость и продаж­ность государственных чиновников, должностных лиц, а также общест­венных и политических деятелей вообще. Однако существуют и другие оп­ределения этого понятия. Одно из последних нашло отражение в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Большинство ев­ропейских стран, и в том числе Россия, договорились о достаточно широком понимании коррупции.

Группа криминалистических исследований (ГКИ) Федеральной уголовной полиции (Bundeskriminalamt) Германии, занимаясь исследованиями как по са­мому феномену «коррупции», так и по превентивным мерам ее преодоления, предложила следующее определение данного термина, который по всей ви­димости является достаточно исчерпывающим:

«Коррупция есть злоупотребление служебным положением, политиче­ским мандатом или своими должностными обязанностями с целью предос­тавления выгод другому лицу, совершенное по побуждению со стороны та­кого другого лица, или самими чиновниками по их собственной инициативе и ради получения выгоды для самих себя или третьих лиц, которое ведет или может вести к убыткам или иному ущербу для общества (в случае выпол­нения государственных или политических функций) или для отдельной компании (при исполнении функций предпринимателя)».

Настоящее определение также охватывает случаи так называемой «пофазной коррупции», а именно, использование предварительных действий, или тех действий, которые нацелены на создание такого климата, в котором кор­рупция становится приемлемой при достижении конечной цели в злоупотреб­лении сотрудниками в будущем их служебным положением (т.е. простое пре­доставление выгод с целью «развития хорошего климата на рабочих местах»). Однако было бы неверным считать, что коррупция везде и всегда про­является одинаково, что одинаковы ее причины и последствия. Определяю­щее значение здесь имеют национальные менталитет, правовые, религиозные и этнические традиции, которые никогда не являются зеркальным отражением друг друга.

Сущность наиболее опасных проявлений коррупции двуедина. С одной стороны, она выражается в использовании лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса в целях полу­чения незаконных преимуществ (продажность), а с другой — в предоставле­нии лицу преимуществ заинтересованным субъектом (подкуп). Разделять, а тем более противопоставлять друг другу эти стороны коррупции для поиска наиболее эффективной модели ограничения ее распространенности нецеле­сообразно. Тем не менее, традиционно считается, что в противоречивом единстве рассматриваемых сторон доминирует (в том числе, с точки зрения большей общественной опасности) продажность лиц, осуществляющих госу­дарственные функции14.

Содержание коррупции определяется совокупностью разнообразных деяний (действий или бездействия), выражающихся в незаконном получении имущества, услуг или льгот лицом, уполномоченным на осуществление госу­дарственных функций, а также в предоставлении ему таких преимуществ.

Формами проявления коррупции выступают специфические виды нару­шений этических и правовых норм лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций. Примером этических нарушений может служить со­вершение государственным служащим действий, которые могут отрицательно повлиять на общественное мнение о состоянии законности на государствен­ной службе, хотя прямо и не запрещены законом или нормативным актом (систематическое присутствие на банкетах, проводимых организациями, кон­троль за деятельностью которых входит в компетенцию данного лица: бес­платное пользование услугами, подлежащими оплате, при отсутствии призна­ков правонарушения)15.

Не менее интересен и механизм коррупции, который проявляется в:

а) двусторонней сделке, при которой лицо, находящееся на государст­венной или иной службе, нелегально «продает» свои служебные полномочия или услуги, основанные на авторитете должности и связанных с ним возмож­ностях, физическим и юридическим лицам, группам (в том числе организован­ным преступным формированиям), а «покупатель» получает возможность ис­пользовать государственную либо иную структуру в своих целях: для обога­щения, законодательного оформления привилегий, ухода от предусмотренной законом ответственности, социального контроля и т. п.;

б) вымогательстве служащим вознаграждения;

в) инициативном, активном подкупе служащих, нередко с одновремен­ным сильным психическим воздействием на них.

Для социальной коррозии власти не имеет существенного значения ка­ким образом происходит «разъедание» этой власти. Принципиально важным является другое - власть перестает быть государственной (в прямом смысле этого слова). Теряя свое изначальное предназначение, она перестает быть способом защиты граждан и превращается в носителя опасности для их прав и свобод. Последнее характерно для организованной преступности16.

Коррупция в большей или меньшей степени присутствует и в самых благополучных государствах, и в государствах с молодой демократией, как наш Казахстан.

О коррупции в Российской Федерации и развитых странах Запада говорится в работах Радаева17 и Л. Тимофеева18, а также диссертационном исследовании И. Кузнецова19.

Исследования указанных ученых позволяют утверждать, что коррупция, наряду с теневой экономикой, теневой политикой, теневым правом и т.п., сформировавшимися в большинстве стран, образовавшихся после распада СССР, в том числе в Республике Казахстан еще в годы советской власти и сохраняющимися по сей день (пусть иногда в измененном обличии), образуют реальность, не считаться с которой, значит не понимать реальную социальную действительность, происходящие в обществе процессы, а, следовательно, находиться в плену иллюзий.

Дошедшие до нас правовые памятники цивилизации позволяют заключить, что коррупция - ровесник человечества.

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен. Наказание за подкуп чиновников и получение взятки предусматривалось законами Хаммураби (четыре тысячи лет назад). История развития человечества показывает, что «коррупция – это хроническая и неизлечимая болезнь любого государственного аппарата всех времен и всех народов»20.

В России коррупция становится массовым, тотальным злом к ХV111 в. Петр 1 был потрясен ее масштабами. Он пытался с ней бороться привычными репрессивными мерами вплоть до смертной казни (Указы 23 августа 1713 г., 24 декабря 1714 г., 5 февраля 1724 г.). Были казнены за взяточничество сибирский губернатор князь Матвей Гагарин, обер-фискал (Главный прокурор) Алексей Нестеров и др. Но все было тщетно (напомним, что ближайший сподвижник Петра – князь А. Меньшиков был и крупнейшим коррупционером…).

Безмерная коррупция царствовала в стране и при наследниках Петра – Екатерине 1, Елизавете, Екатерине 11 и др. К ХХ в. в России «взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни»21. Дореволюционный Казахстан, входивший в состав Российской империи, также был заражен элементами коррупции.

Проблемы борьбы с коррупцией имеют долгую историю. Они поднимались в трудах древних философов. Так, одной из мер воздействия на преступность Аристотель видел в борьбе с коррупцией, предлагая запрет одному человеку в государстве занимать одновременно несколько должностей. Борьбу с коррупцией Аристотель рассматривал как основу обеспечения государственной стабильности: "Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться"22. Н.Макиавелли считал коррупцию свидетельством общего заболевания государства, разрушающего его добродетель. В Римском праве слово «cоrrumpire» имело несколько значений: разламывать, портить, разрушать, повреждать, фальсифицировать, подкупать.

Дитер Фриш, бывший генеральный директор программы по развитию Европейской комиссии, заметил, что коррупция повышает стоимость товаров и услуг; она увеличивает государственный долг (и переносит текущие расходы по обслуживанию долга на будущее); приводит к снижению стандартов за счет поставок второсортных товаров и использования некачественных или бесполезных технологий; ведет к тому, что при выборе тех или иных проектов более важную роль начинает играть капитал (поскольку это выгодно коррумпированному чиновнику), а не людские ресурсы, что могло бы способствовать целям развития.

Наиболее ощутимые результаты борьбы с коррупцией были достигнуты в европейских странах начиная с конца XVIII века, где в отношении общества к коррупции наступил перелом. Либеральные преобразования проходили под лозунгом, что государственная власть существует для блага людей ей подвластных, и поэтому подданые содержат правительство в обмен на неукоснительное соблюдение чиновниками законов. В частности, согласно Конституции США, принятой в 1787 г., получение взятки является одним из двух явным образом упомянутых преступлений, за которые Президенту США может быть объявлен импичмент. Общество начало оказывать всё больше влияние на качество работы государственного аппарата. По мере усиления политических партий и государственного регулирования, растущую озабоченность стали вызывать эпизоды сговора политической элиты и крупного бизнеса. Тем не менее, объективно уровень коррупции в развитых странах на протяжении XIX—XX веков значительно уменьшился по сравнению с остальным миром.

Во второй половине XX века коррупция всё больше начала становиться международной проблемой. Подкуп корпорациями высших должностных лиц за границей приобрёл массовый характер. Глобализация привела к тому, что коррупция в одной стране стала негативно сказываться на развитии многих стран. При этом страны с наиболее высоким уровнем коррупции более не ограничивались третьим миром: либерализация в бывших социалистических странах в 1990-е гг. сопровождалась вопиющими должностными злоупотреблениями. В своём выпуске от 31 декабря 1995 г. газета «Financial Times» объявила 1995 год «годом коррупции».

В Республике Казахстан в переходный период ее развития коррупция не только сохранилась, а стала еще больше распространяться. Это связано с возникновением элементов рыночных отношений, когда многие стали действовать по принципу: «Все можно сделать за деньги». Такой принцип стал господствовать потому, что произошли довольно большие перемены, что повлекло перелом в сознании людей, падение уровня морали населения. Особенно в первые годы после развала СССР стали наблюдаться массовые нарушения законности во всех сферах жизни общества, игнорирование законов, вседозволенность в поведении многих лиц, в том числе и чиновников.

Издержки и просчеты, до­пущенные в ходе реформ, ослабление государственного и общественного контроля над преступностью, отсутствие необходимой законодательной ба­зы превратили угрозу коррумпированности многих сфер общественной жизни в реальность.

Многие зарубежные и казахстанские исследователи указывают на то, что большинство населения лояльно относится к коррупции, не понимая ее опасности. Это препятствует успешной борьбе с этим явлением. В связи с этим следует отметить, что коррупция причиняет огромный, иногда непоправимый вред интересам общества, государства и отдельных граждан. Это проявляется в следующих возможных ее последствиях:

  • коррупция не позволяет государству добиться осуществления стоящих перед ним задач (например, назначение на должность за взятку ведет к снижению эффективности работы государственных органов и учреждений и приносит огромные убытки);

  • коррупция портит инвестиционный климат, в результате чего частному бизнесу не остается ничего иного, как стремиться к получению скорой прибыли (часто – сверхприбыли) в непредсказуемых условиях, а условия для долгосрочного инвестирования отсутствуют;

  • коррупция ведет к удорожанию управленческого аппарата (взяточничество в конечном итоге отражается на налогоплательщике, и в результате он вынужден платить за услуги в несколько раз больше);

  • коррупция оказывает разлагающее воздействие на управленческий аппарат как в государственной, так и негосударственной сферах, снижая стимулы для честной работы («общий уровень этики снижается, и каждый задает себе вопрос, почему именно он должен быть единственным, кто соблюдает нормы нравственности»);

  • коррупция в высших эшелонах власти, становясь достоянием гласности, подрывает доверие к ним и, вследствие этого, ставит под сомнение их легитимность;

  • коррумпированный управленческий персонал психологически не готов поступаться своими личными интересами ради процветания общества и государства;

  • коррупция обессмысливает правосудие, поскольку правым оказывается тот у кого больше денег и меньше нравственных самозапретов;

  • коррупция создает угрозу демократии, поскольку лишает население нравственных стимулов к участию в выборах.

Коррупции негативно влияет на национальную экономику страны, заранее ставя в неравное положение коррумпированных и честных предпринимателей, подрывая конкуренцию на внешнем и внутреннем рынках. К примеру, по оценке казахстанских ученых, именно коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг в Казахстане почти на 50%, от чего страдает всё население страны.

Коррупция парализует действия малого и среднего бизнеса. Ежегодные убытки от коррупции в стране составляют миллиарды тенге. По данным Агентства финансовой полиции Республики Казахстан только за 9 месяцев 2008 года сумма установленного ущерба по оконченным уголовным делам о коррупционных преступлениях и преступлениях в сфере экономической деятельности составила 192,1 млрд. тенге.

Особую опасность коррупция представляет в тех сферах, от которых непосредственно зависит повседневная жизнедеятельность - обеспечение безопасности, здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. Так как именно в этих сферах чиновничий аппарат своим бездействием подрывает доверие общества к органам государственной власти. Сотрудник полиции, за взятку оставивший безнаказанным опасного преступника, отказывающийся без "подмазки" защитить законные прав гражданина от преступных посягательств, работник акимата, требующий от предпринимателя деньги за выполнение свих обязанностей, главный врач больницы, вымогающий деньги у больного за бесплатное по закону лечение, школьный учитель или преподаватель ВУЗа, ставящий оценки в соответствии с "подношением" - все это унижает людей, создавая невыносимые условия жизни, а иногда и приводя к трагическим последствиям. Так образуется своего рода "корневая система" коррупции, питающая ее верхние эшелоны.

Исследования показали, что коррупция в системе государственной службы как в развитых, так и развивающихся странах принимает примерно одинаковые формы и охватывает одни и те же сферы деятельности. Областями деятельности, наиболее подверженными коррупции, являются:

  • государственные закупки;

  • операции с земельными участками;

  • сбор налогов;

  • назначение на ответственные посты в органах государственной власти.

К сферам деятельности, (помимо выше перечисленных) которые в наибольшей степени подвержены коррупции, относятся:

  • лицензирование и регистрация предпринимательской (в том числе, банковской) деятельности;

  • выдача разрешений на размещение и проведение банковских операций с бюджетными средствами;

  • получение кредитов (в том числе и государственных целевых);

  • таможенное оформление импортируемых товаров;

  • получение экспортных квот;

  • строительство и ремонт за счет бюджетных средств;

  • возбуждение и прекращение уголовных дел, а также направление их на дополнительное расследование;

  • контроль за безопасностью дорожного движения;

  • прием экзаменов на получение права вождения автомобиля и выдача водительских удостоверений;

  • контроль за соблюдением правил техники безопасности, пожарной безопасности, санитарного состояния учреждений и организации;

  • контроль за соблюдением условий лицензирования;

  • надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;

  • государственная регистрация, аттестация и аккредитация негосударственных высших учебных заведений;

  • поступление в специализированные общеобразовательные школы;

  • прием в дошкольные воспитательные учреждения;

  • прием на службу (работу) на высокооплачиваемые либо позволяющие иметь значительный незаконный доход должности в государственных и местных органах (таможенные органы, органы налоговой инспекции, подразделения МВД по обеспечению безопасности дорожного движения).

Коррупция проявляется в многообразных формах. Но наиболее опасной формой коррупции является сращивание преступ­ных элементов с государственными структурами, в результате чего чиновник прежде всего работает в целях личного обогащения.

Коррупция обеспечивает прикрытие преступных действий отдельных лиц, использующих свое официальное положение, договоренностью по получению помощи на постоянной основе. Зачастую коррупция имеет свои денежные фонды, формирующиеся из отчислений от преступных средств, направленных на подкуп должностных лиц.

Преступные группы специально стремятся к вовлечению в свой круг полезных преступному сообществу лиц - отдельных коррумпированных работников государственных органов и общественных организаций, которые обеспечивают:

- создание условий, препятствующих организации борьбы правоохранительных органов с коррупцией;

- компроментацию либо нейтрализацию деятельности работников различных контролирующих, правоохранительных органов;

- принятие мер по освобождению членов преступной группы от уголовной ответственности либо смягчение наказания;

- консультации по правовым вопросам;

- обучение формам и методам деятельности органов МВД, КГБ и прокуратуры в борьбе с организованной преступностью;

- обеспечение преступников различного рода документами прикрытия.

Следует отметить, что коррупция связана и с хищением, рэкетом, контрабандой, незаконным оборотом, контрабандой наркотиков и т.д. Коррупция является пита­тельной средой и катализатором организованной преступности. Коррупционные правонарушения совершаются, как правило, участниками устойчивых преступных объединений, деятельность которых направлена на извлечение максимальной прибыли из преступного бизнеса. Коррупция является крайне негативным социальным явлением, имеющей такие характерные признаки как масштабность преступной деятельности, устойчивость и системность в различных отраслях народного хозяйства.

Коррупция имеет различные виды и способы выражения как экономического, общеуголовного, так и смешанного характера. У должностных лиц, занимающихся коррупционными правонарушениями, безусловно имеются покровители, лица, занимающие ответственные государственные посты. В связи с этим рассматриваемые преступления отличаются тщательность подготовки, планированием, распределением ролей и по характеру решительности действий. Для таких преступных групп характерен четкий сценарий поведения ее участников вплоть до задержания и вызова в правоохранительные органы. В частности, нравственная позиция коррумпированных лиц характеризуется "четко выраженной потребительской ориентацией, когда сумма материальных благ и возможностей рассматривается как единственный критерий и содержание жизненного успеха. Этим лицам присущи такие эмоционально - волевые свойства, как эгоизм, зависть, распущенность, несамокритичность, а для значительной части - и слабоволие, неумение противостоять "ситуации соблазна23".

Коррумпированные лица, как правило, осуществляют в преступном сообществе идеологические, организационные и управленческие функции разрабатывают поиск новых форм приложения преступной активности, изучают изменения стратегии и тактики деятельности правоохранительных органов борьбы с преступностью в зависимости от изменяющихся социально-экономических условий, продумывают вопросы, связанные с безопасностью и управлением преступных групп.

Коррупция особо связана с теневой экономикой, где происходит разделение сфер влияния. Изучение зарубежного опыта показывает, что коррупция оказывает значительное влияние на политику и экономику, что наглядно видно, например, на сегодняшней ситуации в Колумбии.

Практика показывает, что финансовый потенциал теневой экономики является фундаментом для преступности, а так называемой "крышей" являются коррумпированные сотрудники государственного аппарата.

Коррупция — одно из наиболее разрушительных криминальных явлений, влияющее не только на правосознание, но и в целом на образ жизни людей и угрожающее проведению реформ. Таким образом, коррупция оказывает крайне негативное влияние на нравственно-политический климат в обществе, способствует возникновению негативного отношения к прово­димым политическим, экономическим и социальным преобразованиям. Народ, разочаровавшийся во власти, теряет уважение к закону.

Для коррупции характерны ряд признаков. Во-первых, в обществе, пораженном ею, устанавливается и становится известным заинтересованным лицам такса услуг. Например, такса поборов сотрудниками дорожной службы, таксы в сфере «правоохранительной деятельности»: плата за прекращение уголовного дела, невозбуждение уголовного дела, за изменение меры пресечения с освобождением из-под стражи, за смягчение наказания, за прохождение таможенных процедур с нарушением законодательства, за продвижение по должности и т.п. Вторым необходимым признаком коррупции является возможность ее только в сфере государственной службы. Этот признак отражает особенность законодательства нашей страны, так как во многих других странах используется более широкое понятие коррупции, в соответствии с которым коррупция возможна не только в государственных органах и учреждениях, но и в других негосударственных органах и организациях, в том числе и международных организациях.

Согласно статистике, удельный вес коррупционных преступлений составляет всего 0,95-1% от общего количества преступлений по нашей стране. Подавляющее большинство коррупционных преступлений (особенно взяточничество) носит скрытый характер и не регистрируется. Именно поэтому регистрация случаев коррупции в официальной статистике носит неполный, фрагментарный характер. Это подтверждается результатами проведенного нами анкетирования 560 сотрудников финансовой полиции Республики Казахстан. 96,4% опрошенных отметили, что далеко не все коррупционные преступления регистрируются и по мнению только 3,6% опрошенных все коррупционные преступления регистрируются. Из числа скрытых коррупционных преступлений, по мнению опрошенных, наиболее часто совершаются следующие: злоупотребление должностными полномочиями (60,7% опрошенных указали на это преступление), присвоение или растрата вверенного чужого имущества, совершенные лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему лицом, если они сопряжены с использованием им своего служебного положения (60,2% опрошенных указали на это преступление), получение взятки (47,2% опрошенных указали на это преступление), дача взятки (44,5% опрошенных указали на это преступление), служебный подлог (37,1% опрошенных указали на это преступление), превышение власти или должностных полномочий в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц или организаций либо нанесения вреда другим лицам или организациям (35,4% опрошенных указали на это преступление). В целом 40,4% опрошенных отметили высокий уровень латентности коррупционных преступлений, 40,2% – средний и лишь 7,5% опрошенных указали на низкий уровень латентности указанных преступлений.

Незарегистрированная часть коррупционных преступлений по оценкам российских экспертов в среднем в десять раз больше зарегистрированной24. Коэффициент латентности взяточничества, по данным проведенного в 1992 году российскими учеными опроса экспертов из числа сотрудников подразделений органов внутренних дел по экономическим преступлениям составил 18. Однако уже в 1995 году уровень латентности взяточничества оценивался аналогичной группой экспертов коэффициентом, превышающим 200025.

В 2007 году в Республике Казахстан было зарегистрировано по ст. 307 УК 543 преступления, по ст. 308 – 189 преступлений, по ст. 310 – 4, по ст. 311 – 256, по ст. 312 – 336, по ст. 313 – 17, 314 – 582, 315 – 36, 380 – 154 преступления. Из числа зарегистрированных преступлений были направлены в суд по статьям УК: 307 – 349 уголовных дел (что составляет 64,3% от числа возбужденных); 308 – 113 уголовных дел (что составляет 36,7% от числа возбужденных); 311 – 220 уголовных дел (что составляет 85,9% от числа возбужденных); 312 – 333 уголовных дел (что составляет 99,1% от числа возбужденных); 313 – 9 уголовных дел (что составляет 52,9% от числа возбужденных); 314 – 452 уголовных дел (что составляет 77,7% от числа возбужденных); 315 – 19 уголовных дел (что составляет 52,8% от числа возбужденных); 380 – 113 уголовных дел (что составляет 73,4% от числа возбужденных). По статье 310 УК из числа возбужденных ни одно не было направлено в суд.

В Республике Казахстан за последние два года (2005-2006 гг.) окончено расследованием 1844 уголовных дел по коррупционным преступлениям. Из них направ­лено в суд 1215 дел. Остальные прекращены: по нереабилитирующим основаниям - 304 дела, по реабилитирующим основаниям - 325 дел. Приостановлено по раз­личным основаниям 179 дел. Судом осуждено к лишению свободы всего 219 лиц, из которых 127, то есть более половины - до трех лет. К условной мере наказания осуждено 440 лиц. При этом судом первой инстанции и в апелляционном порядке уголовные дела прекращены в отношении 247 лиц и оправдано 30 человек.

Эти данные подтверждают мнение о том, что большинство коррупционеров не привлекаются к уголовной ответственности за совершенные деяния, а в отношении некоторых из них уголовное преследование прекращается или дело производством приостанавливается и не доходит до суда. На скамью подсудимых попадают в основном мелкие коррупционеры.

Сотрудники финансовой полиции указали, что применяемыми формами и методами противодействия коррупционным преступлениям довольны 31,6% опрошенных, а большинство опрошенных (54,0%) считают, что борьба с коррупцией ведется неэффективно, потому что применяются неправильные, устаревшие методы.

На вопрос: «Что мешает борьбе с коррупцией» 48,7% отметили недостаточное техническое оснащение, 38,7 % – утечку информации, 25,9% – недостаточную законодательную базу, а 3,4% опрошенных указывают на незаконное вмешательство в расследование уголовного дела со стороны вышестоящих руководителей и органов прокуратуры.

На вопрос: «Кто чаще совершает коррупционные преступления» 55,2% опрошенных назвали сотрудников таможенных органов, 46,4% – сотрудников ОВД, 40,0% – сотрудников органов прокуратуры, 18,7% – сотрудников органов КНБ.

На вопрос: «Как опрашиваемый относится к коррупции» 66,8% отметили крайне негативное отношение, 6,6% опрошенных – нейтральное, 1,7% – положительное, из них 0,5% опрошенных считают, что коррупция не представляет серьезной опасности.

Никколо Макиавелли сравнивал коррупцию с болезнью, например, чахоткой. Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно, если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет.

Непринятие радикальных эффективных мер в борьбе с коррупцией может привести к тому, что из криминальной, экономической и социальной проблемы она может перерасти в политическую и приобрести масштабы национального бед­ствия, подрывающие основы конституционного строя страны. Вот почему Прези­дент РК Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана «Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» в ка­честве одного из семи основных приоритетов нашего государства назвал реши­тельную и беспощадную борьбу с коррупцией. При этом он особо отметил, что только эффективное сдерживание коррупции является общепризнанным условием построения правового государства.

В Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы также отмечается, что коррупция тормозит процесс социально-экономического развития, строительства рыночной экономики, привлечения инвестиций и негативно воздей­ствует на политические и общественные институты демократического государст­ва, представляет собой серьезную угрозу будущему развитию страны.

Глава государства 1 марта 2006 года в исторически важном документе - «Казах­стан на пороге нового рывка вперед в своем развитии», представляя программу вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира, подчеркнул необходимость последовательной реализации комплексной общенациональной программы борьбы с коррупцией как с угрозой национальной безо­пасности и общественной стабильности.

Таким образом, политическая воля со стороны высшего должностного лица страны - Президента Республики проявлена решительно. Однако следует конста­тировать, что Республика Казахстан в борьбе с коррупцией по различным причинам пока существенных положительных результатов еще не добилась. Так, по данным международной организации Транспаренси Интернэшнл (Transparency International), по уровню коррумпированности наша страна находится рядом с такими странами, как Гватемала, Лаос, Замбия. Никарагуа и Парагвай. При 10 балльной шкале уровня коррумпированности оцен­ка Казахстана в 2,6 балла свидетельствует о высочайшем уровне коррумпирован­ности общества. По мнению специалистов, все, что ниже трех баллов, указывает на тревожную картину, на высокую коррумпированность государственных служащих.

Для успешной борьбы с коррупцией следует прежде всего выяснить, какие основные типы и виды коррупции существуют в обществе. Наиболее общие проявления (типы) коррупции состоят из частично совпадающих групп этических нарушений (отклонений) и правонарушений.

Коррупцию возможно классифицировать по многим критериям: по типу выгоды (получение прибыли или уменьшение расходов); по направленности (внутренняя и внешняя); по способу взаимодействия субъектов, степени централизации, предсказуемости и т. д.

Коррупция также различается по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ в результате совершения чиновником законных действий («мздоимство») или незаконных действий («лихоимство»).

Разные проявления коррупции имеют различную этическую оценку: одни действия считаются правонарушениями, другие всего лишь безнравственными. К последним, как правило, относятся кумовство и покровительство на основе политической ориентации, отношения к роду (жузу). Все это нарушает принцип справедливости при назначении на должность и существенно препятствует решению задач, поставленных перед сотрудником.

Коррупционные правонарушения делятся на административные, дисциплинарные, гражданско-правовые и уголовные. Грань между коррупционным дисциплинарным проступком и преступлением подчас оказывается настолько слабо различимой, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается коррупционное преступление.

Самые опасные формы коррупции квалифицируются как уголовные преступления. К ним, прежде всего, относятся взяточничество и другие перечисленные в примечании 5 к ст. 307 УК преступления. Всего 13 статей Особенной части УК предусматривают ответственность за коррупционные преступления.

Видами коррупции могут быть подкуп и продажность, коррупция «низов» и «верхов», коррупция в государственных органах и коррупция в учреждениях. Коррупция «низов» или бытовая коррупция, практикуется служащими, получающими низкую заработную плату, которым небольшая мзда сверх основного дохода помогает решать мелкие бытовые проблемы. Нередко в основе этого вида коррупции лежат мотивы выживания. Некоторые считают, что коррупция такого рода помогает фирмам и отдельным лицам обойти слишком жесткие требования, установленные законом, сокращает проволочки, а также избавляет от необходимости следовать невыполнимым инструкциям и платить непосильные налоги. В соответствии с такой точкой зрения, вознаграждения являются не чем иным как «смазкой», необходимой для нормальной работы в тяжелой обстановке. Однако если не вести решительную борьбу коррупцией «низов», то вряд ли можно добраться до «верха». Часто бытовая коррупция является основой и одновременно отражением коррупции «верхов».

Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Например, предприниматель и сотрудник таможенных органов путем сговора перемещают через таможенную границу страны вещи без оплаты таможенных сборов.

Признаками коррупционных преступлений, в соответствии с действующим уголовным законодательством Республики Казахстан, являются:

  • непосредственное нанесение ущерба авторитету публичной службы (государственной службы, службы в органах местного самоуправления, непосредственному исполнению функций органов государственной власти);

  • незаконный (противоправный) характер получаемых государственным служащим или иным публичным служащим, преимуществ (имущества, услуг или льгот);

  • использование виновным своего служебного положения вопреки интересам службы;

  • наличие у совершившего коррупционное преступление, признаков лица, принадлежащего к одной из категорий, указанных в примечаниях 1-3 к ст.307 УК РК, за исключением дачи взятки (ст.312 УК РК);

  • наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Приведенные данные позволяют сделать некоторые выводы. Для предупреждения коррупции, на наш взгляд, необходимо решение целого комплекса мер политического, организационного, экономического, правового и идеологического характера. Среди них следует отметить назвать следующие:

- повышение материального благосостояния государственных служащих, особенно сотрудников правоохранительных органов, призванных бороться с этим негативным явлением;

- формирование негативной позиции граждан по отношению к коррупции;

- повышение профессионализма сотрудников правоохранительных органов;

- при назначении на должность государственного служащего, в особенности высокого ранга, больше уделять внимание на такие качества, как моральная устойчивость, честность, неподкупность;

- обеспечение реального контроля за доходами государственных служащих и законностью их деятельности;

- создание реальной рыночной среды, предусматривающей либерализацию экономики, снижение налогового пресса на производителя товаров и услуг;

- обеспечение принципа неотвратимости ответственности и наказания за коррупционные преступления;

- введение эффективного порядка конфискации преступных доходов и приобретенного имущества.

В любом обществе власть будет располагать определенными преимуществами и привилегиями. Нужно, чтобы привилегии, которые общество представляет людям, были четко оговорены законом, не превышали тот минимум, который необходим для их нормальной работы26.

Безусловно, данные меры предупреждения и борьбы с коррупцией не являются исчерпывающими. Мы охватили лишь основные проблемы, связанные с данным негативным социальным явлением. Коррупция требует повышенного изучения и анализа, в том числе зарубежного опыта, например, применение электронной аппаратуры для наблюдения при расследовании уголовного дела, банка данных о коррумпированных чиновниках и т.д.

Несмотря на трудности, с коррупцией можно и нужно бороться. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что уровень коррупции в разных странах далеко не одинаков. Успех борьбы с коррупцией зависит от правильно выработанной политики борьбы с ней.

В последнее время проблема коррупции и потенциальные пути ее решения привлекают все большее внимание не только теоретиков, но и практиков. Борьба с коррупцией требует к себе комплексного подхода, содержащего в себе различные меры и средства. Необходимы целенаправленные усилия со стороны государства и гражданского общества, необходима соответствующая антикоррупционная политика, включающая в себя научно обоснованную, последовательную, систематизированную деятельность институтов страны и гражданского общества по борьбе с коррупционными проявлениями.

Борьба с коррупцией может быть эффективной, если будут приняты научно обоснованные государственные программы борьбы с преступностью, в том числе и с коррупционной преступностью и если полностью будут реализовываться меры, предусмотренные в этих программах.

1.2. Причины и условия, способствующие совершению коррупционных правонарушений в государственных органах

В криминологии общепринято, что причины и условия преступности социальны как по происхождению, так и по своей сущности. В месте с тем, в литературе назывались разные и довольно многочисленные классификации причин и условий преступности и преступлений, но все криминологи единодушны во мнении, что преступность – явление социальное. Жизнь убедительно показывает, что причины преступности определяются теми реальными, жизненными условиями, в которых действуют люди. В их основе лежат противоречия, существующие в обществе, при этом наметилось смещение ценностных ориентаций отдельных слоев общества в сторону криминальных структур, коррумпированных сообществ.

Вместе с тем, криминологические исследования показывают, что существуют специфические причины и условия, способствующие коррупционным правонарушениям. Учитывая то обстоятельство, что в современный период особо отмечается рост экономических преступлений, то в числе главных причин этого явления можно назвать: несовершенство рыночных отношений в экономике; пробелы в законодательстве; издержки в формировании нравственной позиции граждан.

В качестве первоочередной задачи по искоренению экономических преступлений является разработка мер борьбы с коррупцией государственных служащих (запрещение заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе вступать в какие-либо сделки с частными компаниями и фирмами или принимать участие в их деятельности). Коррупция стремится порою к установлению монополии с государственными служащими в какой-либо конкретной отрасли хозяйства, промышленности.

Коррупция в государственном аппарате, слабость правоохранительных органов создают подходящие условия для действий преступных элементов, а это, в свою очередь, ведет к росту преступности и сокращению законных путей достижения общественно приемлемых целей27.

Безусловно, не правы те специалисты, считающие, что коррупция характерна только для стран рыночного, переходного периода. Например, в США в каждом организованном преступном формировании фиксировалась как минимум одна должность корруптера, которые и подкупают, и запугивают чиновников. Коррупция тесно связана с организованной преступностью. Еще известный американский криминолог Сатерленд отмечал, что беловоротничковые преступники - это «заслуживающие уважения лица, занимающие высокое общественное положение и совершающие преступления в процессе осуществления своей «профессиональной деятельности» без применения насилия»28.

По мере глобализации экономики существенно изменились как лицо «беловоротничковой» преступности, так и проблемы, которые она ставит перед контролирующими органами. Преступники постоянно приспосабливаются к изменяющейся ситуации, стараясь использовать возможности, появляющиеся в процессе технологических, политических и экономических изменений, в то же время избегая внешнего контроля.

Рост мировой экономической системы открывает новые возможности для совершения коррупционных преступлений. Простое мошенничество, основанное на завоевании доверия жертвы, или коммерческого мошенничества могут пересекать границы государств, благодаря широкому распространению новых средств связи. Полиция и следственные органы в регионах и в развивающихся странах не имеют средств, экспертов и других ресурсов, необходимых для расследования подобных дел. Даже богатые страны вынуждены производить выборочные расследование преступлений29.

Следует отметить, что стремление объяснить преступное поведение – вероятно, самое сложное в криминологии. Поиск причин преступности традиционно использует два подхода. В первом случае преступное поведение рассматривают как неотъемлемое или приобретенное качество индивидуума, имеющее генетические, биологические или психологические корни. Во втором преступность объясняют главным образом социологическими параметрами; предполагается, что источник преступности заключается в проблемах структурного или культурного склада общества. В некоторых социологических толкованиях преступника рассматривают в качестве пассивного объекта. Их авторы не пытаются объяснить, как именно социальные факторы побуждают индивидуума совершать преступления.

Напротив, в таких теориях просто рассматривают соотношение между изменениями уровня преступности в обществе и изменениями других социальных условий. Сторонники других концепций стремятся объяснить преступное поведение путем поиска связи между социальными условиями и индивидуумом: каким образом эти условия производят изменения в членах общества? 30.

В свою очередь, коррупция наиболее часто встречается в тех обстоятельствах, когда имеются другие формы институциональной неэффективности, такие как: политическая нестабильность, бюрократические рогатки, слабая законодательная и судебная системы. Это ставит вопрос о том, возможно ли установить, что коррупция, а не другие коррелирующие с ней факторы, является по себе причиной низкого экономического роста. Регрессионный анализ представляет некоторые доказательства того, что если взять под другие формы институциональной неэффективности, такие как, например, политическая нестабильность, то коррупция все еще может способствовать снижению скорости экономического роста.

Тем не менее, весьма трудно однозначно продемонстрировать, что причиной проблемы является только коррупция, а не институциональные слабости, тесно связанные с нею. Правда состоит в том, что, видимо, все эти слабости внутренне взаимосвязаны, в том смысле, что они поддерживают друг друга (например, ограничения создают возможность для процветания коррупции, а коррумпированные бюрократы могут увеличить ограничения, чтобы смочь вымогать дополнительные взятки), и что избавление от коррупции помогает стране преодолеть свои институциональные слабости, также как сокращение других институциональных слабостей помогает вести наступление на коррупцию.

Одно из поразительных эмпирических фактов состоит в том, что бедные страны обычно считаются более коррумпированными. Этот результат следует рассматривать с осторожностью, поскольку он может быть основан на личных восприятиях наблюдателя. Однако если на момент допустить, что этот факт отражает истинно существующую корреляцию, то, возможно, было бы полезно изучить его источники.

Как известно, коррупция снижает темпы экономического роста и таким образом со временем способствует распространению бедности. В то же время бедность страны не может выделить достаточно средств для создания и соблюдения эффективной законодательной базы, либо потому что нуждающиеся люди более склонные не считаться со своими моральными принципами. Исследователи стали изучать связь между уровнем оплаты труда государственных служащих и степенью распространенности коррупции. Было предложено, что обеспечение рационального уровня заработной платы является необходимым, хотя и не самодостаточным условием для предотвращения коррупции.

Кроме того, в ходе либерализации внешнеэкономической деятельности были существенно расширены права предприятий различных форм собственности и сняты многие из ранее существовавших ограничений на осуществление подобной работы. Представители зарубежной и отечественной организованной преступности пытаются установить контроль за проведением экспортно-импортных операций.

Объектами коррупции в государствах могут быть самые разнообразные и многочисленные органы: полиция и другие правоохранительные органы; вооруженные силы, способные предоставлять упреждающую информацию о планах действий правоохранительных органов против организованной преступности; судебные органы для обеспечения благоприятных для преступников вердиктов или, по крайней мере, вынесения мягких приговоров; законодательные органы для предотвращения принятия жестких законов против преступности или устранения уже принятых законов. Важным объектом коррупции остаются высшие органы исполнительной власти, которые могут обеспечивать эффективное прикрытие и поддержку. Системная коррупция – наиболее опасный и разрушительный вид коррупции. Она подрывает роль права, законов, резко ослабляет государственные институты, подрывает способность государств выполнять нормальные функции по защите прав своих граждан 31.

Справедливо подчеркивает Кузнецова Н.Ф., что «... как по своим масштабам, так и по уровню разрушительного влияния, преступность формируется во властных структурах, что создает угрозу социально-экономическому развитию государства и его национальной безопасности. С появлением элитно-властной преступности - этот новый термин я ввела в криминологию - гражданами утрачена вера во власть и закон»32, а «принадлежность к бюрократии дает возможность преступным дельцам успешно скрывать совершаемые ими широкомасштабные хищения с помощью взяток и манипулирования находящимися в их распоряжении документами»33.

Аналогичную мысль еще в 1970 году высказал бывший министр юстиции США Р. Кларк. Он писал: «Нападения, изнасилования, даже умышленные убийства исчисляются тысячами и десятками тысяч, однако жертвами самого жестокого из всех существующих видов преступлений, наносящего тяжелый урон, делающего жизнь людей несчастной, пустой и искалеченной, становятся миллионы. Это – преступление власти, господствующей над беспомощностью. Это – преступление против людей, у которых нет прав, преступление общества, которое пытается поддерживать порядок без права»34.

Следовательно, особая роль в угрозе конституционному строю принадлежит коррупции. Сталкиваясь с коррупцией должностных лиц государственных учреждений, общественность начинает проявлять глубокое недоверие к власти, испытывать страх и нежелание сотрудничать с ней. Это наносит серьезный ущерб структурам общества ввиду ослабления желания его членов поддерживать традиционные социальные структуры. Широко распространенная коррупция ведет к циничной и оппортунистической позиции тех, кто видит, что продажность государственных должностных лиц идет рука об руку с безнаказанностью преступников35.

Коррупция обеспечивает прикрытие преступных действий отдельных лиц, использующих свое официальное положение, договоренностью по получению помощи на постоянной основе. Зачастую коррупция имеет свои денежные фонды, формирующиеся из отчислений от преступных средств, направленных на подкуп должностных лиц. Надо отметить, что коррупция связана и с хищением, рэкетом, контрабандой, незаконным оборотом и контрабандой наркотиков.

Коррупция, несомненно, имеет место и в нашем государстве. Бандитизм, наемные убийства, нелегальная торговля оружием, организация азартных игр и притонов, наркобизнес, банковская и валютная преступность, рэкет, хищения в особо крупных размерах, грабежи и разбои в настоящее время, как правило, являются сферами влияния и деятельности преступных группировок, связанных в той или иной мере с коррупцией.

В республике уже отмечались факты деятельности высокоорганизованных преступных сообществ. Однако выявление коррупционных правонарушений очень сложный процесс, так как это связано с ее латентностью и глубокой конспиративностью. Поэтому изучение влияния коррупции на общество необходимо учитывать при определении уголовной политики государства, так как коррупция имеет тенденцию активизации внедрения во многие сферы социальной, экономической и политической жизни общества.

Причиной роста коррупционных правонарушений, к сожалению, можно назвать как экономический спад и безработицу, так и резкое имущественное расслоение среди населения. Для предупреждения коррупции, на наш взгляд, необходимо решение целого комплекса мер экономического, правового и политического характера:

-повышение материального благосостояния государственных служащих;

-формирование нравственной позиции граждан по отношению к коррупции;

-профессионализм сотрудников правоохранительных органов;

-моральная устойчивость государственных служащих;

-реальный контроль за доходами и их законностью государственных служащих;

-введение эффективного порядка конфискации преступных доходов и приобретенного имущества;

-усиление контроля по периметру казахстанской границы с целью пресечения контрабанды товаров, сырья и особенно наркотиков.

Крупные преступные сообщества с участием коррумпированных должностных лиц разработали высокоэффективные механизмы «перекачки» в свои карманы государственных безвозвратных и беззалоговых кредитов, а также гуманитарной помощи. В этих условиях коррупция в судах может влиять на законность принятия решения, через волокиту повлиять на сроки рассмотрения дел, исполнение судебных решений, на проникновение в судейский корпус, аппарат суда, лиц недостойных высокого звания судьи, судебных работников36.

Результаты исследований специалистов показывают, что при выявлении степени наибольшей/наименьшей подверженности правоохранительных, фискальных органов и судебной системы по ответам респондентов, если следовать балльной системе подсчета, ранжируя полученные результаты по баллам от 1 (наибольший балл) до 8 (наименьший балл), выявился следующий рейтинг:

А) таможенная служба – 98 баллов;

Б) дорожная полиция – 110 баллов;

В) налоговая служба – 127 баллов;

Г) органы внутренних дел (кроме дорожной полиции) – 144 балла;

Д) финансовая полиция – 152 балла;

Е) суды (кроме Комитета по судебному администрированию) – 165 баллов;

Ж) прокуратура – 193 балла;

З) Комитет по судебному администрированию при Верховном суде – 219 баллов;

И) органы национальной безопасности – 262 балла.

Таким образом, согласно ответам опрошенных, наиболее подверженной коррупции признана таможенная служба республики 37.

В целях выявления истинных причин и условий коррупционных правонарушений два года назад было проведено исследование в 14 областях и гг. Алматы и Астана: социологическое исследование общественного мнения служащих государственных учреждений по проблеме коррупции. По квотной, случайной выборке были опрошены 1500 государственных служащих различных учреждений. Результаты опроса могут рассматриваться как репрезентативные относительно общего количества государственных служащих данных регионов. Доверительный интервал в результатах опроса составляет ±4% по линейным (одномерным) распределениям по «закрытым» вопросам (с вариантами ответов) и ±5% по парным (двухмерным) распределениям.

В выборочной совокупности представлены 1500 государственных служащих органов управления и правоохранительных органов в 14 областях и гг. Астана и Алматы.

По половозрастному составу большую часть опрошенных (53,3%) составили женщины и 46,3% - мужчины, что отражает тенденцию преобладания в органах управления женщин.

Таблица 1.

Пол

%

Мужской

46,3

Женский

53,3

Не указали

0,4

Среди исследованных госслужащих 35,5% - молодые люди в возрасте от 20 до 30 лет, 42,2% выборки составили госслужащие в возрасте от 31 до 45 лет, 20,7% - от 46 до 60 лет и 1,0% - старше 60 лет.

Таблица 2.

Возраст

%

20-30 лет

35,5

31-45 лет

42,2

46-60 лет

20,7

Старше 60

1,0

Национальность

По национальному признаку 70,1% госслужащих самоидентифицировали себя как казахи, 23,2% - как русские, 6,4% оказались представителями других национальностей.

Таблица 3.

Национальность

%

Казах

70,1

Русский

23,2

Другое

6,4

Уровень категории и стажа госслужащего

Свою категорию госслужащего назвали только 84,7% респондентов. Из них 2,2% относится к категории политических госслужащих, 1,3% - к категории А, 2,3% - к категории В, 37,8% - к категории С, 21,1% - к категории D, 20,0% - к категории E.

Диаграмма 1

Количество сравнительно недавно пришедших на госслужбу составило 19,7%. Как видим, каждый четвертый работник пришел на госслужбу не более чем 2 года назад. 31,3% работают на госслужбе от 2 до 5 лет, больше всего в выборке - доля респондентов со стажем госслужбы от 6 до 15 лет – 33,7%, 14,3% респондентов работают на госслужбе более 15 лет.

Таблица 4

Стаж на госслужбе

%

до 2 лет

19,7

от 2 до 5 лет

31,3

от 6 до 15 лет

33,7

более 15 лет

14,3

Одним из подходов в выявлении того, как государственные служащие понимают явление коррупции, заключался в предложении им ряда ситуаций, в которых представлены разные коррупционные действия.

Отметим, что 74,2% респондентов считают, что ситуация, где наиболее сильно выражено коррупционное проявление – злоупотребление властью в личных интересах, и наоборот 20,7% считают, что в проявлениях благодарности в виде небольшого подарка, приглашения в ресторан за положительное решение каких-либо вопросов коррупции нет.

Вопрос: «Считаете ли Вы, что в этих ситуациях имела место коррупция?»

Таблица 1

Ситуации

Да

Нет

Затрудняюсь ответить

1

Вознаграждение за содействие в тендерах

71,5

8,6

19,9

2

Услуга за услугу

57,9

15,9

26,2

3

Злоупотребление властью в личных интересах

74,2

8,0

17,8

4

Использование влияния и полномочий для ускорения дел

61,7

13,4

24,9

5

Использование родственных связей для решения проблем

63,7

13,0

23,3

6

Искажение информации в финансовых декларациях

60,7

13,2

26,1

7

Проявление благодарности в виде небольшого подарка, приглашения в ресторан за положительное решение каких-либо вопросов

53,9

20,7

25,5

8

Кумовство, посредничество

55,9

15,0

29,1

Как видно из таблицы 1 многие респонденты затруднились однозначно ответить, имелось ли в данных ситуациях коррупционное проявление.

Вопрос: «Как Вы считаете, насколько коррумпирована государственная система в Казахстане?»

Диаграмма 11

Почти три четверти (79,6%) опрошенных считает систему государственной власти Республики Казахстан пораженной коррупцией. Из них 33,6% государственных служащих абсолютно убеждены в полном проникновении этой социальной болезни в государственный механизм управления, 46% опрошенных государственных служащих считают, что власть поражена наполовину, и только 16% считают симптомы болезни ложными, а 4,7% затруднились с ответом.

Полученные результаты свидетельствуют о том, что коррупция проникла во все органы власти и управления, а также организации обеспечения деятельности социума. Коррупция представляет опасность нормальному функционированию механизмов государства, подрывает авторитет власти.

На вопрос «В каких сферах отношений государства с частным бизнесом, по Вашему мнению, больше всего проявляется коррупция?» ответили:

Диаграмма 12

Как видно из приведенной диаграммы 10, 20,9% опрошенных считают, что коррупция больше распространена в такой сфере отношения государства с бизнесом, как приватизация объектов государственной собственности, 14,8% - в сфере государственных закупок, 10,5% - в передаче государством права на оказание определенных платных услуг субъектом частного бизнеса, 10,5% в налоговой политике, 8,4% в предпринимательской деятельности, 8,1% в государственном кредитовании субъектов частного бизнеса, 7,2% в передаче в управление объектов государственной собственности, 2,3% в регистрации коммерческих предприятий.

Наиболее распространенные виды коррупции.

Наиболее характерные, по мнению респондентов, для Республики Казахстан коррупционные нарушения представлены в Таблице 2.

Вопрос: «По Вашему мнению, какие виды коррупционных нарушений наиболее характерны для Вашего региона?»

Таблица 2

Виды коррупции

%

взяточничество

17,0

семейственность, родственные связи

14,8

оказание услуг с использованием служебного положения

12,3

подкуп госслужащих

8,2

нецелевое использование государственных средств

8,0

махинации с госзакупками

7,7

махинации с государственным имуществом

6,8

махинации с оформлением бумаг/прохождением бюрократических процедур

6,6

вымогательство со стороны государственных служащих

5,9

предоставление неоправданных льгот и привилегий

3,6

связи с организованной преступностью

2,2

Полученные результаты свидетельствуют о том, что коррупция, по мнению опрошенных, проявляет себя, прежде всего, в форме взяточничества (17,0%), семейственности, использовании родственных связей при решении каких-либо вопросов (14,8%) и использование своего служебного положения в корыстных целях (12,3%). Остальные виды являются условием проявления иных форм коррупции.

Вопрос: «Почему в стране распространено взяточничество, чиновники берут взятки?»

Главные причины коррупции респонденты видят:

  • в низком уровне жизни, в невысоких зарплатах государственных служащих, что вынуждает их брать взятки – 23,7%;

  • в низком моральном уровне – 15,4%;

  • в безнаказанности – 14,96%;

  • в склонности самих граждан использовать связи или давать взятки для решения своих проблем – 12,3%;

  • в круговой поруке чиновников, позволяющей им оставаться безнаказанными – 10,0%;

  • в большой степени свободы в принятии решений – 7,5%;

  • в снисходительном отношении общества к фактам взяточничества – 7,4%.

Диаграмма 14


Низкий уровень жизни, а на него указали 23,7%, сопровождается чувством

Все перечисленные обстоятельства не являются единственными

Все перечисленные обстоятельства не являются единственными причинами для совершения коррупционных правонарушений. Государственный служащий, принятый на должность в обход законного механизма или с его нарушением, неизбежно сам становится элементом этой коррупционной системы. Он объективно вынужден выполнять противоречащие закону действия, иначе будет «выдавлен» из неё. Для преодоления системного характера коррупции недостаточно отдельных, разовых, разрозненных акций. И люди понимают бессмысленность волнообразных кампаний против коррупции.

Для ликвидации одной системы, пораженной коррупцией, необходимо изменить условия её существования, ликвидировать причины её порождающие, выстроить новую систему отношений, препятствующую возрождению прежних отношений. Необходимо разрушить все связи (структуру) элементов коррупционной системы и, соответственно, уничтожить сами элементы этой коррупционной системы. Но разрушить мало, необходимо выстроить новые отношения на основе принципов, противодействующих появлению элементов коррупции.

Вопрос: «Встречались ли Вы с фактами коррупции в государственных органах своей области?»

Значительное число (14,9%) респондентов затруднились с ответом, что, на наш взгляд, свидетельствует скорее о нежелании отвечать, нежели о незнании темы.

Диаграмма 15

Согласно полученным ответам всего 20,4% государственных служащих вообще не сталкивались с коррупцией в своем регионе. А абсолютное большинство опрошенных государственных служащих (64,6 %) так или иначе, встречались с коррупцией в своих регионах, из них 10,7% респондентов - очень часто, 32,4% - только иногда приходилось сталкиваться и 21,5% - очень редко.

Наиболее высокий уровень соприкосновения с фактами коррупции в государственных органах своей области отметили Департамент юстиции – 16,8%, финансовая полиция – 15,4%, ГУВД – 15,0%, прокуратура – 17,4%, а Акимат (35,0%) и Министерство образования (25,0%) вообще не сталкиваются с коррупцией.

Частота коррупционных выплат работниками государственных органов.

В ходе исследования выяснилось, что, признавая различные организации коррумпированными, чиновникам тоже приходится платить за услуги или оказывать их взамен на положительное решение своих вопросов.

Вопрос: «Как часто Вам приходилось платить или оказывать услуги «нужным» людям?»

Диаграмма 17

Согласно данным, 60,5% работников госорганов подтвердили, что им приходилось платить или оказывать какие-либо услуги "нужным" людям, оставшиеся 35,7% - либо затруднились, либо отказались ответить на этот вопрос и всего 3,9% государственных служащих ответили, что никогда не платили и не оказывали никаких услуг.

Из тех, кому приходилось платить или оказывать какие-либо услуги "нужным" людям, 4,9% ответили, что делают это постоянно, 18,7% - время от времени, 20,3% - редко и 16,5% ответили, что это был единичный случай.

Из показателей сотрудников таких органов как: ГУВД – 10,6%, таможенная служба – 7,8%, департамент юстиции – 7,5% и финансовая полиция - 7,7% следует, что их сотрудникам наиболее часто приходилось платить или оказывать услуги «нужным людям».

Ситуации, в которых работники госорганов чаще встречаются с коррупцией

Таблица 3.

Услуги, за которые госслужащим чаще всего приходилось платить взятку

Доля респондентов, %, *

При нарушении правил дорожного движения и задержании сотрудником дорожной полиции

31,5

При устройстве на работу

27,6

Стационарное лечение в больнице

23,7

Поступление в вуз

20,4

При получении водительских прав, проведении техосмотра

15,9

При получении разрешения на приобретение земли, перепланировку квартиры

14,1

При растаможивании каких-либо грузов

11,8

При обращении в военкомат по поводу призыва в армию

10,7

При получении квартиры, жилья

8,9

При получении регистрации/прописки

7,1

При регистрации фирмы/получении лицензии на определенную деятельность

6,8

При уплате налогов своей фирмы/подаче налоговой декларации

4,5

В процессе обучения в Вузе

0,4

В судопроизводстве

0,4

Как видно из таблицы 3, чаще всего государственным служащим приходится платить взятки при нарушении ПДД и задержании сотрудником дорожной полиции (31,5%), при устройстве на работу (27,6%) и при стационарном лечении в больнице (23,7%). Незначительно реже - при поступлении в Вуз (20,4%), при получении водительских прав и прохождении техосмотра (15,9%) и при получении разрешения на приобретение земли и перепланировку квартиры (14,1%).

Коррупция в повседневной жизни людей.

По мнению 14% опрошенных государственных служащих коррупция в жизни людей является неизбежным явлением. 32% работников госорганов ответили, что коррупция в нашей жизни является частым, привычным, иногда даже полезным явлением, 28% государственных служащих считают, что коррупция в стране есть, но она не обязательна для жизнедеятельности людей и, по мнению 17% госслужащих в коррупции нет необходимости.

Вопрос: «Какую роль играет взяточничество в повседневной жизни людей?»

Диаграмма 24

Как видим, о том, что коррупция неизбежное явление в повседневной жизни людей считают 50,0% - государственных служащих Министерства образования, 42,1% - Министерства финансов, налоговой службы – 20,6%, МВД – 20,0%.Роль государственных органов в борьбе с коррупцией.

Необходимо отметить, что на вопрос какую роль играют органы государственной власти в борьбе с коррупцией большинство респондентов (54,6% ) отметили, что органы пытаются бороться с коррупцией, 14,9% считают, что органы успешно борются с коррупцией, 12,3% придерживаются мнения, что органы мирятся с коррупцией, 9,3% убеждены, что они организуют коррупцию, а 8,9% опрошенных затрудняются ответить.

Вопрос: «Какую роль играют органы государственной власти в борьбе с коррупцией?»

Диаграмма 25

Государственные служащие таких органов как Министерство юстиции (20,0%) и налоговая служба (19,4%) считают, что органы государственной власти в борьбе с коррупцией ничего не предпринимают, мирятся с ней, тогда как государственные служащие департамента юстиции – 21,5% и ГУВД – 19,5% считают, что государственные органы успешно борются с коррупцией.

Основные антикоррупционные мероприятия и меры, принимаемые государственными органами.

По мнению 21,6% респондентов в нашем государстве государственными органами не применяются никакие антикоррупционные мероприятия и 0,6% считают что на сегодняшний день все известные меры не эффективны. Чаще всего указаны мероприятия в законодательной сфере (4,3%), в СМИ (1,7%), а также меры по повышению заработной платы (1,6%).

Таблица 4

Мероприятия

Данные

1.

Законодательные

4,3%

2.

СМИ

1,7%

3.

Повышение зарплаты

1,6%

4.

Курсы

1,3%

5.

Наказания

1,2%

6.

Постоянные проверки

1,1%

7.

Семинары

0,7%

8.

Телефоны доверия

0,8%

9.

Беседы

0,5%

10.

Социальные гарантии госслужащим

0,5%

11.

Контроль со стороны кадров

0,4%

12.

Ужесточение борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти

0,4%

13.

Прозрачность доходов

0,4%

14.

Работа КНБ и фин.полиции

0,4%

В основном же опрошенные придерживаются мнения, что меры принимаются в сфере наказания, телефоны доверия, постоянные проверки, беседы, социальные гарантии госслужащим. Были упомянуты также такие мероприятия, как протокольные совещания, возбуждение уголовных дел, контроль со стороны кадров, гласность рассмотрения в судах, работа КНБ и Финансовой полиции, повышение правовой грамотности и т.д.

Данные проведенного исследования показывают, что основными антикоррупционными мерами являются: законодательные – 4,3%, через СМИ – 1,7%, повышение зарплаты – 1,6% и наказание 1,2%.

Отношение респондентов к проблеме искоренения коррупции.

Характерно, что респонденты предложили искоренить коррупцию сначала в высших эшелонах власти, проводить более тщательный отбор на работу в государственные органы, при этом постоянно повышать нравственный и культурный облик государственных служащих. Иначе говоря, в возможность искоренения коррупции в нашей стране верят лишь 8,6%, подавляющее большинство (39,1%) государственных служащих считают принципиально возможным существенно уменьшить масштабы коррупции, 25,5% считают, что возможно только немного снизить уровень коррупции, 13,5% уверены, что это совершенно невозможно, а 13,4% респондентов затруднились в своем ответе.

Вопрос: «Как Вы считаете, возможно ли искоренить коррупцию у нас в стране?»

Диаграмма 26

Из всех опрошенных государственных служащих больше всего верят в искоренение коррупции в нашей стране такие органы, как акиматы – 12,1%, Министерство финансов – 10,5%, ГУВД – 8,8% и прокуратура – 8,3%.

Как видим, существуют различные причины и условия, способствующие коррупционным правонарушениям среди государственных служащих.

Вместе с тем, коррупция же является одним из главных препятствий для расширения торговых отношений и привлечения иностранных инвестиций, так как она искажает нормальные деловые отношения. Иностранные инвесторы, принимая решение о привлечении инвестиций, ищут честные правила игры, от которых зависит их коммерческий успех. Коррупция же нарушает правила честного ведения бизнеса, делает его рискованным и непредсказуемым, что настораживает инвесторов. Коррупционная практика отбивает желание инвестировать, так как увеличивает стоимость инвестиций и делает товары на рынке неконкурентоспособными. Результатом этого является потеря рабочих мест и налоговых поступлений в бюджет.

Иностранные инвесторы оправданно сетуют на коррупцию, препятствующую нормальному экономическому сотрудничеству. Многие иностранные бизнесмены убеждены в том, что коррупция входит в число главных препятствий для нормального развития предпринимательства в Казахстане. В то же время многие представители иностранных компаний не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции. Более того, налоговое законодательство многих зарубежных стран поощряет такое поведение. Исключением служат законы США, напрямую запрещающие своим бизнесменам использование взяток на территории других стран. Таким образом, можно утверждать, что иностранный бизнес вносит свой весомый вклад в рост коррупции в нашей стране.

В Казахстане наиболее пораженными коррупционными правонарушениями, по мнению практикующих специалистов, являются сферы инвестирования, использования бюджетных средств, государственных и негосударственных пенсионных фондов, приватизации, государственных материальных ресурсов, объекты нефтегазоперерабатывающей промышленности, зерновой комплекс, кредитно-финансовая и банковская сфера. «Результаты экспертного опроса, проведенного группой VIProblem, показали, что наиболее отчетливо феномены коррупции в Казахстане проявились в процессе: выделения кредитов отечественным компаниям – 65%; передачи предприятий под иностранное управление – 55%; массовой приватизации – 50%; малой приватизации – 50%; формирование правящих элит на республиканском и местном уровне – 34%; разрешительных процедур в малом бизнесе – 17%.

Например, опрос, проведенный в Алматы, показал, что, по мнению граждан Республики, вступить в коррумпированные отношения позволяют следующие факторы: доступ к власти (37%); доступ к финансам (34,8%); служебный рост (13,6%); иное (13,4%) 38.

Как видим, причины и условия коррупции многообразны, и только своевременное их выявление ориентирует на её предупреждение, позволяет разработать конкретные предложения и рекомендации, направленные на разработку мер воздействия коррупционных правонарушений.

1.3. Причины и условия, способствующие совершению коррупционных правонарушений в судебной системе

В первых разделах настоящей работы было показано, что существуют общие и специфические причины и условия, способствующие коррупционным правонарушениям. Если остановиться на криминологической характеристике причин, способствующих совершению коррупционных правонарушений, то следует отметить, что общие причины и условия, способствующие коррупционным правонарушениям, свойственны и судебной системе. Это и относительно невысокая заработная плата работников судебной системы, не всегда соответствующий установленным требованиям уровень их правовой культуры, отсутствие действенного контроля за доходами судей и их законностью и т.д.

Изучение практики борьбы с антиобщественными действиями, совершенными работниками судебной системы, показывает, что они порождены сложным, зачастую скрытым комплексом жизненных обстоятельств и процессов – причин и условий, способствующих совершению правонарушений, в том числе коррупционных, которым присущи исходные объективные и субъективные экономические, психологические, бытовые и т.п. предпосылки, изучаемые в связи с общими закономерностями социального развития. В этой связи коррупционную преступность, как и любой другой вид преступности, следует рассматривать не в качестве отходов общественной жизнедеятельности, а в качестве одного из его качественных состояний и составляющих. Правильно отмечалось в юридической литературе, что если человек по природе своей противоречив и обречен не только нести в себе и сеять вокруг себя разумные и добрые начала, но и творить зло, то люди, объединившись в сообщество, делают таким же противоречивым и собственное общежитие. Следовательно, компромисс между обществом и коррупционной преступностью представляет собой проблему сложного отношения, в котором, с одной стороны, необходимо уравновесить социальную целесообразность и безграничную индивидуальность выбора, с другой – найти баланс между законодательно закрепленными правами и минимально допустимым причинением вреда за их нарушение39.

А теперь перейдем к анализу факторов, способствующих правонарушениям в судебной системе.

Во-первых, это выбор ценностей работниками судебной системы, которые являются критериями значимости и ориентирами их деятельности, отражением личностных смыслов. Главным ориентиром в деятельности судей должно быть стремление к достижению благородных целей, т.е. ориентация на служение интересам человека и гражданина, самого ценного достояния государства и общества. К сожалению, в судебную систему нередко попадают люди с «четко выраженной потребительской ориентацией, когда сумма материальных благ и возможностей рассматривается как единственный критерий и содержание жизненного успеха». Анализ коррупционных правонарушений в судебной системе приводит к выводу, что в характеристике ее работников, совершивших коррупционные преступления, существенна иерархия их ценностей и, в частности, готовность принести в жертву материальной выгоде закон и нормы морали, профессиональную честь. Сказываются и такие характерологические черты, как жадность, зависть. Такой выбор ценностей и такие характерологические черты зачастую приводит работника судебной системы к правонарушениям, в том числе и коррупционным.

Во-вторых, негативным явлениям в судебной системе способствует не всегда качественный отбор кадров, в результате которого она может пополняться потенциальными правонарушителями. В связи с этой проблемой судья Верховного Суда РК Касимов А.А. отмечал, что разовый прием квалификационного экзамена с привлечением самых независимых экзаменаторов на основе самой передовой компьютерной программы не обеспечит выявление грамотных и готовых быть судьями лиц. Аргументируя данную мысль, автор подчеркивает, что некоторые претенденты легко набирали на компьютере 90 баллов, а при устной форме ответа не могли связать и двух слов, показывая низкий общий интеллектуальный уровень40.

Однако, на наш взгляд, в таких случаях «сбои» обусловлены некачественным составлением тестов, на которые может легко ответить человек с «низким интеллектуальным уровнем», либо «утечкой» информации, когда ключи ответов становятся доступными для отдельных лиц. К тому же есть и другой барьер перед претендентами, уровень знаний которых не соответствует установленным требованиям, но которые легко проходят компьютерное тестирование, – это устный опрос. Другое дело, что необходимо таким образом обеспечить правовое регламентирование приема экзаменов, чтобы не было никакой благодатной почвы для нарушений и злоупотреблений: один состав комиссии может обеспечить качественный прием экзамена только в том случае, если количество экзаменующихся не будет превышать 20 человек в один рабочий день; результаты экзаменов после их обсуждения комиссией за закрытыми дверями должны быть объявлены в тот же день перед всеми экзаменующимися с аргументированными возражениями на несогласие претендентов с выставленными оценками; итоговый протокол сдачи экзамена, подготовленный на каждого претендента, должен быть подписан всеми членами комиссии и т. д. Это означает, что сегодня особенно актуальным становится повышение роли органов, обеспечивающих подбор и расстановку кадров для судебной системы. Именно они реализуют критерий профессиональной пригодности кандидата в судьи. Высший Судебный Совет должен будет учитывать общую квалификацию претендента, итоги его предыдущей юридической деятельности, данные о поведении в тех пределах, которые определяются статусом судьи, предъявляемыми к нему требованиями с учетом социально-психологических, характерологических черт судьи. Практика показывает, что люди, склонные к истерии, самолюбованию, могут погубить работу любого суда и принести существенный вред обществу41.

Вместе с тем, прав Касимов А.А., когда утверждает, что профессиональная подготовка претендентов на должность судьи должна быть многоэтапной, в ходе которой должны быть выявлены не только знание законов, но и морально-этическая характеристика претендента, поскольку при нынешней системе отбора «…из представленных материалов нельзя сказать, обладает ли претендент логическим мышлением, глубоким чувством справедливости, умением четко и последовательно изложить свои суждения в письменной форме, есть ли у него выдержка и чувство такта, хладнокровие и самообладание и многие другие качества, необходимые судье»42. Такое же мнение излагается и в научно-исследовательском проекте Верховного Суда «Введение института помощников судей», где подчеркивается, что нередки случаи, когда на должность судьи претендует юрист, проработавший несколько лет в небольшой фирме, не имеющий широкой юридической практики или специализировавшийся на узкой проблеме. Более того, при таком методе отбора не всегда возможно учесть весь комплекс индивидуальных качеств судьи-профессионала: это и безупречные морально-этические качества, и опыт в правоприменительной деятельности, предполагающий ориентацию правосознания работников судебной системы на истинные ценности права. В связи с этим нами уже отмечалось в предыдущих работах43 о необходимости введения института организатора судебного процесса в систему аппарата судов. Организаторы судебного процесса (помощники судей), выполняя аналитическую техническую, информационную и иную работу, имею возможность постоянно совершенствовать свои знания в области отправления правосудия, приобретать практические (судейские) навыки, опыт, знания, необходимые для работы судей. При этом на этой стадии председатели судов, коллегий и другие судьи могут выработать определенное мнение об организаторе судебного процесса, о его знаниях и опыте, психологических и морально-этических качествах. При положительной оценке профессионального опыта, работы в качестве организатора судебного процесса, он может быть рекомендован на занятие должности судьи.

Качественный отбор кадров для судебной системы исключит вовлечение работников в такие конкретные жизненные ситуации, которые приводят в действие уже имевшиеся у данного работника судебной системы антиобщественных взглядов, убеждений, наклонностей и вызывают решимость совершить проступок или преступление.

Следующим фактором, способствующим правонарушениям в судебной системе, является информационная среда, формирующая порой снисходительное и даже поощрительное отношение к нарушениям закона. Останавливаясь на отрицательной роли такой информационной среды, председатель Верховного Суда Мами К.А. отмечал, что в подобной «атмосфере личность, постоянно узнающая о многочисленных фактах правонарушений и других проявлений правовой деформации, далеко не всегда влекущих их профилактику, предупреждение и пресечение, не видит сдерживающих факторов для своего личного обогащения или получения других выгод»44.

Негативная информационная среда, в которой приходиться работать законопослушному человеку, обычно способствует возникновению требований со стороны других лиц к судье, чтобы он вынес «соответствующие» решения либо ему внушается мысль об их выгодности. Такая среда пропагандирует возможность и даже неизбежность недоброкачественного труда, пренебрежение интересами граждан, бессилие перед преступниками, обосновываемый тезисом о всесилии коррупции, невозможности борьбы с ней. Информационно-социальная среда с наличием в ней лиц с высоким уровнем материального благосостояния, достигнутого за счет коррупционной и иной криминальной деятельности, наличие у некоторых лиц дорогостоящих привычек, интересов и т.д., не соответствующих уровню их официальной заработной платы, негативно влияет на законопослушного человека и при определенных обстоятельствах могут подтолкнуть его к совершению коррупционных правонарушений, приводит к наступлению вредного для общества результата. Такая атмосфера возможна при слабости системы контроля, не обеспечивающего неотвратимости наказания за совершенное правонарушение, упущения в организации профилактической работы, недостатки в управленческих аспектах деятельности руководителей.

В связи с этим необходимо усилить систему контроля, организацию предупредительной работы, совершенствовать управленческие аспекты деятельности руководителей различного уровня. В Послании Главы нашего государства народу Казахстана от 7 февраля 2008 года говорится, что «правоохранительная и судебная система должны обеспечить справедливую и эффективную защиту прав казахстанцев, оградить бизнес от незаконных вмешательств. Приоритетной целью в этой в сфере должно стать предупреждение и профилактика правонарушений, а не карательные действия».

Профилактика правонарушений в судебной системе — это социально-правовая деятельность уполномоченных структур судебной системы, а также отдельных ее работников по выявлению, устранению или нейтрализации причин и условий правонарушений и оказанию позитивного воздействия на лиц, склонных к совершению правонарушений.

Профилактика коррупционных правонарушений и преступлений признается основным направлением в борьбе с преступностью. Тем не менее, эта деятельность требует серьезного ресурсного обеспечения, в первую очередь высокопрофессиональными кадрами, материальными и финансовыми средствами, специальной технической оснащенности и социально-правовой защиты.

Самым существенным недостатком профилактической работы во многих случаях является ее формализм. В большей степени этому подвержена индивидуальная профилактика. Не в полной мере отработан правовой механизм осуществления этой деятельности. Во многом он не исключает возможности принятия произвольных решений, подрывающих саму идею индивидуальной профилактики, которая состоит в том, чтобы путем упреждающего воздействия не допустить становления на преступный путь. Не вполне четко определены правовые основания для начала индивидуальной профилактики, объемы и границы ее проведения. Отсутствие четкого контроля за доходами и расходами служащих, за выполнением ими служебных обязанностей, нереагирование на факты коррупции либо слабое, не основанное на законе реагирование являются условиями, облегчающими совершение коррупционных преступлений. Таким образом, признание коррупции в том или ином микроколлективе нормальным явлением является фактором формирования криминальной мотивации.

Поэтому строгое выполнение руководителями различного уровня правовых норм, своевременное пресечение и профилактика коррупционных правонарушений, адекватная правоприменительная практика, уважение к запросам и нуждам работников и граждан, безусловно, будут способствовать утверждению в их сознании уверенности в незыблемости положений закона, его общественной справедливости, а это, в свою очередь, приводит к убеждению в необходимости активного выполнения его требований. В этой связи необходимо отметить опыт работы председателя суда г. Астаны, где в мае 2006 года разработаны и приняты, а в ноябре 208 года переработаны и дополнены Правила организации работы суда с участниками судебных процессов и посетителями, в которых регламентированы все действия судей и работников суда, начиная с пропускного режима и заканчивая выдачей судебных документов, которые не регламентированы нормами процессуального права. Анализируя уголовные дела о привлечении судей к уголовной ответственности, председатель суда г. Астаны С. Джакишев приходит к выводу, что коррупционные проявления в большинстве случаев происходят именно в период подготовки дел к рассмотрению в кабинетах судей и специалистов, где происходят встречи с участниками процесса без посторонних лиц и не исключены и провокационные действия со стороны участников процесса. Предусматривая эти негативные возможности, Правила устанавливают, что судьи проводят досудебную подготовку только в залах судебного заседания и обязательно с участием секретаря судебного заседания. И это не выражение недоверия к судье, а необходимые действия, направленные на предотвращение различных негативных проявлений, в том числе и провокации45.

Здесь необходимо коснуться и другого вопроса, опосредованно влияющего на рассматриваемую проблему и в различной степени затрагивающего авторитет судебной власти. Это и вопрос о том, как следует поступать, если, например, один из родственников совершил преступление во время пребывания судьи на должности; во-вторых, стоит ли учитывать информацию об административных правонарушениях, если да, то учитывать ли их количественные и качественные характеристики; в-третьих, является ли, например, расторжение брака порочащим поступком, являются ли порочащими поступками несколько разводов46 и т.д. В каждом конкретном случае следует индивидуально рассматривать вопрос о том, являются или являлись ли действия работника порочащими и умаляющими авторитет судебной власти.

Немаловажную роль в совершении правонарушений, в том числе коррупционных, нередко играет и недостаточный уровень социально-правового мышления судей, которое представляет собой интеллектуальную деятельность, состоящую в решении различного рода задач, связанных с использованием правовых средств или правовых аргументов, и направленную на формулирование законных утверждений, т.е. позиций, оценок, выводов. Развитое правовое мышление, как правило, противостоит возможности смещения правового и иных направлений мышления, когда правовые задачи решаются на основе личностных, корыстных, экономических или иных аргументов, но не права, что обычно приводит к правонарушениям.

Развитое правовое мышление обеспечивает социальное и юридическое качество профессиональной деятельности судьи, поскольку только с позиций адекватного правового подхода, например, можно обеспечить эффективную, стремящуюся к достижению целей уголовного закона практику наказания по уголовным делам. Фактически можно выносить любые приговоры в формальных рамках, определяемых уголовным законом, но при отсутствии должного подхода к ним эти приговоры могут оказаться социально вредными, пусть даже формально законными. В связи с этим следует учитывать правоприменительную практику германских судей, которые, с одной стороны, избегают критики закона и ссылок на его недостаточность, а с другой стороны, через толкование закона выявляют разумную и действительную волю законодателя. Технически это порождает углубленное внимание к тексту закона, к тщательному обоснованию суждений, овладению логикой сопоставления реального поведения и правовых моделей. Естественно, что такой подход возможен только в том случае, когда интеллектуальный уровень судьи является тождественным системе мировых научных достижений в области права. Хотя необходимо отметить, что здесь возможна и другая крайность, когда ситуативное решение задачи приводит к коррупционным правонарушениям. Это возможно, когда правовое регулирование конкретного случая осуществляется лишь в общем порядке, а судья, рассматривающий дело не обладает соответствующими морально-этическими качествами. В этом случае возможен простор для личного усмотрения, переходящего в произвол и беззаконие.

Но в целом, отсутствие развитого правового мышления, как правило, приводит либо к чрезмерно жесткому осуществлению буквы закона, т.е. к буквалистскому, догматическому подходу, либо конформистскому подходу, т.е. к согласию с мнением различных лиц и групп лиц, которые могут быть заинтересованы в определенном судебном решении. Такой подход не может не повлечь за собой правонарушения, в том числе и коррупционного характера. Кроме того, отсутствие ярко выраженного правового подхода часто приводит к соблазнам «проконсультироваться», переложить интеллектуальную ответственность на другого, выяснить мнение, поддаться на уговоры, наконец, принять решение в интересах людей, имеющих власть. В этой связи актуализируется проблема регулярной проверки качества профессиональной подготовленности судей и работников судебной системы через периодический контроль за ней. Актуальная профессиональная подготовленность должна быть постоянным, а не временным свойством личности судьи47. Для реализации этой задачи Верховным Судом Республики Казахстан разработана Стратегия судебного образования на 2009-2011 годы, призванная модернизировать систему судебного образования в целях повышения качества подготовки, переподготовки кадров судейского корпуса.

Судебное образование - один из наиболее важных и актуальных вопросов дальнейшего совершенствования судебной системы, поскольку профессионализм представителей правосудия является гарантией качественного и эффективного функционирования судебной системы. В связи с возникновением потребности в совершенствовании существующих и создания новых программ подготовки судей и повышения квалификации практикующих судей в Стратегии поставлены следующие задачи:

- сотрудничество с юридическими вузами по подготовке высококвалифицированных кадров для судебной системы;

- повышения уровня профессиональной подготовки кадров для судебной системы в Институте правосудия Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан;

- обеспечение непрерывного повышения квалификации судей;

- организация постоянного повышения квалификации служащих органов, обеспечивающих деятельность судебной системы;

- проведение научно-практических мероприятий;

- расширение и углубление международное сотрудничество в сфере судебного образования.

Стратегия включает разделы, в которых предусматривается анализ состояния судебного образования в Казахстане, определены цели, задачи и принципы Стратегии, отражены основные направления деятельности по реализации Стратегии, необходимые ресурсы и источники финансирования, определен механизм реализации Стратегии, также освещены ожидаемые результаты от ее реализации. Думается, что при соответствующей реализации данной Стратегии будет обеспечен такой теоретический уровень подготовки работников судебной системы, который будет тождественен системе научных достижений в области права и который будет духовно воспроизводить функционирующую и развивающуюся юридическую систему, ее мировые достижения.

Реализация Стратегии судебного образования будет способствовать и внедрению в нашей Республике принципа меритократии, когда путь на судейские должности будет открываться только перед самыми умными, прогрессивно мыслящими и способными. Выявление склонностей к профессиональной деятельности юриста будет происходить еще в школе, а дальше будущих профессионалов ждет поддержка: помощь при поступлении в вузы, отправление на учебу и стажировку за границу, поощрение успехов и т.д. Так постепенно судебная система будет обновляться правильно выученными и воспитанными кадрами, которые регулярно пополняют ряды судейского корпуса.

Причинами совершения правонарушений в судебной системе являются и проблемы неполной реализации принципа открытости судебного разбирательства, которые связаны с организационными и материальными аспектами обеспечения судебной деятельности. Залы судебных заседаний в нынешних судах в основной своей массе маловместительны, не рассчитаны на возможность присутствия большого количества граждан, что создает дополнительные сложности и самому суду, особенно по публично значимым процессам. Особенно важно в целях предупреждения правонарушений обеспечение гарантий информационной доступности итоговых решений судов, информации о времени и месте слушаний назначаемых к рассмотрению дел, а также иной информации, обеспечивающей доступность правосудия для населения. Судебная власть должна способствовать общественной доступности сведений о судах, их местонахождении, времени работы и приема населения, их полномочиях, подведомственных им спорах, порядке обжалования отказа в принятии заявления и т.п. Обеспечение в полном объеме принципа транспарентности, открытости организации и деятельности судебной власти будет серьезным заслоном от проявлений коррупционной преступности48. Транспарентности будут способствовать и последние нововведения в судебной системе – автоматическое распределение дел в судах и аудио-видеозапись процессов. Правильное применение этих средств максимально исключат произвол руководителей и коррупционные подозрения у участников процесса.

Еще одним немаловажным фактором, способствующим совершению правонарушений, являются внеслужебные коммуникации. Конечно, деятельность судьи невозможно представить без взаимодействия с другими людьми, т.е. процесс межличностных коммуникаций неизбежен в работе, поскольку все, что делает судья, воплощается в обращениях к третьим лицам, группе людей и т.д. Вместе с тем, работнику судебной системы необходимо быть более осторожным в выборе знакомств, ибо тесная дружба, к примеру, судьи и работающего в рискованном бизнесе человека вызывает много вопросов. В этой связи внеслужебные коммуникации, включая повседневное общение, требуют от судьи тщательной осмотрительности, взвешенного подхода.

В целях ограждения судей от внепроцессуальных и личных контактов с посторонними людьми в некоторых зарубежных странах предусмотрены такие конструкции зданий судов, которые не позволяют посетителям вступать в несанкционированные межличностные отношения. Так, в Англии, несмотря на то, что особое внимание уделено принципам гласности и открытости судопроизводства и вход в задание суда свободный и ограничен лишь проверкой на наличие предметов холодного и огнестрельного оружия и разного рода записывающих и фотографирующих устройств, в целях обеспечения безопасности судей здание поделено на две функциональные части. Одна часть предназначена для свободного доступа посетителями и работниками аппарата суда, а вторая часть – только для судей, которые используют отдельный вход, оснащенный системой кодовых замков. При этом не все работники аппарата суда имеют право доступа в эту часть здания. Данная система полностью устраняет внепроцессуальные и личные контакты судей с гражданами, что исключает правонарушения, связанные с должностными полномочиями судьи.

Сокращению количества внепроцессуальных контактов способствовало бы и введение института помощников судей. Анализируя статистические данные пилотного проекта, реализованного в Бостандыкском районном суде г. Алматы, Центр по исследованию судебной системы Аппарата Верховного Суда Республики Казахстан пришел к выводу, что введение института помощников судей (организаторов судебного процесса) положительно отразится на отправлении правосудия, если на помощников судей возложить некоторые функциональные обязанности, выполняемые судьями, которые не связаны напрямую с отправлением правосудия. Пилотный проект показал, что введение института помощников препятствует непроцессуальным контактам судей со сторонами, и в тоже время дает возможность населению получать консультации в области материального и процессуального права49.

Следующим фактором, способствующим совершению коррупционных правонарушений в судебной системе, являются проблемы материальной независимости судей, поскольку в данный момент далеко не полностью реализованы требования статьи 80 Конституции Республики Казахстан о необходимости выделения объема финансирования судов, обеспечивающего возможность полного и независимого осуществления правосудия.

Во всех странах, где отмечаются большие успехи в борьбе с коррупцией, заработная плата высших государственных служащих, в том числе судей, высчитываются в зависимости от средних заработков в бизнесе и доходят до $20—25 тысяч в месяц. И, несмотря на то, что парламентарии и население в целом воспринимали такие начинания с недоверием и неодобрением, правительства таких стран (Сингапур, Южная Корея, США) публично обосновывали их целесообразность, подчеркивая, что правительству необходимы профессионалы в своей области, поэтому им выплачивают заработную плату, близкую к их рыночной ценности. Было бы нереалистично ожидать, что талантливые люди пожертвуют своей карьерой и семьями на многие годы, чтобы удовлетворять требования зачастую не ценящей их усилия общественности и государства. Если бы государство не получало в распоряжение высшей политической власти лучших специалистов, это бы закончилось посредственными работниками исполнительной, судебной и контрольной власти, неудовлетворительной денежной политикой и коррупцией50.

Именно с такой проблемой сегодня сталкивается судебная система, когда из-за несоответствия ежегодно возрастающего количества судебных дел количеству судей, в особенности рассматривающих дела по первой инстанции, в несколько раз увеличивается нагрузка на судей. При этом рост заработной платы несравнимо отстает от доходов лиц, успешно работающих в частном секторе (адвокатов, банкиров и т.д.), хотя на эту проблему обращал внимание Президент Республики Казахстан в своем Послании к народу еще в 2005 году, отмечая, что необходимо «поднимать заработную плату госслужащих, приближая ее к уровню зарплаты в бизнесе»51. Вследствие этого многие талантливые судьи, убеждаясь, что общество не ценит их усилий по честному отправлению правосудия, уходят с судейской работы. У некоторых судейских работников в результате такого подхода происходит профессиональная деформация, рост правового нигилизма, что приводит к коррупционным правонарушениям.

В связи с этим следует обратить внимание на необходимость полной реализации требования статьи 80 Конституции Республики Казахстан о выделении объема финансирования судов, обеспечивающего возможность полного и независимого осуществления правосудия. В связи с этим предусмотреть в Конституционном законе «О судебной системе и статусе судей» нормы, устанавливающие:

- самостоятельное формирование судебной властью бюджета судебной системы с последующим его согласованием с Правительством Республики Казахстан;

- подходы к начислению заработной плату судьям согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров и т.д.).

- сохранение прежней заработной платы судьям при реорганизации или упразднении суда, сокращении общего числа судей, назначенных на должность судьи равнозначного или нижестоящего суда;

- предоставление судьям ежегодного отпуска продолжительностью сорок пять календарных дней и выплату судьям, находящимся на пенсии и в отставке, пособия для оздоровления в размере двух должностных окладов судьи, работающего в соответствующем суде.

- выплату пребывающему в отставке судье при наличии стажа работы судьей не менее пятнадцати лет не облагаемого налогом ежемесячного пособия в размере пятидесяти процентов заработной платы судьи, работающего в соответствующем суде;

- реализацию системы обеспечения судей жильем и научно обоснованные нормы нагрузки судей и работников судебной системы;

Вместе с тем, для предупреждения коррупционных проявлений следует предусмотреть более конкретный и реальный контроль за имуществом и доходами сотрудников судебной системы, расширить запреты, пресекающие возможность для судей в той или иной форме лоббировать интересы коммерческих организаций и предпринимательских структур, получать имущественные и неимущественные выгоды, постоянно выявлять факты, создающие потенциальную возможность для принятия коррупционных решений и совершения коррупционных действий.

  1. Механизмы противодействия правонарушениям в судебной системе Республики Казахстан и пути их совершенствования

2.1. Антикоррупционное законодательство – главный элемент в механизме правового регулирования отношений, связанных с противодействием правонарушениям в судебной системе

Комплексное исследование причин и условий, способствующих совершению правонарушениям в судебной системе, неразрывно связано с проведением анализа антикоррупционного законодательства как механизма противодействия правонарушениям в судебной системе.

В данной главе мы попытаемся раскрыть антикоррупционное законодательство как элемента правового регулирования отношений, связанных с противодействием правонарушениям в судебной системе.

Взаимодействие норм права и правосознания осуществляется в рамках правового регулирования общественных отношений. В теории права термин «правовое регулирование» рассматривается, прежде всего, как деятельность государства и общества по подготовке и принятию нормативно-правовых актов. В этом процессе ведущая роль принадлежит государству, его законодательным и исполнительным органам. Именно они принимают наибольшую часть действующих в обществе норм права. Активную правотворческую деятельность осуществляет также общество, его организации и объединения. В частности, в ходе референдума проводится всенародное голосование в связи с принятием важных законов или внесением в них изменений.

Правовое регулирование осуществляется с определенными и вполне конкретными юридическими и социальными целями. Общие юридические цели правового регулирования сводятся к созданию в обществе стабильного правового порядка, а также органов, институтов и учреждений, способных обеспечить защиту и охрану от нарушений тех прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц, которые закреплены действующими нормами права. Общие социальные цели правового регулирования преследуют достижение социально полезных результатов и, в первую очередь, создание необходимых условий для прогрессивного развития и процветания общества.

Согласно статьи 1 Конституции Республики Казахстан общие юридические и социальные цели правового регулирования в Республике Казахстан выражаются, прежде всего, в утверждении прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, утверждении незыблемости ее демократической основы.

Рассматривая правовое регулирование, необходимо сформулировать его определение. Так, правовое регулирование - это воздействие нормы права на поведение людей посредством юридических способов и средств в целях упорядочения и совершенствования общественных отношений52.

Правовое регулирование представляет собой сложный и многообразный процесс, осуществляемый с помощью определенных средств юридического воздействия на общественные отношения.

Юридическая наука различает понятия правового воздействия и правового регулирования. Так, право уже своим существованием оказывает значительное влияние на поведение людей. Как культурная и информационная ценность право определяет направление человеческой деятельности, вводит ее в общие рамки цивилизованных общественных отношений. Именно в этом смысле правовое воздействие шире, чем правовое регулирование общественных отношений.

Тем не менее, следует отметить определенные средства правового воздействия на общественные отношения, специально предназначенные для их непосредственного регулирования. Эти средства образуют целый системный юридический механизм, обеспечивающий урегулированность всей совокупности общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования.

В юридической науке и практике правовые нормы совершенно

справедливо считаются нормативной основой механизма правого регулирования, так как в них сконструирована та модель общественного отношения, которая соответствуют потребностям и интересам граждан правового государства.

Так, в процессе правового регулирования весьма отчетливо выделяются как минимум три главные стадии:

а) стадия формирования и действия юридических норм, характеризующихся тем, что введенные в правовую систему нормы общим образом регламентируют, направляют поведение участников общественных отношений, устанавливают для них тот или иной правовой режим;

б) стадия возникновения прав и обязанностей (правоотношений), характеризующаяся тем, что на основе юридических норм при наличии предусмотренных обстоятельств (юридических фактов) у конкретных субъектов возникают права и обязанности – индивидуализированные меры поведения;

в) стадия реализации прав и обязанностей, характеризующаяся тем, что программы поведения, которые заложены в юридических нормах и затем выражены в конкретных мерах поведения для данных субъектов (в правах и обязанностях), воплощаются в жизнь, осуществляются в фактическом поведении участников общественных отношений, становятся реальностью.

Кроме того, нередко возникает необходимость в дополнительной, факультативной, четвертой стадии, которая либо предшествует возникновению правоотношений, либо призвана обеспечить их реализацию. Это – стадия применения права, характеризующаяся тем, что компетентный властный орган (прежде всего суд) издает властный индивидуальный акт.

В соответствии с указанными стадиями правового регулирования четко выделяются три, а с учетом особой, факультативной стадии – стадии применения права – четыре основных элемента механизма правового регулирования 53:

– юридические нормы,

– индивидуальные предписания применения права (факультативный элемент),

– правоотношения,

– акты реализации прав и обязанностей.

Каждый из основных элементов механизма правового регулирования выполняет в процессе правового регулирования свои, специфические функции.

Воплощение предписаний правовых норм в поведении людей

осуществляется через элементы механизма правового регулирования общественных отношений. Одним из элементов в механизме правового регулирования отношений, связанных с противодействием правонарушениям в судебной системе выступает антикоррупционное законодательство.

Совершенствованию законодательства, как одному из механизмов противодействия правонарушениям в судебной системе, в юридической литературе уделено достаточно много внимания.54 Представляют научный и практический интерес работы, посвященные изучению судебной власти как важнейшего государственного феномена.55

Вместе с тем, следует констатировать, что многие актуальные и проблемные вопросы, требующие глубокого анализа, достаточно слабо освещены в литературе. На наш взгляд, все еще нерешенными проблемами в сфере судебной власти и требующими научного исследования и безотлагательного разрешения являются вопросы, связанные с обеспечением независимости судей, открытости и доступности правосудия, проблемы несовершенства законодательства о статусе судей и процессуальных норм, которые дают возможность для злоупотребления должностными полномочиями со стороны судейского корпуса. Далеко не все их них изучены и не все находят отражение и решение в правовых документах.

В этой связи комплексное исследование причин и условий, способствующих совершению коррупции, поставили задачу дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства и методов ведения борьбы с ней.

Вопросы противодействия коррупции приобретают в современных условиях всю большую значимость. Коррупция является опасным социально-негативным явлением, представляющим угрозу институтам государства и стабильности общественной жизни. Придавая особое значение проблеме эффективного противодействия коррупции, законодатель Республики Казахстан принял целый комплекс нормативных правовых актов в борьбе с коррупцией.

Глава государства в своем выступлении на Антикорррупционном форуме отметил, что «в современных условиях коррупция постепенно из внутригосударственной проблемы превращается в глобальную проблему»56.

В связи с этим в принятом на Антикоррупционном форуме Общенациональном плане действий по борьбе с коррупцией приоритетным явилось совершенствование антикоррупционного законодательства.

Как отмечал Гаухман Л.Д. , что «наличие, отсутствие или степень коррупции в государстве зависит, прежде всего, и главным образом, от законодателя, определяющего и закрепляющего в законах политику государства, в том числе политику, характеризующую отношение государства к коррупции»57. Кроме того, состояние коррумпированности общества во многом зависит и от того, как используется система нормативного правового регулирования поведения, какова направленность законов. Некоторые законы создают благоприятные условия для коррупционных проявлений, стимулируют коррупцию в обществе58.

Необходимо также подчеркнуть, что по уровню антикоррупцинной деятельности Казахстан занимает одну из лидирующих позиций среди стран СНГ.

Например, одним из первых Указов, направленных на обеспечение национальной безопасности, явился Указ Президента Республики Казахстан от 17 марта 1992 года «О мерах по усилению борьбы с организованными формами преступности и коррупцией», в котором были закреплены основные организационные, технические, правовые направления борьбы с организованной преступностью и коррупцией.

Существенную роль в борьбе с коррупцией внес Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией»59. Закон определил стратегию антикоррупционной политики государства, обозначил направленность поставленных при этом целей, конкретизировал параметры антикоррупционной деятельности всех государственных органов и послужил основой для разработки принятых в установленном порядке действующих республиканских, региональных и ведомственных программ указанной направленности.

Для успешной реализации указанного Закона с 2001 года осуществляются государственные программы борьбы с коррупцией, направленные на снижение ее уровня во всех сферах жизни общества путем повышения эффективности работы государственных органов и улучшения взаимодействия с институтами гражданского общества.

Сейчас повсеместно принимаются активные усилия по реализации мероприятий в соответствие с утвержденной Указом Президента Республики Казахстан Государственной программой борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы. Программа предусматривает снижение уровня коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества путем повышения эффективности координации деятельности государственных органов и институтов гражданского общества.

Кроме того, в целях реализации Указа Президента Республики Казахстан «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» органы прокуратуры осуществляют проверку антикоррупционного законодательства. Например, в 2007 году в республике всеми органами прокуратуры произведены 2276 проверок применения антикоррупционного законодательства, по результатам которых выявлены 7404 нарушения законности. По итогам проверок возбуждено 146 уголовных дел, из которых 121 дело направлено в суд.60

Согласно статистическим данным за 2007 год в сравнении с аналогичным периодом 2006 года выявляемость коррупционных преступлений снизилась на 11,7% (с 2005 до 1771).
Снижение связано с принятым 21 июля 2007 г. Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования борьбы с коррупцией»61, в соответствие с положениями которого коррупционными признаются преступления, предусмотренные пунктом г) части третьей статьи 176, пунктом в) части второй статьи 192, пунктом а) части третьей статьи 193, пунктом а) части третьей статьи 209, статьей 307, пунктом в) части четвертой статьи 308, статьями 310 — 315, статьей 380 Уголовного Кодекса Республики Казахстан, в случаях получения лицами, их совершившими, имущественных благ и преимуществ.
Снижение допущено по фактам служебного подлога на -31,4 % (с 606 до 416), злоупотребления должностными полномочиями на -23 % (с 517 до 398), превышение власти или должностных полномочий на -12,7 % (с 71 до 62), бездействия по службе на -64,6 % (с 48 до 17), незаконного участия в предпринимательской деятельности на -25 % (с 4 до 3).

Положительным направлением нашего государства в сфере борьбы с коррупцией также необходимо отметить стремление республики к международному сотрудничеству.

  Казахстан присоединился в 2008 году к основной международной конвенции, направленной на борьбу с коррупцией: «Об уголовной ответственности за коррупцию» (Страсбург, 27 января 1999 г.). Движется вперед процесс присоединения «Об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов, добытых преступным путем» (Страсбург, 8 ноября 1990 г.) и Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (31 октября 2003 г.).

В подготовке и осуществлении мероприятий, предусмотренных законодательством в области борьбы с коррупцией, помимо традиционно занятых этой проблемой силовых структур принимают участие такие специализированные организации, как Комиссия при Президенте по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения служебной этики государственными служащими, Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью, Народно-демократическая партия «Нур Отан».

Именно поэтому одной из ключевых тем программы партии «Нур Отан» «10 ударов по коррупции» указано совершенствование правосудия, укрепление авторитета и независимости судов и предупреждение коррупционных проявлений среди судей. Судейским корпусом страны в рамках установленных законом полномочий последовательно и целенаправленно осуществляется работа по реализации антикоррупционной политики государства.

Конституция Республики Казахстан провозглашает право каждого на судебную защиту его прав и свобод (пункт 2 статьи 13). Одно из условий реализации этого конституционного права связано со спецификой организации и деятельности самой судебной власти как государственного института.

В силу специфики судебной власти, ее роли в системе сдержек и противовесов, учитывая повышенный профессиональный риск судьи в целях обеспечения справедливого правосудия независимым, компетентным и беспристрастным судом, национальное законодательство, включая Конституцию Республики Казахстан, закрепило правовой статус судей, отличный от статуса других должностных лиц и граждан (Раздел 7 Конституции).

Статья 76 Конституции устанавливает, что «судебная власть осуществляется от имени Республики Казахстан». В одном из своих выступлений Председатель Верховного Суда К. Мами подчеркивал, что «законодательно закрепленные в Конституции принципы независимости и неприкосновенности судей стали одним из основополагающих начал деятельности суда»62. В развитие конституционной нормы правовой статус судей, неподчиненность их каким-либо органам и должностным лицам, а также невмешательство в осуществление правосудия закреплены в Разделе 3 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»63.

Конституция Республики Казахстан определяет наиболее общие требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи. Согласно ст.79 Основного закона судьями могут быть граждане достигшие 25 лет, имеющее высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не мене двух лет и сдавшие квалификационный. Правовой основой судебной деятельности явился Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 года. В настоящее время осуществляться меры по созданию эффективной системы комплектования судейских кадров. Отбор претендентов проводится строго на конкурсной основе с соблюдением принципов коллегиальности и прозрачности.

Уровень предъявляемых требований определяется общественными интересами: чем выше «планка», тем лучше кандидат в судьи, тем выше качественный состав судейского корпуса. И в этом контексте особое значение имеют качество приобретенного юридического образования, правового опыта и правового мышления, сформировавшегося на момент назначения судьей.

Кроме отсутствия судимости и не привлечения кандидата в судьи к административной ответственности необходимо иметь ввиду также такие человеческие качества, как честность, порядочность, чувство долга, ответственности, справедливости, дисциплинированности.

Учитывая всю важность проблемы комплектования судов достойными кадрами, в последние годы выработана и законодательно закреплена достаточно сложная процедура назначения кандидатов в судьи. Это сдача квалификационного экзамена, позволяющего выявить профессиональную и психологическую готовность претендента стать судьей, прохождение им стажировки в суде, получение по ее результатам положительного заключения, наконец, участие в конкурсе. То есть Конституцией и Конституционным законом «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» установлен весьма прозрачный, демократический механизм подбора кадров в судьи.

Так, среди мер по противодействию коррупции особое место занимают вопросы комплектования судейских кадров кристально чистыми, честными и порядочными претендентами, и ужесточение требований к действующим судьям.

Следует отметить, что проблема формирования достойного кадрового потенциала судов, повышения авторитета суда и сегодня остается одной из приоритетных задач, определяющих лицо судебной власти. Судья наделен властными полномочиями, применяет власть от имени государства, а это развивает профессиональное чувство повышенной ответственности за последствия своих действий.

В соответствии с изменениями, внесенными в Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» произошло слияние Высшего Судебного Совета и Квалификационной Коллегии Юстиции в один самостоятельный орган64. Согласно новым нормам все судейские кадры будут назначаться по рекомендации Высшего Судебного Совета, который становится независимым и автономным органом и призван обеспечивать гарантии независимости судей, осуществлять на конкурсной основе отбор на должность судьи, выполнять иные полномочия по совершенствованию судебной системы.

В соответствии с пунктом 3 статьи 30 Закона отбор кандидатов на вакантные должности судей местных и других судов осуществляется Высшим Судебным Советом на конкурсной основе. По итогам конкурса Высший Судебный Совет рекомендует кандидатов на вакантные должности судей местных и других судов Президенту Республики Казахстан для назначения на должности.

Таким образом, формирование кадрового резерва осуществляется в несколько этапов: отбор и проверка кандидатов областными комиссиями по кадровому резерву, обсуждение кандидатур на пленарных заседаниях областного суда, рассмотрение комиссией Верховного Суда и утверждение списка судей, зачисленных в кадровый резерв на руководящие должности местных судов.

Верховным Судом проводится работа и с вновь назначенными судьями. В целях создания для молодых судей условий, способствующих более быстрой адаптации к новой роли, повышению профессиональной квалификации введен институт наставничества, цель которого - получение опыта судейской работы под началом квалифицированного наставника, в качестве которых выступают судьи старшего поколения, судьи в отставке.

Важность работы по укреплению этого звена судебной системы, повышению его авторитета ещё раз подчеркнул Глава государства на прошедшем съезде судей, назвав совершенствование работы районных судов «краеугольным камнем» судебной реформы. За годы реформ сделано немало в плане улучшения материально-технического обеспечения местных судов. Однако все еще имеется существенный перекос в оплате труда судей районных судов, а значит, законодательно закрепленный принцип единого статуса судей в их отношении еще не подтвержден всеми необходимыми правовыми и социальными мерами и не адекватен той большой и сложной работе, которую они ежедневно выполняют. Будет справедливо, если оплата труда судей районных судов будет максимально приближена к оплате труда судей вышестоящих судов. Поэтому действующему судье устанавливаются дополнительные пенсионные взносы, а также выплата единовременного выходного пособия при отставке судьи со стажем судейской работы двадцать

и более лет.

В настоящее время Верховным Судом проводится ряд дополнительных организационных и законодательных мер, направленных на выработку новых подходов в вопросах формирования судейского корпуса, обучения и повышения квалификации судей.

Председателям областных судов указано на необходимость уделять должное внимание этому важному этапу подготовки кандидатов на должность судьи, а пленарным заседаниям областных судов рекомендовано исключить формальный подход при рассмотрении итогов стажировки и вынесении заключения. Например, в 2007 году пленарными заседаниями областных судов рассмотрены отчеты об итогах стажировки 277 кандидатов на должность судьи, из них положительное заключение получили 256 или 92 %, отрицательное 21 или 8 %.

В связи с созданием в республике специализированных судов (административные, финансовые, хозяйственные, по работе с несовершеннолетними), требуется высокая квалификация судей для работы в этих судах. По результатам изучения материалов, считаем целесообразным включить в законодательство дополнительные требования для кандидатов в судьи специализированных судов, такие как сдача дополнительного квалификационного экзамена по избранной специальности.

Однако хотелось бы отдельно остановиться на стадии прохождения стажировки кандидатов на должность судьи, поскольку она помогает изучить индивидуальные особенности, профессиональные, морально-этические и психологические качества кандидата в судьи. Прохождение стажировки и получения положительного опыта пленарного заседания суда является одним из требований, предъявляемых к кандидатам на должность судьи (пункт 1 статьи 29 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан») Условия и порядок прохождения стажировки определены Правилами прохождения стажировки и Типовой программой стажировки кандидатов в судьи. Вопросы прохождения стажировки кандидатом в судьи регулируются Положением, утвержденным Указом Президента Республики Казахстан.

Согласимся с мнением Темировой Е.А., что «правильно было бы предусмотреть, чтобы кандидат проходил стажировку по предстоящему месту работы»65.Согласно последним изменениям и дополнениям в Конституционный закон РК ««О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» пункт 4 статьи 29 указывает о том, что «кандидаты в судьи проходят стажировку в суде на постоянной основе». Данные изменения направлены на упразднение формального прохождения стажировки. Поэтому для эффективности прохождения стажировки кандидатом, предлагаем дополнить Положение о прохождении стажировки нормой, устанавливающей прохождение стажировки «с отрывом от производства».

Учитывая, что моральный и профессиональный облик судьи имеет особое значение, введена практика опубликования в СМИ списков кандидатов в судьи. Так согласно пункту 13 Положения о прохождении стажировки кандидатом в судьи, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 26 июня 2001 года по прибытии стажера-кандидата в районный суд, председатель суда назначает из числа судей руководителя стажировки, а также публикует информацию о стажере-кандидате в средствах массовой информации. Такой метод позволяет довести сведения о кандидатах в судьи до широкой общественности, и отзывы населения помогут в формировании достоверной оценки личностных качеств и деловой репутации кандидатов.

Немаловажное значение имела бы и информация об имущественном положении претендентов, их материальном положении до занятия должности судьи, что исключит возможные подозрения в том, что он использовал этот пост в коррупционных целях. Все это вкупе с предлагаемым является расширения полномочий дисциплинарно-квалификационных коллегий, наделением их правом возбуждения дисциплинарного производства призвано создать действенный механизм, обеспечивающий дисциплинарную ответственность судей с использованием правовых и общественных рычагов воздействия.

В настоящее время по данным мировой практики, в каждом государстве регистрируется приблизительно 1/10 часть совершаемых преступлений, а «беловоротничковая» преступность остается латентной66. В своей работе Акылбеков С.С. утверждал, что особый уголовно-процессуальный статус депутатов, судей и прокуроров препятствует эффективному выявлению и привлечению к уголовной ответственности коррумпированных должностных лиц из их числа67. Однако существует точка зрения о том, что противодействием коррупции в судах препятствует принцип неприкосновенности судей – противоречащий принципу равенства всех перед законом и судом68.

Вместе с тем вопросы ответственности судей являются составной частью противодействия и предупреждения коррупции. Судьи ответственны за принятие решения, имеющего обязательную силу, и в силу профессионального положения подвергнуты риску коррупции со стороны заинтересованных лиц.

Судейская неприкосновенность в отношении судьи выступает в качестве механизма и способа обеспечения независимости судей, однако не означает освобождения их от уголовной или иной ответственности. То есть судейская неприкосновенность направлена на защиту интересов правосудия.

Конституционный Закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» закрепляет положения, предусматривающую дисциплинарную ответственность судей. В связи с чем необходимо отметить, что, как и во многих зарубежных странах, в законодательстве Республики Казахстан предусмотрена уголовная, административная и дисциплинарная ответственности судей.

В целях обеспечения независимости и неприкосновенности судей в Казахстане установлена специфичная процедура привлечения судей к ответственности.

Так, пункт 2 статьи 79 Конституции гарантирует неприкосновенность судей. «Судья не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Президента Республики Казахстан, основанного на заключении Высшего судебного совета, а в случае, предусмотренном подпунктом 3) статьи 55 Конституции, - без согласия Сената Парламента Республики Казахстан, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений».

Неприкосновенность судьи включает в себя неприкосновенность его личности, собственности, занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества.

Пункт 2 статьи 27 Конституционного закона предусматривает возбуждение уголовного дела в отношении судьи только Генеральным прокурором Республики Казахстан. Специальные оперативно-розыскные мероприятия в отношении судьи могут быть проведены только с санкции прокурора.

В связи с этим в вопросах предупреждения коррупционных проявлений среди судей особая роль принадлежит председателям судов. С учетом этого в статью 9 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» внесено дополнение, предусматривающее обязанность председателей судов обеспечивать работу по противодействию коррупции и соблюдению норм судейской этики69.

Полномочиями по привлечению судей к дисциплинарной ответственности наделены квалификационные коллегии судей.

Согласно статье 41 Конституционного закона «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» право возбуждения дисциплинарного производства принадлежит:

1) Республиканской дисциплинарно-квалификационной коллегии - в отношении любого судьи Республики;

2) областным дисциплинарно-квалификационным коллегиям - в отношении судьи областного суда, председателя и судьи районного суда.

На основании данной нормы закона практикуется решение вопроса об ответственности председателя суда, не сумевшего наладить работу по предупреждению этого негативного явления среди судейского корпуса, в результате чего судья этого суда замечен в совершении коррупционных действий.

Назначение кандидатов на должности председателей и председателей коллегий местных судов осуществляется из числа лиц, зачисленных в кадровый резерв, имеющих стаж судейской работы не менее 3-х лет и соответствующую квалификацию, безупречную репутацию и не имеющих дисциплинарные взыскания.

В целях пресечения коррупционных проявлений и одновременного обеспечения защиты судей, что в настоящее время также актуально, в Верховном Суде создан отдел внутренней безопасности и обеспечения защиты судей. Аналогичные региональные службы внутренней безопасности созданы во всех областных и приравненных к ним судах и в администраторах судов областей, городов Астаны и Алматы.

Данные службы укомплектованы сотрудниками, имеющими практический опыт оперативно-розыскной деятельности. В своей повседневной работе они тесно взаимодействуют с правоохранительными органами в вопросах борьбы с коррупционными преступлениями.

В целях ужесточения требований к судьям расширены полномочия дисциплинарно-квалификационных коллегий судей, в компетенцию которых переданы вопросы о возбуждении дисциплинарного производства в отношении судей, подтверждения права судьи на отставку и ее прекращения.

Важную роль в вопросах повышения ответственности судей за выполнение ими своих служебных обязанностей по отправлению правосудия призвано сыграть Судебное жюри, созданное при Верховном Суде, которое на регулярной основе дает заключение о профессиональной пригодности действующих судей, причем его отрицательная оценка профессиональной пригодности судьи является основанием для освобождения его от занимаемой должности, лишения его всего пакета социальных льгот.

Судьи осуществляют свою деятельность в обстановке значительного возрастания объемов и темпов работы, применения разных форм воздействия на них, создания заинтересованными силами условий и обстоятельств для «отключения» у судей внутренних преград к восприятию негативных влияний.

Так, за 2006 год осуждено за совершение преступлений, в основном, коррупционных, 11 судей и 2 бывших судей, в 2007 году- 3 действующих судей и 4 бывших судей, за истекший период 2008 года осуждено 4 судьи и один бывший судья. В то же время за 6 месяцев 2008 года оправдано 3 судей и в отношении одного судьи уголовное дело прекращено по реабилитирующим основаниям.

Указанные факты свидетельствуют о том, что требуется комплексный подход к профилактике коррупции среди судей, который включает в себя, прежде всего, повышение эффективности правосудия за счет улучшения его качества, формирование достойного судейского корпуса, усиление авторитета судебной власти путем очищения его кадров от недостойных высокого звания судьи, неуклонное соблюдение принципа гласности, внедрение в судебную деятельность современных технологий и т. д.

Таким образом, проводимые в Республике антикоррупционные меры во многом зависят и от эффективности работы судебной системы. А ее открытость — не только ключевое условие доверия к судебной власти в целом, но одно из важнейших условий эффективности правосудия. Принцип гласности закреплен лишь в процессуальных законах, однако в Конституции принцип открытости и гласности в деятельности судов не провозглашен. Данные понятия неразделимы. При этом нельзя сводить принцип гласности лишь к определенному порядку судебного заседания, хотя и возможность свободного доступа всех желающих в зал судебных заседаний тоже важна. С развитием современных компьютерных технологий гласность и открытость трансформируются. Компьютеры позволяют сделать доступными широкому кругу специалистов десятки и сотни тысяч судебных решений.

Публичность в современном цивилизованном судопроизводстве начинает восприниматься не только как официальность, но и как «способность суда равно слышать голоса всех, а не только сильнейших»70.

Отметим, что именно переустройство судебной системы так, чтобы она максимально обратилась лицом к народу, может явиться средством борьбы с коррупцией и эффективным способом воспитания ими «снизу» государственного аппарата.

Кроме того, в настоящее время исключается возможность внепроцессуальных контактов судей с участниками процессов, их адвокатами, представителями и родственниками.

В случае выявления таких фактов рассматривается вопрос об ответственности судьи, вплоть до освобождения его от занимаемой должности.

В целях исключения таких внепроцессуальных контактов вся процедура организации судебного процесса возложена на секретаря судебного заседания и на судебных приставов. В настоящее время обсуждается вопрос введения помощников судей, которые будут заниматься исключительно организационными вопросами, не касаясь сути самого рассматриваемого дела и его результатов.

Рассматривая механизмы борьбы с коррупцией в судебной системе, целесообразно, на наш взгляд, предусмотреть и профилактику правонарушений среди сотрудников аппаратов судов.

В отправлении правосудия и его организационном обеспечении важная роль принадлежит аппаратам судов.

Следует отметить, что профилактика правонарушений среди сотрудников аппаратов судов включает в себя следующие меры по предупреждению нарушений норм права в их деятельности, предупреждению совершения административных правонарушений и уголовных (в том числе коррупционных) преступлений, пресечению внепроцессуальных контактов сотрудников аппаратов судов с другими лицами; соблюдению норм этики государственного служащего.

Осуществление этих мер всецело возложено на Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде и Администраторов судов областей, поскольку вопросы по комплектованию кадров аппаратов судов входит в их полномочия. Важно отметить, что с принятием закона «О государственной службе»71 подбор кадров на должности сотрудников аппаратов судов осуществляется не самими судами и даже не вышеназванными органами по судебному администрированию, а Агентством по государственной службе, в связи с чем, влиять так или иначе на формирование этих кадров председатели судов не имеют возможности. Им приходится работать с теми кадрами, отбор которых произведен Агентством по государственной службе и их областными подразделениями и приняты на работу Администраторами судов. Такое разделение в вопросах подбора и формирования кадров вызвано с необходимостью освобождения судов от организационной, то есть не связанной с отправлением правосудия, работы. С одной стороны - это хорошо, поскольку освобождает судей от выполнения функций, не связанных с отправлением правосудия, с другой – они лишены возможности подбирать кадры по своему усмотрению. Председатели судов также не могут решать вопросы ответственности работников аппарата, а направляют Администраторам судов соответствующие представления по этим вопросам.

Тем не менее, председатели судов и судьи вполне могут осуществлять меры по предупреждению правонарушений среди сотрудников аппаратов, поскольку последние работают непосредственно с судьями. Именно судьи должны требовать от них неуклонного соблюдения норм права при осуществлении специалистами судов деятельности по организационному обеспечению рассмотрения судебных дел. В этом плане задача облегчается тем, что председатели судов и судьи дают конкретные поручения специалистам, подлежащие исполнению со стороны последних.

Соблюдение указанными должностными лицами норм этики государственного служащего также находится под непосредственным контролем председателей судов и судей. В частности, судьи постоянно должны работать над тем, чтобы со стороны секретарей судебных заседаний не допускалось фактов грубости, невежливого обращения с лицами, обратившимися в суд, чтобы не допускались внепроцессуальные контакты с участниками судебных процессов. Хотя последнее не всегда легко проследить, тем не менее, если судья контролирует всю работу секретаря, то предупредить такие негативные явления все же можно.

Гораздо труднее предупредить совершение сотрудниками аппаратов судов административных и уголовных правонарушений. В связи с этим, на председателей судов и судей возлагается обязанность постоянно заниматься вопросами повышения уровня должностных лиц аппаратов судов, контролировать их поведение на службе, предупреждать их о необходимости должного поведения в быту.

Четкий контроль за работой должностных лиц аппаратов судов призван не допустить и таких фактов, когда тот или иной специалист, по роду своей работы обязанный выдавать участникам судебных процессов копии судебных документов, выдает их за определенное вознаграждение.

Необходимо отметить, что специалисты аппаратов судов должны обладать тем же набором человеческих качеств, как и судьи.

Исследуя вопрос антикоррупционного законодательства как главного элемента в механизме правового регулирования отношений, связанных с противодействием правонарушениям в судебной системе, отметим, что законодательство Республики Казахстан содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению. Вместе с тем недостатки законодательства отражаются в практике его применения случаями привлечения к уголовной ответственности лиц, которые не являются должностными, признанием преступлениями должностных проступков и, наоборот, исключением ответственности за деяния, фактически содержащие признаки служебного преступления, неправильной квалификацией содеянного.

Рост коррупции дает основание для поиска эффективных способов использования мер уголовно-правового воздействия, в том числе путем расширения круга субъектов коррупционных преступлений. В соответствии со ст. 3 Закона РК «О борьбе с коррупцией»72 от 2 июля 1998 года за правонарушения, связанные с коррупцией, несут ответственность все должностные лица, депутаты Парламента и маслихатов, судьи, а также лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, и лица, приравненные к ним.

Таким образом, субъектом коррупционных правонарушений является физическое или юридическое лицо. Кодекс РК об административных правонарушениях 2001 г.73 признает юридических лиц в качестве субъектов административных правонарушений.

Одним из самых традиционно дискуссионных вопросов ученых-юристов и практиков стал вопрос о том, каких служащих следует считать должностными лицами.

На государственном уровне разработаны и опубликованы в средствах массовой информации основные критерии, определяющие статус государственного служащего (Закон РК «О государственной службе» от 23 июля 1999 г. (с изменениями от 4 июля 2001г.)), в соответствии с которым определяется статус должностного лица. Должностными лицами в соответствии с Уголовным Кодексом Республики Казахстан признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, либо выполняющие организационно-распорядительные функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, а также в Вооруженных Силах Республики Казахстан, других войсках и воинских формированиях Республики Казахстан. Аналогичное понятие «должностного лица» содержится в ст.1 Закона РК «О государственной службе», п. 4 нормативного постановления № 18 Верховного Суда РК «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией» от 13 декабря 2001 года. Последнее применяется только для квалификации коррупционных правонарушений, влекущих дисциплинарную или административную ответственность, а также для принятия мер по предупреждению коррупционных проявлений. Использование его при квалификации преступлений не допускается.

Вывод о том, является ли тот или иной сотрудник государственного органа представителем власти, следует делать после тщательного изучения его полномочий, сопоставляя их с законами и положениями, ведомственными нормативными актами, регламентирующими права и обязанности сотрудников различных государственных органов, служб, комитетов, департаментов.

Несомненно, и представитель власти, и лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, совершают юридически значимые действия, но в отношении разных категорий граждан и организаций.

Согласимся с позицией профессора Борчашвили И.Ш., который отмечает, что понятие «лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций» применяется только для квалификации коррупционных правонарушений, влекущих дисциплинарную или административную ответственность, а также для принятия мер по предупреждению коррупционных проявлений. Использование его при квалификации преступлений недопустимо74. Установленное законодателем определение понятия «должностное лицо» строго ограничивает перечень лиц, подлежащих уголовной ответственности за совершение должностных преступлений. Предусмотрена ответственность только должностных лиц, относящихся к государственным органам, органам местного самоуправления и Вооруженным Силам, войскам и воинским формированиям Республики Казахстан.

В то же время к определению понятия государственный орган наблюдается различный подход, что влечет за собой необоснованность в выборе квалификации и незаконное осуждение лиц, совершивших преступление.

Точное определение субъекта коррупционного преступления имеет не только теоретическое, но и практическое значение при квалификации рассматриваемой категории преступлений, а также для его отграничения от других смежных составов преступлений.

Анализ судебной и следственной практики по данной категории дел приводит к выводу о том, что по причине неправильного определения субъекта преступления подлежали прекращению многие дела, как на стадии предварительного расследования, так и в ходе судебного разбирательства75.

Очевидно, что субъекты преступлений, связанных с коррупцией, должны иметь строго определенные признаки. Изучение судебно-следственных материалов показывает, что в настоящее время еще не сложилась единая практика в определении круга лиц, признаваемых такими субъектами.

Согласно разъяснениям нормативного постановления № 18 Верховного Суда Республики Казахстан «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией» от 13 декабря 2001 г. «субъектами преступлений, связанных с коррупцией, являются должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил и других воинских формирований и войск республики, а также лица, занимающие ответственную государственную должность». Кроме этого, «к числу субъектов преступлений, связанных с коррупцией, относятся также физические лица, в целях подкупа указанных лиц противоправно представляющие им имущественные блага и преимущества».

Таким образом, субъекты преступлений, связанных с коррупцией, можно разделить на три категории: 1) должностные лица; 2) лица, занимающие ответственную государственную должность; 3) физические лица, осуществляющие подкуп должностных лиц.

Важной антикоррупционной правовой мерой является установление юридической ответственности. Причем необходимо проводить четкую грань, прежде всего, по степени тяжести последствий между коррупционным дисциплинарным проступком, коррупционным административным правонарушением и коррупционным преступлением.

Правонарушения, связанные с коррупцией, включают в себя правонарушения, создающие условия для коррупции (статья 12 Закона РК «О борьбе с коррупцией»); а также коррупционные правонарушения, связанные с противоправным получением благ и преимуществ (статья 13 Закона РК «О борьбе с коррупцией»). Эти правонарушения носят уголовно-правовой, гражданско-правовой, административный и дисциплинарный характер. Употребляемое иногда выражение «борьба с преступностью и коррупцией» отражает то, что не вся коррупция уголовно наказуема и преступна.

В этой связи хотелось бы остановиться на предложениях, направленных на совершенствование законодательства об ответственности за коррупционные и иные преступления против интересов государственной службы и государственного управления, предусмотренные главой 13 Уголовного кодекса Республики Казахстан. В соответствии со ст. 307 УК ответственность за злоупотребление должностными полномочиями дифференцирована в зависимости от того, совершается ли это деяние лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему лицом (ч.1), должностным лицом (ч.2) или лицом, занимающим ответственную государственную должность (ч.3). Усиление уголовной ответственности лиц, занимающих ответственную государственную должность, вполне обосновано, однако не обоснована логика законодателя, установившего в части 1 и части 2 статьи 307 УК разную уголовную ответственность по сути одного и того же субъекта – должностного лица. Следует отметить, что подобная дифференциация ответственности имеет место в статьях 308, 310, 311, 312, 314, 315 УК.

Учитывая актуальность и значимость борьбы с коррупцией, а особенно с ее проявлениями в судебной системе, полагаем, что одним из действенных средств остаются уголовно-правовые меры. Вместе с тем, посредством уголовно-правовых средств надо бороться с коррупционными проявлениями, закрепленными в уголовном законе. Считаем целесообразным внести определенные изменения в уголовное законодательство, направленные на его совершенствование.

Так, например, соответственно редакции статей 313 и 349 УК подлежит следующему изменению:

«Статья 313. Посредничество в коррупции:

Посредничество в коррупции, то есть способствование должностному лицу и лицу, осуществляющему подкуп должностного лица, в достижении или реализации соглашения между ними…».

«Статья 349. Провокация коммерческого подкуп либо коррупции:

2. То же деяние, совершенное в отношении должностного лица...».

Что же касается системы коррупционных преступлений и закрепления их перечня в одной норме, то проблема, на наш взгляд может быть решена следующим образом.

Исходя из особенности построения системы Особенной части Уголовного Кодекса, в основе которой лежит родовой объект преступления, невозможно объединить в одной главе все коррупционные преступления, которые могут посягать и на интересы государственной службы, и на экономические отношения, и на интересы правосудия, и на воинские отношения. В противном случае, такое объединение нарушило бы принцип построения системы Особенной части по признаку родового объекта.76

Так, в статье 41 УК необходимо дать законодательное определение коррупционным преступлениям следующего содержания: «Коррупционным преступлением признается совершенное должностным лицом с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей умышленное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания, сопряженное с принятием лично или через посредников имущественных благ и преимуществ, а равно подкуп должностных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами имущественных благ и преимуществ за его совершение».

Наряду с этим, статьи 342, 344, 350 Уголовного Кодекса в качестве квалифицированных и особо квалифицированных составов этих преступлений совершение деяний, сопряженных с коррупцией, можно было бы очертить круг коррупционных преступлений, не закрепляя их в перечне коррупционных в специальной норме.

При реализации этого предложения необходимо вышеназванные статьи изложить в следующей редакции:

«Статья 193, часть 3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, совершенные организованной группой или преступным сообществом (преступной организацией) либо в крупных размерах, а равно в отношении денежных средств или иного имущества, приобретенного от преступлений, связанных с коррупцией, - …».

«Статья 342, часть 3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, сопряженные с коррупцией,- …».

«Статья 344, часть 3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, сопряженные с коррупцией,- …».

«Статья 350, часть 3. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, сопряженные с коррупцией,- …».

В рамках конкретного преступления деяние «сопряженное с коррупцией» есть дополнительный квалифицирующий признак, состоящий в подкупе-принятии субъектом коррупции имущественных благ и преимуществ, обеспечивающий совершение соответствующего преступления. Такое деяние подлежит квалификации по соответствующей статьи и не требует дополнительной квалификации по статье 311 УК.

Обобщения судебной практики рассмотрения судами уголовных дел об ответственности за совершение коррупционных преступлений показывает, что органы предварительного следствия и суд не истребуют данных об увольнении лиц, совершивших коррупционные преступления. Данных об основаниях увольнения лиц, совершивших коррупционные преступления, по делам не имеется. На момент рассмотрения дела в главном судебном разбирательстве лица, преданные суду за совершение коррупционного преступления, как правило, увольняются «по собственному желанию».

Таким образом, стоит острая необходимость разработки единой для всех органов власти методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Основной частью методики должен явиться список коррупционных факторов - дефекты правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции. Первым указана «широта дискреционных полномочий» - нормативные акты могут предоставлять чиновнику слишком широкие полномочия. Другой фактор - определение компетенции по формуле «вправе». Также признаком коррупции является «чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества». Речь идет о распространенной в законодательстве практике, когда исполнительный орган, как предполагается, будет утверждать нормы и их контролировать.

Подводя итоги, необходимо отметить следующие выводы:

1.Целесообразно разработать единообразную законодательную дефиницию понятия коррупционного преступления. Статью 41 УК необходимо дать законодательное определение коррупционным преступлениям следующего содержания: «Коррупционным преступлением признается совершенное должностным лицом с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей умышленное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания, сопряженное с принятием лично или через посредников имущественных благ и преимуществ, а равно подкуп должностных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами имущественных благ и преимуществ за его совершение».

2. Предлагаем включить антикоррупционные положения превентивного характера в законы о государственной службе, в бюджетное, налоговое, земельное законодательство, законодательство о судах; а также подлежит совершенствованию нормы административного и уголовного законодательства об ответственности за коррупционные правонарушения, в том числе с учетом международных обязательств Республики Казахстан.

3. Необходимо последовательное выполнение процедур, обеспечивающих включение в национальное законодательство положений ратифицированных Казахстаном в 2006 году Конвенции ООН против коррупции 2003 г.

4. Целесообразно на законодательном уровне закрепить:

  • осуществлению прохождения стажировки кандидатов в судьи с отрывом от основной работы, с сохранением при этом заработной платы;

  • нормативно-правовому обеспечению процесса отбора кандидатов при проведении конкурса на вакантные должности судьи преимущественно из числа выпускников Института правосудия и лиц, длительное время проработавших в судебной системе.

5. В статье 41 УК необходимо дать законодательное определение коррупционным преступлениям следующего содержания: «Коррупционным преступлением признается совершенное должностным лицом с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей умышленное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания, сопряженное с принятием лично или через посредников имущественных благ и преимуществ, а равно подкуп должностных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами имущественных благ и преимуществ за его совершение».

6. Также редакции статей 313 и 349 УК подлежат следующему изменению:

«Статья 313. Посредничество в коррупции:

Посредничество в коррупции, то есть способствование должностному лицу и лицу, осуществляющему подкуп должностного лица, в достижении или реализации соглашения между ними…».

«Статья 349. Провокация коммерческого подкуп либо коррупции:

2. То же деяние, совершенное в отношении должностного лица...».

Что же касается системы коррупционных преступлений и закрепления их перечня в одной норме, то проблема, на наш взгляд может быть решена следующим образом.

7. Наряду с этим, статьи 342, 344, 350 Уголовного Кодекса в качестве квалифицированных и особо квалифицированных составов этих преступлений совершение деяний, сопряженных с коррупцией, можно было бы очертить круг коррупционных преступлений, не закрепляя их в перечне коррупционных в специальной норме.

2.1.1. Коррупционные правонарушения и актуальные вопросы совершенствования национального законодательства

Новейшая история Казахстана, прежде всего, характеризуется тем, что наше государство избрало путь развития рыночной экономики и строительства правового государства с демократической формой правления, исходя из принципов и международных стандартов западного образца.

Поэтому, признавая западные приоритеты в развитии экономики и в выборе политического режима, мы должны строить правовую политику с использованием достижений в этой области западноевропейских государств, естественно, с учетом национальных особенностей нашего государства.

Однако в настоящее время сложилась такая ситуация, когда, отказываясь в некоторых аспектах от преимущества западной правовой доктрины, продолжаем сохранять законы, пригодные для обслуживания основанных на административно-командных принципах прежнего экономического и политического порядка, хотя очевидно, что право как часть политики есть производная от экономики. Таким образом, появился некий перекос в управлении, порождающий коррупцию, и что в конечном итоге является тормозом дальнейшего развития нашего общества.

Учитывая последовательное и непрерывное развитие нашего общества и ставя перед нами необходимые задачи его совершенствования, Глава государства утвердил стратегическую программу «Путь в Европу» и на антикоррупционном форуме заявил, что вся правоохранительная система страны нуждается в серьезном реформировании: надо сделать ее более эффективной, открытой, работающей исключительно на интересы народа.

На наш взгляд, одним из конкретных путей осуществления на практике правовой политики является совершенствование национального законодательства с имплементацией некоторых положений Европейской правовой доктрины и европейского законодательства. В первую очередь, путем улучшения законов необходимо усилить их способность противостоять различного рода коррупционным проявлениям. Необходимо законодательно устранить малейшие лазейки в законе, дающие узаконенные основания, благодатную почву для злоупотребления.

Коррупционная почва в законе:

В рамках данного подраздела сложно сделать полный антикоррупционный анализ законодательных актов, однако для наглядности допустимо привести пример из гражданского законодательства. Раздел 3 Гражданского кодекса регулирует обязательственное отношение. В Германском гражданском законе это называется договорным правом, согласно которому неисполнение или ненадлежащее исполнение договора порождает обязательство, которое наступает во всех случаях за исключением факта форс-мажора. При этом возникновение обязательства за нарушение договора не зависит от усмотрения суда или должника.

В нашем же случае за неисполнение обязательства (договора) наступает ответственность, что предполагает виновность, предусмотренную статьей 359 ГК РК, которая прямо регламентирует: «Должник отвечает за неисполнение обязательства при наличии вины». Следовательно, действующий кодекс кроме форс-мажора требует установления вины, что находится в компетенции судьи. Недобросовестные судьи могут пользоваться этой нормой по своему усмотрению. Это обстоятельство и создает, на наш взгляд, коррупцию. Поэтому путем изменения и дополнения некоторых норм необходимо устранить условия, порождающие взяточничество и различные коррупционные проявления, что было бы реальной борьбой с первопричиной коррупции, а не ее последствием.

Административное законодательство:

Коррупция как отрицательное явление присутствует или проявляется в процессе управления, независимо от того, является это государственным или корпоративным управлением, между управляющим и управляемым.

Следовательно, важное значение имеет сбалансированность взаимоотношений, отмеченных выше двух сторон, в особенности согласованность взаимоотношения власти и гражданина, которая в первую очередь обеспечивает стабильное развитие общества. Дальнейшее развитие административного законодательства должно соответствовать задаче достижения этой цели. Реализации этих задач мешает стереотипная концептуальная позиция. В частности, ложное понимание того, что административная ответственность – это ответственность граждан перед государством, тогда как классическое его понимание, которое лежит в основе западного административного законодательства, это ответственность государственного аппарата перед своими гражданами.

Поэтому законодательство, регулирующее административные отношения, нуждается в коренном реформировании и приближении его к западным стандартам.

Прежде всего, необходимо разработать и принять новый закон «Об административных процедурах», который бы унифицировал порядок взаимодействия между структурами власти и власти с гражданином. Это требование обусловлено, в первую очередь, необходимостью упорядочить существующее законодательство, которое в настоящее время представляет собой некий симбиоз, в некоторых случаях, норм материального и процессуального права. Как следствие, будь это закон о недропользовании или закон о разрешении жалоб и заявлений граждан, в его составной части наряду с нормами материального характера присутствуют нормы, регламентирующее процедуру разрешения вопроса уполномоченными органами, тогда как порядок разрешения должен быть унифицированно изложен для всех государственных органов в законе об административных процедурах.

На практике сложность представляет совокупность норм, выраженных в Кодексе об административных правонарушениях РК, поскольку он содержит как нормы материального права, так и нормы процессуального права, что создает определенные трудности при его применении. Думается, назрела прямая необходимость принятия отдельного Административного процессуального кодекса Республики Казахстан и Кодекса об административных правонарушениях как совокупности норм чисто материального права. При этом важно разрешить вопрос подсудности рассмотрения дел об административных правонарушениях и дел, вытекающих из публичных споров.

На наш взгляд, дела об административных правонарушениях следует отнести к подсудности специализированных уголовных судов, поскольку характер и природа совершенных административных правонарушений сходны с уголовными правонарушениями, и, следовательно, наблюдается определенная схожесть порядка рассмотрения данных категорий дел, которых не без оснований называют на практике малым уголовным делом, поскольку только в силу своей малозначительности и небольшой общественной опасности эти правонарушения не могут быть отнесены к категориям уголовно-наказуемых деяний. Споры, вытекающие из публичных дел, должны рассматриваться в специализированных административных судах. При этом дела должны рассматриваться в ускоренном варианте, например в течение 10 суток, поскольку сам характер правонарушения требует скорейшего разрешения, а также предусмотреть, что с момента обжалования акта государственного органа его исполнение приостанавливается до вынесения судебного вердикта. Необходимо учитывать также и то обстоятельство, что поскольку речь идет о правовых взаимоотношениях между государственной властью и гражданином (юридическим лицом), где власть выступает в роли доминирующей силы, постольку бремя доказывания должно быть возложено на государственный орган. Именно в этом состоит отличие административно-правового разбирательства от гражданского процесса, где бремя доказывания законом возложено на стороны судебного разбирательства.

Гражданское законодательство:

Дальнейшее развитие гражданского законодательства предписывает исключение внутренних противоречий, отказ от принципа гражданско-правовой вины, за исключением регулирования деликтных отношений, что предполагает освобождение общей части ГК от понятия вины как субъективной стороны состава правонарушений. Следует более конкретно определить положение государства в гражданско-правовых отношениях, отделить его публичные функции от частных. Немаловажно освобождение Гражданского Кодекса от наслоений и почв, дающих повод для коррупции.

Гражданский процесс:

Несмотря на постановку вопроса об упрощении судопроизводства, который регулярно поднимался и ставился в качестве неотложной задачи, фактически в последние годы наметилась обратная тенденция. Вместо упрощения судопроизводства наше законодательство намного усложнило процессуальные отношения. Необходимо провести полную ревизию гражданско-процессуального законодательства. В первую очередь, следует освободить гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от норм материального права. Например, подраздел 3 «Особое исковое производство» предусматривает трехмесячный срок обращения в суд при оспаривании решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. ГПК РК по существу устанавливает сокращенный срок исковой давности, который регулируется нормами ГК РК, т.е. нормами материального права или ч.2 ст.83 ГПК РК, установивших штраф в размере десяти расчетных показателей за отказ от представлений письменного доказательства. Процессуальный закон не может устанавливать нормы, которые регулируются другим законодательством.

Суды и правоохранительные органы:

На фоне динамики происходящих политических и экономических изменений в стране, роста демократических преобразований в обществе и правового сознания граждан становится очевидным, что назрела явная необходимость реформировать суды и правоохранительную систему.

В этой связи хотелось бы предложить на обсуждение некоторые вопросы по судоустройству и судопроизводству.

Сбалансированность двух важных элементов судебной системы обеспечит ее стройность и целостность в плане внутренней организации ее деятельности и гарантирует ясность, понятность и доступность правосудия для субъектов обращения.

Судоустройство при раскрытии его содержания означает структуру звеньев и органов судебной системы, или, проще говоря, его «скелет». Исходя из этого, к этим структурным элементам следует отнести районное (приравненное) звено суда, областные (приравненные) суды с отраслевыми коллегиями и Верховный Суд с аналогичными коллегиями.

Судопроизводство – это форма, порядок рассмотрения дел в соответствии с компетенцией судебных инстанций, его можно обозначить в качестве «мышц» к «скелету». Общепринятыми стадиями или видами судопроизводства являются рассмотрение дел по существу первой инстанцией, рассмотрение дел в апелляционном или в кассационном порядке в последующих инстанциях и исключительный надзорный порядок рассмотрения дел.

В классическом варианте пересмотра судебных дел в порядке или в виде судопроизводства апелляция от кассации отличается пределами пересмотра. В частности, в порядке апелляции в процессе исследуются новые доказательства, которые не были представлены суду первой инстанции по уважительной причине, что не допустимо в кассации, т.е. апелляция позволяет пересмотр по факту и по праву с принятием соответствующего судебного акта, вплоть до принятия нового решения. Кассационный порядок пересмотра ограничен пределами проверки законности принятого решения с невозможностью исследования новых доказательств, в случае же обнаружения таковых кассация направляет дело на новое рассмотрение.

Изучение изменений и дополнений в Конституционный закон с позиции отмеченных выше общепринятых подходов показывает существенные отличия и допускает мнение, что он построен на неопределенных концепциях. В частности, предложено в областных и приравненных судах образовать апелляционную и кассационную коллегию, а в Верховном Суде уголовную и гражданскую коллегию. Явно проглядывается нарушение стройности и целостности конструкции судоустройства. Неизвестно, на основе каких теоретических и практических выводов построена данная конструкция, которая вызывает серьезные сомнения в ее оптимальности, поскольку в результате такой конструкции имеет место симбиоз, смешивание судоустройства с судопроизводством в построении структуры органов суда и порядком рассмотрения конкретных дел.

С позиции организации судоустройства и соответствующего восприятии его гражданами оптимальной является четкая и ясная структура судебных органов и соответствующий порядок судопроизводства.

Позволительной полагаем следующую схему судоустройства и судопроизводства.

Первое звено – районные и приравненные суды, рассматривающие все дела по первой инстанции по существу.

Второе звено – областные и приравненные суды с соответствующими коллегиями, рассматривающие дела по второй инстанции только в порядке апелляции по отраслям (уголовного и гражданского и т.д.)

Третье звено – Верховный Суд с коллегиями по уголовным, гражданским и другим делам, рассматривающими дела в отношении вступивших в законную силу судебных актов в кассационном порядке. Исключительная инстанция, как указано в законе, – это пленарное заседание.

Важный орган правоохранительной системы как прокуратура, фактически не относясь в настоящее время ни к одной из ветвей власти, в тоже время занимает позицию, которую можно охарактеризовать как позицию, находящуюся над всеми тремя ветвями власти политической системы страны.

По смыслу ст. 83 Конституции РК прокурор наделен даже такими полномочиями, которые ему позволяют осуществлять надзор за Парламентом, что, на наш взгляд, недопустимо. Поэтому, необходимо существующее положение ст. 83 Конституции РК, в части определения статуса прокуратуры, исключить, и определить ей место в системе исполнительной власти, наделив полномочиями по осуществлению межведомственного правового контроля. Кроме того, определить прокуратуру в качестве органа, уполномоченного координировать уголовное преследование, а в рамках гражданского процесса – представляющего интересы государства в суде. При этом необходимо отметить, что Конституция РК не определяет прокуратуру как орган Высшего надзора, в том числе и надзора за судами. Между тем, и в уголовно-процессуальном, и в гражданско-процессуальном законодательстве присутствуют нормы, предусматривающие полномочия прокурора по осуществлению надзорных функций за судами, что позволяет утверждать нарушения принципа равноправия и состязательности сторон судебного процесса, а также принципа независимости суда. Положение прокурора как органа, участвующего в гражданском и уголовном судопроизводстве одновременно и как стороны по делу, и как инстанции, осуществляющей надзор, противоречиво с точки зрения закона и не имеет под собой никакой логики. Поэтому прокурор должен быть освобожден от ставшего не нужным надзора за судами, что соответствовало бы всем международным стандартам, которые стали во всех цивилизованных государствах обычной практикой. По нашему мнению, прокурор является, согласно Конституции РК, органом уголовного преследования и должен всю свою деятельность сосредоточить на работе по организации уголовного преследования в рамках деятельности правоохранительных органов и приходить в суд в качестве обвинителя, если речь идет об уголовных делах, и участвовать в суде в качестве представителя интересов государства, если речь идет о гражданском судопроизводстве. В общегосударственном масштабе мог бы выступать в качестве единого правоконтролирующего органа в системе исполнительной власти.

Следующим направлением государственного контроля должен быть контроль за финансовыми потоками, осуществляемыми Министерством Финансов, которое также, являясь частью системы исполнительной власти, должно осуществлять контроль за проводимыми финансовыми операциями.

Эти предлагаемые изменения есть требование времени, когда пришло время привести всю правовую систему Республики Казахстан в соответствие с теми демократическими нормами, которые продекларировал Казахстан при избрании его председателем в ОБСЕ.

2.1.2. Некоторые аспекты несовершенства системы права и коррупционная преступность

В свете анализа законодательства как главного элемента в механизме правового регулирования отношений, связанных с противодействием коррупции, необходимо отметить некоторые аспекты исследуемой проблематики, касающиеся вопросов уголовной и административной ответственности.

Ранее в нашем исследовании уже были рассмотрены определенные критерии коррупции: участвующие субъекты, способы их взаимодействия, направленность (внутренняя и внешняя), характер извлекаемой выгоды, организованность, сплоченность, централизация и т.п.

С этой точки зрения одни действия признаются преступными, другие деяния влекут административную ответственность, а некоторые из них считаются просто безнравственными и могут влечь осуждение с позиции морали и расцениваться как нарушение этических норм. К последним можно отнести деяния, указанные, в примечании к статье 311 УК РК: получение впервые должностным лицом подарка без предварительной договоренности, стоимость которого не превышает двух месячных расчетных показателей. Такое деяние не является преступлением и преследуется в дисциплинарном или административном порядке.

Правонарушения, отнесенные к коррупционным, влекущие наступление административной ответственности, предусмотрены в Главе 30 КоАП, включающей 6 составов.

Уголовное законодательство, устанавливающее ответственность за совершение коррупционных преступлений, является одним из важнейших факторов, сдерживающих коррупцию.

По уголовному законодательству РК они сосредоточены в Главе 13 Уголовного кодекса «Коррупционные и иные преступления против интересов государственной службы» и влекут уголовную ответственность. Какие из этих преступлений относятся непосредственно к коррупционным, законодателем указано в п. 5 Примечания к ст. 307 УК, их всего 13. К ним, в т.ч., относятся:

злоупотребление должностными полномочиями,

превышение власти или должностных полномочий,

незаконное участие в предпринимательской деятельности,

получение взятки,

дача взятки,

посредничество во взяточничестве,

служебный подлог, бездействие по службе.

Следует отметить, что при наличии в УК специальной главы (13), в которой сосредоточены коррупционные преступления, к таковым отнесены и другие преступления, расположенные в других разделах и главах УК: присвоение или растрата вверенного имущества, лжепредпринимательство, легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, экономическая контрабанда, если они совершены лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему лицом, если они сопряжены с использованием им своего служебного положения.

К деяниям, преследуемым в уголовном порядке, сходным по своей природе с коррупционными, относятся и другие преступления, соединенные с подкупом: незаконное вмешательство в работу избирательных комиссий, воспрепятствование исполнению обязанностей, связанных с подсчетом голосов и определением результатов голосования на выборах, референдуме, а также легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, и некоторые другие. Однако такие деяния отнесены к категории иных преступлений, совершаемых в сфере экономики либо направленных против конституционных прав и свобод человека и гражданина и, несмотря на то, что подкуп, совершаемый в этой сфере, это по своей сути та же дача взятки, но по сравнению с взяточничеством карается гораздо менее строго.

При формировании Главы 13 Уголовного кодекса «Коррупционные и иные преступления против интересов государственной службы» вышеназванные виды подкупа законодателем в перечень коррупционных деяний не были включены.

На практике это имеет большое значение. Так, незаконное вмешательство в деятельность избирательной комиссии, соединенное с подкупом ее председателя или членов, подлежит квалификации по п. а) части первой ст. 146 УК, которая предусматривает в качестве наказания за это деяние штраф в размере от двухсот до пятисот месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительные работы на срок от одного года до двух лет, либо арест на срок до шести месяцев, либо ограничение свободы на срок до пяти лет, либо лишение свободы на тот же срок. Если бы это же деяние было квалифицировано как дача взятки должностному лицу по ч. 2 ст. 312 УК, то виновное лицо могло бы получить наказание гораздо строже, т.к. санкция этой статьи в качестве наказания предусматривает штраф в размере от семисот до двух тысяч месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года, либо ограничением свободы на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок.

Но в то же время произвольное расширение перечня коррупционных правонарушений, влекущих уголовную ответственность, не является предпочтительным, поскольку оно может повлечь неоправданное ограничение прав и свобод граждан.

Уголовный кодекс Республики Казахстан предусматривает довольно строгое наказание за получение и дачу взятки. В зависимости от квалификации преступления получатель взятки может быть подвергнут лишению свободы от пяти до двенадцати лет лишения свободы. Предусмотрено также применение дополнительного наказания в виде конфискации имущества, запрета на занятие определенных должностей или на занятие определенной деятельностью.

Очевидно, что взяточничество – это одно из наиболее опасных по сути и своей распространенности коррупционных преступлений, оно заключается в совершении должностным лицом действий по оказанию каких-либо услуг физическому или юридическому лицу в обмен на предоставление ему последним определённой выгоды. В большинстве случаев, если дача взятки не является следствием вымогательства, то основную выгоду от подобной сделки получает взяткодатель.

Какие обстоятельства подталкивают людей на совершение подкупа, дачу взятки? В этом вопросе следует серьезно разобраться.

Первая причина, как нам представляется, связана с тем, что взяткодатель за взятку желает получить для себя блага, которые в соответствии с законом ему принадлежать не должны. Он осознает, что законным путем не сможет получить, например, судебного решения в свою пользу, тогда решается на совершение подкупа суда и в ряде случаев добивается желаемого результата.

Вторая причина заключается в поставлении лица в такие условия, при которых он находится перед выбором: либо дать взятку и решить свои дела без особых для него проблем, либо добиваться правоты своего дела законным путем, т.е. действовать по инстанциям, обжаловать действия чиновника через внутренний или внешний надзирающий за его деятельностью орган. Принятие человеком решения в таких случаях зависит от того, насколько он, во-первых, осведомлён о своих законных правах и, во-вторых, насколько ему доступна процедура обжалования и насколько она для него затратна (уплата госпошлины, оплата услуг адвоката, временные критерии рассмотрения жалобы и принятия по ней решения и т.п.), а также от его личной нравственности.

Иногда благоприятным условием для дачи и получения взяток является взаимовыгодность сделки, когда ее результат хотя и наносит ущерб третьим лицам или государству, но выгоден обеим сторонам, которые в таких случаях вступают между собой в сговор. Например, в обмен на взятку, таможенный инспектор может занизить сумму стоимости ввезенного товара и тем самым уменьшить сумму пошлины. При состоявшейся сделке обе стороны довольны, но в результате этого государство недополучило соответствующие платежи в бюджет, не говоря уже о том, что одновременно нанесен существенный вред государственному органу, подрывающий его авторитет в глазах населения.

Некоторые законодательные нормы содержат в себе положения, которые недобросовестные правоприменители могут успешно использовать для совершения коррупционных действий. Одним из таких условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений и вымогательству взяток, является наделение законом государственных должностных лиц, в том числе и судей, дискреционной властью. Обладающие такой властью лица могут препятствовать гражданам в реализации принадлежащих им прав, ставить их в условия, при которых они подвергаются вымогательству и дают взятки.

Например, согласно ст. 70 УПК РК осужденные, отбывающие уголовные наказания, при наступлении определенных условий, в частности, при отбытии установленной законом части срока наказания, указанного в приговоре, могут быть освобождены судом от дальнейшего отбывания наказания условно-досрочно. Какой механизм реализации данной нормы УК можно было бы предусмотреть в процессуальном законодательстве при установлении процедуры решения этого вопроса в целях исключения возможностей для совершения коррупционных действий? Можно было бы наделить самого осужденного правом обратиться в суд с ходатайством о рассмотрении вопроса о его условно-досрочном освобождении от наказания. Это один вариант. Второй вариант мог бы предусматривать возложение обязанности на администрацию учреждения, исполняющего приговор в отношении осужденного, по истечении определенного срока наказания передавать материалы в суд для решения вопроса о возможности его условно-досрочного освобождения.

Для сравнения следует обратить внимание, например, на ст. 93 УК, в соответствии с которой в отношении лиц, к которым применены принудительные меры медицинского характера, законодатель предусмотрел судебное рассмотрение вопросов о прекращении, продлении или изменении примененных к ним мер, и независимо от того, какое заключение по этому поводу вынесет комиссия, освидетельствовавшая больного (нуждается, не нуждается в продолжении лечения и какого именно), материалы непременно направляются в суд, чтобы именно суд, а не кто-либо иной (например, руководство психиатрического учреждения, медицинская комиссия и т.п.) разрешал эти вопросы.

Но при регламентации процессуальной процедуры применения условно-досрочного освобождения от наказания законодатель пошел другим путем. Правом принятия решения о внесении представления в суд по вопросу условно-досрочного освобождения обладает исключительно администрация исправительного учреждения. Процедура реализации права осужденным по вопросу о досрочном освобождении от наказания посредством его доступа к правосудию, в компетенцию которого закон относит решение данного вопроса, такова, что он свободного доступа к правосудию не имеет. Согласно закону руководство исправительного учреждения, а в соответствии с недавними поправками в ст. 169 УИК РК и прокурор, наделены дискреционными правами принимать решение о предоставлении или о непредоставлении материалов об условно-досрочном освобождении от наказания осужденных для рассмотрения их в суде. И это создает условия для совершения коррупционных правонарушений.

Например, начальник одного из учреждений уголовно-исполнительной системы МЮ РК, получив взятку от отца осужденного за предоставление материалов в суд об условно-досрочном освобождении от наказания в благоприятном для осужденного варианте, склонил своих подчиненных к совершению подлога. Те по его указанию составили фиктивные материалы, в которых осужденный характеризовался как правопослушный человек, не нуждающийся в полном отбывании наказания, назначенного по приговору суда, хотя он являлся злостным нарушителем установленного режима и водворялся в штрафной изолятор. 77

Коррупция в судебной системе, подкуп судей во все времена вызывали и вызывают особую озабоченность, поскольку это приводит вынесению решений не в соответствии с законами.

Для выработки механизмов борьбы с коррупцией в органах судебной власти, необходимо выяснить законодательные причины, ее порождающие, и обстоятельства, способствующие совершению судьями коррупционных действий в данный период. Нам они представляются таковыми:

1)Одним из условий для коррупции является несовершенство законодательных норм, предоставляющих правоприменителям широкие возможности принимать решения по своему усмотрению.

Так называемые «ножницы» во многих нормах законов позволяют судье выбирать между мягкой и жёсткой мерами наказания, чтобы он мог максимально учесть степень вины, тяжесть правонарушения и иные обстоятельства. Для лица, судьба которого находится в руках правосудия, это хорошо. Но при этом у судьи появляется своеобразный рычаг воздействия на гражданина, совершившего правонарушение. Чем больше разница между верхним и нижним пределами наказания, тем существует большая возможность для принятия благоприятного решения для гражданина по усмотрению судьи и в ряде случаев это может совершаться в результате злоупотреблений. Можно согласиться с мнением сторонников о необходимости уменьшения интервала между минимальными и максимальными размерами наказаний, указанных в санкциях статей УК. Но в то же время при изменении законодательства не следует забывать и о том, что наличие таких пределов наказаний в санкциях статей уголовного закона позволяет судам определять наказания подсудимым на основе принципа индивидуальности, что тоже имеет важное значение. Так что сужение или устранение возможностей для принятия решения по усмотрению суда в целях предотвращения коррупции не должно быть сопряжено с исключением возможности назначения подсудимым справедливого наказания индивидуально каждому из них.

В этой связи можно было бы дополнить Уголовный Кодекс статьей, в которой бы содержались правила выбора наказания виновным в совершении преступлений лицам с учетом конкретных обстоятельств.

В данной статье можно указать, что при наличии в санкции статьи Особенной части УК нескольких видов наказаний должно быть предусмотрено, в каких случаях может быть назначено каждое из них. А при большом разрыве между минимальными и максимальными размерами одного вида наказания, указанного в санкции статьи можно было бы указать, при каких условиях может быть назначено наказание в минимальных пределах, выше минимальных и в максимальных пределах срока.

Например, санкция статьи предусматривает возможность назначения судом одного из следующих наказаний: штраф, привлечение к общественным работам, исправительные работы, ограничение свободы, арест, лишение свободы.

В целях ограничения судейского усмотрения при назначении наказания суд бы исходил, к примеру, из того, что в соответствии с правилами назначения наказания, указанными в статье Общей части УК (которую предлагается создать):

-при отсутствии отягчающего обстоятельства назначается штраф (с указанием его размеров);

-при наличии не более одного отягчающего обстоятельства и хотя бы одного смягчающего обстоятельства назначается привлечение к общественным работам (срок) или исправительные работы (срок);

-при наличии двух отягчающих обстоятельств назначается ограничение свободы (срок) или арест (срок);

-при наличии более двух отягчающих обстоятельств назначается лишение свободы (срок).

Возможны и другие варианты.

2)Наличие в законодательстве сходных по диспозициям составов в ряде случаев из-за размытых формулировок и отсутствия четких критериев их разграничения порождает широкие возможности для переквалификации состава правонарушения, перевода его в категорию менее тяжких преступлений и наоборот, либо из уголовно-наказуемых деяний в разряд административных правонарушений или в сферу гражданских правоотношений.

В таких случаях судьи также принимают решение по своему усмотрению, что открывает возможности для совершения ими злоупотреблений.

Так, субъектом преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 307 УК, является должностное лицо, а согласно части третьей этой же статьи субъектом является лицо, занимающее ответственную государственную должность. При квалификации деяния возникают затруднения, поскольку лица, занимающие ответственную государственную должность, являются теми же должностными лицами, которые указаны субъектами преступления, предусмотренного частью второй ст. 307 УК. В результате по некоторым делам деяние, совершенное, лицами, занимающими ответственные государственные должности, квалифицируется по ч. 2 ст. 307 УК. В качестве мотива такого решения приводится положение ч. 3 ст. 19 УПК, согласно которому сомнения, возникающие при применении уголовного закона, должны разрешаться в пользу обвиняемого.

Иногда на практике трудно определить статус лица, привлекаемого к ответственности за должностные преступления. О несовершенстве законодательства по вопросу определения в уголовном праве понятия должностного лица обоснованно отмечает проф. И.Ш. Борчашвили.78

Диспозиции некоторых составов содержат обязательные признаки, отсутствие которых не позволяет деяние считать преступлением. Например, диспозиция статьи 311 УК «Получение взятки» включает в себя обязательный признак – действие (бездействие), за которое незаконно получено вознаграждение, должно входить в служебные полномочия взяткополучателя. В итоге действия лица, которое незаконно получило вознаграждение за совершение действий, не входящих в его служебные полномочия, зачастую на практике расценивается как мошенничество. Доказать же, что данное лицо могло с использованием своего служебного положения способствовать совершению другими лицами угодных для взяткодателя действий, в служебные полномочия которых они входят, весьма затруднительно, а иногда и невозможно.

3)Заинтересованность взяткодателя также является одним из факторов, порождающих коррупцию.

Случаи, когда инициатива дачи вознаграждения должностному лицу в целях получения от него выгодного для взяткодателя решения исходит от него самого, нередки. Не случайно уголовным законом предусмотрена ответственность не только получателя взятки, но и установлена ответственность за дачу взятки.

Говоря на IV съезде судей об их ответственности за злоупотребления и коррупцию, Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев указывал на необходимость усиления ответственности не только мздоимцев, но и взяткодателей. Поистине, не было бы дающих, не было бы и берущих взятки.

Последние изменения, внесенные в ст. 312 УК, теперь не предусматривают оснований освобождения от уголовной ответственности взяткодателя даже и в тех случаях, когда в отношении него имело место вымогательство, и когда он после дачи взятки сообщил об этом в орган, обладающий правом возбудить уголовное дело. Этим законодатель определяет, что взяткодатель такое же опасное для общества лицо, как и взяткополучатель, и он должен нести уголовную ответственность во всех случаях совершения им подкупа должностного или приравненного к нему лица за исключением передачи ранее необусловленного подарка, стоимость которого не превышает двухмесячного расчетного показателя.

На IV съезде судей79 Президент РК Н.А. Назарбаев, отмечая актуальность принятия мер к искоренению коррупции в судейской среде, указывал: «Авторитет судебной власти и эффективность ее деятельности зависят от профессионализма судей, их объективности, беспристрастности и справедливости. Между тем существуют большие претензии как к качеству работы судей, так и к их моральному облику. Справедливость судебных решений — критерий, по которому общество оценивает качество правосудия, а уважение к суду — это, в первую очередь, уважение к государственной власти. Поэтому факты взяточничества, судебного бюрократизма или грубых судебных ошибок подрывают доверие не только к суду, но и к государству в целом». Президент подчеркнул, что крайне важно не оставлять без внимания любой, даже, казалось бы, малозначительный случай нарушения в деятельности судов. Там, где вершится правосудие, нарушения просто недопустимы.

В целях обеспечения правильного применения законодательства, устанавливающего ответственность за совершение коррупционных правонарушений, Верховным Судом Республики Казахстан еще 13 декабря 2001 года было принято нормативное постановление N 18 «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией», в котором указано, что правильное применение судами законодательства об уголовной ответственности должностных лиц за совершение преступлений, связанных с коррупцией обеспечивает снижение уровня коррупции, укрепляет доверие общества к государству, ее институтам, повышает эффективность работы судов и правоохранительных органов, непосредственно участвующих в антикоррупционной деятельности. В указанном постановлении судам рекомендовано принимать во внимание, что «преступления, связанные с коррупцией, наносят существенный вред охраняемым законом правам и интересам граждан, организаций, общества и государства, поэтому своевременное и правильное рассмотрение этих категорий дел является одним из важнейших условий реального обеспечения их правовой защищенности».

2.2. Дисциплинарно-квалификационная коллегия и ее роль в предупреждении и пресечении правонарушений в судебной системе

Достаточно хорошо функционирующее правосудие является основой любой демократии. Оно берет на себя функцию разрешения конфликтов, с одной стороны, между государством и гражданином, а с другой стороны, между гражданами, регулируя, тем самым, отношения в нашем обществе.

Современный этап судебной реформы в Казахстане внес существенные изменения в законодательство о судебной системе, тем самым, отражая общую тенденцию на ее укрепление и совершенствование.

В настоящее время тот комплекс мер, принятых за прошедшие годы по улучшению деятельности судебных органов, позволило обеспечить стабильное качество и оперативность рассмотренных судебных дел. Совершенствование процесса отправления правосудия выражается в сокращении числа судебных ошибок и нарушений сроков рассмотрения дел. Повышается доверие граждан к судам, люди чаще обращаются за защитой своих прав и законных интересов, в связи с чем растет и ответственность судей за качественное выполнение ими своих служебных обязанностей.

Действующим законодательством предусмотрены различные механизмы и меры, для того чтобы сократить среди судей какие-либо противоправные действия и укрепить авторитет судебной власти. Например, для борьбы с коррупцией и ее проявлениями приняты Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией», Программа борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы, направленная на реализацию Стратегии развития Казахстана до 2030 года, а также созданы другие механизмы по борьбе с коррупцией и другими правонарушениями среди судейского корпуса. Тем не менее, в действительности иногда достоянием общественности становятся факты коррупционных правонарушений среди представителей различных ветвей власти, в том числе и среди судейского корпуса, когда у граждан возникают сомнения в справедливости и беспристрастности судей.

Данная проблема предупреждения противоправного поведения среди судей является актуальной не только для Казахстана, но и России и США и других развитых стран. В связи с чем, вопросу правового регулирования поведения судей уделяется серьезное внимание в этих странах. Конституция Республики Казахстан, так же как и Конституции США, Российской Федерации, устанавливают основные гарантии независимости и неприкосновенности судей. Вместе с тем, в отличие от Конституции Казахстана, Российской Федерации, Конституция США содержит моральное требование, предъявляемые к федеральным судьям, во время нахождения их в должности судьи - который должен вести себя безупречно. Это одно из главных критериев нахождения в судебной должности, которое отражено в Конституции США.

Для решения проблем по предупреждению коррупционного и иного противоправного поведения в среде судейского сообщества используются различные правовые механизмы (конституционные нормы, законодательные ограничения и средства корпоративного права). Одним из механизмов предупреждения дисциплинарных проступков среди судей в Казахстане являются – Республиканские и областные дисциплинарно-квалификационные коллегии судей, Комиссии по судейской этике, Судебное жюри. Аналогичные квалификационные коллегии существуют в России, в США - дисциплинарные комиссии, судебные советы.

В Конституционном законе Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» более детально отражены нормы, предусматривающие определенные гарантии независимости и неприкосновенности судей. Вместе с тем, Конституционный закон предусматривает административную и дисциплинарную ответственность судей в случае нарушения норм вышеуказанного закона, а также положений Кодекса судейской этики. Согласно статье 28 названного Конституционного закона судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Республики Казахстан и другие законы. Судья при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости, честности и беспристрастности. Строгое соблюдение законов при рассмотрении дел и культура ведения процесса взаимосвязаны80. Судья при рассмотрении дела должен проявлять объективное, непредвзятое отношение ко всем участникам процесса, неукоснительно соблюдать требования закона об обеспечении участниками процесса одинаковых возможностей для реализации своих прав. При этом судебный процесс должен быть проведен так, чтобы у присутствующих и участников формировалось уважительное отношение к суду. Проведенный в соответствии с требованиями закона и соблюдением профессиональной этики процесс должен убедить всех в правильности и обоснованности принятого судом решения81.

Анализ деятельности дисциплинарно-квалификационных коллегий свидетельствует о том, что в среде судейского сообщества встречаются различные формы нарушения профессиональной этики, законности и общепринятых норм поведения. Рассмотрение проступков, совершаемых судьями, показывает, что во многих случаях факты негативного поведения, рассматриваемые как нарушение законности, волокита, превышение должностных полномочий, фальсификация судебных документов, и другие незаконные действия могут привести к коррупционным правонарушениям. Предотвращение должностных проступков судей является одним из важнейших направлений борьбы с нарушением законности при осуществлении правосудия и профилактике коррупционных проявлений в среде судейского сообщества. Для этого большая роль отводится дисциплинарно-квалификационным коллегиям, которые должны участвовать в повышении ответственности судей в принятии судебных решений, соблюдения норм закона и Кодекса судейской этики.

Республиканская и областные дисциплинарно-квалификационные коллегии судей действуют на основе Конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»; Положения о Республиканской и областных дисциплинарно-квалификационных коллегиях судей, а также Регламента дисциплинарно-квалификационных коллегий судей утвержденной 15 июня 2007 года.

Республиканская и областные дисциплинарно-квалификационные коллегии судей (далее - дисциплинарно-квалификационные коллегии) являются органами по рассмотрению дисциплинарных дел и материалов квалификационного производства в отношении судей Республики Казахстан, вопросов подтверждения права судьи на отставку и ее прекращение, обладают правом возбуждения дисциплинарного производства, наложения на судей дисциплинарных взысканий в пределах, предоставленных законодательством Республики Казахстан.

Республиканская дисциплинарно-квалификационная коллегия избирается пленарным заседанием Верховного Суда Республики Казахстан тайным голосованием сроком на два года из числа судей Верховного Суда Республики Казахстан в количестве не менее 7 членов. Областные дисциплинарно-квалификационные коллегии избираются пленарными заседаниями областных и приравненных к ним судов тайным голосованием сроком на два года из числа судей областных и приравненных к ним судов в количестве от 3 до 7 членов.

Республиканская дисциплинарно-квалификационная коллегия рассматривает:

1) вопрос о возбуждении дисциплинарного производства в отношении любого судьи Республики;

2) дисциплинарные дела в отношении председателей коллегий и судей Верховного Суда Республики Казахстан, председателей и председателей коллегий областных судов;

3) жалобы на решения областных дисциплинарных коллегий;

4) вопрос о подтверждении права судей Верховного Суда Республики Казахстан, председателей и председателей коллегий областных и приравненных к ним судов на отставку и ее прекращение;

5) вопрос о присвоении квалификационных классов, за исключением высшего квалификационного класса, судьям Верховного Суда Республики Казахстан, председателям и председателям коллегий областных судов.

Областные дисциплинарно-квалификационные коллегии в отношении судей областных и приравненных к ним судов, председателей и судей районных и приравненных к ним судов рассматривают:

  1. вопрос о возбуждении дисциплинарного производства;

  2. дисциплинарные дела;

  3. вопрос о подтверждении права судьи на отставку;

  4. вопрос о прекращении отставки;

  5. вопрос о присвоении квалификационных классов, за исключением высшего квалификационного класса.

Сообщения и публикации в СМИ, являются поводом к рассмотрению вопроса о возбуждении дисциплинарного производства по инициативе органов, в полномочия которых в соответствии с пунктом 24 Положения о Республиканской и областных дисциплинарно-квалификационных коллегий судей входит инициирование вопросов о возбуждении дисциплинарного производства в отношении судьи, а также представления правоохранительных и государственных органов и другие официальные обращения.

Практика показывает, что при обращении граждан в судебные органы, часто возникают претензии к деятельности судов и судей, в частности при рассмотрении конкретного судебного дела. В своих жалобах граждане ставят вопрос о привлечении судей к дисциплинарной ответственности за вынесение незаконных судебных актов с грубым нарушением норм материального и процессуального права, нарушение норм Кодекса судебной этики. Вынесение незаконного судебного акта, безусловно, умаляет авторитет судебной власти, что естественно вызывает сомнение в объективности, справедливости и беспристрастности судьи.

Так, статья 39 Конституционного закона предусматривает привлечение судей к дисциплинарной ответственности в случаях:

- нарушения законности при рассмотрении судебных дел;

- совершения порочащего проступка, противоречащего судейской этике;

- грубого нарушения трудовой дисциплины.

С обращением о возбуждении дисциплинарного производства в отношении судьи Верховного суда Республики Казахстан, председателей и председателей коллегий областных и приравненных к ним судов в Республиканскую дисциплинарно-квалификационную коллегию может обратиться Председатель Верховного суда Республики Казахстан. В отношении судей областных и приравненных к ним судов, председателя и судьи районного и приравненного к нему суда в соответствующую областную дисциплинарную коллегию вправе обратиться Председатель Верховного Суда и председатели местных судов, Комиссии по судейской этике областных филиалов Союза судей Республики Казахстан, первые руководители центральных государственных органов. В полномочия дисциплинарно-квалификационной коллегии не входит установление факта законности или незаконности судебного акта, поскольку это входит в компетенцию вышестоящего суда. Квалификационная коллегия должна определить причины неправильного применения норм материального и процессуального права как явного и, как следствие, его отрицательного влияния на авторитет судебной власти.

Одним из принципов деятельности дисциплинарных коллегий является неотвратимость ответственности судей за совершенные проступки. Так, в 2007 году возбуждено 151 дел в отношении 131 судьи (в 2006 г. - 208 дел в отношении 196 судей), из них в 2007 году 122 (в 2006 г.- 172) судьи привлечены к дисциплинарной ответственности. В отношении 16 судей (в 2006 г.-22) было принято решение об освобождении их от должности.

Сведения о количестве дисциплинарных

взысканий, наложенных на судей.

Период,

год

Количество судей, привлеченных к дисциплинарной ответственности

Наложены дисциплинарные взыскания в виде:

Всего возбуждено

замечания

выговора

понижения в квалификационном классе

освобождения от должности председателя суда

освобождения от должности судьи

2006

208/196

172

61

84

5

-

22

2007

151/131

122

47

64

2

16

%

37,7

40,9

22,7

31,2

15

-

37

В результате в 2007 году происходит тенденция к уменьшению дисциплинарного производства на 37,7%. На 40,9% сократилось количество судей привлеченных к дисциплинарной ответственности, из них наложения взыскания в виде: замечания на 22,7%, выговора на 31,2%, понижение квалификационного класса на 15% и освобождения от должности на 37%. В основном судьи были освобождены от занимаемой должности не на основании коррупции, а на основании грубого нарушения закона (норм материального и процессуального права).

Для того чтобы оценить правовую ошибку, допущенную судьей, члены квалификационной коллегии должны обладать высокими профессиональными знаниями и принципиальностью. Дисциплинарно-квалификационные коллегии не должны преследовать цель в применении строгого наказания, а предвидеть последствия от примененного конкретного наказания в дальнейшем на деятельность судьи, как его воспримут другие судьи и т.д.

Действующее законодательство допускает привлечение судей к дисциплинарной ответственности за вынесение незаконного судебного акта только в том случае, если его незаконность подтверждена вышестоящей судебной инстанцией.

Для рассмотрения вопроса о возбуждении дисциплинарного производства квалификационная коллегия вправе запросить необходимые документы и материалы для ознакомления от органа или должностного лица, обратившегося с постановкой вопроса о возбуждении дисциплинарного производства, о прекращении отставки судьи, а также ознакомиться с судебными актами, при рассмотрении которых судьей были допущены нарушения норм закона. Об этом свидетельствуют данные за 2007 год, когда на рассмотрение в дисциплинарную коллегию поступило 215 обращений, из них только по 151 возбуждено дисциплинарное производство. В отношении остальных судей факты нарушения законности при принятии судебных актов, а также нарушения норм Кодекса судейской этики не подтвердились.

Соблюдение трудовой дисциплины - это требование, относящееся ко всем государственным служащим, также распространяется на судей. Согласно статье 94 закона «О труде Республики Казахстан», нарушением трудовой дисциплины признается неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей. Комментарий к Конституционному закону (подпункту 3) пункта 1) стать 39) разъясняет понятие «трудовой дисциплины», когда судья соблюдает режим рабочего времени и отдыха. Кроме того, выполнение внутреннего трудового распорядка, то есть порядка установленного в суде, где трудится судья: своевременный выход на работу, окончание рабочего дня в определенное время, а также ухода в отпуск в установленном порядке и своевременно выхода из отпуска и т.д. Грубое нарушение трудовой дисциплины влечет наложение на судью мер дисциплинарного взыскания. К грубым нарушениям трудовой дисциплины можно отнести: невыход на работу по неуважительным причинам, самовольный уход с работы, в отпуск и другие обстоятельства, которые могут дезорганизовать работу судьи и суда по осуществлению правосудия. Так, в 2007 году 10 судей были привлечены к дисциплинарной ответственности за грубое нарушение трудовой дисциплины. Данный факт свидетельствует, что дисциплинарно-квалификационные коллегии неформально и ответственно подходят к своим функциям.

Согласно Кодексу судейской этики, одним из основных принципов поведения судьи является стремление к установлению высших стандартов поведения и следовать им для того, чтобы укреплять независимость суда и уважение к нему. Каждый судья должен стремиться избегать компрометирующих его должность обстоятельств в любых формах своей деятельности. Вместе с тем, при проведении судебных процессов некоторые судьи допускают грубое и нетактичное отношение к участникам процесса.

Определенные сложности вызывает у членов квалификационной коллегии рассмотрение вопросов, связанные с привлечением судей к дисциплинарной ответственности за неэтичное поведение по отношению к участникам процесса, поскольку неэтичное поведение судьи, как правило, нигде не фиксируется, что в последствии затрудняет доказывание данного действия. Неэтичное поведение, хотя и связано с осуществлением отправления правосудия, касается нарушения нравственно-этических требований. Неэтичное поведение судьи может выражаться в нетактичном поведении в процессе, проявлении грубости при обращении с гражданами и др. Неэтичное поведение судьи в судебном процессе является нарушением норм статьи 2 Кодекса судейской этики. Дисциплинарное производство может быть возбуждено на основании постановления комиссии по судейской этике и материалов служебной проверки за нарушение статьи 28 Конституционного закона. В случае подтверждения такого поведения судья может быть привлечен к дисциплинарной ответственности. Так, в 2007 году за нарушения норм Кодекса судейской этики к дисциплинарной ответственности были привлечены 23 судьи.

Дисциплинарное взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка, форме и степени вины судьи, его совершившего. При наложении дисциплинарного взыскания учитывается содержание, тяжесть и характер проступка, обстоятельства, при которых совершен проступок, а также его последствия, поведение судьи до совершения проступка, сведения о его профессиональных и личных качествах. После рассмотрения дела дисциплинарная коллегия выносит решение о наложении одного дисциплинарного взыскания в виде: замечания, выговора, понижение квалификационного класса и досрочное прекращение полномочий, освобождения от занимаемой должности.

В Регламенте дисциплинарно-квалификационных коллегий судей предусмотрено, в случае если коллегия установит, что отсутствуют какие-либо основания для возбуждения дисциплинарного производства, но действия судьи подлежат оценки судебным корпусом и имеется необходимость принятия мер профилактического характера, то коллегия должна направить материалы Председателю Верховного Суда или областного суда, или в Комиссию по судейской этике.

При наложении дисциплинарного взыскания решение дисциплинарно-квалификационной коллегии принимается в совещательной комнате простым большинством голосов в условиях, исключающих возможность оказать на нее любое воздействие. Во время принятия решения в совещательной комнате могут находиться лишь члены дисциплинарно-квалификационной коллегии. Член дисциплинарно-квалификационной коллегии не вправе воздерживаться от голосования. При равенстве голосов принятым считается решение, улучшающее положение судьи, в отношении которого рассматривается вопрос. Тайна совещательной комнаты должна быть обеспечена во всех без исключения случаях.

Решение излагается в письменной форме и подписывается всеми членами дисциплинарно-квалификационной коллегии, принимавшими участие в рассмотрении дела или материала.

Деятельность дисциплинарных коллегий должна заключаться не только в наложении определенных взыскании, а в повышении его роли как воспитательного института, предупредительного и наставнического органа. Для этого необходимо стремиться добиться чистоты и высокой квалификации судейских рядов позитивными мерами. Принятые решения о наложении дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка, противоречащего судейской этике направляются во все нижестоящие суды для сведения и обсуждения на местах. Кроме того, направляются информация соответствующих обзоров, решений областных квалификационных коллегий о дисциплинарной ответственности судей за совершение дисциплинарного проступка, сопряженного с коррупцией или создавшим условия для коррупции или нарушившими судейскую этику. В связи с этим в некоторых регионах дисциплинарные коллегии проводят среди судей работу по предотвращению совершения дисциплинарных проступков с выездом в районные и приравненные к ним суды. Так, в Павлодарской области комиссией по судейской этике и дисциплинарно-квалификационной коллегией проводятся специальные совещания, семинары для судей области, где анализируются жалобы на действия судей, в том числе и не подтвердившиеся. При проведении таких семинаров большое внимание уделяется вновь назначенным судьям. На таких мероприятиях в основном акцент делается на то, какие факторы влияют на качественное отправления правосудия (высокий профессионализм, а также морально-нравственные качества судьи), из чего следует, что судьи должны постоянно повышать свой профессиональный уровень и самосовершенствоваться, участвуя в различных курсах и научно-образовательных программах. Аналогичные мероприятия проводятся и коллегиями Костанайской, Западно-Казахстанской, Мангистауской областей.

Профилактическая и воспитательная работа дисциплинарно-квалификационных коллегий и комиссий по судейской этике приводит к снижению числа привлеченных к дисциплинарной ответственности судей, о чем свидетельствует статистика: в 2006 г. – 172, 2007 г. – 122.

Данная статистика показывает, что заложенные в Конституционном законе нормы об ответственности судей реализуются в полном объеме. С другой стороны это свидетельствует об активной и принципиальной работе дисциплинарно - квалификационных коллегий и комиссий по судейской этике. Таким образом, забота о престиже судебной власти - в первую очередь, задача самих судей, призванных осуществить правосудие беспристрастно и в точном соответствии с законом, не допуская аморальных и противоправных проступков, порочащих авторитет судебной власти82.

В целом дисциплинарно-квалификационные коллегии выполняют важную роль по проверке обращений, привлечение судей к ответственности за нарушения. Вместе с тем, необходимо рассмотреть, чтобы дисциплинарно - квалификационные коллегии на практике единообразно походили к применению законодательства на возбуждение дисциплинарного производства в отношении судей, совершивших противоправный проступок, к поведению судей, в общем. Нередко возникают случаи, когда за одно и то же нарушение один судья лишается полномочий, другой наказывается предупреждением. Таким образом, практика применения должна быть квалифицировано единообразной. В дальнейшем необходимо выработать квалифицированное толкование соответствующих норм и положений и, это толкование должно единообразно применяться всеми дисциплинарно-квалификационными коллегиями и лицами, уполномоченными на внесение представлений.

В связи с этим деятельность дисциплинарно-квалификационных коллегий должна быть направлена на повышение ответственности судей за допущенные нарушения норм материального и процессуального права, судейской этики, а также усилению профилактической работы среди судей республики по предупреждению коррупционных и иных противоправных действий. Поэтому для противодействия коррупции в органах судебной власти дисциплинарная ответственность судей должна стать одной из самых действенных и эффективных механизмов по его предупреждению среди судейского корпуса.

2.3. Деятельность комиссий по судейской этике по предупреждению и пресечению правонарушений в судебной системе

Мораль и право – важнейшие элементы человеческой культуры, которые всегда находятся во взаимодействии, поскольку мораль одновременно с правом регулирует общественные отношения, в том числе поступки и поведение людей. С момента возникновения данные институты рассматриваются через призму нравственных, моральных и общечеловеческих ценностей, поскольку право возникло также на основе представлений о добре и зле, справедливости и не справедливости. Проблема морали, нравственности и их влияние на развитие общественных отношений отражены в работах великих философов – Аристотеля, Фома Аквинского, Цицерона, Гегеля, Гоббса, Канта, Макиавелли, Мандевиля, Монтеня, Ницше, Руссо, Соловьева, Спенсера, Шопенгауэра и многих других. В последующем их учения послужили основой при выработке норм поведения юриста.

Мораль обеспечивает определенное поведение человека, она слагается из нравственных норм и принципов, нравственных поступков и отношений, нравственного сознания 83. Мораль по своей сущности является мерой господства человека над своими страстями, действиями, поступками, показателем его способности отвечать за содеянное. С проблемами морали (нравственности) связано понятие этики, которая определяет нравственное сознание, нравственную деятельность и отношения человека. Предметом этики служат не только обычаи и нравы, но и совокупность таких категорий как добродетель, нравственные идеалы, которые служат основой мотивацией поведения человека в тех или иных обстоятельствах. Дальнейшее развитие производственных отношений, появление различных профессий, а также развитие морали и этики способствовали возникновению профессиональной морали и профессиональной этики. В связи с этим, возникают специфические требования к некоторым видам профессиональной деятельности. В первую очередь к тем профессиям, объектом деятельности которых является человек, например для профессии врача, педагога, юриста и т.д. К этой категории специалистов общество предъявляет особые нравственные требования.

Таким образом, профессиональная мораль — исторически сложившаяся совокупность нравственных предписаний, норм, заповедей, кодексов о должном поведении представителей определенных профессий.

С этой точки зрения профессиональная мораль является частью общей морали и имеет определенную специфику в конкретных сферах. Определяющая роль общей морали по отношению к профессиональной выражается в следующем:

• общественные нравственные отношения и сознание определяют нравственное содержание профессиональной деятельности;

• общая структура морали определяет и структуру профессиональной морали (сознание, отношения и нравственная деятельность наполняются лишь специфическим содержанием);

• общие функции морали (регулятивная, познавательная, воспитательная и др.) присущи и профессиональной морали.

Профессиональная мораль в условиях профессиональной деятельности, помогает человеку успешно исполнять свои служебные обязанности, правильно соблюдать нормы поведения в различных ситуациях своей трудовой деятельности.

Профессиональная этика – это, прежде всего, определенный, специфический нравственный кодекс людей, относящихся к одной категории профессии. Профессиональная этика юриста или юридическая этика является специфичной формой проявления морали в целом, которая включает совокупность нравственных принципов, норм применительно к правоохранительной и правоприменительной деятельности юриста84.

Профессиональная этика юриста выражается в строгом соблюдении духа и буквы закона, принципов справедливости, наличии твердых моральных убеждений в необходимости соблюдения требований закона независимо от личных и служебных выгод. Представитель юридической профессии должен помнить, что общество доверило ему защиту своих прав, свобод, охрану правопорядка и поэтому он сам обязан в первую очередь соблюдать законы, уважать права, свободы других лиц, то есть быть образцом для других. Перед юристом не должна стоять дилемма личные интересы или соблюдение закона, так как правовое государство и гражданское общество не может развиваться без профессиональных, справедливых и честных граждан. Необходимо вспомнить, что в прошлые годы, когда нарушались принципы независимости, беспристрастности правосудия, осуществлялось давление со стороны государственных и политических структур в деятельность представителей юридической профессии, повсеместно преобладал обвинительный уклон в судопроизводстве, что в последствии привело к грубым нарушениям принципа законности, норм профессиональной этики и служебного долга. Любое отступление юристом от требований норм закона одновременно является нарушением его нравственного долга.

Одним из видов профессиональной этики юриста является судебная этика. В юридической литературе имеются разные толкования понятия судебной этики. Например, М.С. Строгович утверждал, что судебная этика изучает применение общих норм нравственности в специфических условиях судебной и следственной деятельности, а вовсе не создает каких-либо особых нравственных норм для судей85. Судебную этику следует рассматривать как науку о нравственных началах судебной и связанной с нею деятельности. Высказано и другое мнение, А.Д. Бойков определяет ее как науку о нравственных основах деятельности по отправлению правосудия, включающую учение о специфике действия общеэтических норм в той или иной сфере общественного производства86. Таким образом, элементы судебной этики должны присутствовать в особых нравственных нормах, рождаемых своеобразием возникающих трудовых отношений при отправлении обязанностей судьи, прокурора, следователя.

Большой вклад в развитие судебной этики внес А.Ф. Кони, который по праву считается основателем судебной этики. Судебную этику он рассматривал как «приложение общих понятий о нравственности к той или другой отрасли, специальной судебной деятельности»87. Нравственным началам при осуществлении правосудия А.Ф. Кони отводил значительное место. Считая, что центральное место в судебной деятельности занимает личность судьи. Отведение такой роли личности судьи нужно объяснить тем, что, как бы хороши ни были правила деятельности, они могут потерять свою значимость в некомпетентных, грубых, недобросовестных руках. В таких случаях самый совершенный, справедливый закон превращается ни во что. А Ф. Кони считал, что предметом изучения судопроизводства в той или иной части, должно стать поведение судьи по отношению к лицам, участвующие в судебном процессе. Наряду со служебным долгом судьи, вырастает его нравственный долг. Поэтому, по мнению автора в деятельности судьи должны сливаться правовые и нравственные требования, в каждом судебном действии наряду с вопросом, что следует произвести, возникает не менее важный вопрос о том, как это произвести88. Судья не должен забывать, что объектом его действий является человек со своими правами и достоинством.

Некоторые ученые-юристы включают в предмет судебной этики не только нравственные нормы служебной деятельности, но и нормы внеслужебного поведения, участников судопроизводства. Такой подход является более правильным, когда рассматривается не только моральные принципы во время исполнения служебных обязанностей, но и личное поведение во внеслужебное время. Укреплению престижа судебной системы будет способствовать не только служебная деятельность судьи, но и личная репутация судьи, его общий уровень культуры.

Изучение проблем судейской этики в настоящее время являются актуальным не только в юридической науке, но и в других общественных отношениях. Данной проблеме уделяется большое внимание во многих странах. Этому свидетельствует принятые международные правовые документы: «Основные принципы независимости судебных органов» (1985), «Статус европейского судьи» (1993), «Европейская хартия о статусе судей» (1998). В 2002 году в Гааге Правозащитной группой принимается Кодекс поведения судей (Бангалорский проект).

Основные положения и требования к судейской этике отражены в вышеуказанных документах, при этом, безусловно, детальная регламентация этических аспектов судебной деятельности должны регулироваться в национальных документах с учетом менталитета, особенностями национального развития общества и законодательства, а также другими факторами.

Так, проблеме профессионального и этического поведения судей уделяется серьезное внимание во многих странах, в том числе в России, США. В США действует «Кодекс поведения судей», принятый Конференцией судей США 5 апреля 1973 года. Нарушение требований данного кодекса является основанием для применения мер дисциплинарной ответственности к судье. Аналогичный Кодекс судейской этики действует и в Российской Федерации (принят 26 июля 2002 года), разработанный на основе общепризнанных принципов и норм международного права, а также с использованием международного опыта, который стал инструментом профессионального и нравственно-этического поведения судей России. Принятые кодексы преследуют одну цель - это установление обязательных правил поведения для судей. Последствия нарушения норм этики поведения, предусмотренных данными кодексами, являются одинаковыми – это привлечение к дисциплинарной ответственности судей. И в США, и в России решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания принимается органами судейского сообщества. В России такими органами являются комиссии по судейской этике, в США – судебные советы.

В Казахстане разработан Кодекс судейской этики принятый 19 декабря 1996 года на первом съезде Союза судей Республики. Впоследствии на 3 съезде судей была принята новая редакция, которая действует и по настоящее время. Практическая ценность данного Кодекса неоднократно подтверждалась при его применении комиссиями по судейской этике и дисциплинарно-квалификационными коллегиями.

Однако Кодекс требует совершенства, поскольку нормы сформулированы широко и расплывчаты, не содержат конкретных требований, что снижает их эффективность. Например, в Кодексе США каждая норма указывает, как следует себя вести в том или ином случае во время служебной или внеслужебной деятельности судьи. Кодекс поведения судей США подробно регулирует пределы внесудебной деятельности судьи, установлены конкретные ограничения, налагаемые на судью при осуществлении им общественной и благотворительной деятельности, финансовой и т.д89.

Еще одна причина необходимости принятия нового Кодекса связана с внесением изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» и другие нормативные правовые акты. Помимо этого, в последние годы происходит эволюция правовых и моральных норм в обществе. Кроме того, полномочия, предоставляемые судье, подчинены действию не только национального, но и международного права, призванного во всех демократических странах. В связи с этим, в настоящее время ведется работа по разработке новой редакции Кодекса судейской этики, который будет соответствовать международным стандартам, в том числе Бангалорским принципам поведения судей.

Вместе с тем, действующий кодекс является важным элементом по обеспечению должного поведения и предупреждению противоправных проступков среди судей. Любое действие или бездействие судьи, которое не будет являться преступным, но в последствии могут создать условия для возникновения коррупционных правонарушений. В действующем кодексе судейской этики изложены основные принципы поведения судей, поскольку моральная ценность личности связана с общественным положением человека, представляющего судебную власть.

На сегодня действующий Кодекс судейской этики не только регламентирует правила поведения служителей Фемиды, но и определяет ответственность за нарушение этих правил.

Для этого созданы комиссии по судейской этике, основной целью которых является забота о чистоте судейского корпуса, соблюдения всеми судьями этических норм и правил поведения. Комиссии по судейской этике (далее - Комиссии) создаются и действуют при филиалах Союза судей Республики Казахстан. В соответствии с Положением о Комиссии по судейской этике (далее - Положение) состав комиссии избирается конференцией судей сроком на 2 года тайным голосованием из числа членов Совета филиала, других судей, в том числе и судей в отставке при условии, что они не занимаются адвокатской или иной юридической деятельностью. Комиссия рассматривает материалы, заявления, жалобы, о нарушениях судьями положений Кодекса судейской этике. Комиссии могут рассматривать жалобы, заявления и другие материалы, как по собственной инициативе, так и по заявлениям граждан, должностных лиц и организаций. Основанием для рассмотрения вопроса о нарушениях судейской этики могут служить письма, заявления и жалобы граждан, сведения, содержащиеся в публикациях и сообщениях СМИ, представлениях прокуратуры и других официальных обращениях. В Положении о Комиссии предусмотрено, что Председатель Верховного Суда Республики Казахстан, Председатель Союза судей Республики Казахстан, председатели областных судов могут обратиться в Комиссию с просьбой дать заключение о том, является ли тот или иной поступок судьи, его личное поведение нарушением Кодекса судейской этики.

В соответствии с п.3.4 Положения представления, письма, заявления, обращения граждан и юридических лиц, в которых содержатся факты нарушения законности и волокиты при рассмотрении дел, направляются комиссией для рассмотрения по принадлежности должностному лицу, наделенному правом возбуждения дисциплинарного производства.

На заседании комиссии приглашается судья, чей поступок подлежит обсуждению. Он извещается о дне заседания и знакомится с материалами проверки не менее чем за трое суток до начала работы комиссии. На заседание комиссии могут быть приглашены другие заинтересованные лица по ходатайству судьи. При отсутствии об этом ходатайства заслушивание судьи в присутствии автора жалобы недопустимо. В случае неявки судьи без уважительных причин Комиссия однозначно рассматривает материалы.

О необходимости укрепления и повышение авторитета судебной власти, достигаемого путем усилений требований к нравственному и этическому облику судей, было отмечено Президентом Республики Казахстан Н. Назарбаевым в выступлении на 4 съезде судей Республики Казахстан. Так как судья является, можно сказать, ключевой фигурой судебного процесса, от его профессиональных, моральных, нравственных качеств в значительной мере зависит уровень защиты прав, свобод и законных интересов граждан, участвующих в судебном процессе. Поэтому работа Комиссий должна быть направлена на то, чтобы судьи при исполнении своих обязанностей, не только профессионально выполняли свою работу, но при этом вели себя беспристрастно, достойно, не допускали грубого, нетактичного отношения к участникам процесса или предвзятого к одному из участников процесса. Таким образом, судья несет не только социальную ответственность, но и нравственную ответственность перед обществом.

Не меньшую проблему вызывает среди судей неправильное понимание независимости судебной власти. В Конституционном законе Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» предусмотрены нормы по обеспечению самостоятельности и независимости, как судов, так и непосредственно ее носителей – судей. Нередко некоторые судьи при исполнении своих обязанностей нарушают ее своим безразличием к мнению граждан, волокитой, нарушением норм поведения судьи в обществе, проявлением недисциплинированности и использования служебного положения. При этом нужно отметить, что «самостоятельность нужна не для самоутверждения судебного корпуса и его элитности, а для обеспечения реальной возможности пресечь произвол других властей и защитить права и свободы, как отдельных граждан, так и общества в целом»90 Нарушение судейской этики может серьезно подорвать доверие общества к правосудию и дискредитировать всю судебную систему.

В этом отношении Комиссии проводят большую работу в рамках предоставленных им полномочий, активно осуществляют проверки жалоб от граждан и юридических лиц. При этом учитываются все обстоятельства совершенного проступка, его тяжесть и ущерб, причиненный авторитету судебной власти. В целом, сравнивая статистику двух лет, наблюдается тенденция к уменьшению числа обращений от физических и юридических лиц, касающихся нарушений судьями Кодекса судейской этики. Так, в 2007 году количество обращений о нарушениях норм Кодекса судейской этики, поступивших в Комиссию составило 450 (в 2006 г.- 537), что снизилось на 16,2%. По результатам рассмотрения в отношении 11 судей направлены в дисциплинарно-квалификационные коллегии о возбуждении дисциплинарного производства (в 2006 г. - 18), в отношении 26 судей вынесено судейское порицание (в 2006 г. – 20), в отношении 36 судей постановлено ограничиться обсуждением (в 2006г. - 50). Количество обращений по результатам рассмотрения, которых доводы заявителей нашли полное или частичное подтверждение составило – 73 (в 2006 г. - 88). В остальных случаях в соответствии с пунктом 4.1 Положения, по результатам проверки выносится заключение об отказе в рассмотрении обращения при отсутствии со стороны судей нарушений Кодекса судейской этики. При рассмотрении жалоб и обращений в Комиссии по судейской этике выясняется, что большинство жалоб подается по фактам нарушения норм материального и процессуального права при вынесении судебных актов. В отдельных из них, заявлялись требования об отмене судебных решений, в связи с чем заявителям разъяснялись требования процессуальных норм, порядок обжалования судебных актов, так как в компетенцию Комиссию по судейской этике, не входит в рассмотрение таких жалоб. Кроме того, некоторые обращения содержали не подтвержденные факты грубого отношения судьи к участникам процесса, отказ в рассмотрении иска и т.д. Также наблюдались факты отзыва заявителями своих обращений в 2007 г. - 24 (в 2006 г. - 7), хотя в соответствии с п. 4.1 Положения при установлении факта нарушения судьей Кодекса судейской этики, отзыв жалобы не препятствует рассмотрению материалов на Комиссии по судейской этике. Поведение самих участников процесса также должно соответствовать установленным правилам, законодательством предусмотрено удаление из зала судебного заседания лиц, которые ведут себя не достойно, вызывающе грубо и мешают своим поведением суду рассматривать дело. Данные обстоятельства тоже служат поводом обращения граждан в комиссию по судейской этике.

При подтверждении фактов нарушения Кодекса судейской этики Комиссия в соответствии с пунктом 4.4 Положения выносит решение в форме постановления, которое подписывается всеми членами комиссии и обжалованию не подлежит. По результатам рассмотрения Комиссия вправе направить постановление соответствующему должностному лицу, правомочному возбуждать дисциплинарное производство в отношении судьи, нарушившего Кодекс судейской этики; вынести судейское порицание, ограничиться обсуждением.

Наряду с этим хотелось бы отметить работу Комиссии по судейской этике некоторых областей. Одним из крупных регионов страны является город Алматы. За 2007 год поступило обращений 128 от граждан и юридических лиц, из них по существу рассмотрены -33; по результатам рассмотрения 18 обращений доводы заявителей нашли подтверждение, по 5 - частичное подтверждение. В отношении 13 судей челны комиссии ограничились обсуждением, в отношении 5 судей вынесено судейское порицание. В отношении 1 судьи вынесен выговор и 1 судья освобожден от занимаемой должности. В отношении 10 жалоб, поступивших в Комиссию, доводы заявителей о фактах нарушения судьями Кодекса судейской этике не подтвердились. При проведении анализа работы Комиссии по судебной этике Алматинского городского филиала в 2007 году установлено, что в целом проводит эффективную и целенаправленную работу в этом направлении.

За 2007 год в Комиссию по судейской этике города Астаны поступило 4 жалобы (в 2006 г. – 5), по итогам, рассмотрения которых по 2 жалобам члены комиссии ограничились обсуждением, по 1 жалобе вынесено судейское порицание, по 1 жалобе составлено заключение об отсутствии в действиях судьи нарушения Кодекса судейской этики.

За 2007 год в Комиссию по судейской этике Акмолинской области поступило 15 обращений (в 2006 г. - 18), из них по существу рассмотрено 1 обращение, по итогам рассмотрения которого вынесено судейское порицание. В 14 жалобах излагались доводы о несогласии с принятыми судебными решениями и по ним даны разъяснения.

По Павлодарской области в комиссию по судейской этике в 2007 году поступило 83 жалобы (в 2006 г. – 37), из них рассмотренных по существу 55 обращений. При проверке было выявлено, что по 49 жалобам доводы заявителей не нашли своего подтверждения. В отношении 6 рассмотренных обращений приняты меры (по 4 жалобам вынесено судейское порицание, по 2 жалобам члены комиссии ограничились обсуждением).

Одной из форм по предупреждению нарушений судейской этики является проведение семинаров-тренингов, лекций для судей. К примеру, в США для судей, начинающих свою деятельность, и судей со стажем работы проводятся курсы в Национальном судейском колледже. Курсы проводятся (три, две недели) по определенной программе в зависимости от стажа работы, статуса суда. При проведении таких семинаров широко используются разнообразные методы и способы обучения, применяемые для обучения взрослой аудитории. Например, при обучении используют лекции, ролевые игры, видеоочерки, моделирование различных ситуаций. Такие занятия основываются на материалах рассмотренных судебных дел, решения по которым были вынесены судами или органами по судейской дисциплине. На семинарах рассматриваются вопросы: соблюдение судейской беспристрастности, некорректное поведение судей во время отправления правосудия. Исходя из этого, для обеспечения соблюдения Кодекса судейской этики в суды по возможности необходимо приглашать специалистов по этике и проводить лекции, тренинги и другие мероприятия, связанные с правилами поведения судьи.

Значительное влияние на культуру поведения судьи может оказывать применение аудиовидеозаписи судебного процесса. В настоящее время во многих судах Казахстана используется система аудиовидеозаписи судебных процессов. Отмечается множество положительных моментов и преимуществ аудиовидеозаписи судебного процесса, которые выражаются в усовершенствовании протоколирования в суде, повышении качества, точности и целостности системы ведения протокола, уменьшении числа необоснованных обращений о пересмотре судебных решений и возможностей проявления коррупции. В целях повышения культуры проведения судебного процесса, предотвращения коррупционных и иных проступков среди судей, система аудиовидеозаписи в дальнейшем будет внедрена во все судах республики.

Соблюдение судейской этики необходимо рассматривать и с другой стороны. Это защита чести и достоинства судей. На практике имеются факты явного унижения личного достоинства судьи под предлогом обжалования его действий. Так, заявители пытаются оценить не обжалуемые поступки, а поведение судьи в целом, переоценивают на свой взгляд имеющие законную силу судебные постановления91. При этом заявители пытаются оказать давление на суд посредством использования различных рычагов и механизмов. К примеру, изъятия дела из производства нежелательного им судьи, передать для рассмотрения другому и др. В любом случае комиссии по судейской этике должны рассмотреть такие жалобы и принять надлежащие меры. Следует отметить, что одновременно комиссии по судейской этике в областях осуществляют работу по защите судейской чести, в связи с этим полагаем целесообразным внести в Конституционный закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» и в другие нормативные акты нормы, предусматривающие защиту чести, личного достоинство и права судьи.

Безусловно, значительная роль в области реформирования судебной системы, качественному процессу отправления правосудия отводится комиссиям по судейской этике, которые в своей деятельности должны стремиться предотвращать среди судей проявления чванства, коррупции и злоупотреблений в сфере отправления правосудия. На примере и в результате работы комиссий по судейской этике судьи становятся более ответственными и вежливыми в обращении с гражданами, неукоснительно соблюдая основной принцип Кодекса судейской этики, который гласит, что судья должен стремиться к установлению высших стандартов поведения и следовать им для того, чтобы укреплять независимость суда и уважения к нему и избегать компрометирующих его должность обстоятельств в любых формах своей деятельности. В своей деятельности судьи обязаны стремиться к тому, чтобы авторитет, поведение, нравственная чистота соответствовали высокому званию судьи.

2.4. Взаимодействие судебной системы и средств массовой информации в противодействии правонарушениям в судебной системе

Десятилетний опыт суверенного Казахстана, сумевшего сохранить стабильность и приверженность к интеграции в Евразийское Сообщество в сочетании с национальными ценностями и демократическими приоритетами, является свидетельством того, что государство и гражданское общество всё больше опираются на механизмы сотрудничества, в которых средства массовой информации (далее СМИ) являются одним из основных элементов реализации процессов демократизации и открытости государственного управления. Деятельность органов государственного управления, в особенности судебной системы, занимает значимое место в системе юридических гарантии, посредством ко­торых обеспечивается реализация прав и свобод граждан. Как отмечает Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев: «Граждане 2030 года будут уверены, что государство защитит их права и будет отстаивать их интересы»92. Судебная власть несет основную функцию по защите прав граждан, поэтому именно «суд является основой демократического общества, гарантией правопорядка и безопасности наших граждан».93

В вопросах обеспечения информационной открытости органов правосудия важнейшая роль принадлежит средствам массовой информации (далее СМИ) как профессиональным посредникам между источниками и потребителями информации. В системе отношений, где источником информации являются органы власти, а потребителем - население страны, средства массовой информации являются основным субъектом, осуществляющим передачу информации.

Часто СМИ выделяют в «четвертую власть» в государстве94, но, по нашему мнению, СМИ при нормальном функционировании рассматриваемого механизма не должны осуществлять «четвертую власть». «Четвертая власть» - это общественное мнение, формируемое обществом и его общественно-политическими структурами и выражаемое через средства массовой коммуникации, включая традиционные СМИ. То есть «четвертой властью» можно признать само казахстанское общество, так или иначе оказывающее существенное влияние на государственные органы, политические и социально-экономические процессы, посредством выражения одобрения или возмущения конкретным фактом, явлением, событием, лицом, учреждением или органом. А СМИ выступает инструментом этой власти.

С позиции социальной информациологии, теории массовых коммуникаций важной является современная ситуация, когда целенаправленно по отношению к социуму, индивиду «стереотипы транслируются посредством материалов массовой коммуникации, во власти которой он так или иначе находится»95. То есть общественное мнение находится во власти средств массовой коммуникации, поэтому государственные органы должны активно сотрудничать с прессой. Основой таких взаимоотношений должно быть эффективное правовое регулирование.

Основным актом, регулирующим деятельность средств массовой информации, является Закон Республики Казахстан «О средствах массовой информации»96.

Закон «О средствах массовой информации» регулирует вопросы создания и регистрации средств массовой информации, права собственности в отношении СМИ, правовой статус редакции и издателя, порядок распространения СМИ и др. В положениях глав 4 и 5 названного закона закреплено право журналистов искать, запрашивать, получать и распространять информацию и право представителей СМИ запрашивать информацию о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

Статья 18 указанного закона устанавливает, что руководители указанных органов и организаций или иные уполномоченные лица обязаны предоставлять запрашиваемую информацию в трехдневный срок. Если требуемые сведения не могут быть представлены в этот срок, то допускается отсрочка в предоставлении запрашиваемой информации. Уведомление об отсрочке должно быть вручено представителю редакции в трехдневный срок со дня получения письменного запроса информации. Отказ может быть обжалован, тем не менее, закон не устанавливает основания отказа. Думается, что основным может быть ссылка на сведения, составляющие государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну.

По мнению Председателя Верховного Суда Республики Казахстан К.Мами функциями СМИ в отношении судебных органов являются: репрезентация судов и судей в глазах общественности; обеспечение обратной связи, предполагающей коррекцию проводимых судебных реформ; повышение степени легитимности судебной власти97. Тем не менее, часто на практике представители СМИ хотят получить от представителей судебной власти больше информации, чем последние могут предоставить. Закон «О СМИ» не позволяет снять это противоречие, так как не регулирует предмет правоотношений между СМИ и государственными органами – информацию, которая имеет множество значимых характеристик (достоверность, подробность, актуальность, соответствие запросу, значимость и др.)

Следует отметить, что гласность деятельности государственных органов, в том числе и судебных, является составляющей информационной безопасности. Как отмечалось ранее в нашем исследовании, гласность деятельности органов правосудия является залогом успешной борьбы с правонарушениями в судебной системе. При этом наличие каких-либо правонарушений в органах судебной власти существенно влияет на безопасность государства и общества, поскольку напрямую связана с охраной свобод и законных интересов человека и гражданина.

Проблемы информационной безопасности сводятся, прежде всего, не к проблеме контроля за информацией, а к проблеме доступа к ней. Поскольку «информационная безопасность подразумевает не только охранительные функции, но и предполагает гарантии доступа к информации возникает существенный проблемный аспект»98. Информационная безопасность в современной трактовке является категорией стратегической, составной таких комплексных понятий, как «международная безопасность» и «национальная безопасность», при этом следует отметить, что коррупционные проявления в любой сфере деятельности государственных органов подрывает национальную безопасность.

Таким образом, развитие свободного информационного общества в Казахстане означает информационное обогащение и создает реальные возможности для информационной безопасности. При этом, следует отметить, что масс-медиа могут в определенном смысле представлять угрозу информационной и, следовательно, национальной безопасности, заключающаяся в следующем:

  • существенное расширение возможностей нарушений естественного права на человека на частную жизнь, включая личную и семейную тайну,

  • политическое манипулирование общественным мнением;

  • монополизация средств и систем массового информирования такими ресурсно-обеспеченными факторами информационного рынка, как государство и элитные группы;

  • борьба политических и экономических интересов, которая в итоге провоцирует возникновение «информационной войны».

Единственно верным направлением в противодействии перечисленным угрозам является формирование совершенного правового поля, регулирующего информационные отношения, деятельность масс-медиа. В основе этого реформирования должна быть положена концепция перевода естественного и неотчуждаемого права человека, гражданина на информацию в систему позитивного права.

Отношения между государством и теми, кто комментирует или описывает деятельность государства, регулируются рядом соглашений или договоренностей. Следует отметить, что Казахстан, в соответствии с положениями Всеобщей декларации прав человека99, Международного пакта о гражданских и политических правах100, Конвенции о защите прав человека и основных свобод101 последовательно проводит реформы, направленные на утверждение себя правовым государством. В действующий Закон «О средствах массовой информации» заложены международно-правовые основы свободы слова.

Сфера массовой информации не может иметь чисто рыночные механизмы регулирования, и политико-правовая составляющая регулирование их деятельности имеет особое значение. На встрече с отечественными журналистами Глава государства Н.А. Назарбаев отметил, что «у нас понятие правовой ответственности нередко преднамеренно продолжают отождествлять с диктатурой, тоталитаризмом и ущемлением свободы»102.

Учитывая особую значимость средств массовой коммуникации (далее СМК) в жизни гражданского общества, в создании действенной системы мер по противодействию коррупционным правонарушениям, государственные органы, в том числе и представители органов правосудия, через СМК осуществляют создание определенного общественного мнения, в том числе и о неприятии любых коррупционных проявлений. Эффективность СМК заключается в их способности позитивно влиять на общественное процессы, содействовать эффективности общественных процессов, постоянно совершенствовать методы своей работы, систематически повышать их качество.

Оценивая роль СМК в формировании общественного мнения, необходимо рассматривать и обратную связь - влияние общественного мнения на власть, на принятие политических решений. В этом смысле общественное мнение выражается в определенных функциях. Выделяются следующие основные функции, осуществляемые общественным мнением: 1) экспрессивная (контрольная), 2) консультативная, 3) директивная функция.103 Современная, цивилизованная система СМК, основанная на демократических принципах (различные формы собственности, свобода слова, гласность, плюрализм мнений), практически исключает манипуляцию сознанием аудитории.

В системе СМК – «государственные органы» судебная власть занимает наиболее сложную позицию, так как «журналисты должны понять, что суды не предоставляют информацию, которая часто оказывается личной или коммерческой тайной, но именно тайны как раз и интересуют журналистов»104.

Доступность для общественного ознакомления сведений, добытых о личности в порядке судопроизводства, и их тиражирование в средствах массовой информации не всегда благо. Если учесть, что судебное решение, как правило, содержит сведения, являющиеся личной или семейной тайной сторон процесса или других лиц, а обстоятельства, установленные судом, да­леко не всегда, становятся результатом добровольно представленной допро­шенными лицами информации, в большинстве своем полученной в принуди­тельном порядке, то нетрудно заметить, что сосредоточенная в решении ин­формация - особого свойства, которая вне судебного процесса вряд ли стала бы всеобщим достоянием. Следовательно, даже когда дело рассматривалось в открытом заседании судебный акт может содержать личную тайну, право на сохранение которой гарантировано Конституцией РК, а ее разглашение, вне зависимости от формы, есть не что иное, как очевидное попрание прав человека.105

Таким образом, мы может констатировать наличие проблемы конфликта между правами одного субъекта искать и получать информацию (СМИ) с правами другого - охранять свою личную жизнь и частные интересы (человек, гражданин, юридические лица). Выяснение государст­вом приоритета прав отдельного человека ведет в тупик: праву одного лица государство всегда может противопоставить право другого.106 В этой связи представляется целесообразным в случае опубликования судебного решения в средствах массовой информации, в ином способе массового распространения судебной информации лицом, получившим ее из материалов судебного дела, путем обезличивание и фабулизации судебных актов: исключить из текста конкретные наименования судов (сохраняется указание на уровень и характер процесса - первой или второй инстанции), фамилии судей и участников процесса (в равной мере это касается коллективных участников процесса - юридических лиц, общественных объединений); излагается именно фабула дела, детали исключаются. В некоторых случаях целесообразно использовать приемы ограничительной публикации - опускать наиболее шокирующие, откровенные, другие подобные, хотя бы и первостепенные, элементы дела.107

Такие дополнительные меры ограничения информации, отражающей правосудие, должны применяться и к сведениям, воспринятым в ходе судебного разбирательства. То, что предназначено для «судейского слуха», не всегда следует доводить до сведения общественности. Необходимо иметь в виду, что конфиденциальная информация может фигурировать не только в закры­тых судебных процессах, но и в открытом, публичном слушании дела. Одно дело - опубликовать и показать по телевидению интервью с журналистом, на которое собеседник согласился добровольно и сказал перед камерой лишь то, что считал нужным, умолчав об обстоятельствах, огласки которых он не желает. И совершенно иное, когда журналист использует показания, данные в зале суда свидетелем и потерпевшим, предупрежденным об ответственности за уклонение, отказ от дачи показаний и за дачу ложных показаний, т.е. в силу обязанности и "под присягой".108

Фабулизирование дела и ограничительная публикация, иное ограниченное оглашение в средствах массовой информации необходимо только в случаях массового распространения таких сведений (через массовые коммуникации), общим основанием которого выступают неприкосновенность част­ной жизни, личная и семейная тайна, защита чести и достоинства, предусмотренные Конституцией РК. К сожалению, в настоящий момент их содержание и пределы ни юридической наукой, ни практикой чет­ко не определены и нуждаются в детальной разработке.

Как уже отмечалось, наиболее активной составляющей процесса информирования гражданского общества о работе судебной системы является деятельность средств массовой информации. По мнению президента Международного фонда защиты свободы слова «Әділ сөз» Т.Калеевой судебные очерки – самые читабельные в прессе. Через СМИ ведется пропаганда правовых знаний, укрепление имиджа судебной системы, что необходимо и судьям и населению в целом, для того, чтобы жить с верой в справедливость.109

Проанализировав публикации таких газет как «Казахстанская правда», «Егемен Қазақстан», «Юридическая газета», «Заң газеті», «Известия», «Свобода слова», «Мегаполис», «Время», «Караван», «Злоба дня», «Республика», «Жас Алаш», «Око», «Начни с понедельника», «Инфо-Цес», «Панорама», «Айқын» «Литер», «Человек и закон», маткриалов, размещенных на сайтах «Хабар», «Навигатор», «31 канал», «Рахат», «Эра ТВ» «Номад-Казахстан» (всего более 1000 публикаций, сообщений и материалов), можно сделать вывод, что значительно сократились безадресные обвинения в высоком уровне коррумпированности казахстанских судов, в зависимости отечественного судопроизводства, в недоступности, закрытости и равнодушии правосудия к нуждам простых граждан.Конкретные институты судебной системы реже подвернаются критике, сама критика становится предметной, освещение деятельности, решений судебных органов осуществляется в конструктивном ключе. Событийная составляющая, позволяющая делать СМИ негативные выводы о судебной системе, стала носить узкий и конъюктурный характер.

Согласно социологическим исследованиям, проведенным Академией государственной службы и Центром исследований «Саидж» в списке наиболее коррумпированных органов значатся государственные вузы (49% опрошенных), таможня (39% опрошенных), школы, детские сады, пограничные службы, финансовая полиция, государственные больницы (по 37% опрошенных), полиция (33% опрошенных). Приведен следующий рейтинг коррумпированности госорганов (процент неофициального решения вопроса):110

  1. Дорожная полиция

  2. Таможня

  3. СЭС

  4. Детсады

  5. Государственные вузы

  6. Архитектура

  7. Регистрация земли

  8. КУИС

  9. Финполиция

  10. Погранслужбы

  11. Миграционная полиция

  12. Военкоматы

  13. Ж/д перевозки

  14. Суды

  15. Регистрация недвижимости

  16. Полиция

  17. Органы образования

  18. Государственные больницы

  19. Школы

  20. Органы здравоохранения

Серьезную информативно-разъяснительную функцию выполняли СМК на разных этапах судебной реформы, актуальные проблемы освещались в прессе как с позитивной стороны, так и с негативной. Часто эта оценка не была адекватной, поскольку в переходный период казахстанские средства массовой информации, как правило, выступали посредником между народом и ветвями власти, политическими силами и гражданским обществом. СМК не всегда занимали объективную позицию, ограничиваясь лишь передачей текущей оперативной информации.

Провозглашение Казахстана демократическим правовым государством предполагает открытость казахстанского общества и государства, доступность информации о механизме функционирования и результатах деятельности всех ветвей власти. Судебная власть в этом отношении не составляет и не может составлять исключение. Более того, поскольку судебная власть посредством осуществления правосудия призвана обеспечить права, свободы человека и гражданина, в том числе и в их споре с государством и его органами, должностными лицами, то гарантией должного функционирования правосудия и судебной системы, выполнения им своего назначения может быть только общественный контроль за деятельностью судов. А это не только предполагает, но и обуславливает необходимость обеспечения открытости судебной системы, общественной доступности информации о деятельности судов и судей, принимаемых ими решений.

Прозрачность судебной системы, информационная открытость деятельности судов может способствовать социальной и правовой активизации общества, общественных объединений, в том числе профессиональной активизации (юридической, журналисткой и другой направленности), повышению интереса к правотворческой и правоприменительной деятельности государства и его органов, что является непроизвольным путем и способом формирования гражданского общества.

Открытость характеризует статическое состояние гласности, является решающей, необходимой ее предпосылкой, информирование же населения переносит ак­цент на динамический аспект гласности111 и свидетельствует о ее реализации на практике.

Посредством открытости судебной власти создаются условия не только для осуществления обществом действенного контроля над деятельностью государства в сфере обеспечения прав личности на доступное, независимое и справедливое правосудие, но и для дальнейшего совершенствования, качественного улучшения самой судебной деятельности, в том числе и в противодействии правонарушениям в судебной системе. О том, что уровень доверия граждан должен стать главным показателем работы правоохранительной и судебных систем, особо подчеркнул и Президент страны Н.А. Назарбаев, в своем выступлении на расширенной коллегии Генеральной Прокуратуры РК 25 января 2008 года.

Судебная власть имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции, законов, международных договоров Республики. Человек, его права, свободы и экономическая основа нашего нового общества – собственность находятся под защитой суда. В то же время можно говорить о том, что все это находится и под защитой средств массовой информации, потому что институты гражданского общества утверждаются там, где есть подлинное правосудие, где есть средства массовой информации, объективно информирующие гражданское общество о том, что происходит, и таким образом влияющие на общественное мнение и общественную жизнь. Институты гражданского общества утверждаются только при наличии подлинного правосудия, средств массовой информации, которые объективно информируют гражданское общество обо всем, что происходит в стране и мире, и таким образом влияющие на общественное мнение и общественную жизнь.

И суд и пресса существуют в одной социальной среде, в общем правовом пространстве, имея различную природу и выполняя различные функции; у них есть одно общее свойство – они решают в демократическом государстве единую задачу служения общественным интересам. При этом возникает множество аспектов соприкосновения, точек пересечения, а иногда и столкновения в их деятельности, что, тем не менее, исключает взаимоизоляцию, взаимоотчуждение, диктует необходимость их правомерного и продуманного сотрудничества.112 Та же Т.Калеева отмечала, что Верховный Суд и в целом вся судебная система страны являются образцом последовательной и принципиальной работы по обеспечению гласности и доступа к информации.113

Однако нельзя отрицать, что и судебная система, и СМИ, будучи заинтересованными в сотрудничестве, имею немало претензий друг к другу. Суды справедливо указывают на определенную правовую неграмотность журналистов, а в некоторых случаях и правовой нигилизм, а журналисты – на определенную закрытость судебной системы, недоступность судей для получения информации «из первых рук».

Необходимо отметить, что судебная система и судейское сообщество планомерно и целенаправленно продвигается по пути гласности, открытости своей деятельности. Постоянно ведется работа по совершенствованию правового регулирования предоставления информации о судах, создана и успешно работает система пресс-служб и пресс-секретарей в Верховном Суде и местных судах.

При этом следует отметить, что среди журналистов правовой и судебной тематики до сих пор не изжита практика освещения только «жаренных фактов», и уровень правовых знаний журналистов требует качественного улучшения. Жанр криминальной журналистики – особый жанр, требующий от авторов помимо прочего определенных правовых знаний.114

Однако следует признать, что публикации и репортажи журналистов зачастую привлекают внимание к проблемам судебных органов, в том числе вынесение неправосудного судебного акта и коррупционным правонарушениям (например, публикация Г.Выборновой в газете «Время» «Целуйте меня, целуйте»115). Не осталось не замеченным и сообщение в телевизионной программе «Жаналыктар» общественного телеканала «Айгак» от 19 января 2008 года, согласно которого судья Сарыагашского районного суда А. нарушила кодекс судейской этики, правила хранения служебного удостоверения. В газете «Айгак» опубликована статья, из которой видно, что судья А. так же допустила процессуальные нарушения при рассмотрении гражданского дела по иску Ж. (дело находилось в производстве судьи более 2 месяцев и копия решения по нему до выдано позже установленного срока). По итогам проведенных проверок, основаниями к которым послужили сообщения средств массовой информации, председателем Южно-Казахстанского областного суда внесено в областную коллегию представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении судьи Сарыагашского районного суда А. за совершение порочащего проступка, противоречащего судейской этике и нарушение законности при рассмотрении судебных дел. Решением областной коллегии от 25 марта 2008 года в отношении судьи А. наложено дисциплинарное взыскание в виде выговора.

Именно такие публикации и сообщения СМИ способствуют профилактике, предупреждению правонарушений в судейском корпусе. При этом хотелось бы отметить, что публикации и сообщения такого рода отражали бы конкретные факты, по которым можно провести соответствующую проверку, поскольку нередки случаи, когда в информации представителей СМИ содержатся только намеки на совершение судьей неправомерных действий

Необходимо отметить, что основная часть мер по усилению открытости судебной системы связана с взаимодействием средств массовой информации и должностных лиц судебной вла­сти.

На необходимость освещения деятельности судов посредством массо­вых коммуникаций неоднократно указывалось в науке.116 Придание публичному правосудию качества социально-значимого процесса демократического общества невозможно без использования средств массовой информации при освещении хода и результатов судебного разбирательства дел, кадровой политики и профилактики правонарушений в судебной системе. Это означает необходимость предоставления населению информации относительно защищенности граждан государства в контексте реализации права на судебную защиту и определения качества судебного разбирательства по какому-либо конкретному делу, назначения и освобождения судей от занимаемой должности, о проблемных аспектах в судебной системе. Речь идет не о том, чтобы разрушить молчание большин­ства (Ж. Бодрийяр) с целью побудить граждан к социальной активности по переустройству судебной системы, а о том, чтобы обеспечить возможность получения ими информации о качестве правосудия в обществе и использо­вать ее как в целях социальной критики, так и последующего устранения недостатков в этой публичной сфере общественной жизни.117

При изучении открытости, транспорентности судебной системы и гласности судопроизводства учеными чаще всего рассматривается деятельность средств массовой информации, освещающих ход судебного процесса, по собственной инициативе. Одновременно, как правило, указывается на недопустимость эксплуатации информации о судебных процессах в целях раздувания нездоровых сенсаций, превращения убийц и грабителей в героев дня, либо, напротив, превышение законных полномочий средств массовой информации и проведения «суда прессы», что ставит под угрозу принцип презумпции невиновности.118 Подобная деятельность средств массовой информации, на наш взгляд, является элементом общесоциальной гласности в части распространения таких сведений внутри гражданского общества, что непосредственно будет влиять на снижение уровня коррупционных проявлений в судебной системе, поскольку именно гласность судебных процедур снимет основную массу вопросов, и, следовательно, упреков в адрес судейского корпуса. В качестве мер по усилению гласности такой информации должна рассматриваться инициативная деятельность самой судебной власти по размещению сведений о своей деятельности в материалах средств массовой информации, т.е. речь идет о своеобразной просветительской функции судов.

Совместная работа средств массовой информации и системы правосу­дия выгодна обеим сторонам. В американской прессе необходимость подоб­ного сотрудничества обосновывалась следующим образом: «Основной под­держкой судебных решений являются люди. Наиболее эффективным средст­вом обеспечить подобную поддержку могут стать средства массовой инфор­мации, в наши дни - телевидение. Это может привести к сотрудничеству ме­жду теми, кто интерпретирует законы в суде, и теми, кто в редакции пишет статьи о деятельности государственной машины».119

Ведущий американский юрист Вильям Дж. Бренан (младший), ставший в последствии судьей Верховного суда США, формулировал это несколько иначе: «Пресса нуждается в Суде хотя бы по той простой причине, что Суд является последним оплотом конституционных прав, обеспечивающих существование прессы. И Суду, в свою очередь, необходима пресса, поскольку благодаря ей, у Суда формируется внутренне представление о нации, а также потому, что решения Суда, помимо всего прочего преследуют цель воспитать и служить примером, а без содействия прессы Суд не в состоянии решить эту задачу».120

В Казахстане сделаны определенные шаги на пути сотрудничества судебной системы и журналистов. Судебными органами осуществляется ряд мероприятий организационного характера, направленных на расширение распространения судеб­ной информации в обществе. В качестве мероприятий по осу­ществлению информационной политики судебной системы выделяется формирование специализированных подразделений судебной системы по взаимодействию со средствами массовой информации (пресс-служб)121.

Опыт создания подобных структур при судах активно используется в других странах, в частности в Соединенных Штатах Америки. Например, в Верховном Суде США пресс-представитель сообщает журналистам о вынесенных судом решениях, а также информацию, имеющую практическое зна­чение, подтвердить или опровергнуть сообщения о здоровье судей, а также информацию по более частным вопросам, которые могут возникнуть. Представитель по связям с прессой - будь то в Верховном Суде или любом другом суде США - может и должен оказывать помощь в организации работы прес­сы, начиная с обеспечения ей мест для присутствия при даче важных устных показаний и кончая обеспечением доступа в судебное помещение, когда рас­сматривается важное дело. Он может и должен поставить редакцию в известность о том, что в ее сообщении имеются неточности и т.д.122

В Казахстане пока практика столь тесного взаимодействия средств массо­вой информации и судов не налажена.

Положительно скажется на взаимодействии СМИ и судебной системы опубликование сведений судебного характера в средствах массовой информации. Меро­приятия по распространению в средствах массовой информации сведений о деятельности судебной системы, органов судейского сообщества называются информационным обеспечением судебной системы. В Верховном Суде РК, областных и городских судах возлагается обязанность по проведению подобных действий на специализированное подразделение, уполномоченное на ведение работы в информационной сфере, т.е. пресс-службу.123 Прежде всего, это размещение сообщений, подготовленных должностными лицами судебной власти в печати, а также выступления судей или специальных представителей по связям с прессой по радио и на телеви­дении. Такая форма освещения правосудия обладает большей объективно­стью, нежели сообщения, подготовленные журналистами. Средства массовой информации преимущественно не имеют в своем штате специальных со­трудников, освещающих правовые вопросы и деятельность судов. Кроме того, журналисты в своем стремлении привлечь внимание читателей в основном описывают криминальные истории, рассказывая о противоправных дей­ствиях виновных слишком подробно и ограничиваясь при этом лишь краткой констатацией приговора. Хотя, гораздо важнее объяснить населению причи­ны, на основании которых суд принял именно такое решение. Почему, на­пример, за умышленное убийство в одном случае назначается длительный срок лишения свободы, а в другом - небольшой. Редко средства массовой информации обращаются к гражданским делам, а их количество с каждым годом растет. Крайне редко встречаются публикации, включая и центральную прессу, о том, как суд восстановил на работе незаконно уволенного, защитил имущественные права, права детей и инвалидов. Если такие материалы и появляются, то они касаются лишь известных артистов, политиков, бизнесменов.

У журналистов, как правило, нет юридического образования, и они имеют слабое представление о праве и процессуальных нормах. В силу чего могут допустить ошибки в оценки деятельности суда. Так, Высшая квалификационная коллегия судей РК отметила, что многие журналисты, не обладая необходимым объемом правовых знаний, в своих выступлениях подчас ис­каженно представляют деятельность судов, ход и результаты судебных процессов, высказывают юридически некомпетентные суждения и оценки, неверно ориентирующие читателей, чем деформируют их правосознание, а также допускают некорректные выпады в адрес судов и отдельных судей, умаляя тем самым авторитет судебной власти. В то время, как представи­тель суда по связям с прессой или судья может объяснить мотивы и основа­ния того или иного судебного решения. А приоритетным интересом судебной системы в информационной сфере является объективность освещения деятельности судов в средствах массовой информации.124

Сообщения могут иметь разную форму. Например, Правила предоставления и опубликования официальной информации центральными государственными органами Республики Казахстан125 предусматривают, что государственные органы предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Также можно выделить такие формы, как брошюра, пресс-релиз, объясняющие суть процессуальных норм, в том числе на примере су­дебной практики; систематические сообщения, разъясняющие сложные во­просы, возникающие в судебной деятельности; ведение в средства массовой информации постоянных рубрик, блоков судебной информации, тематиче­ских передач на телевидении и радио и т.п. Особое значение имеют выступления председателей судов, судей, руководителей органов судейского сооб­щества, а также распространение видео-, фото- и аудиоматериалов по актуальным проблемам деятельности, судебной системы, поскольку такие сообщения носят первичный характер.

Особым вопросом является опубликование в средствах массовой информации судебных решений. Судебное решение представляет интерес не только для участников процесса и не только в момент его принятия, но и для профессионалов: судей, адвокатов, нотариусов, ученых, студентов юристов и т.п. Реализация же такого интереса только посредством доступа к архивным материалам или непосредственного обращения к суду представляется затруднительным. Поэтому целесообразно введение практики опубликова­ния судебных решений. На необходимость такого оглашения неоднократно указывалось в советской науке. Так, одни ученые предлагали публиковать приговоры по наиболее ярким уголовным делам126, другие предлагали вывешивать копии приговоров и частных определений в общественных местах127, но на практике эти меры широкого распространения так и не получили. Оглашение судебных решений посредством публикации в средствах массовой информации - наиболее доступная для населения форма, но одновременно и наиболее дорогостоящая. Кроме того, остается открытым вопрос об объе­ме таких публикаций. Некоторые ученые высказываются в пользу публикации всех судебных решений. Так, М. Балтабай предполагает, что офици­ально публиковать все судебные акты, которыми заканчивается процесс в су­дах различных инстанций, не позволяют в настоящее время только ограниченные материальные возможности государства.128 Другие логично возража­ют, что решения районного суда о расторжении брака между М. и Н., о раз­деле между ними имущества либо об установлении факта безвестного отсутствия К. вряд ли представляют общественный интерес.129 Практика показывает необходимость доведения через средства массовой информации сведений о судебных решениях, вступивших в законную силу, вынесенных по делам, о которых в средствах массовой ин­формации имелись негативные суждения по поводу деятельности судебных органов, об имевших место правонарушениях, допущенных судьями и сотрудниками судебной системы, а также сведений о решениях судов, отмененных или измененных вышестоящими судебными инстанциями, если ранее они были опубликованы или иным образом распространены в периодической печати130. Возможно так же нормативное закрепление права сторон судебного процесса требовать опубликование судебного решения.

Публикация судебных решений возможна в нескольких формах. Пер­вой, наиболее широко распространенной и информативной формой распространения судебных решений является опубликование так называемых обобщений или обзоров судебной практики (судебных решений). Верховный Суд РК и суды областного уровня регулярно проводят изучение судебной практики по той или иной категории судебных дел. Его результатом становиться материал аналитического характера, часто иллюстрированный конкретными примерами. В своей деятельности судьи ориентируются на выводы и оценки, содержащиеся в подобных материалах. Хотя императивного законодательного правила следовать этим материалам не существует, но с учетом того, что обобщения проводит вышестоящий суд, подобные материалы в какой-то степени формируют процесс судебного правоприменения в Казахстане. Другой формой распространения конкретных судебных решений явля­ется их фактическое опубликование в средствах массовой информации. Вер­ховный Суд РК соответственно в Бюллете­не Верховного Суда Республики Казахстан, в журнале «Предприниматель и право» публикуют как свои наиболее яркие и показательные решения, так и отдель­ные решения нижестоящих судов. Судебные решения могут публиковаться и в иных периодических изданиях «Юридическая газета», «Зангер», «Казахстанская правда».

Особую проблему представляет опубликование судебных решений в электронном виде. Необходимость применения современных информационных технологий объясняется растущим числом и сложностью судебных решений, затруднениями при их хранении и доведении до сведения граждан. Одним из наиболее доступных, всеобъемлющих и эффективных средств рас­пространения значительных объемов информации, в частности судебных ре­шений, до неограниченного круга лиц, следует признать Интернет. Так, еще в 2003 г. Конституционный Совет РК, Верховный Суд РК выступили с инициативой размещения своих решений в Интер­нете, которая была поддержана учеными. Неоспоримое преимущество та­кой формы распространения информации в том, что это международное пространство, пересекающее любые границы.

Резюмируя данное исследование, можно выделить основные принципы взаимодействия судебной системы и средств массовой информации.

  • Транспарентность. Приведение взаимоотношений судебной системы и СМИ в системное состояние. Судебные решения, вопросы формирования судейского корпуса, различная информация о деятельности судебной системы должны быть доступны в свободном обращении широкому кругу гражданского общества, в том числе и представителям СМИ.

  • Объективность. СМИ должны стремиться к наиболее объективному и достоверному освещению деятельности судебной системы, в своих публикациях, сообщениях, комментариях и материалах освещать позиции различных сторон, оппонирующих друг к другу, не переходить этические, моральные и профессиональные грани.

  • Согласованность. Информация о значимых событиях в судебной системе, о судебных решениях по делам, имеющим общественный резонанс, должна оперативно передаваться средствам массовой информации. СМИ, в свою очередь, должны сообщать судебным органам об использовании ими информации, исходящей от судов.

  • Технологичность. Судебные органы и их пресс-службы должны обладать достаточно материальной, технологической базой для взаимодействия с представителями СМИ. Пресс-служба должна быть укомплектована профессионалами соответствующего уровня, способными работать с журналистами по судебной проблематике.

Реализации на практике данных принципов будет способствовать качественному улучшению уровня судебной защиты прав и свобод граждан и юридических лиц; широкому распространению информации о деятельности судов среди различных групп населения; формированию позитивного имиджа судебной системы; повышению доступности, росту доверия к органам правосудия, улучшению мнения населения о судах, их роли и социальной значимости; повышению правового уровня информированности населения, их деловой активности по обеспечению защиты своих прав, свобод и законных интересов в судебном порядке; усиленною позиционирование отечественного правосудия максимально во всех медиа-ресурсах.

2.5. Профессиональная культура как важный фактор противодействия правонарушениям в судебной системе

В науке культурологии под культурой понимается позитивный опыт и знания человека или группы людей, ассимилированный в одной из сфер жизни (в человеке, в политике, в искусстве и т. д.) Позитивный опыт и знания — это опыт и знания, которые несут выгоду для их носителя и вследствие этого им используются. Мир людей существует настолько, насколько он культурен. Важнейшим признаком культуры является ее всепроникающий характер, непременное включение во все сферы жизни общества и личности. Слово «культура» есть почти во всех языках мира. Оно означает возделывание, изменение, улучшение, производимые человеком в процессе целесообразной деятельности. Сейчас особенно актуален вопрос об укреплении высокой культуры каждого гражданина. Именно высокая культура действий и поступков, чувств и побуждений должна являться главным результатом развития личности гражданина нашего общества. Одним из элементов высокой культуры выступает правовое сознание человека - представление о духовных ценностях личности и общества с субъективной стороны. Оно выражается в чувствах, представлениях, идеях, но не в материализованном виде. В этом аспекте представляется интересным вопрос о механизме воздействия права на общественное сознание, общественные отношения. В этих целях необходимо освоить такую категорию как правовая культура. Эта категория используется для характеристики правовой системы страны. При анализе правовой культуры общества рассматривают правовые феномены, описывают и приводят объяснения ценностей, идеалов и достижений в правовой сфере, которые отражают объём прав и свобод человека и степень его защищённости в данном обществе. «Правовая культура — это качество правовой жизни общества и степень гарантированности государством и обществом прав и свобод человека, а также знание, понимание и соблюдение права каждым отдельным членом общества»131.

Под правовой культурой понимается «определённый уровень правового мышления и чувств восприятия правовой действительности»132, а также «надлежащую степень знания населением законов и высокий уровень уважения норм права, их авторитета»133. Правовая культура включает в себя «специфические способы правовой действительности (работа правоохранительных органов, конституционный контроль и т.д.)»134, законы и системы законодательств, судебная практика как результат правовой деятельности.

Правовая культура человека — сложное психологическое явление, отражающее многие важные стороны жизни общества, государства. И для того чтобы воспитать в себе высокую правовую культуру, необходимо представить себе это явление в существенных чертах и понять его значение для общества и отдельного человека. Правовая культура формируется постепенно. Сначала закладывается фундамент правовой культуры, далее под влиянием окружающей среды появляются, а затем формируются представления о простых, но необходимых правилах взаимоотношений между людьми. Наряду с этим население овладевает правовыми знаниями и умениями — основой правосознания. Сюда входят конкретные правовые нормы (гражданского, уголовного, административного и т.д. права), положения правовой теории, и факты истории права. Этот уровень развития правового сознания определяет насколько информировано в правовом отношении население, его социальные, возрастные, профессиональные и иные группы, насколько глубоко освоены им такие правовые феномены, как ценность прав и свобод человека, ценность правовой процедуры при решении споров, поиска компромиссов и т.д. Но для того, чтобы сформировалась правовая культура, одних знаний недостаточно. Такой уровень ограничен повседневными рамками жизни людей при их соприкосновении с правовыми явлениями. Было бы ошибочным строить рассуждения, опираясь только лишь на знания и умения. Правовая культура предполагает оценку всех сторон правовой практики. Сталкиваясь с явлениями окружающей среды человек должен определить не только нравственное, но и правовое содержание (в соответствии с законом или противозаконно), уметь оценить их с юридической точки зрения.

Однако некорректно рассматривать правовую культуру на элементарном уровне. Это становится понятным при изучении ее специфики, которая заключается в том, что «правовая культура, не поднимаясь до уровня теоретических обобщений, проявляется на стадии здравого смысла, активно используется людьми в их повседневной жизни при соблюдении юридических обязанностей, использовании субъективных прав и представляет собой огромный массив правомерного поведения»135. Правовая культура во многом определяется такими факторами как деятельность граждан по реализации права и обязанности его исполнения.

Уровень развития правовой культуры населения должен быть зафиксирован в реальной правовой деятельности, которой занимаются юристы. При непосредственном, каждодневном соприкосновении с правовыми понятиями и явлениями у них вырабатывается профессиональная правовая культура. Им свойственен более высокий уровень правовой культуры. Они должны обладать системой правовых знаний, а также навыков и умений, которые способствуют разрешению сложных ситуаций. «Уровень профессиональной правовой культуры, т.е. правовой культуры профессионалов - юристов, определяется степенью развитости культуры каждого юриста, т.е. степенью  общего образования, уровнем его квалификации. Каждый юрист на своем рабочем месте должен соответствовать своей профессии и тем самым укреплять не только свой престиж, но и престиж сообщества юристов»136. Профессиональная культура юриста включает в себя:

  • знание законодательства и возможностей юридической науки.

  • Тот, кто не знает закона, не может быть его блюстителем, охранять права и свободы граждан;

  • убежденность в необходимости и социальной полезности законов и подзаконных актов, в ценности права как меры сво­боды и справедливости.

  • Общество и государство не может и не должно терпеть невежд, зазнаек, дилетантов на должностях, которые связаны с вопросами укрепления правопорядка, законно­сти, охраной и защитой прав и свобод граждан;

  • умение пользоваться правовым инструментарием - законами и другими правовыми актами в повседневной деятель­ности, юридической техникой, достижениями юридической науки и практики.

  • Профессионализм и справедливость торжествуют в юридической практике лишь тогда, когда юрист как служитель закона честно, исполняет свой морально-правовой долг, постоянно повышает мастерство и находится на уров­не последних достижений теоретической и практической юриспруденции.

Правовая культура общества во многом зависит от качества развития правотворческой деятельности по созданию законодательной основыжизни общества. Правотворчество и правоприменение компетентными органами требуют достаточно высокий теоретический уровень правовой культуры, которая в свою очередь вырабатывается коллективными усилиями учёных-философов, социологов, юристов, общественным опытом практических работников. Правотворчеством должны заниматься компетентные в юридическом отношении лица с соблюдением демократических принципов. Правоприменение, «властная деятельность государственных органов, осуществляющих индивидуальное регулирование общественных отношений на основе закона с целью его реализации»137, является важным фактором формирования правовой культуры общества. Качество правоприменительной деятельности зависит от структуры государственного аппарата, порядка взаимоотношений его органов, а также от профессионализма и культуры правоприменителя. Необходимо учесть, что важная роль в процессе правоприменения принадлежит судьям, как носителям судебной власти.

Следует отметить, что совершенствование правовой культуры нужно начинать с повышения авторитета суда, укрепления гарантий его независимости, внедрения новых принципов деятельности правоприменительных органов, кардинального возвышения третьей ветви власти в Казахстане — правосудия. По словам Председателя Верховного Суда К.А. Мами: «Главная наша задача, я считаю, состоит в том, чтобы у каждого человека, обратившегося в суд, независимо от исхода дела, всегда оставалось доверие и уважение к судье как профессионалу, к суду в целом»138.

Человечество изобрело суд в качестве инстанции, определяющей высшую справедливость. В обязанность суда входит установление права, т.е. правды, справедливости. Как известно, суд рассматривает и решает дела в соответствии с законом и правосознанием. Правосознание, сложившиеся на базе жизненного опыта в ходе рассмотрения конкретного дела имеют огромное значение при осуществлении правосудия. «Главная цель и назначение суда заключены в самом определении «вершить правосудие» – достижение торжества справедливости, объективности и беспристрастности»139. Деятельность суда призвана обеспечивать господство права, в том числе и по отношению к государству. Вследствие этого суд обладает такими полномочиями, которых не имеет ни законодательная, ни исполнительная власть.

Принимая решения, суд может на основе закона лишить человека свободы за совершение преступления, решить вопрос о собственности у физических или юридических лиц, распустить политическую партию, заставить государственный орган отменить свое решение и возместить лицу ущерб, причиненный незаконными действиями должностных лиц, лишить недостойного родителя родительских прав. Именно поэтому изучение вопроса о профессиональной культуре правоведов в том числе судей является актуальным и востребованным.

По мнению Председателя Верховного Суда К.А. Мами: «Мы должны больше внимания уделять значимости профессии юриста, заслуженного уважения к суду. Лучшим способом воспитания является, конечно, пример качественной, добросовестной ежедневной профессиональной работы судьи, формирующей самым непосредственным образом уважение к суду как продукта деятельности»140.

Ретроспективный анализ становления судебной ветви власти в суверенном Казахстане показывает, что задача формирования высокопрофессиональных судей всегда стояла перед органами правосудия в нашей стране. При этом профессор д.ю.н. Кенжалиев З.Ж. отмечает: «профессиональная культура особую остроту приобретает в наши дни, причем, что связано, конечно, с проявлением масштабной борьбы с коррупционными правонарушениями во всех звеньях органов государственной власти»141. Мы присоединяемся к мнению К.А. Мами142, который указывает на необходимость с научной и практической точки зрения обсудить ряд вопросов, связанных с предотвращением негативных проявлений в сфере правосудия и формированием высокопрофессионального корпуса судей и работников судебной системы».

Особо внимания заслуживает рассмотрение общетеоретического понятия профессиональной культуры, которая состоит из нескольких составляющих элементов. В широком смысле под профессиональной культурой понимают совокупность специальных теоретических знаний и практических умений, связанных с конкретным видом труда. «Профессиональная культура - это часть общей культуры, которая требует от судьи знания не только содержания нормативных правовых актов и приемов, но и обладать широким представлением об окружающих явлениях действительности»143. Профессиональная культура - ею должен обладать каждый, кто занят оплачиваемой работой, неважно, в общественном или частном секторе. Профессиональная культура включает совокупность специальных теоретических знаний и практических умений, связанных с конкретным видом труда. Степень владения профессиональной культурой выражается в квалификации и квалификационном разряде. Необходимо различать а) формальную квалификацию, которая удостоверяется сертификатом (диплом, аттестат, удостоверение) об окончании определенного учебного учреждения и подразумевает систему необходимых для данной профессии теоретических знаний, б) реальную квалификацию, получаемую после нескольких лет работы в данной области, включающую совокупность практических навыков и умений, т. е. профессиональный опыт.

Рассматривая профессиональную деятельность судьи, которая охватывает понятие - профессиональной культуры судьи, ученые правоведы выделяют следующие аспекты:

Профессиональный аспект - обеспечение подлинной независимости судей в профессиональной деятельности

Институциональный аспект - организация судебной деятельности, необходимость установления действенных правовых рычагов, способных предотвратить судебный произвол.

Нравственный аспект - моральные качества и нравственные требования к личности судьи. «Какой бы профессией ни владел человек, каким бы специалистом он ни был, деятельность его станет общественно полезной, если в ее основе лежат нравственные принципы»144.

К компонентами профессиональной культуры судей можно отнести:

– наличие широкого юридического мировоззрения, т.е. глубокие знания законодательства, его принципов, задач, целей;

– высокая профессиональная (юридическая) подготовка, предполагающая четкое знание правовых норм и наличие навыков профессионального опыта, необходимого для правильного их применения;

– устойчивое внутреннее убеждение в необходимости строгого соблюдения закона;

– нравственные установки судей.

Проявление составляющих компонентов профессиональной культуры судей можно наглядно продемонстрировать на одной из стадий судебного процесса.

Например, такой компонент профессиональной культуры как уважение личности, участвующей в судебном процессе, ее чести и достоинства, проявляется на всех стадиях судебного процесса. Знание и понимание правовых норм и принципов, основанные на теоретико-правовой подготовке, особо значимы на стадии выбора правовой нормы для вынесения судебного решения. «Нравственные, этические требования, предъявляемые к судье, самым тесным образом переплетаются с его процессуально-правовыми обязанностями. У казахов есть очень мудрое и меткое выражение - «Адал би - aділ би», то есть: честный судья – справедливый судья. О чем это говорит? О том, что судья должен быть не только профессионалом своего дела, но в первую очередь высоконравственным, честным и порядочным человеком. Такой судья никогда не переступит порог беззакония, внутренней совести, а решения его будут справедливыми и обоснованными. Это имеет исключительное значение, поскольку мы говорим о высоком статусе судьи, значимости выполняемой им миссии»145.

Особо значим для судей элемент правовой культуры как социально-правовая активность. В Конституции РК данное обстоятельство получило следующее отражение. Согласно статье 78 Конституции, «судьи не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным». Из этого положения следует, что высшим актом воплощения справедливости в обществе является Конституция, а решения судей есть решения о справедливости, основанные на Конституции.

Таким образом, в центре правового государства стоит суд как выразитель высшей справедливости общества. Именно поэтому в ст. 77 Конституции РК провозглашено, что судья при отправлении правосудия независим и подчиняется только закону. Данное обстоятельство получило дальнейшее закрепление в ст. 1 Конституционного закона Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей в Республике Казахстан». «…Не допускается принятие законов или иных нормативных правовых актов, умаляющих статус и независимость судей. …Судебные решения и требования судей при осуществлении ими полномочий обязательны для исполнения всеми государственными органами и их должностными лицами, физическими и юридическими лицами. Неисполнение судебных решений и требований судьи влечет установленную законом ответственность».

Суд должен применять законы так, чтобы результат был справедливым. Вот как говорит о деятельности суда академик НАН РК С.З. Зиманов: «Личностная фигура ни в одной из сфер общественной, государственной жизни не играет столь важного, я бы сказал, исключительного значения, как в сфере судебной деятельности. Добро и справедливость – это те нравственные устои, которые составляют главные элементы духовности человека. Они заложены в природе человека, однако, чтобы они проявились, их надо «освобождать» от подавления и угнетения, раскрывать и воспитывать в процессе общественно-политических отношений. Эти качества очень важны для судей, к которым люди и общество все больше обращаются, чтобы найти правду и справедливость. Они не должны быть обмануты в своих надеждах, каким бы тяжелым путем они им не достались. Судья говорит не от своего имени, а от имени государства, коллективной и высшей инстанции сообщества, и это накладывает на него очень большую ответственность. Значение деятельности судей таково, что его поведение и решение может восстановить, возвысить достоинство человека или загнать его вглубь, и даже умертвить. Вот почему судьи во всех случаях должны быть олицетворением искусства добра и справедливости. Создавать условия, воспитывать и требовать, чтобы они были таковыми – неустанная задача государства и общества в целом»146.

Профессионализм  и справедливость торжествует в юридической практике лишь тогда, когда юрист как служитель закона честно исполняет свой морально-правовой долг, постоянно повышает свое мастерство и шагает в ногу с достижениями теоретической и практической юриспруденции.

Современные общественные отношения и проводимые реформы в судебной системе выдвигают все более жесткие требования к квалификации судей, исходя из этого, большое значение придается правовой культуре и правосознанию судей. Судьи должны обладать не только большим профессиональным опытом, но и высоким уровнем правовой культуры. Однако еще встречаются случаи, когда лицо, поступающее на должность судьи, не до конца осознает той ответственности, которая возлагается на него при отправлении правосудия. Некоторые из таких судей восприняли конституционный принцип независимости судьи, как свою личную безответственность и независимость от всего, в том числе и от интересов общества и государства. «Специфика деятельности суда такова, что даже один незаконный приговор или решение, один нечистый на руку судья могут существенно повредить репутации правосудия в целом. Именно поэтому проблема формирования достойного кадрового потенциала судов, повышения общественного авторитета суда стала для нас задачей номер один»147.

В современной обстановке целесообразно обратить особое внимание на такие критерии отбора кандидатов судей такие как, высокие этико-моральные качества, безупречная репутация, полное осознание специфики профессии судьи. При прохождении ими стажировки особо следует обращать внимание на такие его личностные качества, как принципиальность, твердость убеждения, способность противостоять любому вмешательству в его деятельность по отправлению правосудия. В одном из своих выступлений Председатель Верховного Суда К.А. Мами отметил, что: «Одной из реальных мер, направленных на повышение профессионального уровня действующих судей, а также предупреждение правонарушений, стало преодоление издержек в системе подбора судейских кадров»148. Что на самом деле является эффективным механизмом на пути преодоления коррупционных проявлений в судебной системе. Затрагивая вопрос о коррупционных правонарушениях необходимо выделить два основных блока. Первый это мотивация и второй – общественные условия в которых она реализуется. Любое коррупционное правонарушение начинается с мотива и стимула. А стимулов для коррупционных проявлений чаще всего выступает недостаточный уровень заработной платы. В то же время коррупционные проявления имеют место даже там, где есть достаточно высокий уровень заработной платы и среди тех, кто достаточно обеспечен. Именно в этом моменте затрагивается вопрос о духовных ценностях каждого гражданина и общества в целом. Какие ценности имеет общество, какая идеология существует, каков реальный разрыв между формальными и неформальными стандартами поведения? Все это ключевые моменты мотивационной части коррупционного явления. Таким образом, можно констатировать, что правовая культура и высокий уровень профессиональной культуры каждого судьи играет решающую роль в предупреждении коррупционных и других правонарушений в судебной системе. Профессиональная культура судьи тесно связана с его нравственными качествами. Для судьи важно сохранить баланс между человечностью (добротой) и строгостью (справедливостью). И здесь первостепенную роль играет осознание судьей своего долга, его убеждения и самовоспитание. Эта задача как личностная, так и государственная. Стоит отметить, что эти качества не достигаются быстро, а постепенно воспитываются и формируются в процессе судебной деятельности.

«Коррупционные правонарушения теряют почву там, где имеется высокое качество подготовки специалистов. Коррупционные правонарушения теряют почву там, где компетентные специалисты исправно выполняют свои государственные функции, справедливо, объективно решают возникающие проблемы, убеждая всех в выборе правильных вариантов их решения, одобряемых подавляющим большинством и не оставляющим повода для серьезных сомнений. Преодоление коррупционных правонарушений в решающей мере зависит от высоты интеллектуального развития, уровней компетентности, образованности и патриотизма, честности и добросовестности, нравственной чистоты кадров, управления специалистов, их умение оценить достоинство и недостатки в действиях окружающих людей, исходя из приоритета общих интересов и отрицания антиобщественных, противоречащих внутренней человеческой природе человека»149.

В одном из своих выступлений Президент Республики Казахстан Н. Назарбаев отметил: «Для искоренения коррупции в судебной системе надо сделать так, чтобы мздоимство в судейской среде было не только нравственно недопустимо, но и экономически невыгодно. Судья должен дорожить своим креслом и знать, что, нарушив закон или профессиональную этику, он потеряет не только право состоять на государственной службе, но и весь пакет социальных гарантий»150.

По словам К.А. Мами: «Бороться с коррупцией в судебной системе исключительно методами и средствами правоохранительных и специальных органов - значит бороться только с последствиями, но не c причинами, порождающими это социальное явление. Мы же хотим охватить социальные и правовые аспекты развития общественных отношений с учетом казахстанской специфики и накопленного мировым сообществом опыта борьбы с коррупцией»151.

Дело в том, что не только чиновники, но и многие граждане не считают коррупционные правонарушения абсолютным злом. Ведь если взять такой состав преступления, как взяточничество, в нем всегда две стороны – та, что берет и та, что дает. «Не давай взятки – и ты внесешь свою лепту в борьбу с коррупцией, а если вымогают взятку – обращайся в правоохранительные органы». В странах с высокой правовой культурой практически отсутствую коррупционные правонарушения при этом данные обстоятельства не связаны с наличием или отсутствием, какой либо выгоды, это связано с перспективой для человека, замешанного в коррупционном правонарушении полностью лишиться карьеры. Такое же отношение к коррупции должно быть сформировано и у нас.

В то же время складывалось положение, когда добросовестные судьи были абсолютно не защищены от необоснованных и произвольных обвинений и даже клеветы в свой адрес в связи с осуществлением ими правосудия. Это также недопустимо.

Любые действия судьи, связанные с нарушением закона, волокитой, невыполнением требований, предъявляемых к судье, в том числе требований Кодекса судейской этики, либо иные действия, порочащие высокое звание судьи и авторитет суда, должны быть обязательным предметом рассмотрения дисциплинарно-квалификационной коллегией судей.

Средства массовой информации должны не только информировать общественность о конкретных случаях коррупционных правонарушениях, но также пропагандировать антикоррупционную программу и формировать новые нормы гражданской морали. Вместе с тем государство активно проводит политику направленную на противодействие и пресечение коррупционных правонарушений. Противодействие коррупции является стратегическим приоритетом государственной политики. Сегодня же, когда страна вступает в качественно новый этап общественно-политического и социально-экономического развития, принципиальная и бескомпромиссная борьба с коррупцией становится важнейшим условием не только дальнейшего продвижения начатых реформ, но в целом успешного развития страны и реализации поставленной Президентом задачи по вхождению Казахстана в число наиболее развитых и конкурентоспособных государств.

Если обратиться к опыту Российской Федерации, меры по противодействию коррупции, приняты на федеральном уровне, одобрены президентом Российской Федерации Д.Медведевым. Антикоррупционные мероприятия закреплены в Национальном плане противодействия коррупции от 31 июля 2008 года152. В главе 3 данного плана акцентируется внимание на действия по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению.

Аналогичные действия предприняты в Республике Казахстан, например наше государство, ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, от 31 октября 2003 года153. Конвенцией предусматривается комплекс мер по предупреждению коррупции, в том числе в сфере государственной службы. Ратифицировавшие данный документ государства обязаны обеспечить честность и прозрачность работы, открытость в управлении страны. В целях предупреждения коррупционных правонарушений 23 декабря 2005 года Указом Президента утверждена Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006 -2010 годы154. Программа охватывает целый комплекс мер направленных на снижение уровня коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества. Таким образом, государство на законодательном уровне подтвердило приоритетность повышения профессиональной культуры и правосознания, как одного из реальных механизмов противодействия коррупционным правонарушениям.

В рамках профилактических работ по противодействию коррупции в судебной системе в Верховном суде проводится мониторинг судебных кадров, для чего образована и успешно функционирует информационная база данных "Суды и судьи Республики Казахстан", содержащая сведения о каждом судье, в том числе и о совершенных ими правонарушениях и проступках. Это позволило достичь определенных положительных результатов в области повышения профессиональной культуры судей и способствовать предупреждению правонарушений, росте доверия общества к суду.

Проблема коррупционных правонарушений не столько правовая, сколько социально-политическая. Ясно, что и стратегия превенции должна ориентироваться на меры экономические, социальные, политические. При этом следует отчетливо понимать, что “ликвидировать” коррупцию, как и любое иное социальное зло, имеющее прочные основы в экономическом, политическом, социальном устройстве общества, – невозможно. Речь должна идти о значительном ограничении масштабов явления, введении его в “цивилизованные рамки”, защите массы населения от коррупционных правонарушений на всех уровнях – от рядового работника и до представителей высших эшелонов власти.

На основе проведенного анализа и полученных результатов, краеугольным камнем в системе противодействия коррупционным правонарушениям выступает профессиональная культура судей, а в целом высокая правовая культура. К числу антикоррупционных мер можно отнести следующие:

формирование гражданского общества и высокой правовой культуры у населения;

качественное повышение требований к профессиональной культуре судей

четкое и неуклонное соблюдение кодекса судейской этики и морали;

обеспечение полной независимости и повышение престижа суда (судей);

максимальная прозрачность деятельности судей для общественности, населения, средств массовой информации;

существенное повышение оплаты труда судей и одновременно - требовательности к ним

Формирование профессиональной культуры — сложный длительный процесс, затрагивающий все стороны общественной жизни. Средствами формирования являются пропаганда права, повышение юридических знаний у судей, практическое укрепление законности, наличие сильной юридической науки, совершенствование системы правовых актов, которое достигается благодаря наличию в государстве демократичной, эффективной конституции и высокому правовому и технико-юридическому качеству законов и подзаконных актов. Является важным компонентом в системе противодействия коррупционным правонарушениям и формирования должного и уважительного отношения к судам со стороны общества. Пример руководителей, должностных лиц государственного аппарата, участвующих в законодательной и правоприменительной деятельности оказывает большое влияние в процессе формирования профессиональной культуры судей.

Профессиональная культура характеризует высший этап освоения профессии. Ее носителю, помимо высокого профессионализма, должна быть присуща высокая профессиональная и общая мораль, особое мировоззрение, специфические психологические черты и ценностные ориентации способных противостоят влиянию со стороны, способствовать предупреждению коррупционных проявлений в судебной системе. Профессиональная культура — необходимое условие сознательного осуществления судьей своего долга перед обществом, вершить правосудие, что способствует развитию прогрессивных взглядов, отклоняющегося поведения людей, предотвращению случаев произвола и насилия над личностью. Научно обоснованные правовые представления судей являются предпосылками укрепления законности и правопорядка, предупреждение и профилактика правонарушений без чего невозможно построить гражданское общество и правовое государство.

Взаимодействие и взаимовлияние правовой культуры общества и профессиональной культуры судей

В современных непростых условиях значительно актуализируется проблема профессиональной правовой культуры судей, способной при наличии ее высокого уровня выступать важнейшим гарантирующим фактором соблюдения законности в судебных органах. От уровня развития правовой культуры судей в решающей степени зависит успех реализации прав и свобод граждан, полнота их правовой защищенности, что положительно влияет, в свою очередь, на процесс формирования правовой культуры социума в целом.

Высокий уровень профессиональной культуры сам по себе не гарантирует полного успеха в деятельности судей, если он не обусловлен и не подкреплен высоким уровнем общей и, в особенности, нравственной культуры. Эффективность правового воздействия всегда зависит от того, насколько качественно, умело и глубоко оно сопровождается нравственным воздействием. Повышение значимости моральных критериев в деятельности судебных органов, уровня правовой и нравственной культуры судей, выработка у них высоких идейно-духовных качеств, таких, как неподкупность, справедливость, честность, высокая порядочность, уважительное отношение к нормам права, принципиальность и непримиримость в борьбе с противоправным поведением, были и остаются неотъемлемыми условиями дальнейшего укрепления законности и правопорядка, роста авторитета и престижа судебных органов и, в конечном счете, фактического, а не формально-бюрократического обеспечения прав и свобод человека и гражданина, социальной справедливости.

Уважение к личности, закону должно органически сочетаться с наличием стойких, осознанных привычек правового и нравственного поведения, обеспечивающего единство убеждения и поступка судьи. Влияние профессиональной культуры на правомерное поведение судей заключается в том, что формирование стойких привычек правомерного поведения, уважительного отношения к праву напрямую зависит от правильных правовых ценностных ориентаций судей в сфере правовой действительности, от того, насколько они понимают социальную ценность, полезность права, законности, собственную роль и ответственность в реализации прав и свобод, предоставленных гражданам. При этом под правовой ценностной ориентацией подразумевается совокупность правовых установок судей, непосредственно формирующих их программу деятельности и поведение в юридически значимых ситуациях155.

Одним из малоизученных, но весьма важных аспектов тематики правовой культуры судей, является проблема глубокого несоответствия состояния их профессиональной культуры уровню правовой культуры общества в целом. Данный дисбаланс может в ряде случаев негативно влиять на культуру принятия правоприменительных решений, а также культуру социального общения, подразумевающую взаимодействие судей с населением, служить основой их профессиональной деформации и правового нигилизма. Низкий уровень правовой культуры и правосознания общества и отдельной личности, характеризующийся несистематизированностью, фрагментарностью и отрывочностью правовых знаний, противоречивостью представлений о праве и формах его выражения, неадекватностью оценок права, может выступать в качестве провоцирующего фактора для сознательного нарушения закона в процессе исполнения функциональных обязанностей судьей, обладающим несравненно более высоким уровнем профессиональной культуры и правосознания. В указанном аспекте в целях упрочения законности и правопорядка важнейшее значение приобретает задача достижения необходимого баланса между уровнем, состоянием развития правовой культуры общества и профессиональной правовой культуры судей посредством их всемерного сближения. Реализация этой задачи позволит создать действенный механизм противодействия коррупционным правонарушениям в судейской среде.

Обозначенная проблема является достаточно новой в теоретическом ракурсе, вследствие чего в правовой науке отсутствует всесторонне и глубоко разработанная концепция преодоления разрыва, рассогласованности между уровнями профессиональной правовой культуры и правовой культуры отдельного индивида и общества в целом. Однако, бесспорен факт необходимости разработки комплекса продуманных, целенаправленных мер совершенствования правовой культуры общества, к числу которых можно, на наш взгляд, отнести следующие:

1.Активизация деятельности по правовому всеобучу как систематическому и целенаправленному процессу передачи и усвоения правовой информации и воздействию на сознание и психологию населения с целью формирования у него прогрессивного правосознания и устойчивых правовых представлений, уважения к закону, то есть правовой культуры. Логическим следствием правильной организации правового всеобуча всегда будет способность граждан к грамотной и осознанной защите предоставленных им законом прав, что, в свою очередь, послужит существенным ограничителем злоупотребления судьями своими должностными полномочиями, различных форм коррупционных правонарушений.

Однако, следует особо заметить, что задачи правового всеобуча могут быть успешно реализованы только тогда, когда базовые правовые представления личности будут целенаправленно и глубоко закладываться на самых первых этапах познания ею окружающей действительности - в системе общеобразовательной школы, а затем качественно усвоенный уровень правовых знаний, представлений, установок, предельно адаптированных к реалиям жизни, будет планомерно поддерживаться и совершенствоваться на последующих ступенях системы образования либо иных сферах деятельности граждан. Усилению эффективности деятельности по правовому всеобучу, несомненно, будут способствовать тщательный анализ, пропаганда и активное использование положительного зарубежного опыта и передовых идей в аналогичной сфере, грамотное использование мощного информационного потенциала телевидения, печатных изданий, сети Интернет. Повышение общего уровня населения, расширение кругозора и рафинирование интересов личности активно содействуют росту правовой культуры общества, являясь непосредственной предпосылкой, основой этого процесса, что в конечном итоге превращается в один из немаловажных факторов, существенно противодействующих коррупционным проявлениям в судебной системе общества. Общемировой практикой неизменно доказывается организующий, «подтягивающий» характер обратного влияния на судей высокой правовой культуры общества, не позволяющей им совершать противоправные, коррупционные действия.

2.Повышение профессиональной правовой культуры адвокатской деятельности, занимающей особое место в системе юридических гарантий, посредством которых обеспечивается реализация прав личности в обществе. Специфика правового статуса и деятельности адвокатов заключается в том, что они выполняют роль связующего звена между населением и судьями, близки к народу, в то же время обладая более развитым уровнем профессиональной культуры. Исходя из этого, можно отметить очевидный факт возрастания их ответственности за состояние дел в сфере коррупции и усиления их роли в противодействии коррупционным правонарушениям и их искоренении. Профессиональный опыт адвокатов, который в самом широком понимании может быть интерпретирован как единство умений и навыков, их огромный потенциал должен быть направлен на выполнение только свойственных им должностных функций с полным исключением ситуаций, связанных с подталкиванием людей на принятие компромиссных решений, совершение противоречащих закону действий. С целью достижения подобного положительного практического результата необходима более тщательная профессиональная подготовка адвокатов и ужесточение условий выдачи лицензий на право осуществления адвокатской деятельности, обращение особого внимания на их нравственные качества. Несомненно, предложенные меры будут косвенно, но действенно способствовать совершенствованию правовой культуры личности и общества в целом.

3. Систематизированное изучение истории и традиций народа, устоев казахского обычного права, пропаганда принципов деятельности суда биев, выступая в качестве альтернативы официальной доктрины правового развития и существенной положительной характеристики менталитета народа, способно аккумулироваться в общественном правосознании и правовой культуре как сложном синтезированном явлении и выражаться в конкретном правовом поведении. Рациональное и последовательное исследование не потерявших импульса к развитию принципов традиционного казахского общества, специфики судопроизводства биев и широкое их освещение и пропаганда среди населения приведет к формированию и развитию положительного общественного правосознания и правовой культуры, потенциально способствуя ослаблению противоправных, в том числе коррупционных, явлений в обществе.

4. Совершенствование системы переподготовки и повышения квалификации судей в нравственно-этическом и психологическом направлениях с целью усиления внутреннего мотивационного механизма профессионального правомерного поведения судей.

Профессиональная культура судей приобретает все большее значение с точки зрения интересов как сегодняшнего дня, так и последующей перспективы в плане противодействия коррупции в судебной системе. Чем выше нравственная культура и осознаннее мотивы правомерного поведения и социально-правовой активности судей, лежащие в основе их профессиональной деятельности, тем успешнее и качественнее решаются стоящие перед обществом задачи правового строительства. В контексте сказанного заметно актуализируется и сложная, многоаспектная проблема взаимодействия и взаимовлияния правовой культуры общества и профессиональной культуры судей. Осуществляя правоприменительную деятельность, судьи всегда должны помнить важные и глубокие слова, сказанные выдающимся ученым, академиком С.З. Зимановым: «… дорожите судебной властью, берегите судебную власть, спасение судебной власти – спасение демократии, Отечества»156.

2.4. Взаимодействие судебной системы и средств массовой информации в противодействии правонарушениям в судебной системе

Наряду с другими факторами, противодействующими коррупционным правонарушениям в судебной системе, необходимо отметить важную роль средств массовой информации (далее СМИ), которые, нередко, выступают в качестве связующего звена между судебной властью и гражданским обществом.

Прежде чем перейти к непосредственному анализу взаимодействия СМИ и судебной системы в процессе противодействия коррупции, необходимо осветить место и значение средств массовой информации в процессе демократизации нашего общества, усиления открытости органов государственной власти.

Десятилетний опыт суверенного Казахстана подтверждает, что государство и гражданское общество всё больше опираются на механизмы сотрудничества, в которых средства массовой информации выступают одним из основных элементов реализации процессов демократизации и открытости государственного управления.

Деятельность органов государственной власти, в том числе и судебной системы, занимает значимое место в системе юридических гарантий, посредством ко­торых обеспечивается реализация прав и свобод граждан. Как отмечает Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев: «Граждане 2030 года будут уверены, что государство защитит их права и будет отстаивать их интересы»157. Судебная власть несет основную функцию по защите прав граждан, поэтому именно «суд является основой демократического общества, гарантией правопорядка и безопасности наших граждан».158

В вопросах обеспечения информационной открытости органов правосудия, как отмечалось выше, важнейшая роль принадлежит средствам массовой информации как посредникам между источниками и потребителями информации. В системе отношений, где источником информации являются органы власти, а потребителем - население страны, средства массовой информации становятся основным субъектом, осуществляющим передачу информации.

Часто СМИ выделяют в «четвертую власть» в государстве159, но, по нашему мнению, масс-медиа при нормальном функционировании рассматриваемого механизма не должны осуществлять «четвертую власть». «Четвертая власть» - это общественное мнение, формируемое обществом и его общественно-политическими структурами и выражаемое через средства массовой коммуникации, включая традиционные СМИ. То есть, «четвертой властью» можно признать в определенном смысле само казахстанское общество, так или иначе оказывающее существенное влияние на государственные органы, политические и социально-экономические процессы, посредством выражения одобрения или возмущения конкретным фактом, явлением, событием, лицом, учреждением или органом. А СМИ выступают инструментом этой власти.

С позиции социальной информациологии, теории массовых коммуникаций социум и индивид находятся во власти стереотипов, которые «транслируются посредством материалов массовой коммуникации»160. То есть, средства массовой коммуникации влияют на общественное мнение, поэтому государственные органы должны активно сотрудничать с прессой. Основой таких взаимоотношений должно быть эффективное правовое регулирование.

По мнению Председателя Верховного Суда Республики Казахстан К.Мами, функциями СМИ в отношении судебных органов являются: репрезентация судов и судей в глазах общественности; обеспечение обратной связи, предполагающей коррекцию проводимых судебных реформ; повышение степени легитимности судебной власти161. Тем не менее, часто на практике представители СМИ хотят получить от представителей судебной власти больше информации, чем последние могут предоставить. Закон «О средствах массовой информации» не позволяет снять это противоречие, так как не регулирует предмет правоотношений между СМИ и государственными органами – информацию, которая имеет множество значимых характеристик (достоверность, подробность, актуальность, соответствие запросу, значимость и др.)

Следует отметить, что гласность деятельности государственных органов, в том числе и судебных, является составляющей информационной безопасности. Как отмечалось ранее в нашем исследовании, гласность деятельности органов правосудия является залогом успешной борьбы с правонарушениями в судебной системе. При этом наличие каких-либо правонарушений в органах судебной власти существенно влияет на безопасность государства и общества, поскольку напрямую связана с охраной свобод и законных интересов человека и гражданина.

Проблема информационной безопасности сводится, прежде всего, не к контролю над информацией, а к возможности доступа к ней. Поскольку «информационная безопасность подразумевает не только охранительные функции, но и предполагает гарантии доступа к информации, возникает существенный проблемный аспект»162.

Информационная безопасность в современной трактовке является категорией стратегической, составной таких комплексных понятий, как «международная безопасность» и «национальная безопасность», при этом следует отметить, что коррупционные проявления в любой сфере деятельности государственных органов подрывают национальную безопасность.

Таким образом, развитие свободного информационного общества в Казахстане означает информационное обогащение и создает реальные возможности для информационной безопасности. При этом, следует отметить, что масс-медиа могут в определенном смысле представлять угрозу информационной и, следовательно, национальной безопасности, заключающуюся в следующем:

  • существенное расширение возможностей нарушений естественного права человека на частную жизнь, включая личную и семейную тайну,

  • политическое манипулирование общественным мнением;

  • монополизация средств и систем массового информирования такими ресурсно-обеспеченными факторами информационного рынка;

  • борьба политических и экономических интересов, которая в итоге провоцирует возникновение «информационной войны».

На наш взгляд, единственно верным направлением в противодействии перечисленным угрозам является формирование совершенного правового поля, регулирующего информационные отношения, деятельность масс-медиа. В основе этого реформирования должна лежать концепция перевода естественного и неотчуждаемого права человека, гражданина на информацию в систему позитивного права.

Отношения между государством и теми, кто комментирует или описывает деятельность государства, регулируются рядом соглашений или договоренностей. Следует отметить, что Казахстан, в соответствии с положениями Всеобщей декларации прав человека163, Международного пакта о гражданских и политических правах164, Конвенции о защите прав человека и основных свобод165 последовательно проводит реформы, направленные на утверждение себя правовым государством. В действующий Закон «О средствах массовой информации» заложены международно-правовые основы свободы слова.

Регулирование деятельности СМИ не может быть ограничено только рыночными механизмами, особое значение имеет политико-правовой аспект. На встрече с отечественными журналистами Глава государства Н.А.Назарбаев отметил, что «у нас понятие правовой ответственности нередко преднамеренно продолжают отождествлять с диктатурой, тоталитаризмом и ущемлением свободы»166.

Учитывая особую значимость средств массовой коммуникации (далее СМК) в жизни гражданского общества, в создании действенной системы мер по противодействию коррупционным правонарушениям, государственные органы, в том числе и представители органов правосудия, через СМК осуществляют создание определенного общественного мнения, в том числе и о неприятии любых коррупционных проявлений. Эффективность СМК заключается в их способности позитивно влиять на общественные процессы.

Оценивая их роль в формировании общественного мнения, необходимо рассматривать и обратную связь - влияние общественного мнения на власть, на принятие политических решений. В этом смысле общественное мнение выражается в определенных функциях: 1)экспрессивная (контрольная), 2) консультативная, 3) директивная функция.167 Современная, цивилизованная система СМК, основанная на демократических принципах (различные формы собственности, свобода слова, гласность, плюрализм мнений), практически исключает манипуляцию сознанием аудитории.

В системе «СМК – государственные органы» судебная власть занимает наиболее сложную позицию, так как «журналисты должны понять, что суды не предоставляют информацию, которая часто оказывается личной или коммерческой тайной, но именно тайны как раз и интересуют журналистов»168.

Доступность сведений о личности, добытых в порядке судопроизводства, и их тиражирование в средствах массовой информации не всегда благо. Судебное решение, как правило, содержит сведения, являющиеся личной или семейной тайной участников процесса или других лиц, а обстоятельства, установленные судом, зачастую получены в принудительном порядке. Нетрудно заметить, что сосредоточенная в решении ин­формация - особого свойства, которая вне судебного процесса вряд ли стала бы всеобщим достоянием. Следовательно, даже когда дело рассматривалось в открытом заседании, судебный акт может содержать личную тайну, право на сохранение которой гарантировано Конституцией РК, а ее разглашение, вне зависимости от формы, есть не что иное, как очевидное попирание прав человека.169

Таким образом, мы может констатировать наличие проблемы конфликта между правами одного субъекта искать и получать информацию (СМИ) с правами другого - охранять свою личную жизнь и частные интересы (человек, гражданин, юридические лица). Выяснение государст­вом приоритета прав отдельного человека ведет в тупик: праву одного лица государство всегда может противопоставить право другого.170 Выходом из этой ситуации может стать прием обезличивания и фабулизации судебного решения, подлежащего распространению в СМИ. Это исключение из текста конкретных наименований судов (при этом сохраняется указание на уровень и характер процесса - первой или второй инстанции), фамилий судей и участников процесса (в равной мере это касается коллективных участников процесса - юридических лиц, общественных объединений); изложение именно фабулы дела с исключением деталей. В некоторых случаях целесообразно использовать приемы ограничительной публикации - опускать наиболее шокирующие, откровенные и др. элементы дела.171

Такие дополнительные меры ограничения информации, отражающей правосудие, должны применяться и в отношении сведений, добытых в ходе судебного разбирательства. То, что оглашается на судебном процессе, не всегда следует распространять в массы. Необходимо иметь в виду, что конфиденциальная информация может фигурировать не только на закры­тых судебных заседаниях, но и на открытом, публичном слушании дела. Одно дело - опубликовать и показать по телевидению интервью с журналистом, на которое собеседник согласился добровольно и сказал перед камерой лишь то, что считал нужным, умолчав об обстоятельствах, огласки которых он не желает. И совершенно иное, когда журналист использует показания, данные в зале суда свидетелем и потерпевшим, предупрежденным об ответственности за уклонение, отказ от дачи показаний и за дачу ложных показаний, т.е. в силу обязанности и "под присягой".172

Фабулизирование дела и ограничительная публикация, иное ограниченное оглашение в средствах массовой информации необходимы только в случаях массового распространения таких сведений (через массовые коммуникации), общим основанием которого выступают неприкосновенность част­ной жизни, личная и семейная тайна, защита чести и достоинства, предусмотренные Конституцией РК. К сожалению, в настоящий момент их содержание и пределы ни юридической наукой, ни практикой чет­ко не определены и нуждаются в детальной разработке.

Как уже отмечалось, наиболее активной составляющей процесса информирования гражданского общества о работе судебной системы является деятельность средств массовой информации. По мнению президента Международного фонда защиты свободы слова «Әділ сөз» Т.Калеевой, судебные очерки – самые читабельные в прессе. Через СМИ ведется пропаганда правовых знаний, укрепление имиджа судебной системы, что необходимо и судьям и населению в целом, для того, чтобы жить с верой в справедливость.173

Проанализировав публикации таких газет, как «Казахстанская правда», «Егемен Қазақстан», «Юридическая газета», «Заң газеті», «Известия», «Свобода слова», «Мегаполис», «Время», «Караван», «Злоба дня», «Республика», «Жас Алаш», «Око», «Начни с понедельника», «Инфо-Цес», «Панорама», «Айқын» «Литер», «Человек и закон», материалы, размещенные на сайтах «Хабар», «Навигатор», «31 канал», «Рахат», «Эра ТВ» «Номад-Казахстан» (всего более 1000 публикаций, сообщений и материалов), можно сделать вывод о том, что значительно сократились безадресные обвинения в коррумпированности, зависимости, недоступности, закрытости и равнодушии казахстанских судов к нуждам простых граждан. Конкретные институты судебной системы реже подвергаются критике, сама критика становится предметной, освещение деятельности, решений судебных органов осуществляется в конструктивном ключе. Событийная составляющая, позволяющая делать СМИ негативные выводы о судебной системе, стала носить узкий и конъюктурный характер.

Согласно социологическим исследованиям, проведенным Академией государственной службы и Центром исследований «Саидж», в списке наиболее коррумпированных органов значатся государственные вузы (49% опрошенных), таможня (39% опрошенных), школы, детские сады, пограничные службы, финансовая полиция, государственные больницы (по 37% опрошенных), полиция (33% опрошенных). Приведен следующий рейтинг коррумпированности госорганов (процент неофициального решения вопроса):174

  1. Дорожная полиция

  2. Таможня

  3. СЭС

  4. Детсады

  5. Государственные вузы

  6. Архитектура

  7. Регистрация земли

  8. КУИС

  9. Финполиция

  10. Погранслужбы

  11. Миграционная полиция

  12. Военкоматы

  13. Ж/д перевозки

  14. Суды

  15. Регистрация недвижимости

  16. Полиция

  17. Органы образования

  18. Государственные больницы

  19. Школы

  20. Органы здравоохранения

Серьезную информативно-разъяснительную функцию выполняли СМК на разных этапах судебной реформы, актуальные проблемы освещались в прессе как с позитивной стороны, так и с негативной. Часто эта оценка не была адекватной, поскольку в переходный период казахстанские средства массовой информации, как правило, выступали посредником между народом и ветвями власти, политическими силами и гражданским обществом. СМК не всегда занимали объективную позицию, ограничиваясь лишь передачей текущей оперативной информации.

Провозглашение Казахстана демократическим правовым государством предполагает открытость казахстанского общества и государства, доступность информации о механизме функционирования и результатах деятельности всех ветвей власти. Судебная власть в этом отношении не составляет и не может составлять исключение. Более того, поскольку судебная власть посредством осуществления правосудия призвана обеспечить права, свободы человека и гражданина, в том числе и в их споре с государством и его органами, должностными лицами, то гарантией должного функционирования правосудия и судебной системы, выполнения им своего назначения может быть только общественный контроль над деятельностью судов. А это не только предполагает, но и обуславливает необходимость обеспечения открытости судебной системы, общественной доступности информации о деятельности судов и судей, принимаемых ими решений.

Прозрачность судебной системы, информационная открытость деятельности судов может способствовать социальной и правовой активизации общества, общественных объединений, в том числе профессиональной активизации (юридической, журналисткой и другой направленности), повышению интереса к правотворческой и правоприменительной деятельности государства и его органов, что является непроизвольным путем и способом формирования гражданского общества.

Открытость характеризует статическое состояние гласности, является решающей, необходимой ее предпосылкой, информирование же населения переносит ак­цент на динамический аспект гласности175 и свидетельствует о ее реализации на практике.

Посредством открытости судебной власти создаются условия не только для осуществления обществом действенного контроля над деятельностью государства в сфере обеспечения прав личности на доступное, независимое и справедливое правосудие, но и для дальнейшего совершенствования, качественного улучшения самой судебной деятельности, в том числе и в противодействии правонарушениям в судебной системе. О том, что уровень доверия граждан должен стать главным показателем работы правоохранительной и судебных систем, особо подчеркнул и Президент страны Н.А. Назарбаев в своем выступлении на расширенной коллегии Генеральной Прокуратуры РК 25 января 2008 года.

Судебная власть имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции, законов, международных договоров Республики. Человек, его права, свободы, собственность как экономическая основа нашего нового общества –находятся под защитой суда. В то же время можно говорить о том, что все это находится и под защитой средств массовой информации, потому что институты гражданского общества утверждаются там, где есть подлинное правосудие, где есть средства массовой информации, объективно информирующие гражданское общество о том, что происходит, и таким образом влияющие на общественное мнение и общественную жизнь.

И суд, и пресса существуют в одной социальной среде, в общем правовом пространстве, имея различную природу и выполняя различные функции; у них есть одно общее свойство – они решают в демократическом государстве единую задачу служения общественным интересам. При этом возникает множество аспектов соприкосновения, точек пересечения, а иногда и столкновения в их деятельности, что, тем не менее, исключает взаимоизоляцию, взаимоотчуждение, диктует необходимость их правомерного и продуманного сотрудничества.176 Та же Т.Калеева отмечала, что Верховный Суд и в целом вся судебная система страны являются образцом последовательной и принципиальной работы по обеспечению гласности и доступа к информации.177

Однако нельзя отрицать, что и судебная система, и СМИ, будучи заинтересованными в сотрудничестве, имеют немало претензий друг к другу. Суды справедливо указывают на определенную правовую неграмотность журналистов, а в некоторых случаях и правовой нигилизм, а журналисты – на определенную закрытость судебной системы, недоступность судей для получения информации «из первых рук».

Необходимо отметить, что судебная система, судейское сообщество планомерно и целенаправленно продвигаются по пути гласности, открытости своей деятельности. Постоянно ведется работа по совершенствованию правового регулирования предоставления информации о судах, создана и успешно работает система пресс-служб и пресс-секретарей в Верховном Суде и местных судах.

При этом следует отметить, что среди журналистов правовой и судебной тематики до сих пор не изжита практика освещения только «жареных фактов», и уровень правовых знаний журналистов требует качественного улучшения. Жанр криминальной журналистики – особый жанр, требующий от авторов помимо прочего определенных правовых знаний.178

Однако следует признать, что публикации и репортажи журналистов зачастую привлекают внимание к таким проблемам, как вынесение неправосудных судебных актов или совершение коррупционных преступлений. Например, публикация Г.Выборновой в газете «Время»: «Целуйте меня, целуйте»179. Не осталось не замеченным и сообщение в телевизионной программе «Жаналыктар» общественного телеканала «Айгак» от 19 января 2008 года о судье Сарыагашского районного суда А., которая нарушила кодекс судейской этики, правила хранения служебного удостоверения. В газете «Айгак» опубликована статья, из которой видно, что судья А. также допустила процессуальные нарушения при рассмотрении гражданского дела по иску Ж. (дело находилось в производстве судьи более 2 месяцев и копия решения по нему выдано позже установленного срока). По итогам проведенных проверок, основаниями к которым послужили материалы в СМИ председателем Южно-Казахстанского областного суда внесено в областную коллегию представление о возбуждении дисциплинарного производства в отношении судьи Сарыагашского районного суда А. за совершение порочащего проступка, противоречащего судейской этике и нарушение законности при рассмотрении судебных дел. Решением областной коллегии от 25 марта 2008 года в отношении судьи А. наложено дисциплинарное взыскание в виде выговора.

Именно такие публикации и сообщения в СМИ способствуют профилактике, предупреждению правонарушений в судейском корпусе.

На текущий момент можно отмечать, что критически публикации и сообщения СМИ являются существенным фактором сдержек и коррекции поведения как судей, так и сотрудников аппаратов судов. Фактически каждое сообщение о правонарушениях, допущенных судьями или сотрудниками судов и содержащие конкретные факты, является предметов тщательной проверки. Конструктивная критика недостатков в работе судов заостряет внимание и позволяет оптимизировать как процесс отправления правосудия, так и сопутствующие факторы.

При этом хотелось бы отметить, что некоторые публикации и сообщения такого рода не отражают конкретные факты, по которым можно провести соответствующую проверку, а содержат только намеки на совершение судьей неправомерных действий. Другие же публикации наоборот преувеличивают имевшие место нарушения (как правило процессуального и процедурного характера), при этом делаются некорректные выводы о коррумпированности всех судей. По этому поводу профессор Е.Абдрасулов отмечал, что следует сохранять разумное равновесие между высказываниями журналистов и компетенции органов государственной власти, поскольку СМИ Казахстана активно публикуют различные материалы о коррупции в органах судебной власти. Такие материалы появляются как в центральной, так и в местной прессе. В них нередко произвольно толкуются обстоятельства рассмотренных дел и принятые по ним судебные решения. При этом допускаются высказывания о коррупции судей, не основанные на фактических материалах и носящие предположительный характер. Такие предвзятые высказывания подрывают имидж судебной системы и в целом государственной власти.180

В юридической науке неоднократно ставился вопрос освещения деятельности судов посредством массовых коммуникаций.181 Придание публичному правосудию качества социально-значимого процесса невозможно без использования средств массовой информации при освещении хода и результатов судебного разбирательства дел, кадровой политики и профилактики правонарушений, противодействию коррупции в судебной системе. Это означает необходимость предоставления населению информации относительно защищенности граждан государства в контексте реализации права на судебную защиту и определения качества судебного разбирательства по какому-либо конкретному делу, назначения и освобождения судей от занимаемой должности, о проблемных аспектах в судебной системе. Речь идет не о том, чтобы разрушить молчание большин­ства (Ж. Бодрийяр) с целью побудить граждан к социальной активности по переустройству судебной системы, а о том, чтобы обеспечить возможность получения ими информации о качестве правосудия в обществе и использо­вать ее как в целях социальной критики, так и последующего устранения недостатков в этой публичной сфере общественной жизни.182

При изучении открытости, транспорентности судебной системы и гласности судопроизводства учеными чаще всего рассматривается деятельность средств массовой информации, освещающих ход судебного процесса по собственной инициативе. Одновременно, как правило, указывается на недопустимость эксплуатации информации о судебных процессах в целях раздувания нездоровых сенсаций, превращения убийц и грабителей в героев дня, либо, превышения законных полномочий средств массовой информации, и нарушения принципа презумпции невиновности вследствие заочного и категоричного суждения о степени вины лиц, чья вина еще не доказана в судебном порядке.

Корректная деятельность средств массовой информации по освещению деятельности судов и проблемных вопросов правосудия, на наш взгляд, непосредственно может влиять на снижение уровня коррупционных проявлений в судебной системе, поскольку именно гласность судебных процедур снимет основную массу вопросов, и, следовательно, упреков в адрес судейского корпуса. В качестве мер по усилению гласности такой информации должна рассматриваться инициативная деятельность самой судебной власти по размещению сведений о своей деятельности в материалах средств массовой информации, т.е. речь идет о своеобразной просветительской функции судов.

Совместная работа средств массовой информации и системы правосу­дия выгодна обеим сторонам. В американской прессе необходимость подоб­ного сотрудничества обосновывалась следующим образом: «Основной под­держкой судебных решений являются люди. Наиболее эффективным средст­вом обеспечить подобную поддержку могут стать средства массовой инфор­мации, в наши дни - телевидение. Это может привести к сотрудничеству ме­жду теми, кто интерпретирует законы в суде, и теми, кто в редакции пишет статьи о деятельности государственной машины».183

Ведущий американский юрист Вильям Дж. Бренан (младший), ставший впоследствии судьей Верховного суда США, формулировал это несколько иначе: «Пресса нуждается в Суде хотя бы по той простой причине, что Суд является последним оплотом конституционных прав, обеспечивающих существование прессы. И Суду, в свою очередь, необходима пресса, поскольку благодаря ей у Суда формируется внутренне представление о нации, а также потому, что решения Суда, помимо всего прочего, преследуют цель воспитать и служить примером, а без содействия прессы Суд не в состоянии решить эту задачу».184

В Казахстане сделаны существенные шаги на пути сотрудничества судебной системы и журналистов. Судебными органами осуществляется ряд мероприятий организационного характера, направленных на расширение распространения судеб­ной информации в обществе. В качестве мероприятий по осу­ществлению информационной политики судебной системы выделяется формирование специализированных подразделений судебной системы по взаимодействию со средствами массовой информации (пресс-служб)185.

Положительный опыт работы подобных структур имеется в зарубежных странах. Например в Верховном Суде США пресс-представитель сообщает журналистам о вынесенных судом решениях, а также более узкую информацию, например, может сообщить о здоровье тог или иного судьи. Представитель по связям с прессой - будь то в Верховном Суде или любом другом суде США - может и должен оказывать помощь в организации работы прес­сы, начиная с обеспечения ей мест для присутствия при даче важных устных показаний и кончая обеспечением доступа в судебное помещение, когда рас­сматривается важное дело. Он может и должен поставить редакцию в известность о том, что в ее сообщении имеются неточности и т.д.186

В Казахстане пока практика столь тесного взаимодействия средств массо­вой информации и судов не налажена, но как отмечалось выше, работы в данном направлении активно ведется.

Меро­приятия по распространению в средствах массовой информации сведений о деятельности судебной системы, органов судейского сообщества называются информационным обеспечением судебной системы. В Верховном Суде РК, областных и городских судах возлагается обязанность по проведению подобных действий на специализированное подразделение, уполномоченное на ведение работы в информационной сфере, т.е. пресс-службу.187 Прежде всего, это размещение сообщений, подготовленных должностными лицами судебной власти в печати, а также выступления судей или специальных представителей по связям с прессой по радио и на телеви­дении. Такая форма освещения правосудия обладает большей объективно­стью, нежели сообщения, подготовленные журналистами. Средства массовой информации преимущественно не имеют в своем штате специальных со­трудников, освещающих правовые вопросы и деятельность судов. Кроме того, журналисты в своем стремлении привлечь внимание читателей в основном описывают криминальные истории, рассказывая о противоправных дей­ствиях виновных слишком подробно и ограничиваясь при этом лишь краткой констатацией приговора. Хотя, гораздо важнее объяснить населению причи­ны, на основании которых суд принял именно такое решение. Почему, на­пример, за умышленное убийство в одном случае назначается длительный срок лишения свободы, а в другом - небольшой. Редко средства массовой информации обращаются к гражданским делам, а их количество с каждым годом растет. Крайне редко встречаются публикации, включая и центральную прессу, о том, как суд восстановил на работе незаконно уволенного, защитил имущественные права, права детей и инвалидов. Если такие материалы и появляются, то они касаются лишь известных артистов, политиков, бизнесменов.

У журналистов, как правило, нет юридического образования, и они имеют слабое представление о праве и процессуальных нормах. В силу чего могут допустить ошибки в оценке деятельности суда. Так, судейским сообществом отмечалось, что многие журналисты, не обладая необходимым объемом правовых знаний, в своих выступлениях подчас ис­каженно представляют деятельность судов, ход и результаты судебных процессов, высказывают юридически не компетентные суждения и оценки, неверно ориентирующие читателей, чем деформируют их правосознание, а также допускают некорректные выпады в адрес судов и отдельных судей, умаляя тем самым авторитет судебной власти. В то время, как представи­тель суда по связям с общественностью или судья может объяснить мотивы и основа­ния того или иного судебного решения. А приоритетным интересом судебной системы в информационной сфере является объективность освещения деятельности судов в средствах массовой информации.188

Сообщения могут иметь разную форму. Например, Правила предоставления и опубликования официальной информации центральными государственными органами Республики Казахстан189 предусматривают, что государственные органы предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Также можно выделить такие формы, как брошюра, пресс-релиз, объясняющие суть процессуальных норм, в том числе на примере су­дебной практики; систематические сообщения, разъясняющие сложные во­просы, возникающие в судебной деятельности; ведение в средствах массовой информации постоянных рубрик, блоков судебной информации, тематиче­ских передач на телевидении и радио и т.п. Особое значение имеют выступления председателей судов, судей, руководителей органов судейского сооб­щества, а также распространение видео-, фото- и аудиоматериалов по актуальным проблемам деятельности, судебной системы, поскольку такие сообщения носят первичный характер.

Особым вопросом является опубликование в средствах массовой информации судебных решений. Судебное решение представляет интерес не только для участников процесса и не только в момент его принятия, но и для профессионалов: судей, адвокатов, нотариусов, ученых, студентов юристов и т.п. Реализация же такого интереса только посредством доступа к архивным материалам или непосредственного обращения к суду представляется затруднительным. Поэтому целесообразно введение практики опубликова­ния судебных решений. На необходимость такого оглашения неоднократно указывалось в советской науке. Так, одни ученые предлагали публиковать приговоры по наиболее ярким уголовным делам190, другие предлагали вывешивать копии приговоров и частных определений в общественных местах191, но на практике эти меры широкого распространения так и не получили. Оглашение судебных решений посредством публикации в средствах массовой информации - наиболее доступная для населения форма, но одновременно и наиболее дорогостоящая. Кроме того, остается открытым вопрос об объе­ме таких публикаций. Некоторые ученые высказываются в пользу публикации всех судебных решений. Так, М. Балтабай предполагает, что офици­ально публиковать все судебные акты, которыми заканчивается процесс в су­дах различных инстанций, не позволяют в настоящее время только ограниченные материальные возможности государства.192 Другие логично возража­ют, что решения районного суда о расторжении брака между М. и Н., о раз­деле между ними имущества либо об установлении факта безвестного отсутствия К. вряд ли представляют общественный интерес.193 Практика показывает, что необходимо распространять информацию о вступивших в законную силу судебных решениях, вынесенных по делам, имевших большой общественный резонанс, судебных решениях, вызвавших суждения негативного толка, подозрения в правонарушениях, допущенных судьями и сотрудниками судебной системы, а также информацию о решениях судов, отмененных или измененных вышестоящими судебными инстанциями, если ранее они были опубликованы или иным образом распространены в периодической печати194. Возможно так же нормативное закрепление права сторон судебного процесса требовать опубликование судебного решения.

Публикация судебных решений возможна в нескольких формах. Пер­вой, наиболее информативной формой распространения судебных решений является опубликование так называемых обобщений или обзоров судебной практики (судебных решений). Верховный Суд РК и суды областного уровня регулярно проводят изучение судебной практики по той или иной категории судебных дел. Его результатом становиться материал аналитического характера, часто иллюстрированный конкретными примерами. В своей деятельности судьи ориентируются на выводы и оценки, содержащиеся в подобных материалах. Хотя императивного законодательного правила следовать этим материалам не существует, но с учетом того, что обобщения проводит вышестоящий суд, подобные материалы в какой-то степени формируют процесс судебного правоприменения. Другой формой распространения конкретных судебных решений явля­ется их фактическое опубликование в средствах массовой информации. Вер­ховный Суд РК соответственно в Бюллете­не Верховного Суда Республики Казахстан публикует как свои наиболее яркие и показательные решения, так и отдель­ные решения нижестоящих судов. Судебные решения могут публиковаться и в иных периодических изданиях: «Юридическая газета», «Зангер», «Казахстанская правда».

Особую проблему представляет опубликование судебных решений в электронном виде. Необходимость применения современных информационных технологий объясняется растущим числом и сложностью судебных решений, затруднениями при их хранении и доведении до сведения граждан. Одним из наиболее доступных, всеобъемлющих и эффективных средств рас­пространения значительных объемов информации, в частности судебных ре­шений, до неограниченного круга лиц, следует признать Интернет. Так, еще в 2003 г. Конституционный Совет РК, Верховный Суд РК выступили с инициативой размещения своих решений в Интер­нете, которая была поддержана учеными. Неоспоримое преимущество та­кой формы распространения информации в том, что это международное пространство, пересекающее любые границы.

Резюмируя данное исследование, можно выделить основные принципы взаимодействия судебной системы и средств массовой информации, в том числе и в противодействии правонарушениям в судебной системе:

  • Транспарентность. Приведение взаимоотношений судебной системы и СМИ в системное состояние. Судебные решения, вопросы формирования судейского корпуса, различная информация о деятельности судебной системы должны быть доступны в свободном обращении широкому кругу гражданского общества, в том числе и представителям СМИ.

  • Объективность. СМИ должны стремиться к наиболее объективному и достоверному освещению деятельности судебной системы, в своих публикациях, сообщениях, комментариях и материалах освещать позиции различных сторон, оппонирующих друг к другу, не переходить этические, моральные и профессиональные грани.

  • Согласованность. Информация о значимых событиях в судебной системе, о судебных решениях по делам, имеющим общественный резонанс, должна оперативно передаваться средствам массовой информации. СМИ, в свою очередь, должны сообщать судебным органам об использовании ими информации, исходящей от судов.

  • Технологичность. Судебные органы и их пресс-службы должны обладать достаточно материальной, технологической базой для взаимодействия с представителями СМИ. Пресс-служба должна быть укомплектована профессионалами соответствующего уровня, способными работать с журналистами по судебной проблематике.

Реализации на практике данных принципов будет способствовать качественному улучшению уровня судебной защиты прав и свобод граждан и юридических лиц; широкому распространению информации о деятельности судов среди различных групп населения; формированию позитивного имиджа судебной системы; повышению доступности, росту доверия к органам правосудия, улучшению мнения населения о судах, их роли и социальной значимости; повышению правового уровня информированности населения, их деловой активности по обеспечению защиты своих прав, свобод и законных интересов в судебном порядке, что в итоге положительно скажется на процесс искоренения правонарушений в судебной системе.

3.Опыт противодействия правонарушениям в судебных системах зарубежных государств

3.1. Роль международных организаций в борьбе с коррупцией.

В комплексе правовых антикоррупционных средств на международном уровне особую значимость имеют те, которые ориентированы на обеспечение глобальной эффективности противодействия транснациональной коррупции, на достижение такого качества предотвращения и пресечения самых опасных для отдельных государств и международного сообщества деяний, при котором были бы гарантированы международные стандарты квалификации коррупционных правонарушений, унифицированные юрисдикционные параметры, неотвратимость преследования и наказания правонарушителей, а также справедливое возмещение ущерба потерпевшим субъектам.

К таким международно-правовым средствам относятся универсальные (единые для всех или большинства государств) договоры, определяющие общепризнанные стандарты, а также согласованные с ними региональные и двусторонние договоры.

Большую роль в унификации общих подходов национального законодательства различных государств в борьбе с коррупцией играют международные организации системы ООН, Совет Европы, Всемирный банк, Организация Американских Государств, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и другие международные организации.

Организация Объединенных Наций (ООН) против коррупции.

В поле зрения ООН проблема коррупции находится уже более двух десятилетий. И именно понимание международного характера феномена коррупции, ее транснациональности требует принятия глобальных мер на межгосударственном уровне для нейтрализации угрозы, которую она представляет для безопасности всего мирового сообщества. Поэтому не случайно в центре внимания Глобальных программ, осуществляемых в рамках Программы ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия, находится проблема коррупции.

В рамках Глобальной программы ООН оказывается помощь странам в выявлении, предупреждении и пресечении коррупции. Согласно программе, цель любой национальной программы состоит в том, чтобы, во-первых, повысить риск и издержки коррумпированности; во-вторых, создать такую атмосферу неподкупности, которая изменила бы правила игры и поведение ее участников; в-третьих, обеспечить, в конечном счете, соблюдение законности195. В частности, в рамках программы разрабатываются механизмы, содействующие большей прозрачности и отчетности в области государственных закупок и международных коммерческих сделок. Кроме того, для лиц, ответственных за разработку политики для судей, прокуроров, работников правоохранительных и финансовых органов организуется учеба.

Одним из первых международных документов в рассматриваемой области является принятая 15 декабря 1975 г. Генеральной Ассамблеей ООН резолюция, которая, осуждая "все виды коррупции", призывает "правительства в рамках их национальной" юрисдикции предпринять все необходимые меры для предотвращения подобной коррупции и наказания правонарушителей. Далее на Восьмом Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями ООН была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления»196, в которой было оформлено основополагающее руководство, подготовленное Секретариатом ООН, "Практические меры борьбы с коррупцией", где констатируется следующее: "поскольку коррупция среди государственных должностных лиц может свести" на нет потенциальную эффективность всех видов правительственных программ, затруднить развитие и создать угрозу для отдельных лиц и группы лиц, в высшей степени важно, чтобы все государства:

1) проанализировали адекватность своего уголовного законодательства, включая процессуальные нормы, с тем, чтобы реагировать на все виды коррупции;
2) разработали административные и регулятивные механизмы для предупреждения коррупции;

3) установили процедуры выявления, расследования и осуждения коррумпированных должностных лиц;

4) разработали правовые положения для конфискации средств и имущества, приобретенные в результате коррупции;

5) приняли надлежащие меры в отношении предприятий причастных к коррупции197.
Резолюция рекомендует государствам-членам разработать стратегию по борьбе с коррупцией, а также рассмотреть вопрос об адекватности уголовно-правового реагирования на все виды коррупции, настоятельно призывает разработать правовые положения для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупции, обеспечить принятие соответствующих мер против предприятий, замешанных в ней.

Кроме того, Коррупция была одной из важных тем специальных заседаний Девятого конгресса ООН (Каир 1995 г.)198.

В 1996 г. Генеральная Ассамблея ООН (ГА ООН) приняла резолюцию «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями199. Также известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 года, согласно которой государства обязуются, помимо прочего, рассматривать как уголовное преступление взяточничество иностранных государственных должностных лиц и отменить освобождение от налогообложения суммы, полученные в виде взятки от любой частной или государственной корпорации либо физического лица государства-члена ООН любым государственным чиновником или лицом, избранным в представительный орган другой страны200.

Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы купирования этого явления. Все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы. Однако эти акты играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств201.

Важной вехой стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции против транснациональной организованной преступности202, которая носит обязательный характер для 130 государств-участников. Цель настоящей Конвенции заключается в содействии сотрудничеству в деле более эффективного предупреждения транснациональной организованной преступности и борьбы с ней203.

Транснациональная коррупция проявляется в виде подкупа иностранных должностных лиц с целью получения возможности вести или продолжать экономическую деятельность в какой-либо стране, либо получать несоответствующее преимущество204. Впервые в международном соглашении регламентирована ответственность за принятие участия или получения прибыли от серьезных преступлений, таких, как отмывание денег, совершенных организованными преступными группами (существенные денежные штрафы)205.

Данная Конвенция ООН дает ряд развернутых понятий, в их числе организованная преступная группа, серьезное преступление, структурно оформленная группа, отмывание доходов от преступлений, основное правонарушение и др. (Статья 2). В Конвенции предусмотрена криминализация участия в организованной преступной группе (Статья 5), криминализация отмывания доходов от преступлений (Статья 6), также предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные и другие меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц с целью обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов (Статьи 8 и Статья 9).

Конвенция явилась адекватным ответом мирового сообщества на процессы криминальной глобализации. Человечество получило документ, который дает алгоритмы координации действий в борьбе с международными мафиозными структурами206.

Но, несмотря на всю позитивность изложенных в Конвенции ООН положений, перед мировым сообществом все еще оставалась необходимость разработки глобального подхода для преодоления коррупции, принятия особых антикоррупционных принципов и стандартов поведения, присущих первым лицам государства для того, чтобы «коррупция в условиях бесконечных кризисов перестала быть средством в искусстве политического управления»207. Так, в резолюции 55/66 от 4 декабря 2000 года Генеральная Ассамблея ООН признала целесообразность принятия международно-правового документа против коррупции, независимого от Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и постановила учредить специальный комитет по разработке такого документа в Вене в штаб-квартире Центра по международному предупреждению преступности Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности.

Работа Специального комитета стартовала в январе 2002 года. Всего было проведено семь сессий Специального комитета. Особенно напряженной была шестая сессия, во время которой обсуждались ключевые положения итогового проекта Конвенции. Заключительное заседание данной сессии закончилось 9 августа 2003 года, когда участники обсуждения, представители 128 стран, пришли к согласию относительно текста Конвенции208.

При обсуждении проекта Конвенции на сессиях Постоянного комитета наибольшие дискуссии вызвали следующие вопросы:

  1. определение «публичного должностного лица». Обсуждение велось вокруг вопросов о том, насколько широким должно быть такое определение и должна ли Конвенция содержать свое «автономное» определение или же данное понятие должно быть определено исключительно национальным правом;

  2. определение понятия «коррупция». Данная дискуссия закончилась тем, что в итоге пришли к выводу не предлагать свое определение, а содержать отсылку к перечню подлежащих криминализации деяний;

  3. вопрос о том, должна ли Конвенция охватывать коррупцию в частном секторе. Большинство государств решительно высказались в поддержку этого. По мнению других государств, этот вопрос является сложным и сопряжен со множеством концептуальных, правовых и процессуальных проблем, для которых, возможно, не имеется общеприемлемых решений;

  4. вопрос о том, насколько широкими и обязательными должны быть положения, касающиеся предупреждения коррупции. Большинство участников переговоров единодушно высказались за включение в текст Конвенции обширных положений о предупреждении коррупции, что нашло отражение в окончательном варианте проекта209.

В итоге глобальный подход к обсуждаемой проблеме вылился в принятие на 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 2003 года Конвенции ООН против коррупции,210 которая была ратифицирована Республикой Казахстан в мае 2008 года211.

В преамбуле Конвенции Стороны выражают озабоченность проблемой коррупции, серьезностью порождаемых ею последствий для мирового развития. Отмечая значительную работу, проведенную ООН и другими международными организациями в сфере противостояния коррупции, Конвенция подтверждает, что она в основных концептуальных чертах базируется на документах этих организаций и развивает их идеи.

Целями настоящей Конвенции являются: содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней, поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятие мер по возвращению активов, поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом (Статья 1).

Конвенция вводит всеобъемлющий пакет стандартов, мероприятий и правил, которые все страны могут применять для укрепления своих правовых норм и режимов государственного регулирования в области борьбы с коррупцией. Она призывает к принятию мер по предупреждению коррупции и объявляет вне закона преобладающие формы коррупции, как в государственном, так и в частном секторе. Она является огромным прорывом, ибо требует от стран-участниц вернуть средства, полученные с использованием коррупционных методов, в страны, у которых они были похищены. Эти положения — первые в своем роде — создают новый основной принцип, а также базу для более прочного сотрудничества между странами в целях предупреждения, выявления и возвращения средств, полученных в результате коррумпированных действий.

Конвенция акцентирует внимание на необходимости проявления политической воли со стороны исполнительной, законодательной и судебной властей для применения разносторонних и последовательных мер государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. В частности, Конвенция указывает на необходимость создания специализированного национального органа по борьбе с коррупцией, что расценивается как одно из проявлений политической воли. Конвенция содействует принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное предупреждение коррупции и деяний, непосредственно связанных с ней, и борьбу с ними212.

Для целей любого нормативного правового акта ключевое значение имеет применяемая терминология, при помощи которой передается его точный смысл и содержание. Однако представляется, что вполне оправданно заключение экспертов, согласно которому текст Конвенции содержит нечеткие формулировки и обязательства, что создает реальную возможность для оказания политического давления, завуалированного вмешательства во внутренние дела государств под предлогом борьбы с коррупцией213.
В частности, в Конвенции есть такие нечеткие формулировки, как «государства-участники стремятся» (ст. 5, 7, 8), «в пределах своих возможностей» (ст. 13), «могут рассматривать» (ст. 34), «может принять» (ст. 27). Подобная терминология говорит о декларативности содержания Конвенции, поскольку не накладывает обязательства, а выражает лишь волю, намерение; это позволяет игнорировать отдельные положения Конвенции, оставить их применение на усмотрение сторон и неизбежно приведет к двойным стандартам, что представляется неприемлемым для целей данной Конвенции214.
Конвенция предполагает создание органа по борьбе с коррупцией в государствах-участниках. Однако следует обратить внимание, что в ней говорится о создании органа, «осуществляющего предупреждение коррупции при помощи проведения соответствующей политики, ее координации, а также расширения и распространения знаний по вопросам предупреждения коррупции»215, а «не о практическом подразделении, занимающимся непосредственно борьбой с коррупцией»216.

Также Конвенция учредила орган для контроля за осуществлением положений документа – Конференцию государств – участников Конвенции. Согласно ст. 63 Генеральный секретарь ООН созывает Конференцию государств-участников не позднее чем через один год после вступления в силу Конвенции. Конференция определяет план мероприятий, направленных на осуществление положений Конвенции, заслушивает информацию участников Конвенции о ее выполнении. Конференция государств-участников, если она сочтет это необходимым, учреждает любой соответствующий механизм или орган для содействия эффективному осуществлению Конвенции.

Помимо этого, Конвенция предусматривает создание действенной системы финансового контроля, проверки имущественного положения, источников доходов и расходов публичных должностных лиц, возможность возвращения активов путем применения процедур, основанных на признании того, что такие активы являются доходами от коррупционных преступлений, и процедур, преследующих цель возвращения этих активов в качестве возмещения убытков от коррупции в гражданско-правовом порядке. Однако в решении этих вопросов сохраняются некоторые неясности, в частности, возникает коллизия права при необходимости правового регулирования вышеописанных процедур.

Кроме того, как справедливо отмечают эксперты, в Конвенции предусматривается двойной стандарт217. Содержание норм Конвенции в части, не касающейся возвращения имущества и выдачи активов, носит обязательный характер для государств-участников. Они принимают на себя соответствующие обязательства и адаптируют их во внутреннем законодательстве. Конфискация же и выдача активов остается прерогативой внутреннего законодательства. Таким образом, в одном случае нормы международного договора имеют приоритет над внутренним законодательством государств-участников, в другом же преимущество отдается национальному законодательству. Этот подход делает реализацию предупреждения перевода средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционных деяний, и борьбу с ними малоэффективными. А саму процедуру по этому вопросу превращает в инструмент государственной политики, а не международного права218.

Конвенция ООН по борьбе с коррупцией содержит в себе позитивное и креативное начало, но многие положения нуждаются в корректировке с целью устранения неточностей в формулировках, избегания двойных стандартов, предоставляющих государствам право действовать по собственному усмотрению и лишающих Конвенцию возможности достижения поставленных целей. Остался нерешенным вопрос об обратной силе Конвенции, т.е. о возвращении активов, которые были незаконно приобретены до подписания Конвенции. Открытым остается вопрос об ответственности государств – основных субъектов международного публичного права, – нарушивших принятые на себя международные обязательства. Современная международная практика оказания правовой помощи при осуществлении института экстрадиции или выдачи обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений подтверждает невозможность реализации ответственности государств219.

Поэтому, как отмечает В. А. Номоконов, «первоочередной задачей ООН должно стать создание действующего организационного механизма, обеспечивающего соблюдение принципа «pacta sunt servanda». При условии же полной поддержки новый инструмент может на практике изменить к лучшему качество жизни миллионов людей во всем мире»220.

Исходя из вышеизложенного, нетрудно прийти к выводу, что ООН взяла на себя координирующую функцию в формировании правового фундамента для осуществления борьбы с коррупцией усилиями мирового сообщества. Несмотря на отмеченные спорные и неудачные положения, неизбежные в столь объемном международном документе, в целом Конвенцию ООН против коррупции следует охарактеризовать с самой положительной стороны. Предполагается, что Конвенция будет являть собой базис для приведения национального законодательства государств-участников в соответствие с объективно необходимыми мерами преодоления коррупции, адекватными угрозе, которую она представляет в планетарном масштабе. Принятые ранее международные документы в данной сфере имели либо региональное (конвенции ОАГ и Совета Европы), либо иное, сугубо ограниченное применение (Конвенция ОЭСР).

С принятием Конвенции ООН мировое сообщество получило первый антикоррупционный документ глобального значения, который явился выдающимся достижением и существенным дополнением Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности и который способен стать эффективным инструментом международного сотрудничества в борьбе с коррупцией.

Конвенции Совета Европы в области борьбы с коррупцией.

В 1996 г. Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией, в рамках которой были подготовлены и открыты для подписания две конвенции - Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года221.

Участниками обеих конвенций могут быть и приглашенные европейские государства, не входящие пока в Совет Европы, и неевропейские государства (США, Канада, Япония и некоторые другие страны принимали участие в их разработке).

В целях наиболее эффективной борьбы с подобными правонарушениями стороны - участницы Конвенции обязуются внести соответствующие изменения в нормы внутреннего права, регламентирующие: соучастие в коррупции, уголовную юрисдикцию по таким делам; ответственность юридических лиц, санкции и иные меры воздействия; защиту сотрудничающих с правосудием лиц и свидетелей; меры по содействию сбору доказательств и конфискации доходов; специализацию органов и должностных лиц по борьбе с коррупцией; обеспечение сотрудничества правоохранительных органов внутри страны.

В преамбуле Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию подчеркивается необходимость проведения в первоочередном порядке общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и превентивных мер. Также говорится об угрозе, которую представляет коррупция для правопорядка, демократии, прав человека, социальной справедливости, экономического развития, моральных устоев. Целью Конвенции является расширение, активизация и надлежащее функционирование международного сотрудничества в области уголовного права стран-участниц Конвенции, с целью предотвращения угрозы верховенству закона, демократии и правам человека, эффективному государственному управлению, принципам равенства и социальной справедливости, конкуренции, экономическому развитию и угрозы стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.

В разделе II «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне» определены 13 видов коррупционных преступлений – активный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 2), пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 3), подкуп членов национальных государственных собраний (ст. 4), подкуп иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ст. 5, ст. 6), активный и пассивный подкуп в частном секторе (ст. 7, ст. 8), подкуп должностных лиц международных организаций (ст. 9), подкуп членов международных парламентских собраний (ст. 10), подкуп судей и должностных лиц международных судов (ст. 11). Отдельные статьи предусматривают такие составы коррупционных преступлений – использование служебного положения в корыстных целях (ст. 12), отмывание доходов, полученных от коррупционных преступлений (ст. 13) и преступления, касающиеся операций со счетами (ст. 14)222. Вместе с тем, Конвенция не исключает осуществление государством-участником любой уголовной юрисдикции в соответствии с его национальным законодательством в отношении иных коррупционных составов преступлений.

Анализ уголовно-правовых норм, установленных Конвенцией (статьи 2-11) свидетельствует о том, что Конвенция расширяет круг субъектов коррупционных преступлений.

К новеллам европейского права можно отнести положение Конвенции, касающееся ответственности юридических лиц в связи с коррупционными преступлениями. Согласно ст. 18 Конвенции «каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией и совершенных в интересах любого физического лица, действующего в своем личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путем:

- выполнения представительских функций от имени юридического лица; или

- осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; или

- осуществления контрольных функций в рамках юридического лица;

а также за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника (пособника или подстрекателя)»223.
Законодательство многих стран, в том числе Республики Казахстан, не предусматривает собственно уголовной ответственности юридических лиц в связи с совершением коррупционных преступлений.

Большинство ученых выступают против уголовной ответственности юридических лиц, другие – за224. Так, А. В. Наумов, ссылаясь на правотворческий опыт европейских стран (например, УК Франции 1992 г.), доказывает, что ответственность юридических лиц вполне может сосуществовать с принципом личной виновной ответственности и дополнять его225.

Согласно статье 23 Конвенции, банковская тайна не является препятствием для осуществления мер по содействию сбору доказательств и конфискации доходов от коррупции. Вместе с тем, в соответствии со статьей 19 Конвенции "каждая Сторона принимает также законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы наделить себя правом конфисковывать или иным образом изымать орудия совершения и доходы от уголовных преступлений, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией, или имущество, стоимость которого эквивалентна таким доходам".

Стороны обязуются принимать надлежащие меры по защите свидетелей и других лиц, сотрудничающих с правосудием в сфере борьбы с коррупцией, а также содействовать в международном преследовании лиц, обвиняемых в коррупции, оказывать друг другу помощь в предоставлении необходимой информации, сборе доказательств, конфискации доходов, выдаче преступников (статья 22).

Конвенция предусматривает для государств общие принципы международного сотрудничества в сфере противодействия коррупции – использование многосторонних и двусторонних международных договоров, а в случае их отсутствия обязывает стороны оказывать друг другу максимально возможную помощь, определенную ее положениями. Статьей 27 Конвенции определен порядок выдачи лиц, совершивших коррупционные преступления, квалифицированные в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией.

В связи с этим необходимо отметить важность этой Конвенции, так как после ее подписания государствами, лица, совершившие коррупционные преступления, уже не могут использовать территорию этих стран для того, чтобы избежать уголовного преследования (как это происходило при отсутствии двустороннего соглашения об экстрадиции между конкретными странами)226. Контроль за выполнением положений Конвенции об уголовной ответственности возложен на Группу государств против коррупции (ГРЕКО)227.

Однако необходимо отметить, что борьба с коррупцией, которая ведется преимущественно мерами уголовно-правового характера, эффективной не является. Напротив, она может стать опасной для общества и государств, поскольку целиком не исключит коррумпированность государственного аппарата, а лишь повысит ставки за коррупционные действия со стороны должностных лиц. Это также не решит проблемы профессиональной и моральной подготовки государственных служащих, а также разработки методов по минимизации коррупционного поведения должностных лиц аппарата государственного управления. В подтверждение данной позиции можно привести высказывание Н.М. Коркунова, который в свое время заметил, что «уголовная репрессия слишком дорого обходится обществу и материально и нравственно, вместе с тем сама уголовная кара не уничтожает совершившегося правонарушения, сама по себе не восстанавливает попранного права, не возмещает причиненного преступником вреда. К карательным мерам приходится прибегать, когда нет других способов противодействия правонарушению или способы эти недостаточны, не соответствуют тяжести противозаконного посягательства. В связи с чем, недаром законы с карательной санкцией называются менее совершенными законами»228.

Перейдем к рассмотрению Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, которая является первой попыткой определить общие международные нормы в области гражданского права и коррупции. В Конвенции предпринята попытка определения коррупции (с оговоркой: для целей настоящей Конвенции). Статья 2 характеризует коррупцию как требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого недолжного преимущества, которое извращает надлежащее исполнение обязанностей получателем взятки или недолжного преимущества229. Целью Конвенции является создание эффективных средств правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, позволяющие им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за ущерб. 

Конвенция разделена на три главы, которые охватывают: меры, принимаемые на национальном уровне, международное сотрудничество и контроль за выполнением, а также заключительные положения. При ратификации Конвенции государства принимают на себя обязательство включить ее принципы и нормы в свое внутреннее законодательств с учетом их собственных конкретных обстоятельств.

В Конвенции рассматриваются следующие вопросы:

–   ответственность (включая ответственность государства за акты коррупции, совершенные публичными должностными лицами);

–   неосторожность пострадавшего: уменьшение компенсации или отказ в ней в зависимости от обстоятельств;

–   юридическая сила сделок;

–   защита должностных лиц, сообщающих о коррупции;

–   ясность и точность отчетов и аудитов;

–   получение доказательств;

–   распоряжения судов о сохранении имущества, необходимого для исполнения заключительного постановления и поддержания статус-кво до решения рассматриваемых вопросов;

–   международное сотрудничество.

Группа государств против коррупции (ГРЕКО) будет осуществлять мониторинг за выполнением обязательств, которые берут на себя государства-участники, присоединившись к Конвенции. Данная Конвенция открыта для государств - членов Совета Европы, государств-нечленов, принявших участие в ее подготовке (Беларусь, Босния и Герцеговина, Канада, Ватикан, Япония, Мексика и Соединенные Штаты Америки), а также для Европейского Сообщества. Государства, которые еще не являются членами ГРЕКО, при ратификации Конвенции автоматически становятся членами ГРЕКО на дату вступления Конвенции в силу230.

Таким образом, Совет Европы создает модель гармонизации правовых норм, направленных как против транснациональной, так и против внутригосударственной коррупции, в первую очередь с целью создания благоприятных условий для оказания более эффективной правовой взаимопомощи в достижимых им географических пределах231.

Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) по борьбе с коррупцией.

В рамках данного анализа положения документов ОЭСР имеют значение в части регулирования вопросов борьбы с коррупцией. Правовые инициативы данной организации в области борьбы с коррупцией основаны главным образом на двух документах - пересмотренная Рекомендация по борьбе с взяточничеством в международных деловых операциях, утвержденная 23 мая 1997 г. Советом ОЭСР и Конвенция по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций, принятая 21 ноября 1997г232.

Первый документ – источник, содержащий целостную программу, включающую превентивные и репрессивные меры как уголовно-правового, так и не уголовно-правового характера, а также методику контроля и анализа исполнения, направленную на отслеживание хода реализации Рекомендации. Второй документ посвящен конкретному вопросу – объявлению преступлением дачу взяток иностранным государственным чиновникам при осуществлении коммерческой деятельности. Одной из целей является повышение роли правительств в предотвращении случаев вымогательства взяток от отдельных лиц и компаний при совершении международных деловых операций233.

ОЭСР (как экономическая организация развитых государств, представляющих 70% экспорта и 90% прямых иностранных инвестиций во всём мире) уделяет внимание той коррупции, которая непосредственно относится к экономике, то есть имеет лишь ограниченные амбиции в рассматриваемой сфере, касающиеся создания ровного «игрового поля» коммерции234.

В Конвенции по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государственных органов при проведении международных деловых операций рассматривается явление, которое называется «активной коррупцией» или «активным подкупом» в терминологии национальных законодательств и означает преступление, совершаемое должностным лицом, которое получает взятку. Данная Конвенция не затрагивает вопросы коррупции частных лиц и ограничивается деятельностью борьбой против активной коррупции должностных лиц иностранных государств. Однако такой подход, по мнению д.ю.н., профессора В. А. Номоконова, является однобоким, недальновидным, зависимым от действий, предпринимаемых на «стороне спроса».

Целью Конвенции ОЭСР является установление «функционального эквивалента»235. Конвенция не претендует на значительную унификацию: перед государствами-участниками – право самостоятельного выбора мер для введения правовых санкций, налагаемых за дачу взяток иностранным государственным должностным лицам, а результаты должны быть сравнимыми.236

Например, в соответствии с п. 3 ст. 3, Конвенции, Стороны обязаны принять соответствующие меры к тому, чтобы сумма взятки и доходы от подкупа должностного лица иностранного государства, а также имущество, стоимость которого соответствует указанным доходам, подлежали изъятию или конфискации, или чтобы применялись финансовые санкции, обеспечивающие соразмерный эффект237. Здесь Конвенция демонстрирует свою гибкость, предусматривает необходимую свободу действий.

Конвенцией ОЭСР раскрывается понятие «должностного лица иностранного предприятия» с использованием критериев общемирового масштаба (п.4 ст. 1), что соответствует цели создания ОЭСР ровного «игрового поля» коммерции.

Таким образом, даже если в каждой стране будет применяться свое правило, под государственным должностным лицом будет пониматься не только лицо, назначенное или избранное на должность и наделенное в связи с этим законодательными, исполнительными или судейскими полномочиями, но и те лица, которые осуществляют государственные функции вне зависимости от того, являются ли они государственными служащими или нанятыми по частному контракту238.

В Конвенции ОЭСР, так же как и Конвенция Совета Европы, предусматривает ответственность юридических лиц (Статья 2). Однако при этом предусмотрены санкции, как уголовного, так и неуголовного характера. Наказание в данном случае налагается скорее исходя из определения степени виновности, чем из определения источников происхождения преступления, что дает большую свободу выбора при принятии решения о размере наказания. Для юрисдикции некоторых государств такое решение может служить выходом из технических трудностей, связанных с калькуляцией доходов от взятки239. Кроме того, для каждой стороны предусмотрена возможность применения дополнительных гражданско-правовых или административных санкций против лиц, подлежащих наказанию за подкуп должностного лица иностранного государства (п.4 ст.3).

Важность описанной правовой инициативы ОЭСР, направленной на борьбу с коррупцией, определяется тремя моментами240. Во-первых, она сокращает приток коррупционных платежей в страны как Севера, так и Юга. Это напрямую способствует созданию благоприятной атмосферы для осуществления надлежащего государственного управления и соблюдения справедливых условий торговли. Во-вторых, она сыграла роль своего рода катализатора, стимулировавшего деятельность международных правительственных организаций, частного сектора и гражданского общества в целом и способствовала существенному изменению политики в последние 10 лет. В-третьих, она могла бы служить прецедентом для разработки норм управления в глобальных масштабах241.

Тем не менее, рассмотренная Конвенция ОЭСР является предпосылкой для восстановления атмосферы здоровой конкуренции в коммерческой среде. Благодаря этому договору, помимо решения проблемы справедливых условий торговли, каждый, кто ведет бизнес за границей, получит выгоду от существенного сокращения крупных незаконных платежей, перечисляемых в ту или иную страну. Граждане таких государств, а также инвесторы выиграют от претворения в жизнь принципа «главенства закона», а также от лучших экономических и социальных условий и, в конечном счете, от демократии.

Всемирный Банк против коррупции242

До середины девяностых годов Всемирный Банк не имел возможности оказывать помощь в борьбе с коррупцией, поскольку она считалась проблемой чисто внутриполитической. Более того, до середины девяностых годов действовали правила, ограничивающие употребление самого слова «коррупция» (вместо него использовались различные эвфемизмы). Однако после того как Президентом Всемирного Банка стал Джеймс Вулфенсон, и появились новые данные, свидетельствующие о том, насколько серьезно коррупция препятствует развитию, ситуация изменилась, и начиная с 1997 года, Всемирный Банк играет значительную роль в данной области243.

Как отмечает Сюзанна Рич Фолсом, Директор Департамента по борьбе с мошенничеством, коррупцией и корпоративными нарушениями, «коррупция оказывает разрушительное воздействие на способность правительств должным образом функционировать; на способность частного сектора расти и обеспечивать занятость; на способность и энергию людей продуктивно создавать добавленную стоимость; наконец, на способность общества преодолевать бедность. Всемирный банк и Департамент по борьбе с мошенничеством, коррупцией и корпоративными нарушениями должны по-прежнему делать все возможное для того, чтобы средства, доверенные акционерами нашей организации, использовались в надлежащих целях»244.

В марте 2007 года Советом директоров была единогласно одобрена Стратегия группы организаций Всемирного банка, которая направлена на расширение масштабов содействия странам 0клиентам в совершенствовании государственного управления и борьбы с коррупцией. В декабре 2007 года был обнародован план реализации Стратегии и создан Совет по вопросам совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией.

Стратегия призывает к действиям по четырем важнейшим направлениям: поддержка надлежащего управления и борьбы с коррупцией на страновом уровне, предупреждение коррупции в проектах, финансируемых Банком, усиление роли частного сектора в мероприятиях по совершенствованию управления и борьбе с коррупцией, осуществляемых в государственном секторе, а также поддержка глобальных усилий по сокращению масштабов коррупции. В глобальном масштабе Банк является ведущим донором, оказывающим поддержку повышению эффективности управления государственным сектором. В 2008 финансовом году Банк направил на поддержку совершенствования государственного управления 4,7 млрд. долл. США, включая 4,4 млрд. долл. США на совершенствование управления государственным сектором 304 млн. долл. США – на укрепление верховенства закона. Это составило 19 процентов от общего объема предоставленных Банком кредитных ресурсов245.

В 2001 году в составе Всемирного банка был создан Департамент по борьбе с коррупцией, мошенничеством и корпоративными нарушениями (ИНТ) в качестве независимого следственного подразделения. Этот департамент проводит расследования по обвинениям в мошенничестве и коррупции в рамках финансируемых Банком проектов, а также по обвинениям в нарушениях, допускаемых сотрудниками учреждения, и представляет свои заключения руководству Банка, в частности, руководителям региональных департаментов, Президенту и Комитету по санкциям (если нарушения допущены юридическими и физическими лицами, сотрудничающими с Банком) и Вице-президенту по работе с кадрами (если нарушения допущены сотрудниками Банка) для принятия дальнейших мер. При необходимости Департамент также сообщает о результатах своих расследований властям соответствующего государства-члена, в тех случаях, когда в ходе расследования обнаруживаются факты, которые могут свидетельствовать о том, что были нарушены законы данного государства.

Главной задачей Департамента по борьбе с коррупцией, мошенничеством и корпоративными нарушениями является расследование сообщений о мошенничестве и коррупции в рамках проектов Банка, а также сообщений о неэтичном поведении сотрудников, в том числе о случаях мошенничества и коррупции с их стороны, но не ограничиваясь только этим. Однако в настоящее время Банк работает над достижением более эффективного баланса между своими реактивными и проактивными/превентивными мерами. В недавно одобренной Стратегии в области управления и борьбы с коррупцией Банка Департаменту было поручено предоставлять более широкие консультации, инструкции и рекомендации по вопросам уменьшения рисков в рамках будущих кредитных операций.

В 2007 финансовом году Департамент ввел новую Программу добровольного раскрытия информации (ПДРИ). ПДРИ предоставляет возможность компаниям, участвующим в контрактах на реализацию проектов Банка, отказаться от коррупционной практики; добровольно раскрыть всю информацию о неэтичном поведении, подпадающем под санкции Банка; принять программу соблюдения требований, в рамках которой Ответственный наблюдатель в течение трех лет ведет мониторинг выполнения требований; и избежать публичного отзыва лицензии за раскрытие информации о прошлых нарушениях. Компания пользуется конфиденциальностью в обмен на полное и активное сотрудничество246.

Другим проактивным диагностическим инструментом, используемым Департаментом, является Детальный обзор реализации (ДОР). Проводимый в сотрудничестве с представительствами в странах ДОР используется для анализа финансируемых Банком проектов с точки зрения нарушений или указаний на возможные нарушения в форме мошенничества, сговора и коррупции в процессе осуществления закупок, выделения средств и управления контрактами или на стадии реализации проектов. Опираясь на опыт, накопленный при проведении ДОР начиная с 2002 года, Банк и соответствующие страны определили меры для исправления ситуации в целях сокращения числа случаев мошенничества и коррупции в рамках финансируемых Банком проектов247.

В 2008 финансовом году независимая газета во главе с бывшим председателем Федеральной резервной системой США Полом Волкером проанализировали работу ИНТ в контексте стратегии Группы организаций Всемирного Банка по совершенствованию государственного управления и борьбе с коррупцией и подтвердила, что Департамент должен играть ключевую роль в этой работе. В январе 2008 года Банк объявил о намерении реализовать рекомендации комиссии Волкера. В их числе – создание независимого консультативного совета, в состав которого должны войти международные эксперты в области борьбы с коррупцией. Этот совет призван обеспечить независимость Департамента и повысить его подотчетность. Кроме того, было рекомендовано создать специальное консультационно-профилактическое организационное подразделение, призванное содействовать предотвращению случаев мошенничества и коррупции в рамках финансируемых Банком проектов248.

В соответствии с духом надлежащего корпоративного управления и в интересах его обеспечения члены высшего руководства Группы организаций Всемирного Банка дали разрешение на публикацию резюме представленных ими в 2008 году годовых деклараций о финансовых интересах и операциях за 2007 год. Члены высшего руководства Банка обязались раскрывать эту информацию, исходя из того, что этот шаг продемонстрирует заинтересованным сторонам, что при исполнении своих служебных обязанностей они свободны от какого-либо реального или предполагаемого воздействия каких-либо ненадлежащих факторов, связанных с их личной заинтересованностью249.

Таким образом, Всемирный Банк, уделяя значительное внимание проблеме коррупции и базируясь на собственных исследованиях, заявил о необходимости рассматривать коррупцию как «симптом фундаментальных проблем государства», а не как основной или единственный фактор, определяющий «болезни общества»250. Кроме того, создав глобальную базу данных о существующих в мире моделях управления, Всемирный Банк получил систематизированное представление о масштабах коррупции и путях, которыми она способствует бедности, неравенству и низкому уровню экономического развития. И в связи с этим представляет программу ключевых реформ, необходимых для совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией.

Программа ключевых реформ Всемирного Банка, необходимых для совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией251

Политическая экономия

  • Подотчётность политического руководства

  • Политическая воля государства

  • Парламентская реформа

  • Борьба с группами, преследующими частные интересы, и с «захватом» государства

  • Реформа финансирования политических партий и кампаний

Экономическая политика

  • Дерегулирование, свобода создания новых компаний, конкуренция

  • Упрощение налогов

  • Стратегия и состав государственных расходов

  • Макроэкономическая стабильность и бюджетная дисциплина



Борьба с коррупцией и

Совершенствование государственного управления

Институциональные реформы

  • Таможня

  • Прозрачная приватизация

  • Государственная реформа

  • Децентрализация/ муниципальная реформа

Гражданская служба

  • Реформа оплаты и системы стимулов

  • Реорганизация ведомств

  • Принцип меритократии

  • Прозрачность

Меры финансового контроля

  • Реформа системы государственных закупок

  • Аудит / финансовое управление

  • Управление предприятиями / этика

  • Регулирование финансового сектора

  • Контроль за бюджетом и развитие казначейства

  • Применение информационных технологий (ИТ) / Интернет

Юридическая и судебная система

  • Независимость судебной власти

  • Назначение на пост судьи по меритократическому принципу

  • Наличие альтернативных механизмов разрешения споров / варианты НПО

  • Правоприменение в случаях «громких» дел о коррупции

  • Сокращенпие масштабов «захвата» юридической / судебной системы

Гражданские свободы, общественный надзор и гражданское общество

  • Участие гражданского общества

  • Свобода прессы

  • «Власть информации» /ИТ/ эмпирические обследования/ «оценочный лист»

  • Парламентский надзор

  • Формирование коалиций и коллективные действия

  • Вовлечение на уровне местных сообществ / участие женщин

  • Корпоративная собственность международных организаций и иностранных инвесторов


Как отмечает д-р Д. Кауфман, «очевидно, что, с точки зрения развития, борьба с коррупцией и добросовестное управление приносят громадный дивиденд, способный достигать порядка 400%: страны, добивающиеся даже скромного успеха в контроле за коррупцией, в долгосрочной перспективе могут рассчитывать на вчетверо больший прирост подушного дохода и аналогичный прогресс в снижении уровня детской смертности и неграмотности252.

Коллективная ответственность предполагает сотрудничество транснациональных корпораций, отечественного частного сектора и международных организаций с национальными правительствами и лидерами, заинтересованными в улучшении государственного управления.
Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан утверждает, что "умелое руководство является, возможно, единственным наиболее важным фактором искоренения бедности и содействия развитию", а значит и противодействия коррупции253.

Иные международные антикоррупционные инициативы.

Для завершения общей картины рассмотрим еще некоторые международные инициативы, устанавливающие минимальные стандарты для стран-членов.
Несмотря на различие применяемых методов, цели Конвенций Совета Европы достаточно схожи с целями Межамериканской Конвенции по борьбе с коррупцией Организации Американских Государств (ОАГ) 1996 года. Это региональное соглашение (подписанное большинством членов ОАГ, включая США) открыто для присоединения к нему государств, не являющихся членами ОАГ. Оно требует, чтобы государства-члены приняли меры как против разрушительных действий коррупции на территориях, подчиненных их конституциям, так и действий, совершенных их соотечественниками и резидентами за границей. Согласно соглашению действия, относимые к коррупции, признаются вне закона, независимо от активной (предложение или предоставление любого денежного эквивалента или другой прибыли государственному должностному лицу в обмен на любые действия или бездействие при осуществлении государственных функций) или пассивной (ходатайство или принятие правительственным должностным лицом такого же эквивалента или прибыли в тех же самых целях) формы коррупции. В понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате вышеупомянутых действий, любая форма участия в таких действиях в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны в Конвенции согласятся подчинить действию Конвенции254.
Соглашение отклоняется от традиционных подходов, вводя понятие «незаконное обогащение», как установление уголовной ответственности, противопоставляемое обязанности объяснить любое внезапное значительное увеличение (в соотношении с законно полученными доходами) активов государственного должностного лица255. (Оговорка, сделанная США при подписании Конвенции, объясняется возникшим несоответствием данного требования с защитой права не свидетельствовать против себя, предусматриваемого Конституцией США.) Этот инструмент является компромиссным решением латиноамериканских государств, заинтересованных в осуществлении взаимопомощи и выдаче преступников, и североамериканских государств с их программой криминализации взяточничества в сфере международной коммерции.

В дополнение к требованию рассматривать вышеупомянутые коррупционные действия как преступление и представлению юрисдикционного основания для соответствующих действий государства (включая возможное экстерриториальное применение законов о взяточничестве) Конвенция предусматривает и оказание взаимной помощи органами государств-участников Конвенции в расследовании и судебном преследовании коррупционных действий, а также в розыске и наложении ареста на полученные доходы. Конвенция запрещает государствам-участникам ссылаться на банковскую тайну как на основание для отказа в оказании такой помощи. Устав Североамериканского банка развития, созданного в рамках Североатлантической зоны свободной торговли (НАФТА), требует от компаний, желающих получить ссуды из этого Банка, свидетельства того, что они не были замешаны во взяточничестве, и заявления о том, что к ним не было предъявлено обвинение в получении или предоставлении взятки в течение пяти последних лет256.

Рассмотренная Конвенция ОАГ уже подписана, но еще не вступила в силу. Некоторые меры, предложенные соглашением, пока не снабжены механизмом реализации. Тем не менее, ОАГ в настоящее время разрабатывает более обширный комплекс мероприятий по борьбе с коррупцией, включая также меры не уголовно-правового характера257.

Совсем недавно Всемирной Торговой Организацией (ВТО) было подготовлено Соглашение о государственных поставках, касающееся приобретения товаров и услуг, включая выполнение работ государственного подряда и оказание услуг общественного пользования, чтобы обеспечить условия открытости и прозрачности международному сотрудничеству в области снабжения. Только 24 члена ВТО являются участниками соглашения 1994 г., вступившего в силу в январе 1996 года, однако на уровне встреч министров в рамках ВТО в декабре 1996 года было достигнуто соглашение провести переговоры о промежуточных мерах в этой области по обеспечению прозрачности, открытости и соблюдению должных процедур государственных поставок, пока Соглашение 1994 года не получит широкого признания258. Была создана Рабочая группа по обеспечению прозрачности государственных поставок, чтобы облегчить ведение переговоров по вопросам заключения временного соглашения.

В заключении отметим, что на менее формальном уровне Международная торговая палата (МТП) выпустила в 1996 году новую редакцию своих Правил поведения 1977 года, представляющих свод юридически необязательных правил этики делового поведения. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права типа Всемирного Банка принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном обращены к участникам корпораций и касаются их поведения. Они запрещают коррупцию в широком ее значении, которое включает вымогательство, взяточничество, вознаграждения, платежи агентам, превышающие соответствующее вознаграждение за оказание легитимных услуг, взносы и вклады в пользу политических партий, комитетов или отдельных политических деятелей, если они не заявлены и осуществлены в нарушение соответствующего закона. Правила также требуют соответствующей финансовой документации и аудита от предприятий и предусматривают контроль и проведение процедур оценки внутри каждого предприятия, чтобы гарантировать установление и применение санкций к руководителю или служащему, несущему ответственность за нарушение правил.

Они также говорят о необходимости принятия Кодекса поведения для каждой отдельной компании (с предлагаемыми примерами). Однако опыт показывает, что подобные кодексы имеют незначительное влияние: в то время как главы компаний стремятся к подавлению коррупции, локальный персонал настроен более цинично259. Правила предусматривают координацию действий между штаб-квартирой МТП и ее национальными комитетами по вышеупомянутому вопросу, а также по распространению применения самих правил на национальном и международном уровнях.

3.2. Анализ национальных законодательств зарубежных государств в сфере борьбы с коррупцией

(Сингапур, Южная Корея, США, Россия)

Явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, обнаруживались и обнаруживаются практически в любом государстве. Однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными260. Вместе с тем, следует отметить, что «чужих кризисов в глобальном мире не бывает, тем более что они настигают близких соседей. Цепочка коррупции ставит клеймо на одном государстве за другим: подрывает благосостояние развитых и усугубляет бедность стран третьего мира»261.

Несмотря на это, в целом ряде зарубежных государств удалось создать такие механизмы, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата. Особый интерес представляет практика тех государств, где структурные преобразования дали наибольшие результаты и тем самым создали предпосылки для успешного экономического роста. К таким странам относятся: Дания, Швеция, Новая Зеландия, Сингапур, Финляндия, Швейцария, Исландия, Нидерланды, Австралия, Канада, Люксембург, Австрия, Гонконг, Германия, Норвегия, Ирландия, Великобритания, США, Япония262. Эти страны достигли определенного успеха в борьбе с коррупцией. Идея вычленения антикоррупционных программ, доказавших на практике свою эффективность, представляет огромные перспективы для заимствования положительного зарубежного опыта.

При всей специфике зарубежной системы государственного управления, культурно-исторических, экономических и прочих отличиях, зарубежный опыт предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должен быть исследован и отчасти использован в ходе реформирования системы государственной службы Республики Казахстан.

Начнем с того, что в государствах запада подготовка высококвалифицированных кадров для государственной службы имеет вековые традиции. Так, по приказу Наполеона была основана высшая элитарная школа – «Эколь Политекник», которая на долгие годы стала центром подготовки профессиональных государственных служащих. В свое время О. Бисмарк отмечал, «с плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы».¹

Система отбора и подготовки государственных служащих в зарубежных странах (США, Великобритания, Франция, Германия), их социальный статус, та важная роль, которую они играют в деле регулирования социально-экономическими процессами, происходящими в обществе, способствуют формированию в этом слое элитарной морали.

Ее составной частью является своеобразное чувство избранности и ответственности за состояние общества, культ управленческого профессионализма, прагматизма и трудолюбия. Все это создало в Англии, Франции и Германии сильный фактор традиционности, объективно противодействующий коррупционным проявлениям.

Учитывая эти важные моменты, все же следует обратиться к опыту более молодых стран, которые также проходили этапы социально-экономической трансформации – Сингапура, Южной Кореи и, в частности, ее столицы Сеула. Заслуживает внимания и антикоррупционная политика США. Опыт этих стран, как носительниц категории наименее коррумпированных государств мира, представляется более реализуемым в казахстанских условиях. Использование и учет зарубежного и международного опыта в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Республики Казахстан обусловлено, на наш взгляд, еще и тем, что основные законы функционирования чиновничьего аппарата универсальны и, как показывает практика, во многом не зависят от национальной специфики.

Рассмотрим некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в этих странах. Коррупция, во-первых, осознается правительством этих стран как серьезная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Четко разделяются два аспекта коррупции: политическая и экономическая. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно отметить, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют своим масштабом263.

Сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией:

 

Государство

Название нормативно-правового акта

Дата принятия

Антикоррупционный орган

Сингапур

Акт о предотвращении коррупции

от 17 июня 1960г.

Бюро по расследованию случаев коррупции

Южная Корея

Закон «О борьбе с коррупцией»

от 1 января 2002 года

Комитет по аудиту и инспекции, Министерство Юстиции, Министерство административного самоуправления и внутренних дел, Министерство обороны (военная прокуратура), Министерство финансов и экономики, Комиссия по справедливой торговле, Налоговая служба, Национальное полицейское управление и Комитет по борьбе с коррупцией.

США

Глава 11, 29, 41, 93 Раздела 18 Свода Законов  

 

Отдел Министерства Юстиции;

ФБР

Российская Федерация

Политика Сингапура в сфере борьбы с коррупцией

Согласно Индексу Восприятия Коррупции (ИВК) Трансперенси Интернэшнл за 2008 год Сингапур стоит в ряду самых чистых в коррупционном отношении государств после Дании, Швеции, Новой Зеландии. Эта страна является четвертой из наименее коррумпированных стран мира с общим рейтингом 9,2 балла из 10264. Его власти действительно смогли создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, который реально действует и дает результаты.

Вдохновителем и организатором борьбы с коррупцией в Сингапуре стал бывший премьер-министр г-н Ли Куан Ю (1959-1990). В ноябре 1999 года г-н Ли заявил: "Честное, эффективное правительство с незапятнанной репутацией было и остается самым ценным достижением правящей партии и главным достоинством Сингапура". Когда в 1959 году правящая партия пришла к власти, она приняла мощную программу по борьбе с коррупцией, основанную на определенных принципах. Г-н Ли отметил, что, когда власть рассматривается как возможность для личного обогащения, а не как свидетельство оказанного народом доверия, это становится уже проблемой этики. Все общества, претендующие на длительное существование, должны поддерживать принцип честности, иначе общество не выживет, подчеркнул он. Самый легкий способ остановить коррупцию состоит в том, чтобы минимизировать возможности для общественных чиновников действовать по собственному усмотрению, добавил он. В октябре 1999 года г-н Ли заявил, что жесткая позиция Сингапура в борьбе с коррупцией - вопрос скорее необходимости, чем просто поддержания национального достоинства. Причина в том, что Сингапур желает извлечь выгоду из иностранных инвестиций, а для этого необходимо исключить возможность использования инвестиционных средств ненадлежащим образом265.

В Сингапуре борьба с коррупцией ведется непосредственно политическими лидерами и высшими должностными лицами, ее всемерно поддерживает общественность. Другими словами, борьба с коррупцией здесь ведется непрерывно, о чем свидетельствует наличие постоянно действующего специализированного органа по борьбе с коррупцией – Бюро по расследованию случаев коррупции (основано в 1952 году), обладающего политической и функциональной самостоятельностью266. Но до принятия Акта о предотвращении коррупции работа Бюро не приносило ощутимых результатов. Дело в том, что данный Акт устранил несколько серьезных препятствий. Во-первых, он дал четкое и емкое определение всех видов коррупции. Взяточники не могли больше увиливать, получая «благодарность» в форме подарков и прячась за размытыми формулировками. Во-вторых, Акт регламентировал работу Бюро и дал ему серьезные полномочия. В-третьих, он увеличил тюремные сроки за взятки. Все это развязало руки Бюро: оно получило разрешение задерживать потенциальных взяточников, проводить обыск у них в домах и на работе, проверять банковские счета и т.д. Так, ст. 18 гласит, что Бюро вправе проверять банковские книжки государственных служащих, а согласно ст.19 – также их жен, детей и агента, если это необходимо. Бюро уполномочено производить аресты, обыски, проверять банковские счета и имущество подозреваемых в коррупционных преступлениях267.

Кроме того, Бюро:

- расследует жалобы, содержащие обвинения в коррупции в общественных и частных сферах;

- расследует случаи халатности и небрежности, допущенные государственными служащими;

- проверяет деятельность и операции, проводимые государственными служащими, с целью минимизировать возможность совершения коррупционных действий268.

В ведомстве три отдела: оперативный, административный и информационный. Два последних кроме поддержки оперативной работы отвечают и за «чистоту» бюрократии. В их ведении отбор кандидатов на высокие государственные должности, профилактические меры и даже организация тендеров на госзаказы269.

Этот независимый орган расследует и стремится предотвращать случаи коррупции в государственном и частном секторе экономики Сингапура, при этом в Акте коррупция четко квалифицирована с точки зрения различных форм «вознаграждения». Руководителем этого органа является директор, непосредственно ответственный перед премьер-министром. Это означает, что никакой министр не может вмешаться, чтобы остановить расследование или как-либо повлиять на него. Бюро несет ответственность за поддержание принципа честности и неподкупности в государственной службе и поощрения свободных от коррупции сделок в частном секторе. Также в его обязанности входит проверка случаев злоупотреблений среди государственных чиновников и сообщение о подобных случаях соответствующим органам для принятия необходимых мер в дисциплинарной области270. Бюро изучает методы работы потенциально подверженных коррупции государственных органов с целью обнаружения возможных слабостей в системе управления. Если выясняется, что подобные пробелы могут привести к коррупции и злоупотреблениям, Бюро рекомендует принятие соответствующих мер главам этих отделов.

Начиная со второй половины 1980-х правительство стало работать над «качеством» бюрократии. Стимул к совершению коррумпированных действий среди государственных служащих и политических лидеров был уменьшен путем обеспечения их заработной платой и дополнительными льготами, сопоставимыми с частным сектором. Однако правительство может быть неспособным повысить зарплаты, если нет экономического роста. Тем не менее, последствия низкой зарплаты в госсекторе будут неблагоприятными, так как талантливые госслужащие уйдут, чтобы устроиться в частные компании, в то время как менее способные останутся и вовлекут себя в коррумпированные действия, чтобы компенсировать низкую зарплату.

Отчитываясь в 1985 году перед парламентом об оправданности затрат на содержание аппарата, премьер- министр Ли Куан Ю говорил: «Я являюсь одним из самых высокооплачиваемых и, вероятно одним из самых бедных премьер-министров стран третьего мира… Имеются различные пути решений. Я же предлагаю наш путь в рамках рыночной экономики, который является честным, открытым, оправдываемым и осуществивым. Если вы ему предпочтете лицемерие, вы столкнетесь с двуличием и коррупцией. Делайте выбор».

Чиновникам серьезно подняли зарплаты (в дальнейшем это делали каждые несколько лет), что должно было удержать их от взяток. Сейчас оклады высших должностных лиц страны высчитываются в зависимости от средних заработков в бизнесе и доходят до $20—25 тысяч в месяц. И парламентарии, и население восприняли с недоверием эту инициативу, но премьер-министр Ли Куан Ю публично обосновал ее целесообразность. Он объяснил, что правительству необходимы профессионалы в своей области, поэтому им выплачивают заработную плату, близкую к их рыночной ценности. Было бы нереалистично ожидать, что талантливые люди пожертвуют своей карьерой и семьями на многие годы, чтобы удовлетворять требования зачастую не ценящей их усилия общественности. Если бы Сингапур не получил в распоряжение высшей политической власти лучших специалистов, это бы закончилось посредственными правительствами, неудовлетворительной денежной политикой и коррупцией271.

Правительство задумало сделать профессию чиновника не только высокооплачиваемой, но и уважаемой. В Сингапуре на государственном уровне проповедуется принцип меритократии272. Путь наверх открывается перед самыми умными, прогрессивно мыслящими и способными. За это отвечает Агентства (Бюро) по борьбе с коррупцией. Вербовка происходит еще в школе, а дальше будущую элиту ведут: помогают поступить в университет, отправляют на учебу и стажировку за границу, поощряют успехи. Так постепенно чиновничий аппарат обновлялся правильно выученными и воспитанными кадрами, многие из которых пополняют ряды агентства273.

Борьба Сингапура с коррупцией основана на определенных принципах, раскрывающих основополагающее понятие «логика в контроле за коррупцией»: «попытки искоренить коррупцию должны основываться на стремлении минимизировать или исключить условия, создающие как стимул, так и возможность склонения личности к совершению коррумпированных действий»274.
Во-первых, меры должны предприниматься по отношению к обеим сторонам: и тем, кто дает взятки, и тем, кто их берет.

Во-вторых, четко соблюдается принцип ответственности: коррупцию необходимо наказывать в административном или уголовном порядке. Но общественное порицание - неотъемлемая часть процесса наказания.

В-третьих, должна быть проведена четкая граница между государственными обязанностями и личными интересами. Именно это подразумевал г-н Ли Куан Ю, когда заявил, что конфуцианская обязанность помогать своей семье, родственникам и друзьям должна выполняться только с привлечением собственных, а не государственных средств.

В-четвертых, необходимо укрепление главенства закона. Это достигается за счет сотрудничества Бюро, расследующего случаи коррупции, и судебных органов, которые решают, каким будет наказание. Общественность должна быть уверена, что Бюро действует эффективно и юридически законно.

В-пятых, коррупция должна быть максимально исключена путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений. Как только общественность осознает, что не существует возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток, коррупции станет меньше.

В-шестых, лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.

В-седьмых, необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство, должно быть определяющим фактором при назначении должностных лиц. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.

В-восьмых, как подчеркнул г-н Ли, основное правило - соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию чиновников. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, т.к. борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.

В-девятых, государственным служащим должны соответственно платить. В Сингапуре министрам и высшим должностным лицам платят согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров и т.д.). Бюрократия Сингапура считается одной из самых эффективных в мире. И самой высокооплачиваемой — заработная плата чиновников выше, чем у равных им по статусу служащих в США.

В-десятых, необходимы создание эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией, и защита информаторов, сообщающих о случаях коррупции.

В-одиннадцатых, нужно минимизировать количество необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.

В-двенадцатых, необходимо использовать законы таким образом, чтобы распространить их действие на должностных лиц с целью выяснения источников их доходов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция. В Сингапуре каждый год от государственных служащих требуют заполнения специальных форм для декларации их имущества, активов и долгов275.

Сингапуру удалось осуществить контроль за неудовлетворительной денежной политикой за счет жестких правил, таких, как строгие ограничения расходов на избирательные кампании, разрешение осуществлять пожертвования только в пользу политических партий, а не отдельных министров или членов парламента, поскольку нельзя позволить таким образом покупать влияние с целью изменения политики правительства276.
Власть – коррупция – деньги, вполне понятная логическая цепочка. Поэтому еще с июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развернута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:

  • совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;

  • обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;

  • введение ротации чиновников для избежания формирования устойчивых коррупционных связей;

  • проведение непредвиденных проверок;

  • обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;

  • введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3–5 лет277.

Введя в действие в начале 70-х годов эту антикоррупционную программу в Министерстве финансов, Сингапур достиг впечатляющих успехов. Во многом это произошло благодаря правильному определению приоритетных направлений программы: прозрачность деятельности органов власти, сближение рядовых граждан и контролирующих организаций, обуздание низовой коррупции.

Интересны цифры, приведенные учеными Гарвардского университета. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит экономический эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20%278.

Борьба с коррупцией, подобно меритократии (продвижению на ключевые посты лишь по заслугам), многонациональной политике и прагматизму, является одним из ключевых факторов экономического успеха Сингапура. Жесткие законы, соответствующее жалованье для министров и государственных служащих, наказание коррумпированных чиновников, эффективное функционирование ведомства по борьбе с коррупцией, личные примеры руководителей высшего звена – все упомянутые факты составляют антикоррупционную программу Сингапура. Таким образом, успех этого государства – результат упорной работы по борьбе с коррупцией, ведущейся во всех сферах жизнедеятельности.

Анализ законодательства Южной Кореи в сфере борьбы с коррупцией

В сфере внутренней политики и системы управления Южной Кореи определяются следующие основные цели:

  • оптимизация системы государственных органов управления, обеспечение ее прозрачности и безкоррупционности;

  • рациональная децентрализация экономики и сбалансированное региональное развитие;

  • широкое участие и консолидация народа в ходе политических реформ.

Как отметил Президент Южной Кореи Ли Мен Бак, "Коррупция существует на двух уровнях - вверху и внизу. Так вот бороться с ней надо начинать с верха". Одним из необходимых условий преодоления коррупции является политическая воля279. Если государство в лице его вышестоящих руководящих органов будет заинтересовано в выживании, то противостояние коррупции и ее искоренение – вполне реальная задача. Наглядным примером такой положительной амбициозности стал Сеул – столица Южной Кореи. Здесь власть действительно смогла создать эффективный механизм борьбы с коррупцией, реально действующий и показывающий результаты.
Соответствуя веяниям времени, Сеул учитывает новейшие научные разработки и технологии. На их основе совершенствует местные меры антикоррупционной политики.

Известно, что одной из причин коррупции является бюрократия. В Южной Корее упрощение бюрократических процедур посредством реформирования государственных учреждений значительно способствовало снижению уровня коррупционности государственных органов. Уменьшилось количество необходимых для документов подписей, прямых контактов с чиновниками, работающими в контролирующих, лицензирующих и других государственных учреждениях.

Наилучшим примером в данном случае является сеульская программа OPEN, запущенная в 1999 году и позволившая гражданам контролировать через Интернет процесс рассмотрения своих обращений государственными чиновниками280. Данная программа разрабатывалась и была внедрена при мэре Сеула Гох Кун, который заявил о намерении вести самую непримиримую войну с коррупцией, информируя общественность о деятельности государственных служб от рассмотрения обращений граждан до политики принятия решений.

Благодаря этой программе граждане могут в любое время проследить ход рассмотрения документов по своему обращению. Система онлайнового контроля за рассмотрением обращений граждан «OPEN», обеспечивающая прозрачность в работе городской администрации, позволяет предотвратить ненужные проволочки или несправедливое рассмотрение чиновниками дел граждан, позволяет гражданам следить за тем, как решаются вопросы о выдаче разрешения или санкции по тому или иному делу в случаях, когда наиболее вероятно проявление коррупции, и протестовать, если замечены какие-либо нарушения. Таким образом, обеспеченная прозрачность деятельности администрации создает предпосылки для искоренения коррупции281. Программа «ОРЕN» построена на следующих принципах:

  1. Доступность. Его следует рассматривать в трех направлениях:

- в любое время и из любого места граждане могут через Интернет отслеживать процесс поданных ими прошений в городской администрации – это территориально-временной аспект;

- получить любую информацию, в регламентированных программой предметных областях, затрагивающих их права - это информационный аспект;

- облегчает процедуру осуществления контроля за качеством работы властных структур и позволяет быстро реагировать на обнаруженные нарушения – это оперативно-функциональный аспект.

2. Прозрачность. Данная программа обеспечена открытой системой наблюдения, доступ в реальном времени к информации, касающейся деталей процедуры рассмотрения заявлений граждан и принятия решения, возможность просмотра документов и отслеживание сроков рассмотрения.

Немаловажным достоинством программы является исключение личного контакта чиновников и граждан, как необходимого условия существования коррупции.

Программа «ОРЕN» достаточно проста. Как только гражданин подает заявление, например, о получении решения на строительство, сотрудники соответствующего отдела администрации помещают информацию на сайт. Пользуясь любым компьютером, имеющим доступ в Интернет, граждане узнают в реальном времени, зарегистрировано ли должным образом их заявление, кто конкретно занимается, когда можно ожидать разрешения или по каким причинам просьба не удовлетворена.

Система требует от всех сотрудников администрации указывать на сайте день и час работы с каждым заявлением, указывается ожидаемая дата очередности процедуры в процессе продвижения бумаг на каждом этапе.

С апреля 1999 года, когда была введена система «ОРЕN», городским департаментом было опубликовано 48 330 заявлений граждан, а число посетителей сайта по данным на апрель 2000 года составило 10 000 000.

В программе четко обозначены сферы жизнедеятельности, гражданские проекты в которых следует рассматривать открыто, поскольку именно в них, как оказалось после проведенных исследований, наиболее характерно распространение коррупционной практики. В частности, это жилье и строительство; строительные работы; транспорт; окружающая среда; культура и туризм; промышленность и экономика; городское планирование; санитария и социальное обеспечение; администрирование. Каждая сфера включает определенный набор проектов. Например, категория «Жилье и строительство» дробится на 1) проекты жилищного строительства; 2) разрешение на строительство и контроль; 3) проекты реконструкции зданий; 4) проекты улучшения экологии микрорайона; 4) утверждение архитекторов; 5) разрешение на размещение уличной рекламы282.

Таким образом, Программа «OPEN» представляет возможности для осуществления социального контроля за своевременным исполнением процедуры рассмотрения заявлений, отслеживания и предупреждения любых задержек в этом процессе, в порядке ввода данных, а также возможности для выявления злоупотреблений.

Система «OPEN» является прогрессивным инструментом в административном секторе, позволяющим наладить правильное и здоровое его функционирование, при этом все государственные службы центрального и местного уровня должны перенимать работу с данной программой и содействовать её развитию и усовершенствованию.

Помимо своего самостоятельного значения и автономного существования система «OPEN» является лишь составной частью комплексной сеульской стратегии борьбы с коррупцией. Программа неуклонной борьбы с коррупцией осуществляется по четырем основным направлениям: 1) превентивные меры, 2) репрессивные меры, 3) большая прозрачность деятельности администрации, 4) тесное сотрудничество между частными лицами и государственными службами.

1. Превентивные меры заключаются в ослаблении государственного регулирования во всех административных сферах. Избыточные нормы муниципального регулирования были либо отменены, либо упрощены.
Чиновник, слишком долго сидящий в своем кресле, может в своем ведомстве установить систему "продавец-покупатель". Чтобы искоренить потенциальный тайный сговор, администрация Сеула отменила давно установившуюся практику передачи определенного района под контроль одного чиновника, принимающего решения о выдаче разрешений, санкциях и контроле. Отныне чиновникам предписывается ежедневно рассматривать заявления из разных районов. Кроме того, существенные кадровые изменения были проведены в администрациях 25 округов. Таким образом, кадровая политика в Сеуле, как и во многих других государствах, остается центральным звеном антикоррупционной политики.

2. Репрессивные меры вводятся в действие за каждый проступок, совершённый городскими чиновниками Сеула. Для осуществления принципа нулевой толерантности к коррупции введена система прямого обращения к мэру. Раз в месяц почтовые открытки с оплаченным ответом посылаются тем, кто имел дело с городской администрацией в сферах, подверженных коррупции. Их просят отправить открытки с информацией о любых злоупотреблениях обратно на адрес мэра. Мэр лично читает все открытки и следит за тем, чтобы каждый нарушитель закона был должным образом наказан.

3. Прозрачность деятельности администрации Сеула обеспечивает программа «OPEN». Наряду с ней введён Индекс антикоррупционных показателей. Он позволил в 1999 году определить уровень «чистоты» каждой административной единицы, полученные результаты были опубликованы. Индекс антикоррупционных показателей подсчитывался по результатам опроса мнения лиц, обращавшихся в государственные службы, а также с использованием статистики антикоррупционных мер, предоставляемой администрацией. Индекс служит стимулирующим средством, порождающим здоровую конкуренцию между органами городской власти Сеула.
4. Сотрудничество между частными лицами и государственными службами прослеживается по всем вышеупомянутым направлениям. Кроме того, было внедрено еще одно нововведение – «Договор о неподкупности», цель которого – предотвращение коррупции и любых других нарушений закона в сфере поставок товаров и услуг населению. Обязательство не брать взяток является соглашением между чиновниками, курирующими поставки товаров и услуг, и претендентами на выполнение строительных работ или поставщиками товаров и услуг. Подписывая такой договор, стороны соглашаются, что в случае его несоблюдения будут должным образом наказаны283.
В совокупности эти меры качественно дополняют друг друга, поддерживают взаимную действенность и обеспечивают эффективность всей антикоррупционной системы Сеула.

Еще одной причиной коррупции является слабая законодательная база и деятельность антикоррупционного органа.

После серии громких скандалов в южнокорейском обществе во многом под давлением неправительственных общественных организаций сложилось понимание того, что необходим отдельный орган, который займется исключительно этой проблемой, в том числе и планированием работы на долгую перспективу. В итоге в июле 2001 года парламентом страны был принят соответствующий закон (Закон о борьбе с коррупцией) и был создан Комитет по борьбе с коррупцией, который начал работу с 25 января 2002 года.

Южнокорейский закон «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу с 1 января 2002 года, получил широкое международное признание284. В соответствии с ним право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны. Комитет обязан начать расследование обвинений по любому заявлению, однако возбуждать уголовные дела он не имеет права. Защита от злоупотребления таким правом граждан предусмотрена одной из статей закона – ответственность за ложное обвинение в коррупции, за нарушение которой грозит тюремное заключение до 10 лет и/или штраф до 40 тысяч долларов.

После рассмотрения заявления того или иного гражданина Комитет в срок не более 30 дней проводит свою проверку его соответствия действительности. Если выясняется действительность правонарушений, то Комитет делает запрос в полицию, прокуратуру или иные соответствующие органы, т.е. в те органы, которые контролируют данную сферу деятельности, передавая им материалы дела. На это им отводится не более 60 дней. Эти ведомства по Закону о борьбе с коррупцией обязаны в определенные сроки провести свое расследование и сообщить о принятых мерах (возбуждение дела, административные наказания и т.п.). Если Комитет это не удовлетворит, то он обращается с повторным запросом. Комитет сообщает заявителю о результатах расследования.

Кроме того, по закону определен размер вознаграждения заявителю в размере от 2 до 10% той суммы, которая определяет размер данного коррупционного инцидента, но не более 200 миллионов вон (около 195 тысяч долларов)285.

Комитет формально подчинен только президенту страны. Во главе комитета стоит Совет из 9 человек. Исполнительная, законодательная и судебная ветви власти представляют по три своих представителя, которым гарантированы три года работы в совете комитета. Ни президент, ни премьер-министр, ни кто-либо еще не могут давать указаний комитету. В этом плане Комитет абсолютно независим от любого вмешательства. Доклады о своей работе Комитет представляем Президенту страны, но лишь в порядке информирования, а не получения оценки или рекомендаций286.

Согласно данным ежегодного отчета Трансперенси Интернешнл о коррупции ИВК за 2008 год Южная Корея находится на 40-м месте, ее Балл ИВК составляет 5,6 из 10287. По сравнению с 2006 годом, где Южная Корея занимала 43-е место288, ее Балл ИВК в 2008 году повысился на 0,5. В 2004 году в Южной Корее было выявлено 774 случая коррупции среди госслужащих. Самыми коррумпированными оказались сотрудники местных органов власти – 321 случай (41,5%), затем идут полицейские – 236 (или 30,5%) случаев, а замыкает непочетную когорту лидеров сотрудники судебных органов и министерства юстиции -117 (15,1%)289.

Исходя из вышеизложенного, можно говорить о высоком уровне изобретательности и творческом подходе, проявленном Правительством Сеула. Выработаны новые позитивные и весьма перспективные идеи борьбы с коррупцией, следование которым уже сегодня дало положительные результаты.

Законодательство США в сфере борьбы с коррупцией

Президент Буш определил борьбу с коррупцией как ключевой приоритет внешней политики США, "борьба с коррупцией необходима для того, чтобы отвечать на важнейшие вызовы нашего времени. Когда процветает коррупция, она ослабляет веру в государственные институты, такие как правозащитная деятельность, и подрывает ценность честности, на которой зиждется демократия. Все люди заслуживают правовые системы, способствующие расширению возможностей, а не защищающие узкие интересы немногих, имеющих хорошие связи"290. Американское уголовное законодательство отличается особой структурой. Оно состоит из федерального уголовного законодательства и уголовных кодексов отдельных штатов. И штаты, и федеральное законодательство в целом предусматривают ответственность за одни и те же виды должностных преступлений в области коррупции. Основная часть федеральных уголовно-правовых норм, относящихся в той или иной мере к коррупции, содержится в разделе 18 Свода законов США.

В США понятие коррупции должностных лиц включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырех главах раздела 18 Свода Законов: 1) глава 11 «Подкуп, незаконные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами»; 2) глава 93 «Должностные лица и служащие по найму»; 3) глава 41 «Вымогательство и угрозы»; 4) глава 29 «Выборы и политическая деятельность».
При этом субъектами преступлений, ответственность за которые предусмотрена указанными главами, являются соответственно:
1) должностные лица высших органов власти и правительственные служащие; 2) должностные лица и служащие департаментов и их представительств, которые допускают злоупотребление служебным положением с корыстной целью или получают незаконные вознаграждения; 3) любые федеральные должностные лица и служащие; 4) лица, совершившие злоупотребления в области избирательного права291.
В США антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жесткостью. Так, за различные виды коррупции292 – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах  - лишение свободы до 20 лет.

Законодательство США предусматривает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения, по американскому праву, чиновник может получить только официально - от правительства. Наказание за нарушение этой нормы - штраф или лишение свободы до 2 лет, или совокупность наказаний.

Коррупционными признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ, или их получение для содействия в устройстве на государственную службу. Виновный наказывается лишением свободы на один год или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением обоих видов наказания. Исключение составляет деятельность специальных агентств по найму, имеющих разрешение участвовать в наборе на государственную службу293.

Антикоррупционное законодательство США носит системный характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. Как отмечает И.В. Бочарников, «хотя это не является гарантией полного искоренения коррупции, в США ее уровень значительно ниже, чем  в других государствах»294.

Так, в число федеральных должностных преступлений включаются действия служащих банков, которые могут причинить ущерб федеральной банковской системе. Должностные лица, директора или работники по найму какого-либо банка, входящего в Федеральную резервную систему или застрахованного Федеральной страховой корпорацией, Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорацией, предлагающие инспектору банка кредит или чаевые, совершают преступление, наказуемое штрафом до 5000 долларов или (и) лишением свободы на срок до одного года. Такое же наказание ждет и самих инспекторов банка, если они принимают кредит или чаевые (§ 212, 213). Любой служащий банка, вклады в который застрахованы Федеральной страховой корпорацией, служащий Федерального банка промежуточного кредитования или Национальной сельскохозяйственной кредитной корпорации, который за комиссионные или подарки способствует получению кредита лицом, фирмой и корпорацией, совершает аналогичное преступление (§ 215).

Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использовать влияние при назначении на государственную должность. В данном случае речь идет не о взятке в собственном смысле, вознаграждение принимается или даётся за одно лишь обещание использовать в будущем своё влияние. Субъектом этого преступления может быть не только частное лицо, но и фирма, корпорация. Ответственность наступает и для тех, кто платит, и для тех, кто предлагает или обещает заплатить за будущую поддержку или оказание влияния при назначении на должность. К злоупотреблениям служебным положением федеральное законодательство относит:

- занятия государственных служащих, несовместимые с основными должностными обязанностями;

- деятельность чиновников, направленная на обогащение за счет
государственных средств, использования информации и спекуляции295.
Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов для должностных лиц. Любой чиновник, включая президента, конгрессменов и сенаторов, может быть привлечен к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.

Помимо вышеизложенных положений Свода законов США другим важнейшим направлением антикоррупционной стратегии США является профилактика коррупции в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так называемой «административной морали», представляющей собой этические и дисциплинарные нормы. В данном случае речь идет об антикоррупционных преобразованиях морального характера.

Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в 1958 г. в виде резолюции Конгресса. Кодекс, хотя и имел рекомендательный характер, в дальнейшем стал основой правовой регламентации «административной этики» госслужащих США. В развитие Кодекса в 1962 г. Конгрессом США были приняты так называемые «официальные нормы поведения выборных должностных лиц (членов обеих палат парламента) и публичных должностных лиц органов исполнительной власти». В 1965 г. распоряжением президента Л. Джонсона были установлены стандарты поведения, этические нормы должностных лиц. В 1978 г. эти правила обрели форму Закона «Об этике служащих государственных органов»296, согласно которому в США функционирует офис профессиональной этики госслужащих. Директор офиса направляет в целом политику исполнительной власти посредством разработки, рекомендации и интерпретации правил, регулирующих проблемы конфликта интересов и служебной этики чиновников, и представления официального мнения по вопросам применения положений соответствующих законов.

В свою очередь каждое ведомство во исполнение положений управления кадрами обязано учредить службу советников, которые предоставляли бы оптимальные советы и руководство для работников данных ведомств по вопросам конфликта интересов и этических стандартов поведения. При этом любой сотрудник службы советников ведомства может обратиться в случае необходимости за помощью в офис профессиональной этики.

С конца 80-х годов XX в. этические начала государственной службы стали объектом еще более жесткой правовой регламентации. В 1989 г. Конгрессом США был принят Закон «О реформе Закона об этике», который внес существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил их на все ветви федеральной власти – законодательную, исполнительную и судебную. В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным приказом президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга и на рядовых госслужащих297.

Кроме того, Соединенные Штаты принимает законодательные инициативы не только в отношении коррупции, существующей в рамках национальных границ, но и в связи с практикой международной коррупции. США являются первой страной в мире, которая возвела в разряд уголовных преступлений подкуп иностранных государственных должностных лиц путем принятия Закона США о коррупции за рубежом (ЗКР) в 1977 году298.

Именно благодаря этому акту и постоянному лоббированию со стороны США принятия аналогичного законодательства в других странах (чтобы нейтрализовать факт неконкурентоспособности американских компаний на мировом рынке), в декабре 1997 года была принята, а в феврале 1999-го вступила в силу Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных чиновников при совершении международных сделок299. Почти все из 35 подписавших ее сторон ратифицировали конвенцию и приняли законы, возводящие подкуп иностранных должностных лиц в разряд уголовных преступлений.

Также Конгрессом 5 октября 2000 года был принят Международный закон по борьбе с коррупцией и эффективному управлению (МЗБЭУ) "для того, чтобы программы помощи Соединенных Штатов продвигали надлежащее управление путем помощи другим странам в борьбе с коррупцией в обществе и в повышении прозрачности и отчетности на всех уровнях органов управления и в частном секторе"300.

МЗБЭУ далее требует, чтобы Государственный секретарь, при консультациях с министром торговли и администратором Агентства международного развития (АМР США) готовили ежегодный доклад Конгрессу с обзором дипломатических и программных усилий правительства США по борьбе с коррупцией, а также усилий принимающих правительств в приоритетных странах.

В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушения, совершаемых президентом и высшими должностными лицами. В США действует отдел Министерства Юстиции по борьбе с коррупцией должностных лиц, который осуществляет контроль за:

  • судебным преследованием выборных и назначаемых должностных лиц всех уровней управления, обвиняемых в нарушении федеральных законов, включая конгрессменов и федеральных судей;

  • расследованием преступлений, связанных с проведением избирательных кампаний, и судебным преследованием лиц, виновных в такого рода преступлениях;

  • претворением в жизнь отдельных положений закона об этике в правительстве301.

Основную роль в расследовании коррупции в федеральных органах государственной власти играет Федеральное Бюро расследований. Юрисдикция ФБР по указанному виду преступлений распространяется на назначаемых и выборных должностных лиц причем не только на федеральном, но также на штатном и местном уровнях управления. Правда, в последнем случае ФБР правомочно действовать лишь тогда, когда совершаемые соответствующими должностными лицами действия представляют собой нарушение федеральных законов.

Полезен опыт противодействия коррупции и в других развитых странах. Так, система борьбы с коррупцией в Нидерландах наряду с другими способами включает разработку систем мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, систему подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.

Немалый интерес представляет отношение англичан к широко распространенной во всем мире практике миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом. Данный «синдром вращающейся двери» вызывает у них беспокойство, поскольку превращает государственных служащих в эффективных лоббистов интересов тех компаний, где они работали до перехода или напротив, куда перешли с государственной службы.

Это создает неоправданные преимущества для тех компаний, которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственным аппаратом. Другое опасение, когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственную службу, а потом возвращаются обратно, обогащенные знанием конфиденциальной информации, что дает их коммерческим организациям неоправданные преимущества в конкурентной борьбе за получение государственных заказов.

Во Франции данной проблемой занимается Комиссия по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на государственной службе. Вместе с тем в отличии от английской системы, комиссия не занимается делами тех, кто начинает карьеру в частных компаниях или банках, а затем поступает на государственную службу.

Антикоррупционная политика России.

С самого начала социально-экономических преобразований в России провозглашалась борьба с коррупцией как в целом в системе государственной власти, так и в отдельных ее звеньях. Так, в системе государственной службы предупреждение и пресечение коррупции было определено приоритетом государственной власти еще Указом Президента России от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"302. Но, как показала практика, многие из положений вышеупомянутого Указа так и остались не востребованными в силу целого ряда обстоятельств как объективного, так и по преимуществу субъективного порядка. Его нормы о необходимости чиновникам предоставлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г. Кроме того, плохо выполнялся Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», предусматривающий некоторые ограничительные антикоррупционные меры. Одна из причин – отсутствие в законе механизмов и процедур реализации заложенных в нем норм. Этот недостаток российского нормотворчества весьма распространен и постоянно порождает новые условия, благоприятствующие коррупции303.

С 1997 года в России осуществляется переход к открытости конкурсов на государственные заказы, укрепляется бюджетная дисциплина. Приняты законы, которые должны способствовать сужению плацдарма коррупции: «Закон об исполнительном судопроизводстве», «Закон о судебных приставах», «Закон о приватизации», «Закон о банкротстве». В бюджете на 1998 г. предусмотрено увеличение на 48 % финансирования судебной системы.

Тем не менее, по мнению М.И. Гришанкова, «в настоящее время коррупция в Российской Федерации достигла такого уровня, при котором она угрожает правам человека, верховенству закона, стабильности демократических институтов и моральным устоям общества, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, подрывает государственное управление и затрудняет экономическое развитие страны»304. Опрос, проведенный среди российских чиновников разных рангов, выявил высокую толерантность по отношению к коррупции в этой среде. В большинстве случаев начальники не желают замечать коррупционного поведения своих подчиненных305.

По данным исследования Фонда ИНДЕМ, на взятки в России ежегодно тратятся суммы, равные примерно 37 млрд. долларов США (показательно, что вся доходная часть бюджета России составляет 40 млрд. долларов)306. Так, только фактов взяточничества в 2002 г. было зарегистрировано 7311, в 2003 г. – 7346, в 2004 г. – 8929, в 2005 г. – 9821, в 2006 г. – 10988. Особую актуальность коррупции придает ее высочайшая латентность307. По экспертным оценкам Россия опустилась со 127-го на 147-е место в мировом рейтинге коррупции, ежегодно публикуемом международной неправительственной организацией Transparency International308.

Будучи Президентом России В.В. Путин в своих выступлениях неоднократно подчеркивал, что «…корни коррупции находятся в самих изъянах устройства экономической и административной жизни государства, подпитываются некачественным законодательством и распространяются при отсутствии эффективного контроля деятельности должностных лиц органов государственной и муниципальной власти»309.

Ввиду обостренной криминальной ситуации в России и той опасности, которую коррупция представляет для российской государственности, назрела реформа антикоррупционного законодательства, обеспечивающая эффективную правовую защиту личности, общества и государства от мздоимства и чиновничьего произвола. В основе такой реформы должна быть бескомпромиссная воля государства и принятие, благодаря ее усилию, комплексного закона, предназначенного для борьбы с проявлениями коррупции. Однако он будет реализован и эффективен при условии его прямого действия, наличия собственного предмета правового регулирования, восполнения существующих пробелов в праве и устранения недостатков, определения комплекса мер борьбы с коррупцией и создания механизма их осуществления310.

Но прежде необходимо проанализировать нормативно-правовые акты, которые напрямую касаются коррупционной проблемы.

Кроме Уголовного кодекса, в российском законодательстве существует ряд других нормативных актов предусматривающих борьбу с коррупцией в органах государственной власти. Закон "О государственной гражданской службе РФ" (N 79-ФЗ от 27.07.2004) запрещает госслужащим выполнять иную оплачиваемую работу без уведомления нанимателя, а также, если эта дополнительная работа влечет за собой конфликт интересов с должностными обязанностями чиновника (ст. 14). Чиновники обязаны ежегодно предоставлять сведения о доходах и имуществе, сообщать о личной заинтересованности при исполнении обязанностей (ст. 15). Закон запрещает участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществлять предпринимательскую деятельность, приобретать ценные бумаги, оставлять себе подарки дороже 5 МРОТ (500 руб.), получать денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения. После увольнения бывший чиновник не может в течение двух лет занимать должности в организациях, которые он курировал (ст. 17)311.

Законы РФ "О статусе судей в РФ" (N 3132-1 от 26.06.1992) и "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" (N 3-ФЗ от 8.05.1994) накладывают аналогичные ограничения на судей и парламентариев.

Взаимодействие государственных органов с коммерческими структурами регламентируют законы "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (N 94-ФЗ от 21.07.2005), "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (N 134-ФЗ от 08.08.2001), "О лицензировании отдельных видов деятельности" (N 128-ФЗ от 08.08.2001), "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (N 129-ФЗ от 08.08.2001), "О бухгалтерском учете" (N129-ФЗ от 21.11.1996), "Об аудиторской деятельности" (N 119-ФЗ от 07.08.2001), "О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ" (N 209-ФЗ от 24.07.2007)312.

В начале текущего года межведомственной рабочей группой при президенте России под руководством Виктора Иванова подготовлен новый законопроект "О противодействии коррупции" - очень жесткий, очень конкретный. Подготовлены также поправки в различные законодательные акты (начиная с законов о милиции, прокуратуре и ФСБ и заканчивая Уголовным и Трудовым кодексами). Как отмечает Е. Дворцова, «обещано масштабное наступление на самую больную проблему страны. Увы, до сих пор боевые действия ограничивались скромными боями местного значения. Многострадальный закон о коррупции пылится в Думе уже 14 лет. Один из вариантов добрался даже до второго чтения. Этим дело и закончилось»313.

«У нового законопроекта есть серьезное отличие по сравнению с прежними вариантами, - пояснила "Российской бизнес-газете" директор Центра антикоррупционных исследований Transparency International - Россия Елена Панфилова. - Страна ратифицировала два международных документа - Конвенцию ООН против коррупции 2003 года и Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года». Под антикоррупционное расследование теперь могут попасть не только физические, но и юридические лица, у которых могут быть свои интересы, реализуемые противозаконным способом. Еще одним главным новшеством законопроекта, по словам Михаила Гришанкова, состоит в том, что в российском законодательстве, наконец, может появиться определение понятия "коррупция".

Кроме того, серьезным фактором может стать введение антикоррупционной экспертизы нормативных актов с целью выявления "коррупциогенных положений". В пилотном режиме этот институт прошел апробацию в Думе и подтвердил свою эффективность314.

На сегодняшний день Россия готова к активному участию в международных антикоррупционных усилиях, доказательством тому, является участие многочисленных представительных российских межведомственных делегации в работе двух важных Конференциях государств-участников Конвенции ООН против коррупции в Иордании в 2006 г. и в Индонезии в 2008 г., в ходе которых мировое сообщество приложило значительные усилия в целях продвижения реализации этой Конвенции – стремясь выработать эффективные механизмы ревизии, а также изучая проблему возвращения финансовых средств, полученных преступным путем, и развивая механизмы оказания технического содействия.

Россия продолжает придерживаться мнения о том, что глобальные, международные усилия по борьбе с коррупцией необходимо развивать и активизировать, однако данный процесс должен быть адекватным, т. е. последовательным, проводимым шаг за шагом, что позволит мировому сообществу двигаться вперед вместе, без внедрения какой-либо градации или соревнования в сфере международного сотрудничества по борьбе с коррупцией. Считаем, что это именно тот подход, который ООН использует для разрешения вопросов, связанных с борьбой с коррупцией в рамках механизмов, установленных в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции.

Россия последовательно вносит вопросы сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией в повестки дня в контактах со своими зарубежными партнерами, включая мероприятия в рамках диалогов и сотрудничества между министерствами и управлениями, а также правоохранительными органами, напрямую задействованными в борьбе с коррупцией на территории России.

Россия самым активным и конструктивным образом вовлечена в работу по борьбе с коррупцией в рамках ряда европейских организаций, таких как Совет Европы и ОБСЕ. В 2006 г. Россия ратифицировала Конвенцию уголовного права Совета Европы по борьбе с коррупцией и таким образом присоединилась к Группе государств против коррупции (ГРЕКО). В апреле 2008 г. состоялся первый оценочный визит экспертов ГРЕКО в Россию (1-й и 2-й совместные раунды оценки), которые осенью 2008 г. в ходе пленарного заседания ГРЕКО представят свою оценку мер, предпринимаемых Россией по борьбе с коррупцией. В настоящее время предложение подписать Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию со всеми компетентными российскими министерствами и ведомствами и находится на рассмотрении Правительства России.

Власти России и ОЭСР начали развивать контакты в целях изучения путей развития взаимодействия, что будет включать присоединение России к Конвенции ОЭСР по борьбе со взяточничеством.

3 февраля 2007 г. указом Президента Российской Федерации была образована Межпарламентская рабочая группа (МРГ), возглавляемая помощником Президента. В состав МРГ входили представители федеральных и региональных исполнительных органов, парламентариев, представителей высших судебных инстанций, гражданского общества, а также ведущих ученых, специализирующихся в праве. Задачей МРГ являлась разработка предложений по инкорпорированию положений международных конвенций по борьбе с коррупцией в национальное законодательство, включая вопросы создания специализированного органа для координации работы в сфере борьбе с коррупцией. По утверждению Г. Мишина, в настоящий период существует консенсус между «парламентским большинством и президентом», что позволяет предположить наличие сформировавшихся предпосылок для выведения из тупика работы над специальным антикоррупционным законом315. Так, в рамках МРГ был разработан законопроект по борьбе с коррупцией.

В настоящее время указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. в России создается новый орган по борьбе с коррупцией – Совет по борьбе с коррупцией, возглавляемый Президентом Российской Федерации. Целью Совета является разработка предложений по государственной политике в сфере борьбы с коррупцией, координация деятельности центральных и местных властей по проведению государственной антикоррупционной политики, а также осуществление соответствующего контроля в этих вопросах. Данный Указ завершил работу МРГ.

Недавно на законодательном уровне был принят ряд мер, направленных на совершенствование правовых механизмов предотвращения коррупции.

В числе законодательных актов, содержащих важные антикоррупционные компоненты и положения по обеспечению прозрачности операций необходимо отметить следующие федеральные законы: Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» №58 от 25.05.2003; «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» №79 от 27.07.2004; «О муниципальной службе в Российской Федерации» №25 от 02.03.2007; «О размещении заказов на доставку товаров, выполнения работ, предоставление услуг для общественных и муниципальных нужд» №94 от 21.07.2005, а также указ Президента Российской Федерации №885 от 12.08.2002 «Об общих принципах поведения гражданских государственных служащих», которые призваны создать предпосылки для предотвращения коррупции в сфере государственного и муниципального управления.

Другими принятыми законами, предназначенными для повышения открытости и прозрачности власти, расширения доступа граждан к информации, стали следующие законы: «Об информации, информационных технологиях и защите информации» № 149 от 27.07.2006; «О процедуре обсуждения предложений граждан Российской Федерации» №59 от 02.05.2006. В марте 2007 года Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении утвердила законопроект №386525-4 «О предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

В рамках реализации Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы Верховный суд Российской Федерации вынес на рассмотрение Государственной Думы законопроект №287750-4 «О защите прав граждан и организации предоставления информации о деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации» в целях обеспечения повышения прозрачности правосудия.

В соответствии с распоряжением правительства Российской Федерации 1789-р от 25 октября 2005 года было принято Положение об административной реформе в Российской Федерации на 2006-2008 годы, составной частью которого является План по предотвращению и истреблению коррупции в государственном управлении.

Целью административной реформы является нахождение наиболее подходящих способов функционирования государственной власти, предполагающее развитие механизмов борьбы с коррупцией на федеральном уровне с последующим внедрением его на окружных и региональных уровнях.

В рамках административной реформы должны быть достигнуты следующие цели:

  • Повышение уровня прозрачности государственной власти на всех уровнях, включая развитие взаимодействия с гражданским обществом;

  • Улучшение механизма контроля и надзора;

  • Повышение эффективности государственного снабжения;

  • Развитие механизма предотвращения коррупции в органах государственной исполнительной власти;

  • Развитие механизма контролирования курса административных реформ, включая ознакомление общественности с практическими результатами реформ.

Вместе с тем, в России, наряду с системностью и другими концептуальными аспектами борьбы с коррупцией, существует мнение некоторых авторитетных ученых, бывших практиков, которые считают наиболее эффективным только репрессии. Таково мнение доктора юридических наук, профессора П.Яни. Почему он полагает репрессию наиболее эффективным средством борьбы с коррупцией?

Если обратиться к теоретическим положениям международных программ борьбы с коррупцией, утверждает автор, можно увидеть, что в основе идеи о примате нерепрессивных методов лежит концепция гражданского общества как «равной силы». Учитывая положение вещей в развитых странах западной демократии, строится «модель-треугольник», вершинами которого являются власть, капитал и гражданское общество. Под последним понимаются организации и структуры, которые отделены от всех ветвей власти, но взаимодействуют с ними.

Существенным уточнением при конструировании такой модели для России является отсутствие гражданского общества в понимании авторов программ, т.е. института равного по силе власти и капиталу нет. Итак, по мнению автора, если считать аксиомой необходимость борьбы с коррупцией главным средством противодействия ей является не столько прозрачность деятельности чиновников, свобода печати и пр., сколько репрессии из арсенала уголовной юстиции.

Никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением чиновника быть разоблаченным и наказанным.

Естественно, такое мнение имеет право на существование, но вряд ли оно бесспорно.

Как утверждают российские аналитики, проблема коррупции неразрывно связана с уровнем администрирования государства в экономике. Они считают, что неоправданное свертывание регулирующей роли государства в экономике пагубно, поскольку это принесло огромные материальные и нравственные потери.

Радикальное крыло «младореформаторов» руководствовалось одной всепоглощающей идеей – государству нет места в экономике, рыночные механизмы сами расставят все по своим местам. В результате общенародное достояние оказалось абсолютно незащищенным от открытого разграбления. Поэтому при развитии законодательства о противодействии коррупции, считают они, следует учитывать, что прокуратура – уникальный государственно-правовой институт, призванный правовыми средствами содействовать упрочению режима законности в стране.

Важной задачей органов прокуратуры должно быть прокурорское сопровождение социальных инициатив Президента в виде надзора за исполнением законодательства о целевом расходовании бюджетных средств. Снижает возможность коррупционных проявлений надлежащий прокурорский надзор за исполнением законов о своевременном и полном учете государственного имущества, сданного в аренду, переданного в виде вкладов в уставные капиталы и т.п.

Таким образом, анализ зарубежного опыта борьбы с коррупционными правонарушениями приводят к выводу, что в развитых странах коррупция, была максимально исключена, во-первых, путем установления ясных и четких методов работы и принятия решений. Как только общественность осознает, что не существует возможности влиять на правительственные решения путем дачи взяток, коррупции станет меньше.

Во-вторых, лидеры должны подавать личные примеры безупречного поведения на самом высоком уровне, чтобы поддерживать свой моральный авторитет, необходимый для борьбы с коррупцией. Следовательно, неподкупность должна быть ключевым критерием, основной целью политических лидеров.

В-третьих, необходимо наличие гарантий, что именно признание личных и профессиональных заслуг, а не родственные связи или политическое покровительство, должно быть определяющим фактором при назначении на судейские должности. Использование семейных связей подрывает доверие к государственной службе, к ее эффективности и беспристрастности. Напротив, признание заслуг гарантирует, что на соответствующий пост будет назначен квалифицированный специалист.

В-четвертых, основное правило - соблюдать принцип неподкупности и увольнять запятнавших свою репутацию работников судебной системы. Пресса играет важную роль в предании гласности случаев коррупции и деталей наказания, чтобы информировать общественность относительно последствий коррупции. Это помогает создать атмосферу честности и доверия к государственной службе, а также закрепить принцип наказания коррупции, т.к. борьба с коррупцией зависит от системы ценностей политических лидеров, государственной службы и общества.

В-пятых, необходимо создание эффективного, работающего на принципе честности и преданности своему делу органа по борьбе с коррупцией, и защита информаторов, сообщающих о случаях коррупции.

В-шестых, нужно минимизировать количество необходимых для документов подписей. Это уменьшит возможности для коррупции.

В-седьмых, необходимо использовать законы таким образом, чтобы распространить их действие на должностных лиц с целью выяснения источников их доходов. Если они не могут объяснить, откуда у них дополнительные финансовые средства, можно предположить, что источником является коррупция.

Заключение

Итак, нами проанализированы различные аспекты теоретических и практических проблем, связанных с противодействием коррупции в судебной системе. Какие выводы можно сделать?

Коррупционная преступность во многом предопределяется общими для всей преступности криминогенными социально-экономическими, политическими, социально-психологическими и другими факторами. К их числу относятся общие негативные последствия реформирования страны (кризис и нестабильность развития экономики, существование ее “теневой” составляющей, “дикого” рынка, криминального бизнеса, неразвитость форм правового регулирования рыночных отношений, падение нравственности, снижение уровня правосознания населения и т.п.)316.

В то же время для анализируемой преступности присущи и особенно значимы специфические причины и условия ее существования и развития, связанные преимущественно с государственной службой. В судебной системе это проявляется в том, что, во-первых, в нее нередко попадают люди с «четко выраженной потребительской ориентацией, когда сумма материальных благ и возможностей рассматривается как единственный критерий и содержание жизненного успеха». Анализ коррупционных правонарушений в судебной системе приводит к выводу, что в характеристике ее работников, совершивших коррупционные преступления, существенна иерархия их ценностей и, в частности, готовность принести в жертву материальной выгоде закон и нормы морали, профессиональную честь. Сказываются и такие характерологические черты, как жадность, зависть. Такой выбор ценностей и такие характерологические черты зачастую приводит работника судебной системы к правонарушениям, в том числе и коррупционным.

Следовательно, сегодня особенно актуальным становится повышение роли органов, обеспечивающих подбор и расстановку кадров для судебной системы. Именно они реализуют критерий профессиональной пригодности кандидата в судьи. Высший судебный Совет должен будет учитывать общую квалификацию претендента, итоги его предыдущей юридической деятельности, данные о поведении в тех пределах, которые определяются статусом судьи, предъявляемыми к нему требованиями с учетом социально-психологических, характерологических черт судьи. Практика показывает, что люди, склонные к истерии, самолюбованию, могут погубить работу любого суда и принести существенный вред обществу.

В этой связи следует способствовать внедрению в нашей Республике принципа меритократии, когда путь на судейские должности будет открываться только перед самыми умными, прогрессивно мыслящими и способными. Выявление склонностей к профессиональной деятельности юриста должно происходить еще в школе, а дальше будущих профессионалов должна ждать поддержка: помощь при поступлении в вузы, отправление на учебу и стажировку за границу, поощрение успехов и т.д. Так постепенно судебная система будет обновляться правильно выученными и воспитанными кадрами, которые будут регулярно пополнять ряды судейского корпуса.

Негативная информационная среда, в которой приходиться работать законопослушному человеку, также способствует возникновению требований со стороны других лиц к судье, чтобы он вынес «соответствующие» решения либо ему внушается мысль об их выгодности. Такая среда пропагандирует возможность и даже неизбежность недоброкачественного труда, пренебрежение интересами граждан, бессилие перед преступниками, обосновываемый тезисом о всесилии коррупции, невозможности борьбы с ней. Информационно-социальная среда с наличием в ней лиц с высоким уровнем материального благосостояния, достигнутого за счет коррупционной и иной криминальной деятельности, наличие у некоторых лиц дорогостоящих привычек, интересов и т.д., не соответствующих уровню их официальной заработной платы, негативно влияет на законопослушного человека и при определенных обстоятельствах могут подтолкнуть его к совершению коррупционных правонарушений, приводит к наступлению вредного для общества результата. Такая атмосфера возможна при слабости системы контроля, не обеспечивающего неотвратимости наказания за совершенное правонарушение, упущения в организации профилактической работы, недостатки в управленческих аспектах деятельности руководителей.

В связи с этим необходимо усилить систему контроля, организацию предупредительной работы, совершенствовать управленческие аспекты деятельности руководителей различного уровня. В Послании Главы нашего государства народу Казахстана от 7 февраля 2008 года говорится, что «правоохранительная и судебная система должны обеспечить справедливую и эффективную защиту прав казахстанцев, оградить бизнес от незаконных вмешательств. Приоритетной целью в этой в сфере должно стать предупреждение и профилактика правонарушений, а не карательные действия».

Немаловажную роль в совершении правонарушений, в том числе коррупционных, нередко играет и недостаточный уровень социально-правового мышления судей, которое представляет собой интеллектуальную деятельность, состоящую в решении различного рода задач, связанных с использованием правовых средств или правовых аргументов, и направленную на формулирование законных утверждений, т.е. позиций, оценок, выводов. Развитое правовое мышление, как правило, противостоит возможности смещения правового и иных направлений мышления, когда правовые задачи решаются на основе личностных, корыстных, экономических или иных аргументов, но не права, что обычно приводит к правонарушениям.

В этой связи актуализируется проблема регулярной проверки качества профессиональной подготовленности судей и работников судебной системы через периодический контроль за ней. Актуальная профессиональная подготовленность должна быть постоянным, а не временным свойством личности судьи. Для реализации этой задачи Верховным Судом Республики Казахстан разработана Стратегия судебного образования на 2009-2011 годы, призванная модернизировать систему судебного образования в целях повышения качества подготовки, переподготовки кадров судейского корпуса.

Фактором, способствующим совершению правонарушений, являются внеслужебные коммуникации. Конечно, деятельность судьи невозможно представить без взаимодействия с другими людьми, т.е. процесс межличностных коммуникаций неизбежен в работе, поскольку все, что делает судья, воплощается в обращениях к третьим лицам, группе людей и т.д. Вместе с тем, работнику судебной системы необходимо быть более осторожным в выборе знакомств, ибо тесная дружба, к примеру, судьи и работающего в рискованном бизнесе человека вызывает много вопросов. В этой связи внеслужебные коммуникации, включая повседневное общение, требуют от судьи тщательной осмотрительности, взвешенного подхода.

Следующим фактором, способствующим совершению коррупционных правонарушений в судебной системе, являются проблемы материальной независимости судей, поскольку в данный момент далеко не полностью реализованы требования статьи 80 Конституции Республики Казахстан о необходимости выделения объема финансирования судов, обеспечивающего возможность полного и независимого осуществления правосудия. В связи с этим предусмотреть в законодательстве, регламентирующем деятельность судебной системы, нормы, устанавливающие:

- самостоятельное формирование судебной властью бюджета судебной системы с последующим его согласованием с Правительством Республики Казахстан;

- подходы к начислению заработной плату судьям согласно формуле, привязанной к средней заработной плате успешно работающих в частном секторе лиц (адвокатов, банкиров и т.д.).

- сохранение прежней заработной платы судьям при реорганизации или упразднении суда, сокращении общего числа судей, назначенных на должность судьи равнозначного или нижестоящего суда;

- предоставление судьям ежегодного отпуска продолжительностью сорок пять календарных дней и выплату судьям, находящимся на пенсии и в отставке, пособия для оздоровления в размере двух должностных окладов судьи, работающего в соответствующем суде.

- выплату пребывающему в отставке судье при наличии стажа работы судьей не менее пятнадцати лет не облагаемого налогом ежемесячного пособия в размере пятидесяти процентов заработной платы судьи, работающего в соответствующем суде;

- реализацию системы обеспечения судей жильем и научно обоснованные нормы нагрузки судей и работников судебной системы;

Анализ национального законодательства свидетельствует о том, что по уровню антикоррупцинной деятельности Казахстан занимает одну из лидирующих позиций среди стран СНГ. Так, одним из первых Указов, направленных на обеспечение национальной безопасности, явился Указ Президента Республики Казахстан от 17 марта 1992 года «О мерах по усилению борьбы с организованными формами преступности и коррупцией», в котором были закреплены основные организационные, технические, правовые направления борьбы с организованной преступностью и коррупцией.

Существенную роль в борьбе с коррупцией внес Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года «О борьбе с коррупцией»317. Закон определил стратегию антикоррупционной политики государства, обозначил направленность поставленных при этом целей, конкретизировал параметры антикоррупционной деятельности всех государственных органов и послужил основой для разработки принятых в установленном порядке действующих республиканских, региональных и ведомственных программ указанной направленности.

Сейчас повсеместно принимаются активные усилия по реализации мероприятий в соответствие с утвержденной Указом Президента Республики Казахстан Государственной программой борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы. Программа предусматривает снижение уровня коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества путем повышения эффективности координации деятельности государственных органов и институтов гражданского общества.

Вместе с тем, требуется и дальше совершенствовать национальное законодательство, чтобы исключить возможность использования в них пробелов и неточностей для коррупционных проявлений.

Следует отметить, что при наличии в УК специальной главы (13), в которой сосредоточены коррупционные преступления, к таковым отнесены и другие преступления, расположенные в других разделах и главах УК: присвоение или растрата вверенного имущества, лжепредпринимательство, легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, экономическая контрабанда, если они совершены лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, либо приравненным к нему лицом, если они сопряжены с использованием им своего служебного положения.

К деяниям, преследуемым в уголовном порядке, сходным по своей природе с коррупционными, относятся и другие преступления, соединенные с подкупом: незаконное вмешательство в работу избирательных комиссий, воспрепятствование исполнению обязанностей, связанных с подсчетом голосов и определением результатов голосования на выборах, референдуме, а также легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, и некоторые другие. Однако такие деяния отнесены к категории иных преступлений, совершаемых в сфере экономики либо направленных против конституционных прав и свобод человека и гражданина и, несмотря на то, что подкуп, совершаемый в этой сфере, это по своей сути та же дача взятки, но по сравнению с взяточничеством карается гораздо менее строго.

При формировании Главы 13 Уголовного кодекса «Коррупционные и иные преступления против интересов государственной службы» вышеназванные виды подкупа законодателем в перечень коррупционных деяний не были включены.

На практике это имеет большое значение. Так, незаконное вмешательство в деятельность избирательной комиссии, соединенное с подкупом ее председателя или членов, подлежит квалификации по п. а) части первой ст. 146 УК, которая предусматривает в качестве наказания за это деяние штраф в размере от двухсот до пятисот месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительные работы на срок от одного года до двух лет, либо арест на срок до шести месяцев, либо ограничение свободы на срок до пяти лет, либо лишение свободы на тот же срок. Если бы это же деяние было квалифицировано как дача взятки должностному лицу по ч. 2 ст. 312 УК, то виновное лицо могло бы получить наказание гораздо строже, т.к. санкция этой статьи в качестве наказания предусматривает штраф в размере от семисот до двух тысяч месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года, либо ограничением свободы на срок до пяти лет, либо лишением свободы на тот же срок.

Но в то же время произвольное расширение перечня коррупционных правонарушений, влекущих уголовную ответственность, не является предпочтительным, поскольку оно может повлечь неоправданное ограничение прав и свобод граждан.

Такого же характера недостатки имеются и в гражданском законодательстве. К примеру, за неисполнение обязательства (договора) наступает ответственность, что предполагает виновность, предусмотренную статьей 359 ГК РК, которая прямо регламентирует: «Должник отвечает за неисполнение обязательства при наличии вины». Следовательно, действующий кодекс кроме форс-мажора требует установление вины, что находится в компетенции судьи. Недобросовестные судьи пользуются этой нормой по своему усмотрению. Это обстоятельство и создает, на наш взгляд, коррупцию. Поэтому путем изменения и дополнения некоторых норм необходимо устранить условия, порождающие взяточничество и различные коррупционные проявления, что было бы реальной борьбой с первопричиной коррупции, а не следствием.

Несмотря на постановку вопроса об упрощении судопроизводства, который регулярно поднимается в юридической печати, процессуальное законодательство, напротив, намного усложнило процесс. Необходимо провести полную ревизию гражданско-процессуального законодательства. В первую очередь освободить гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от норм материального права. Например, подраздел 3 «Особое исковое производство» предусматривает трехмесячный срок обращения в суд при оспаривании решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. ГПК РК по существу устанавливает сокращенный срок исковой давности, который регулируется нормами ГК РК, т.е. нормами материального права.

Для решения проблем по предупреждению коррупционного и иного противоправного поведения в среде судейского сообщества наряду с главным элементом механизма правового регулирования – национальным законодательством – используются различные правовые механизмы. Одним из механизмов предупреждения дисциплинарных проступков среди судей в Казахстане являются – Республиканские и областные дисциплинарно-квалификационные коллегии судей, Комиссии по судейской этике, Судебное жюри.

Дисциплинарно-квалификационные коллегии выполняют важную роль по проверке обращений, привлечению судей к ответственности за нарушения. Так, в 2007 году возбуждено 151 дел в отношении 131 судьи (в 2006 г. - 208 дел в отношении 196 судей), из них в 2007 году 122 (в 2006 г.- 172) судьи привлечены к дисциплинарной ответственности. В отношении 16 судей (в 2006 г.-22) было принято решение об освобождении их от должности. Однако деятельность дисциплинарных коллегий заключается не столько в наложении определенных взысканий, сколько в повышении его роли как воспитательного института, предупредительного и наставнического органа. Для этого дисциплинарно-квалификационные коллегии добиваются чистоты и высокой квалификации судейских рядов позитивными мерами. Принятые решения о наложении дисциплинарного взыскания за совершение дисциплинарного проступка, противоречащего судейской этике, направляются во все нижестоящие суды для сведения и обсуждения на местах. Кроме того, направляются информация соответствующих обзоров, решений областных квалификационных коллегий о дисциплинарной ответственности судей за совершение дисциплинарного проступка, сопряженного с коррупцией или создавшим условия для коррупции или нарушившими судейскую этику.

Большую роль в против