Главная > Книга

1

Смотреть полностью

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

ОТ 12 ИЮНЯ 2002 Г. N 67-ФЗ

";ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ

И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ

ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ";

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 сентября 2011 года

С.Л. ИГНАТОВ

Игнатов Сергей Львович, специалист в области конституционного, административного права, кандидат юридических наук, член территориальной избирательной комиссии.

Вниманию читателей предлагается постатейный комментарий к Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";, подготовленный с учетом последних изменений, внесенных в него Федеральными законами от 25 июля 2011 г. N 262-ФЗ и N 263-ФЗ.

Законоположения рассмотрены во взаимосвязи с нормами Федерального конституционного закона ";О референдуме Российской Федерации";, Федеральных законов ";О выборах Президента Российской Федерации"; и ";О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";. При рассмотрении положений Закона использованы правовые позиции Конституционного Суда РФ, правоприменительная практика Верховного Суда РФ, разъяснения Центральной избирательной комиссии РФ.

Книга предназначена для участников процесса организации и проведения выборов и референдумов, а также для всех, кто интересуется вопросами регламентации выборов.

12 июня 2002 года N 67-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ

ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федеральных законов

от 27.09.2002 N 119-ФЗ, от 23.06.2003 N 83-ФЗ,

от 04.07.2003 N 97-ФЗ, от 04.07.2003 N 102-ФЗ,

от 07.06.2004 N 46-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ,

от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 11.12.2004 N 159-ФЗ,

от 29.06.2005 N 69-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ,

от 12.07.2006 N 106-ФЗ, от 12.07.2006 N 107-ФЗ,

от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 05.12.2006 N 225-ФЗ,

от 30.12.2006 N 274-ФЗ, от 30.01.2007 N 6-ФЗ,

от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 20.04.2007 N 62-ФЗ,

от 26.04.2007 N 64-ФЗ, от 24.07.2007 N 211-ФЗ,

от 24.07.2007 N 214-ФЗ, от 22.07.2008 N 149-ФЗ,

от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.11.2008 N 222-ФЗ,

от 25.12.2008 N 274-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,

от 30.12.2008 N 322-ФЗ, от 09.02.2009 N 3-ФЗ,

от 05.04.2009 N 42-ФЗ, от 12.05.2009 N 94-ФЗ,

от 03.06.2009 N 108-ФЗ, от 19.07.2009 N 196-ФЗ,

от 19.07.2009 N 203-ФЗ, от 09.11.2009 N 250-ФЗ,

от 27.12.2009 N 357-ФЗ, от 22.04.2010 N 63-ФЗ,

от 31.05.2010 N 112-ФЗ, от 04.06.2010 N 117-ФЗ,

от 01.07.2010 N 133-ФЗ, от 27.07.2010 N 222-ФЗ,

от 04.10.2010 N 263-ФЗ, от 28.12.2010 N 404-ФЗ,

от 08.03.2011 N 34-ФЗ, от 20.03.2011 N 38-ФЗ,

от 14.06.2011 N 143-ФЗ, от 11.07.2011 N 200-ФЗ,

от 23.07.2011 N 259-ФЗ, от 25.07.2011 N 262-ФЗ,

от 25.07.2011 N 263-ФЗ,

с изм., внесенными Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ,

Постановлением Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П,

Федеральным законом от 23.12.2003 N 186-ФЗ,

Постановлений Конституционного Суда РФ от 25.02.2004 N 4-П,

от 14.11.2005 N 10-П,

Федеральным законом от 24.11.2008 N 207-ФЗ,

Постановлением Конституционного Суда РФ от 22.06.2010 N 14-П)

Комментарий к преамбуле

В преамбуле комментируемого Закона воспроизведены и развиты конституционные положения, обеспечивающие гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: в части 3 ст. 3 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного строя установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; в соответствии с ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; согласно части 2 этой же статьи граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в ОГВ и ОМСУ, а также участвовать в референдуме.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС России от 29 ноября 2004 г. N 17-П <1>, в силу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 1, ч. 3 ст. 3 и ч. ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.

Как разъяснено в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. N 5 о защите избирательных прав, в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ каждому гражданину принадлежит право и возможность голосовать и быть избранным на периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без необоснованных ограничений.

При этом сделаны отсылки к положениям п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека <2>, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах <3>, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Пакт подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Постановлением Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII <4>), ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122) <5>, принятой в г. Страсбурге 15 октября 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ ";О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"; <6>), ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод <7>, заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г. (ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ <8>), Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках <9>, подписанной в г. Кишиневе 7 октября 2002 г. (ратифицирована Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ <10>).

--------------------------------

<2> РГ. 1995. 5 апреля.

<3> Ведомости ВС СССР. 1976. N 17. Ст. 291.

<4> Ведомости ВС СССР. 1973. N 40. Ст. 564.

<5> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

<6> СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

<7> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

<8> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514.

<9> СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 4971.

<10> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2703.

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона

Комментарий к статье 1

1. Комментируемая статья определяет содержание и устанавливает пределы правового регулирования, осуществляемого комментируемым Законом.

В пункте 1 данной статьи назван собственно предмет регулирования комментируемого Закона - определение основных гарантий реализации гражданами РФ конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Как видно, такие гарантии распространяются на выборы всех уровней - выборы в представительные ОГВ (Государственную Думу, законодательные (представительные) ОГВ субъектов РФ) и в представительные органы муниципальных образований, выборы должностных лиц (Президента РФ, глав муниципальных образований) - и референдумы всех уровней - референдум РФ, референдум субъекта РФ и местный референдум.

2. Пункт 2 статьи указывает, что комментируемый Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории РФ. В связи с этим следует отметить, что верховенство на всей территории РФ Конституции РФ и федеральных законов закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного строя. Прямое действие комментируемого Закона, о котором говорится в п. 2 статьи, означает, что его нормы подлежат применению вне зависимости от того, воспроизведены они или нет в иных актах законодательства РФ о выборах и референдумах, в том числе и в федеральных законах. Соответственно, не может быть препятствием для применения непосредственно норм Закона то, что им устанавливаются именно основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме, а в иных актах законодательства РФ о выборах и референдумах данные гарантии детализированы.

3. В пункте 3 комментируемой статьи определено место комментируемого Закона в системе нормативных правовых актов, составляющих законодательство РФ о выборах и референдумах: федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться лишь дополнительные (т.е. уже к установленным комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме. Соответственно, комментируемый Закон является основополагающим законодательным актом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме, в том числе и по отношению к федеральным конституционным законам. Таким образом, данные основные гарантии, прежде всего, должны предусматриваться в комментируемом Законе, а федеральные конституционные законы (в первую очередь, речь идет о Законе о референдуме РФ) могут предусматривать лишь дополнительные гарантии.

Избирательные права и право на участие в референдуме в силу положений ч. ч. 2 и 3 ст. 3, ч. ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус гражданина РФ, важнейшую форму его участия в управлении делами государства. Регулирование и защита данных прав находятся в ведении России (п. ";в"; ст. 71), а защита - в совместном ведении России и ее субъектов (п. ";б"; части 1 ст. 72). Соответственно, как указано в Определении КС России от 1 декабря 2005 г. N 520-О <11>, пункт 3 комментируемой статьи разграничивает соответствующие полномочия и определяет, что гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом, могут предусматриваться и законами субъектов РФ.

--------------------------------

<11> СПС.

4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума РФ, регулируются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом ";О референдуме Российской Федерации"; (в настоящем комментарии обозначается как Закон о референдуме РФ) и комментируемым Законом. Тем самым учтены особенности правового регулирования назначения, подготовки и проведения референдума РФ, т.е. референдума федерального уровня - всенародного голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. В пункте ";в"; ст. 84 Конституции РФ предусмотрено, что референдум назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Соответственно, в положениях ч. 1 ст. 3 Закона о референдуме РФ и п. 2 ст. 11 комментируемого Закона закреплено, что законодательство РФ о референдуме РФ составляют Конституция РФ, указанный и иные федеральные конституционные законы, комментируемый и иные федеральные законы (см. комментарий к ст. 11 Закона).

5. Учитывая, что основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме установлены комментируемым Законом, в п. 5 комментируемой статьи предусмотрено, что эти основные гарантии могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в данный Закон. Соответственно, и установленные федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов РФ дополнительные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме могут быть изменены не иначе как путем внесения изменений в соответствующие законы.

6. Пункт 6 комментируемой статьи наряду с п. 3 данной статьи определяет соотношение норм федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов о выборах и референдумах с нормами комментируемого Закона: указанные нормативные правовые акты не должны противоречить комментируемому Закону, а при наличии такого противоречия подлежит применению комментируемый Закон.

Согласно части 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Соответственно, нормы федеральных конституционных законов (а речь идет, прежде всего, о Законе о референдуме РФ) имеют большую силу, нежели нормы федеральных законов, в т.ч. и комментируемого Закона. В то же время в силу п. 3 комментируемой статьи федеральными конституционными законами могут устанавливаться только дополнительные (т.е. уже к установленным комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме.

Нормы федеральных законов в части установления гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме подчинены в силу п. п. 3 и 6 комментируемой статьи соответствующим нормам комментируемого Закона.

Согласно части 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения России и совместного ведения России и ее субъектов. Соответственно, судам общей юрисдикции в п. 4 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 ";О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"; <12> предписано учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный правовой акт субъекта РФ противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении России либо в совместном ведении России и субъекта РФ, то суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

--------------------------------

<12> РГ. 1995. 28 декабря. N 247.

Реализация положения п. 6 комментируемой статьи о разрешении противоречия нормам комментируемого Закона норм федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов о выборах и референдумах обеспечивается нормой ч. 2 ст. 11 ГПК РФ, согласно которой суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.

Статья 2. Основные термины и понятия

Комментарий к статье 2

В комментируемой статье определен понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом. С учетом центрального места Закона в системе законодательства о выборах и референдуме в положениях ч. 1 ст. 4 Закона о референдуме, п. 2 ст. 2 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 2 Закона о выборах депутатов Государственной Думы закреплено, что основные понятия и термины, используемые в указанных законах, применяются в том же значении, что и в комментируемом Законе, если не предусмотрено иное.

По общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в двух случаях: 1) когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; 2) когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В отношении указанных в комментируемой статье основных понятий и их определений необходимо отметить следующее.

Агитационные материалы (подп. 1).

Материалы для признания их агитационными должны одновременно отвечать следующим условиям: материалы содержат признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума; материалы предназначены для массового распространения, обнародования; распространение, обнародование материалов предполагается в период избирательной кампании, кампании референдума.

Агитационный период (подп. 2).

Исходя из определения, проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума за пределами агитационного периода недопустимо. Продолжительность агитационного периода установлена положениями ст. 49 комментируемого Закона.

Агитация по вопросам референдума (подп. 3).

Осуществляемая в период кампании референдума деятельность признается агитацией по вопросам референдума в случае, если эта деятельность имеет целью побудить или побуждает участников референдума: поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки; голосовать либо отказаться от голосования на референдуме; поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос. Агитация по вопросам референдума допустима только в агитационный период.

Предвыборная агитация (подп. 4).

В подпункте дано общее определение понятия предвыборной агитации: деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Непосредственно же действия, признаваемые предвыборной агитацией, перечислены в п. п. 2 и 2.1 ст. 48 комментируемого Закона.

Адрес места жительства (подп. 5).

Как отмечалось в Определении КС России от 24 января 2006 г. N 39-О <13>, данный подпункт лишь определяет названное понятие, что предполагает его конкретизацию применительно к составлению списков избирателей на выборах в федеральные ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ комментируемым Законом, а также иными законами. В Определении КС России от 19 октября 2010 г. N 1426-О-О <14> указано, что закрепленный в рассматриваемом подпункте общий перечень сведений, образующих понятие адреса места жительства, носит ориентирующий характер.

--------------------------------

<13> СПС.

<14> СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 504.

Бюллетень (подп. 6).

Положение данного подпункта закреплено в юридико-технических целях, для обозначения в тексте комментируемого Закона избирательного бюллетеня и бюллетеня для голосования на референдуме одним термином - ";бюллетень";. Тем не менее в отдельных положениях Закона, когда необходимо установить особенности правового регулирования, используется термины ";избирательный бюллетень"; и ";бюллетень для голосования на референдуме";.

Вопрос (вопросы) референдума (подп. 7).

В юридико-технических целях в данном подпункте определено, что в тексте комментируемого Закона под вопросом референдума понимаются как непосредственно вопрос, выносимый на референдум, так и проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум.

Выборное должностное лицо (подп. 8).

Данный подпункт относит к выборным должностным лицам (т.е. должностным лицам, наделяемым полномочиями путем проведения выборов) должностных лиц двух уровней: федерального - Президента РФ; местного - главу муниципального образования, избираемого непосредственно гражданами, проживающими на территории муниципального образования. В прежней редакции подпункта предусматривалось, что к выборным должностным лицам относится также высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ). Однако данное положение исключено в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ в Закон об организации органов власти субъектов РФ в части порядка наделения высшего должностного лица субъекта РФ соответствующими полномочиями. В настоящее время гражданин РФ наделяется такими полномочиями по представлению Президента РФ законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ.

Выборы (подп. 9).

В данном подпункте учтено, что выборы согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ наряду с референдумом являются одной из форм высшего непосредственного выражения власти народа. В отличие от референдума целями проведения выборов являются формирование ОГВ, ОМСУ или наделение полномочиями должностного лица. Как указано в рассматриваемом подпункте, выборы осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Более детальные положения о нормативных правовых актах, составляющих законодательство РФ о выборах и референдумах, а также о порядке их действия, содержатся в ст. 11 комментируемого Закона.

Выдвижение кандидата (подп. 10).

В подпункте указано на два способа выдвижения кандидатов: путем самовыдвижения и путем выдвижения избирательным объединением. Данные способы согласно п. 2 ст. 32 комментируемого Закона являются способами непосредственного выдвижения кандидатов. В пунктах 1 и 3 этой же статьи установлено, что граждане РФ могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно либо в составе списка кандидатов в соответствии с комментируемым Законом, иным законом; выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено избирательным объединением.

Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме (подп. 11).

Названные гарантии могут быть выражены в самой различной форме. В данном подпункте говорится об основных видах этих форм - условиях, правилах и процедурах, а точнее о правовых нормах, устанавливающих соответствующие условия, правила и процедуры. Объединяющим эти нормы является то, что они имеют одно предназначение - обеспечение реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Подпункт также указывает, что гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме содержатся в Конституции РФ, законе, ином нормативном правовом акте. Системе нормативных правовых актов, устанавливающих данные гарантии, а также соотношению этих актов посвящена ст. 1 комментируемого Закона.

ГАС ";Выборы"; (подп. 12).

Данный пункт носит юридико-технический характер. Согласно определению, данному в подп. 1 п. 1 ст. 2 Закона о ГАС ";Выборы";, ГАС ";Выборы"; - это автоматизированная информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении выборов и референдума.

Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума (подп. 12.1).

Подпункт введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, изложившим в новой редакции положения ст. 16 комментируемого Закона о регистрации (учете) избирателей, участников референдума. Согласно п. 11 указанной статьи регистрация (учет) избирателей, участников референдума, установление численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирование и ведение регистра избирателей, участников референдума осуществляются в порядке, установленном положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, которое утверждается ЦИК России.

Депутат (подп. 13).

Депутаты избираются в представительные органы трех уровней: в Государственную Думу, т.е. в представительный и законодательный орган федерального уровня; в законодательные (представительные) ОГВ субъектов РФ; в представительные органы муниципальных образований.

Добровольные пожертвования гражданина и юридического лица (подп. 14 и 15).

Определения названных понятий даны для целей комментируемого Закона, с тем чтобы отделить данные понятия от общего понятия пожертвования, используемого в гражданском законодательстве. В соответствии с п. 1 ст. 582 части второй ГК РФ пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях. Там же предусмотрено, что пожертвования могут делаться гражданам, лечебным, воспитательным учреждениям, учреждениям социальной защиты и другим аналогичным учреждениям, благотворительным, научным и учебным учреждениям, фондам, музеям и другим учреждениям культуры, общественным и религиозным организациям, а также государству и другим субъектам гражданского права, указанным в ст. 124 данного Кодекса, т.е. России, субъектам РФ, муниципальным образованиям.

Документ, заменяющий паспорт гражданина (подп. 16).

Положения данного подпункта закреплены с учетом следующего. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ ";О гражданстве Российской Федерации"; <15> документом, удостоверяющим гражданство России, является паспорт гражданина РФ или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица; виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина РФ, определяются федеральным законом. Согласно статье 7 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ ";О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"; <16> основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, по которым граждане РФ осуществляют выезд из России и въезд в Россию, признаются: паспорт; дипломатический паспорт; служебный паспорт; паспорт моряка (удостоверение личности моряка).

--------------------------------

<15> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.

<16> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

Постановлением Правительства РФ от 2 июля 2003 г. N 391 ";О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме"; <17> во исполнение рассматриваемого подпункта установлено, что для участия в выборах или в референдуме гражданам РФ, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, не имеющим паспорта гражданина РФ или заменяющего его документа, администрацией указанных мест содержания выдается справка по форме, определяемой Минюстам России, МВД России, ФСБ России и Минобороны России. Форма справки, выдаваемой для участия в выборах или в референдуме гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, утверждена распоряжением Минюста России, МВД России, Минобороны России и ФСБ России от 25 сентября 2003 г. N 292/724/1/23 <18>.

--------------------------------

<17> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2812.

<18> РГ. 2003. 8 октября. N 202.

Как определено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ ";О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"; <19>, вид на жительство - это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их права на постоянное проживание в России, а также их права на свободный выезд из России и въезд в Россию.

--------------------------------

<19> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.

Закон (подп. 17).

В юридико-технических целях данный подпункт определяет, что при ссылке в комментируемом Законе на закон под таковым следует понимать федеральный конституционный закон, федеральный закон и закон субъекта РФ. С одной стороны, это означает, что ссылка на закон обращена к законодательным актам не только федерального, но и регионального уровня. С другой стороны, ссылка адресована именно к законодательным, а не иным нормативным правовым актам. В то же время в тексте комментируемого Закона может содержаться отсылка только к федеральному закону. В этих случаях согласно подп. 61 комментируемой статьи подразумевается федеральный конституционный закон или федеральный закон.

Избиратель (подп. 18).

Избирателем является гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, т.е. правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Соответственно, гражданин РФ, активным избирательным правом не обладающий, избирателем не является (см. ниже).

Избирательная кампания (подп. 19).

Названное понятие определено как деятельность по подготовке и проведению выборов. В отличие от избирательной кампании кандидата, избирательного объединения (см. ниже) избирательная кампания проводится избирательными комиссиями, в ее рамках организуется избирательный процесс с целью достоверного установления волеизъявления избирателей. При этом в рассматриваемом подпункте установлены правила определения периода проведения избирательной кампании, в чем и состоит основная цель рассматриваемой нормы: началом избирательной кампании является день официального опубликования (публикации) решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, ОМСУ о назначении выборов; окончанием избирательной кампании является день представления избирательной комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов.

Избирательная кампания кандидата, избирательного объединения (подп. 20).

В отличие от избирательной кампании, проводимой избирательными комиссиями (см. выше), избирательная кампания кандидата, избирательного объединения направлена на достижение определенного результата на выборах. В рассматриваемом подпункте также установлены правила определения периода проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения: началом такой избирательной кампании является день выдвижения кандидата, списка кандидатов (но не день регистрации выдвинутого кандидата, выдвинутого списка, на что обращено внимание в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 14 июня 2006 г. по делу N 69-Г06-13 <20>); окончанием избирательной кампании является день представления итогового финансового отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными ими лицами.

--------------------------------

<20> СПС.

Избирательная комиссия (подп. 21).

В определении, данном в рассматриваемом подпункте, отражена одна из указанных в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона функций, выполняемых избирательными комиссиями, - осуществление подготовки и проведения выборов в России. Другая же функция - обеспечение реализации и защита избирательных прав граждан - определением не охвачена. Коллегиальность осуществления деятельности избирательных комиссий закреплена в п. 1 ст. 28 данного Закона, регламентирующей и иные вопросы организации деятельности избирательных комиссий.

Вышестоящая и нижестоящая избирательные комиссии (подп. 22 - 23).

Согласно данным подпунктам избирательные комиссии определяются в качестве вышестоящих и нижестоящих федеральным законом или законом субъекта РФ о выборах при определении системы избирательных комиссий, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение данных выборов. Соответственно, установленная в п. 1 ст. 20 комментируемого Закона система избирательных комиссий не является установленной схемой подчинения комиссий.

Организующая выборы избирательная комиссия (подп. 24).

Согласно пункту 8 ст. 21 комментируемого Закона ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные ОГВ, т.е. выборы Президента РФ и выборы в Государственную Думу. Соответствующие полномочия ЦИК России закреплены в положениях ст. 19 Закона о выборах Президента РФ и в ст. 25 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Избирательная комиссия, организующая выборы в ОГВ субъектов РФ и в ОМСУ, определяется федеральным законом или законом субъекта РФ. Избирательной комиссией, организующей выборы в ОГВ субъекта РФ, является ИКС РФ. Избирательной комиссией, организующей выборы в ОМСУ, является ИКМО, а в случае возложения в порядке, предусмотренном в п. 4 ст. 24 комментируемого Закона полномочий ИКМО на ТИК, - ТИК.

Избирательное объединение (подп. 25).

В соответствии с п. 1 ст. 36 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ ";О политических партиях"; (в ред. Федерального закона от 23 июня 2003 г. N 85-ФЗ) <21> политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. В пункте 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) установлено, что политическая партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе принимать участие в выборах, официальное опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ.

--------------------------------

<21> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; 2003. N 26. Ст. 2574.

При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований (до внесения Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ указывалось на выборы в ОМСУ) избирательным объединением согласно рассматриваемому подпункту также признается иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. Понятия общественной организации и общественного движения определены в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ ";Об общественных объединениях"; <22>: общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан (ч. 1 ст. 8); общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения (ч. 1 ст. 9).

--------------------------------

<22> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Как отмечено в Постановлении КС России от 1 февраля 2005 г. N 1-П <23>, положение п. 1 ст. 36 Закона о политических партиях не означает отрицания права иных общественных объединений, в т.ч. региональных и местных, устав которых предусматривает участие в выборах и (или) референдумах, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в ОМСУ, а также права инициировать проведение референдума соответствующего уровня - регионального или местного.

--------------------------------

<23> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.

Активное и пассивное избирательные права (подп. 26 и 27).

Избирательные права граждан в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закреплены как право избирать и право быть избранными в ОГВ и ОМСУ. Соответственно, в развитие данного конституционного положения, а также в немалой степени в юридико-технических целях в рассматриваемых подпунктах право избирать в ОГВ и ОМСУ обозначено как активное избирательное право, а право быть избранными в ОГВ и ОМСУ - как пассивное избирательное право.

Избирательные права граждан (подп. 28).

Согласно данному подпункту избирательные права граждан не исчерпываются конституционными правами граждан избирать и быть избранными в ОГВ и ОМСУ, т.е. активным и пассивным избирательными правами. К избирательным правам граждан относятся права участия и в других избирательных действиях, в частности, право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов. Данные права регламентируются Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Избирательный округ (подп. 30 - 33).

Согласно подпункту 33 комментируемой статьи избирательным округом является территория, которая образована (определена) в соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами избираются депутат (депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица). В пункте 1 ст. 18 комментируемого Закона предусмотрено, что для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ. Понятия данных видов избирательных округов определены в подп. 31 - 33 комментируемой статьи. Правила, в соответствии с которыми образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа, закреплены в ст. 18 комментируемого Закона.

Кампания референдума (подп. 34).

Названное понятие определено в данном подпункте как деятельность инициативной группы по проведению референдума и комиссий референдума по подготовке и проведению референдума. При этом установлены правила определения периода проведения кампании референдума, в чем и состоит основная цель рассматриваемой нормы: началом кампании референдума является день регистрации инициативной группы по проведению референдума; окончанием кампании референдума является день представления комиссией референдума, организующей референдум, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня отказа в проведении референдума.

Определение понятия кампании референдума РФ дано в п. 7 ч. 2 ст. 4 Закона о референдуме РФ: деятельность по подготовке и проведению референдума, осуществляемая в период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума либо со дня официального опубликования решения о назначении всенародного голосования по проекту новой Конституции РФ либо со дня официального опубликования решения о назначении референдума по проекту нормативного акта или вопросу референдума, вынесенным на референдум в соответствии с международным договором РФ, до дня представления ЦИК России палатам Федерального Собрания РФ отчета о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня прекращения процедур по реализации инициативы проведения референдума по основаниям, предусмотренным указанным Законом.

Кандидат. Зарегистрированный кандидат (подп. 35 и 36).

Как следует из подп. 35 комментируемой статьи, используемым в комментируемом Законе понятием ";кандидат"; охватывается как выдвинутый кандидат, так и зарегистрированный кандидат. Согласно данному подпункту выдвинутым кандидатом является лицо, выдвинутое в установленном комментируемым Законом, иным законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или ОМСУ. Момент, с которого кандидат считается выдвинутым, определен в п. 2 ст. 33 комментируемого Закона.

Понятие ";зарегистрированный кандидат"; определено одновременно в подп. 35 и 36 комментируемой статьи: лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата. В соответствии с п. 18 ст. 38 комментируемого Закона избирательная комиссия в течение установленного законом срока, который не должен превышать 10 дней, обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в регистрации.

Комиссия (подп. 37).

Исключительно в юридико-технических целях в данном подпункте определено, что в тех случаях, когда в тексте комментируемого Закона используется понятие ";комиссия";, под этим следует понимать как избирательную комиссию, так и комиссию референдума.

Комиссия референдума (подп. 38).

В данном подпункте отражена одна из указанных в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона функций, выполняемых комиссиями референдумов, - осуществление подготовки и проведения референдумов в России. Другая же функция - обеспечение реализации и защита права на участие в референдуме граждан - определением не охвачена. Коллегиальность осуществления деятельности комиссий референдума закреплена в п. 1 ст. 28 комментируемого Закона, регламентирующей и иные вопросы организации деятельности комиссий референдума.

Вышестоящая и нижестоящая комиссии референдума (подп. 39 и 40).

Согласно данным подпунктам комиссии референдума определяются в качестве вышестоящих и нижестоящих законом (т.е. федеральным конституционным законом, федеральным законом или законом субъекта РФ) или уставом муниципального образования при определении системы комиссий референдума, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение данного референдума. Соответственно, установленная в п. 1 ст. 20 комментируемого Закона система комиссий референдума не является установленной схемой подчинения комиссий.

Организующая референдум комиссия референдума (подп. 41).

Согласно пункту 8 ст. 21 комментируемого Закона ЦИК России является комиссией референдума, организующей референдум РФ. Соответствующее полномочие ЦИК России закреплено в ст. 30 Закона о референдуме РФ.

Комиссия референдума, организующая референдум субъекта РФ и местный референдум, определяется федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Комиссией референдума, организующей референдум субъекта РФ, является ИКС РФ. Комиссией референдума, организующей местный референдум, является ИКМО, а в случае возложения в порядке, предусмотренном в п. 4 ст. 24 комментируемого Закона, полномочий ИКМО на ТИК, - ТИК.

Комплекс для электронного голосования (подп. 41.1).

Данный подпункт введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. Согласно определению, данному в подп. 6 п. 1 ст. 2 Закона о ГАС ";Выборы";, комплексы средств автоматизации ГАС ";Выборы"; - это совокупность взаимосвязанных программно-технических средств, предназначенных для сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и передачи информации.

Наблюдатель (подп. 42).

В подпункте 28 комментируемой статьи определено, что избирательные права граждан наряду с конституционными правами включают в себя и право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов. Данное право реализуется посредством приобретения статуса наблюдателя, т.е. лица, наделенного полномочиями осуществлять наблюдение за перечисленными действиями.

Иностранный (международный) наблюдатель (подп. 43).

Статус иностранного (международного) наблюдателя отличается от статуса наблюдателя. В пункте 13 ст. 30 комментируемого Закона предусмотрено, что иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Россию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения ОГВ, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются ЦИК России. Там же установлено, что деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется федеральным законом. Речь идет, прежде всего, о Законе о референдуме РФ, Законе о выборах Президента РФ, Законе о выборах депутатов Государственной Думы, Законе об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ.

Организации, осуществляющие выпуск СМИ (подп. 46).

Согласно определению, данному в ст. 2 Закона о СМИ, под СМИ понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Под редакцией СМИ согласно указанной статье понимается организация, учреждение, предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск СМИ. В соответствии со ст. 19 названного Закона о СМИ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ <24>) редакция может быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме. Если редакция зарегистрированного СМИ организуется в качестве предприятия, то она подлежит также регистрации в соответствии с федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. Таким образом, в комментируемом Законе под организацией, осуществляющей выпуск СМИ, понимается также и редакция СМИ, не являющаяся юридическим лицом.

--------------------------------

<24> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4855.

ОГВ субъектов РФ (подп. 47).

Согласно части 1 ст. 77 Конституции РФ система ОГВ республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных ОГВ, установленными федеральным законом. Как указано в Постановлении КС России от 24 января 1997 г. N 1-П <25>, из данных положений следует, что Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах РФ, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта.

--------------------------------

<25> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.

В соответствии со ст. 2 Закона об организации органов власти субъектов РФ систему ОГВ субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ; высший исполнительный ОГВ субъекта РФ; иные ОГВ субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

Рассматриваемый подпункт определяет, что к избираемым непосредственно гражданами РФ относятся только законодательные (представительные) ОГВ субъектов РФ. Выше говорилось, что ранее, до внесения Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ изменений, к выборным должностным лицам относилось высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ).

Федеральные ОГВ (подп. 48).

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в России осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Конституцией РФ установлено избрание только Президента РФ и депутатов Государственной Думы - одной из палат Федерального Собрания РФ.

ОМСУ (подп. 49).

В статье 12 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; ОМСУ не входят в систему ОГВ. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура ОМСУ определяется населением самостоятельно.

В ранее действовавшей редакции рассматриваемого подпункта было определено, что к ОМСУ относятся представительные и иные выборные ОМСУ, выборные должностные лица местного самоуправления. Однако, в связи с изменением Законом о местном самоуправлении порядка формирования ОМСУ, Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в данный подпункт внесены соответствующие изменения, предусматривающие, что ОМСУ могут избираться как непосредственно населением муниципального образования, так и (или) образуемым представительным органом муниципального образования.

Открепительное удостоверение (подп. 50).

В данном подпункте в юридико-технических целях определено, что в тексте комментируемого Закона под открепительным удостоверением понимается открепительное удостоверение как для голосования на выборах, так и для голосования на референдуме. Открепительному удостоверению посвящена статья 62 комментируемого Закона.

Право на участие в референдуме (подп. 51).

Право граждан участвовать в референдуме закреплено в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. Данная конституционная норма детализирована в положениях ст. 4 комментируемого Закона. Правом на участие в референдуме РФ обладают граждане, место жительства которых расположено на территории РФ, а также граждане, проживающие или находящиеся за пределами территории РФ. Правом на участие в референдуме субъекта РФ обладают граждане, место жительства которых расположено на территории соответствующего субъекта РФ, а правом на участие в местном референдуме - граждане, место жительства которых расположено в границах соответствующего муниципального образования.

Представитель СМИ (подп. 52).

Исходя из подп. 46 комментируемой статьи речь идет о представителе организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, или редакции периодических печатных изданий. Из иных положений комментируемого Закона (в частности, п. п. 1 и 7 ст. 40, п. 6 ст. 45) следует, что под представителями организаций, осуществляющих выпуск СМИ, следует понимать их должностных лиц, журналистов и других творческих работников.

Как определено в ст. 2 Закона о СМИ под главным редактором понимается лицо, возглавляющее редакцию (независимо от наименования должности) и принимающее окончательные решения в отношении производства и выпуска средства массовой информации; под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.

Регистр избирателей, участников референдума (подп. 52.1).

Данный подпункт введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. Согласно определению, данному в подп. 5 п. 1 ст. 2 Закона о ГАС ";Выборы";, информационные ресурсы ГАС ";Выборы"; - это отдельные документы, отдельные массивы документов, документы и массивы документов, формируемые, хранимые и используемые в ГАС ";Выборы";.

Референдум (подп. 53).

В этом подпункте дано определение общего понятия референдума, включающего в себя понятия референдума РФ, референдума субъекта РФ и местного референдума. Согласно части 3 ст. 3 Конституции РФ референдум наряду со свободными выборами является формой высшего непосредственного выражения власти народа. В отличие от выборов целями референдума является определение воли граждан РФ по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений.

Местный референдум (подп. 54).

Местный референдум предусмотрен в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления. Согласно рассматриваемому подпункту местный референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. В соответствии с ч. 10 ст. 22 Закона о местном самоуправлении гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

Референдум РФ (подп. 55).

Согласно данному подпункту референдум РФ проводится в соответствии с Конституцией РФ, Законом о референдуме РФ и комментируемым Законом. Как провозглашено в преамбуле Закона о референдуме РФ, референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан РФ на референдуме РФ, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. В статье 1 названного Закона определено, что референдум РФ - это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.

Референдум субъекта РФ (подп. 56).

Как указано в данном подпункте, референдум субъекта РФ проводится в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ. В положении подп. ";и"; п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ закреплено, что порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ устанавливается законом субъекта РФ. В пункте 2 ст. 12 комментируемого Закона предусмотрено, что на референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта России или в совместном ведении России и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.

Род занятий (подп. 57).

Род занятий подлежит указанию в случае отсутствия основного места работы или службы. В качестве рода занятий может быть указано ";писатель"; (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 28 ноября 2003 г. по делу N 41-Г03-51 <26>), ";осуществление работ и услуг по гражданско-правовому договору"; (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 9 марта 2006 г. по делу N 32-Г06-2 <27>).

--------------------------------

<26> СПС.

<27> СПС.

Сведения о судимостях кандидата (подп. 58).

Сведения о судимостях кандидата включают в себя сведения только о неснятых и непогашенных судимостях, что соответствует нормам уголовного закона. В соответствии с ч. 1 ст. 86 УК РФ лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Согласно части 6 указанной статьи погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Судимость может быть снята с лиц, отбывших наказание, а также актом об амнистии и актом помилования (ч. 2 ст. 84 и ч. 2 ст. 85 УК РФ). Частью 2 ст. 86 УК РФ установлено, что лицо, освобожденное от наказания, считается несудимым. В части 3 указанной статьи определены сроки, по истечении которых судимость погашается.

Как указано в рассматриваемом подпункте, судимостью кандидата является его осуждение не только на основании УК РФ, но и на основании уголовных кодексов, принятых в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, законов иностранных государств, но только при условии, что кандидат был осужден за деяния, признаваемые преступлением действующим УК РФ.

Список кандидатов (подп. 59).

Данный подпункт в большей своей части имеет юридико-техническое предназначение. Понятием ";список кандидатов"; охватывается выдвинутый избирательным объединением на выборах в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, представительный или иной выборный ОМСУ единый список кандидатов, проходящий различные стадии избирательного процесса: непосредственно выдвинутый список кандидатов; список кандидатов, заверенный организующей выборы избирательной комиссией; список кандидатов, зарегистрированный организующей выборы избирательной комиссией.

Участник референдума (подп. 60).

Участником референдума является гражданин РФ, обладающий правом на участие в референдуме, т.е. правом голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума (см. выше).

Федеральный закон (подп. 61).

В юридико-технических целях данный подпункт определяет, что при ссылке в комментируемом Законе на федеральный закон под таковым следует понимать федеральный конституционный закон или федеральный закон. Как говорилось выше, при ссылке в комментируемом Законе на закон согласно подп. 17 комментируемой статьи под таковым следует понимать федеральный конституционный закон, федеральный закон или закон субъекта РФ.

Электронное голосование и электронный бюллетень (подп. 62 и 63).

Данные подпункты введены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. Как говорилось выше, согласно определению, данному в подп. 6 п. 1 ст. 2 Закона о ГАС ";Выборы";, комплексы средств автоматизации ГАС ";Выборы"; - это совокупность взаимосвязанных программно-технических средств, предназначенных для сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и передачи информации.

Следует также упомянуть, что Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ из комментируемой статьи исключен подпункт 29, определявший понятие ";избирательный блок";, поскольку этим же Законом избирательные блоки исключены из числа участников избирательного процесса.

Федеральным законом от 23 июля 2011 г. N 259-ФЗ из комментируемой статьи исключены подпункты 44 и 45, в которых были даны определения понятий ";недействительная подпись"; и ";недостоверная подпись";. Этим же Законом в ст. 38 комментируемого Закона включены пункты 6.1 - 6.6, которые предусматривают и регламентируют процедуру признания подписей избирателей, участников референдума недостоверными и (или) недействительными.

Статья 3. Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума

Комментарий к статье 3

1 - 2. Комментируемая статья определяет перечень принципов проведения в России выборов и референдума, т.е. систему исходных начал, обеспечивающих организацию и проведение выборов и референдума, реализацию и защиту избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. В положениях п. п. 1 и 2 комментируемой статьи названы такие основные принципы участия в выборах и референдуме, как всеобщее, равное, прямое избирательное право и право на участие в референдуме, а также тайна голосования. Эти принципы закреплены на основании соответствующих конституционных и международных норм, в отношении которых необходимо отметить следующее.

Как говорилось выше, Конституция РФ устанавливает, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3); граждане РФ участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в т.ч. имеют право избирать и быть избранными в ОГВ и ОМСУ и участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); эти права в России как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 1, ст. 2 и ч. 1 ст. 17).

С учетом правовых норм, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (протокол N 1, ст. 3) и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (см. комментарий к преамбуле), являющихся в силу ч. 4 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ составной частью правовой системы России, закрепленные в них принципы избирательного права признаются и гарантируются Россией в качестве конституционных прав и свобод.

В Конституции РФ провозглашается, что выборы являются свободными (ч. 3 ст. 3), при этом применительно к выборам Президента РФ прямо закрепляется, что они проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81). Как указано в Постановлении КС России от 22 января 2002 г. N 2-П <28>, в этой специальной норме о порядке выборов Президента РФ в то же время - по смыслу ст. ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции РФ - выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права гражданина РФ избирать и быть избранным на подлинных свободных выборах. Соответственно, и образуемые в России путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

--------------------------------

<28> СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627.

В Постановлении КС России от 11 июня 2002 г. N 10-П <29> также указано, что существо закрепленного ч. 2 ст. 32 Конституции РФ права заключается, по смыслу ее ч. 3 ст. 3, ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ст. 60 и ч. 1 ст. 81, в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что и закреплено Законом 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав (";предшественником"; комментируемого Закона). КС России также отметил, что посредством подлинно свободных демократических выборов, осуществляемых в демократическом правовом государстве на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, граждане реализуют принадлежащие им избирательные права.

--------------------------------

<29> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2515.

Содержание принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права и права на участие в референдуме раскрыто в ст. ст. 4 - 6, а принципа тайны голосования - в ст. 7 комментируемого Закона соответственно.

3. В пункте 3 комментируемой статьи на основании приведенных выше положений Конституции РФ и международных актов, провозглашающих свободные выборы, закреплен принцип свободы и добровольности участия гражданина РФ в выборах и референдуме.

Данный принцип имеет различные аспекты. Прежде всего, гражданин свободен в отношении реализации своего избирательного права и права на участие в референдуме. Участие или неучастие избирателя в выборах, участника референдума в референдуме - это право, но никак не обязанность гражданина. Неучастие в выборах, референдуме не влечет юридической ответственности. Воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, референдуме запрещено.

Гражданин также свободен в волеизъявлении голосовать на выборах за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), голосовать на референдуме в поддержку вынесенного на референдум вопроса или отвергнуть его. Воспрепятствование свободному волеизъявлению гражданина при участии в выборах и референдуме также находится под запретом.

Принцип свободы и добровольности участия в выборах и референдуме распространяется и на иные составляющие избирательных прав, права на участие в референдуме, нежели непосредственно право голоса: участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, поддержать инициативу проведения референдума и т.д.

На основе принципа свободных выборов, т.е. на добровольной, а не на принудительной основе, осуществляется и пассивное избирательное право. Как отмечено в Определении КС России от 12 апреля 2005 г. N 245-О <30>, рассматривая жалобу на норму ст. 38 комментируемого Закона о перечислении избирательного залога в доход соответствующего бюджета в случае снятия кандидатом своей кандидатуры, быть избранным в органы государственной власти и ОМСУ - право, а не обязанность гражданина. Следовательно, кандидату на выборах должна быть гарантирована возможность снять свою кандидатуру при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и требованиями их результативности, недопущения злоупотребления правами, срыва выборов, а также при соблюдении критериев возможных ограничений избирательных прав.

--------------------------------

<30> СПС.

4. Пункт 4 комментируемой статьи в качестве одного из принципов проведения в России выборов и референдума закрепляет гарантию участия в выборах, референдуме граждан РФ, проживающих за пределами ее территории. Следует отметить, что при этом речь идет об обеспечении избирательных прав при проведении выборов только в федеральные ОГВ (т.е. выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы), права на участие в референдуме РФ (т.е. референдуме федерального уровня).

В этих целях в п. 4 данной статьи установлена обязанность дипломатических представительств, консульских учреждений РФ оказывать содействие гражданину РФ в реализации данных избирательных прав и права на участие в референдуме РФ. В развитие данной общей обязанности в соответствующих положениях комментируемого Закона закреплены обязанности руководителей дипломатических представительств и консульских учреждений осуществлять регистрацию (учет) избирателей, участников референдума (п. 4 ст. 16), формировать и уточнять сведения об избирателях, участниках референдума (п. 6 ст. 17), образовывать избирательные участки, участки референдума (п. 3 ст. 19), предоставлять помещение для голосования (п. 1 ст. 61) и т.д.

В отношении консульских учреждений в п. 5 ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ ";Консульский устав Российской Федерации"; <31> прямо установлено, что одной из консульских функций является оказание содействия гражданам РФ, находящимся на территории консульского округа, в реализации их избирательных прав при проведении выборов в федеральные ОГВ и права на участие в референдуме РФ. Для дипломатических представительств Положение о Посольстве Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 28 октября 1996 г. N 1497 <32>, такую функцию Посольства прямо не называет, но предусматривает, что Посольство выполняет и другие функций в соответствии с законодательством РФ, законодательством государства пребывания, нормами международного права.

--------------------------------

<31> СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3554.

<32> СЗ РФ. 1996. N 45. ст. 5090.

5. В пункте 5 комментируемой статьи закреплен принцип открытости и гласности в деятельности комиссий на всех этапах избирательного процесса, процесса референдума: при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума.

Данный принцип реализован в положениях ст. 30 комментируемого Закона, которыми: регламентировано присутствие третьих лиц на всех заседаниях комиссии, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования; установлено опубликование (обнародование) решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума; предусмотрен институт наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей; предусмотрены права представителей СМИ.

6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает запрет на осуществление иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными организациями деятельности, представляющей собой реализацию избирательных прав, права на участие в референдуме, либо связанной с таковой (следует отметить, что в тексте использовано понятие ";иностранная организация";, до внесения же изменений Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ использовалось понятие ";иностранное юридическое лицо";, которое уже первого).

Этот запрет закреплен в развитие нормы п. 1 ст. 12 Федерального закона ";О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации";, согласно которой иностранные граждане в России не имеют права избирать и быть избранными в федеральные ОГВ, ОГВ субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. В свою очередь, данная норма основана на норме ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Как указано в Постановлении КС России от 17 февраля 1998 г. N 6-П <33>, из данной статьи в ее взаимосвязи со ч. 2 ст. 17 и другими статьями Конституции РФ, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина РФ, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами.

--------------------------------

<33> СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1142.

Исключением из запрета, установленного пунктом 6 комментируемой статьи, является предусмотренное в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона право иностранного гражданина, постоянно проживающего на территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранными в ОМСУ, участвовать в местном референдуме. Установленный в п. 6 комментируемой статьи запрет детализирован в ряде положений комментируемого Закона, в частности, в п. 7 ст. 48 в отношении проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, выпуска и распространения агитационных материалов, в п. 1 ст. 54 в отношении изготовления агитационных материалов, в п. 6 ст. 58 в отношении внесения пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума.

7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что организация и проведение выборов и референдума относится к исключительной компетенции избирательных комиссий, комиссий референдума. Как закреплено в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона, комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в России.

Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает также принцип невмешательства в деятельность комиссий со стороны кого бы то ни было, в т.ч. законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, ОМСУ, организаций, должностных лиц, иных граждан. Взаимоотношения комиссий с указанными органами и лицами регламентированы в ст. 20 комментируемого Закона, определяющей статус комиссий.

Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме

Комментарий к статье 4

1. В комментируемой статье раскрыто содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, как участие граждан РФ в выборах и референдуме на основе всеобщего равного избирательного права и права на участие в референдуме. Данный принцип означает, что избирательными правами, правом на участие в референдуме может пользоваться широкий круг граждан. При реализации этих прав допускаются лишь естественные разумные ограничения, которые признаются в любом демократическом государстве и не рассматриваются как дискриминационные или ущемляющие представительный характер выборных органов власти.

Следует отметить, что пункт 1 комментируемой статьи изложен в новой редакции Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ, принятым в целях уточнения положений избирательного законодательства в части, касающейся возраста, по достижении которого граждане РФ могут быть избраны в ОМСУ. В прежней редакции данного пункта указывалось, что гражданин РФ, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, - быть избранным в ОГВ и ОМСУ.

Возраст, по достижении которого гражданин приобретает активное избирательное право, право голосования на референдуме (возрастной ценз), составляет 18 лет, что соответствует общему правилу ст. 60 Конституции РФ, согласно которому гражданин РФ может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

Положениями ст. ст. 21 и 27 части первой ГК РФ предусмотрены случаи приобретения гражданской дееспособности в полном объеме и ранее достижения 18-летнего возраста (в частности, при вступлении в брак, эмансипации). Однако в этих случаях гражданин избирательные права не приобретает, что следует из разъяснений, данных в п. 16 Постановление Пленума ВС России и Пленума ВАС России от 1 июля 1996 г. N 6/8 ";О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"; <34>.

--------------------------------

<34> РГ. 1996. 13 августа. N 152.

Возрастной ценз для приобретения пассивного избирательного права устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ. В частности, согласно ч. 2 ст. 81 Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин не моложе 35 лет, в соответствии с ч. 1 ст. 97 Конституции РФ депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года. В части 2 ст. 5 Закона о выборах депутатов Государственной Думы уточнено, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года на день голосования.

По общему правилу, закрепленному в п. 1 комментируемой статьи, гражданин вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума, если достигнет возраста 18 лет на день голосования. Однако это правило уточнено в других положениях комментируемого Закона применительно к проведению отдельных действий. В частности, согласно п. 7 ст. 37 данного Закона право сбора подписей избирателей, участников референдума принадлежит дееспособному гражданину, достигшему возраста 18 лет к моменту сбора подписей. В соответствии с подп. ";г"; п. 6 ст. 58 данного Закона запрещается вносить пожертвования в фонды референдума гражданам, не достигшим возраста 18 лет на день внесения пожертвования.

2. В пункте 2 комментируемой статьи применительно к избирательным правам, праву на участие в референдуме воспроизведен закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, выражающийся в том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В указанной конституционной норме также установлено, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Названный конституционный принцип соответствует и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. В частности, запрещение дискриминации закреплено в положениях ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, а также в ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

3. Пункт 3 комментируемой статьи воспроизводит норму ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Следует отметить, что в п. 3 комментируемой статьи прямо указано и на отсутствие у указанных лиц и права на участие в референдуме, в то время как в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ это только подразумевается.

Данное положение не означает лишение указанных граждан избирательных прав, права на участие в референдуме: для них эти права приостанавливаются до восстановления судом дееспособности или фактического отбытия наказания. Необходимо иметь в виду, что ограничения избирательных прав, права на участие в референдуме лиц, содержащихся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания, не установлены.

Признание гражданина недееспособным предусмотрено в п. 1 ст. 29 части первой ГК РФ. Виды мест лишения свободы, в которых содержатся граждане по приговору суда, определены в ч. 1 ст. 74 УИК РФ.

3.1. В пункте 3.1 комментируемой статьи указано на отсутствие пассивного избирательного права у граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. При этом указано, что такие граждане вправе быть избранными в ОМСУ, если это предусмотрено международным договором РФ.

Данный пункт введен Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, которым с учетом нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях обеспечения безопасности государства и в связи с особенностями правового положения парламентариев установлен запрет лицам, имеющим двойное гражданство, замещать выборные должности, а также должности в представительных органах государственной власти и в представительных органах муниципальных образований. Это регулирование предусмотрено в рамках исключения, о котором идет речь в ч. 1 ст. 6 Федерального закона ";О гражданстве Российской Федерации";: гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом.

3.2. Пункт 3.2 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ в целях усиления ответственности кандидатов и избирательных объединений, определяет перечень граждан РФ, которые не имеют права быть избранными. В отношении положений данного пункта необходимо отметить следующее.

Тяжкими преступлениями согласно ч. 4 ст. 15 УК РФ (в ред. Федерального закона от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ <35>) признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное данным Кодексом, не превышает 10 лет лишения свободы, особо тяжкими преступлениями согласно ч. 5 этой же статьи - умышленные деяния, за совершение которых данным Кодексом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10 лет или более строгое наказание.

--------------------------------

<35> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1002.

К преступлениям экстремистской направленности относятся преступления, указанные в ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ ";О противодействии терроризму"; (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 197-ФЗ) <36>, т.е. преступления, предусмотренные ст. 205 ";Террористический акт";, ст. 205.1 ";Содействие террористической деятельности";, ст. 205.2 ";Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма";, ст. 206 ";Захват заложника";, ст. 208 ";Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем";, ст. 211 ";Угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава";, ст. 220 ";Незаконное обращение с ядерными материалами или радиоактивными веществами";, ст. 221 ";Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ";, ст. 277 ";Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля";, ст. 278 ";Насильственный захват власти или насильственное удержание власти";, ст. 279 ";Вооруженный мятеж";, ст. 280 ";Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности";, ст. 282.1 ";Организация экстремистского сообщества";, ст. 282.2 ";Организация деятельности экстремистской организации"; и ст. 360 ";Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой"; УК РФ.

--------------------------------

<36> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146; 2010. N 31. Ст. 4166.

Статья 20.3 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ <37>) предусматривает административную ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики. В соответствии со ст. 4.6 данного Кодекса лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. О снятии и погашении судимости см. комментарий к ст. 2 Закона.

--------------------------------

<37> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3029.

Нарушение ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 комментируемого Закона, либо совершение действий, предусмотренных подп. ";ж"; п. 7 и подп. ";ж"; п. 8 ст. 76 данного Закона, является основанием для утери пассивного избирательного права при одновременном выполнении следующих условий: факт совершения указанных нарушений либо действий установлен вступившим в силу решением суда; указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий ОГВ или ОМСУ, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

4. По общему правилу, закрепленному в п. 4 комментируемой статьи активным избирательным правом обладают только те граждане, место жительства которых расположено в пределах избирательного округа. Согласно пункту 2 ст. 16 комментируемого Закона факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания) избирателей, участников референдума на соответствующей территории устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России.

В соответствии с п. 4 комментируемой статьи, не может служить основанием для лишения права на участие в выборах в ОГВ соответствующего субъекта РФ, ОМСУ пребывание гражданина вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов. Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 16 октября 2003 г. по делу N 43-Г03-10 <38>, из содержания нормы данного пункта следует, что наличие у гражданина активного избирательного права связано, как правило, совпадением его места жительства с избирательным округом; в случае временного пребывания гражданина вне его места жительства и пределов округа ему должно быть обеспечено право на участие в выборах.

--------------------------------

<38> СПС.

На реализацию рассматриваемой гарантии направлены положение п. 4 ст. 3 комментируемого Закона, обязывающее дипломатические представительства, консульские учреждения оказывать содействие гражданину в реализации избирательных прав при проведении выборов в федеральные ОГВ и права на участие в референдуме РФ, положение п. 14 ст. 64 данного Закона, допускающие предоставление законом субъекта РФ возможности голосования избирателей, участников референдума по почте, положение ст. 65 данного Закона, предусматривающее досрочное голосование при проведении референдума субъекта РФ, выборов в ОМСУ, местного референдума.

Как предусмотрено в п. 4 комментируемой статьи, законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 20 января 2003 г. по делу N 38-Г02-12 <39> обращалось внимание на то, что указанная норма не содержит перечень случаев, допускающих возможность реализовать активное избирательное право гражданина, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, как при проведении выборов в ОМСУ, так и выборов в ОГВ. В то же время именно рассматриваемой норме соответствует положение п. 4 ст. 3 комментируемого Закона, согласно которому гражданин РФ, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные ОГВ, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме РФ.

--------------------------------

<39> СПС.

5. В пункте 5 комментируемой статьи указано, что ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина РФ на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, устанавливаются только Конституцией РФ. Такие ограничения установлены только в отношении избрания Президента РФ: согласно ч. 2 ст. 81 Конституции РФ Президентом РФ может быть избран гражданин, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.

Соответственно, без внесения поправки в Конституцию РФ нахождением места жительства гражданина на определенной территории РФ (включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории) не может быть ограничено его право быть избранным ни при проведении выборов иного выборного должностного лица, ни при проведении выборов депутатов представительного ОГВ или представительного органа муниципального образования. Положения же законов, устанавливающих такие ограничения, являются неконституционными. В качестве примеров следует упомянуть о Постановлении КС России от 24 июня 1997 г. N 9-П <40>, которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Хакасия, устанавливающие требование о сроке постоянного проживания как условие избрания гражданина депутатом законодательного органа и председателем правительства, а также о Постановлении КС России от 27 апреля 1998 г. N 12-П <41>, которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики Башкортостан ";О Президенте Республики Башкортостан";, устанавливающие требование о сроке постоянного проживания как условие избрания гражданина президентом Республики Башкортостан.

--------------------------------

<40> СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 3145.

<41> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.

6. Пункт 6 комментируемой статьи указывает на возможность установления федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющих одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Также указано на возможность установления уставом муниципального образования дополнительных условий реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющих одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

Данный пункт с учетом положения подп. 8 ст. 2 комментируемого Закона касается возможности ограничения пассивного избирательного права только при выборах Президента РФ и глав муниципальных образований. Запрет на пребывание в должности Президента РФ одного и того же лица более двух сроков подряд установлен в ч. 3 ст. 81 Конституции РФ. Соответственно, в п. 5 ст. 3 Закона о выборах Президента РФ установлено, что не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин, занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд.

7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что при наличии в отношении гражданина РФ вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в ОГВ, ОМСУ состоится до истечения указанного срока.

В данном пункте речь идет о применении в отношении гражданина РФ:

такого уголовного наказания, указанного в п. ";б"; ст. 44 УК РФ, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Согласно части 1 ст. 47 данного Кодекса лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью;

такого административного наказания, указанного в п. 8 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ, как дисквалификация. В соответствии с ч. 1 ст. 3.11 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ <42>) дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ.

--------------------------------

<42> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3597.

8. Пункт 8 комментируемой статьи предоставляет субъектам РФ право устанавливать в своих конституциях (уставах), законах дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Как отмечалось в Определении КС России от 21 февраля 2002 г. N 27-О <43>, установление такого права субъектов РФ обусловлено тем, что для адекватного выражения воли и интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости; данные возрастные ограничения для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод с целями защиты основ конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и законных интересов других лиц (ч. 3 ст. 55).

--------------------------------

<43> СПС.

Устанавливаемый субъектом РФ минимальный возраст кандидата в соответствии с рассматриваемым пунктом не может превышать 21 год на день голосования на выборах как депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, так и выборного должностного лица местного самоуправления (до внесения Федеральным законом от 9 ноября 2009 г. N 250-ФЗ изменения говорилось о выборах в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ и в ОМСУ).

Установление максимального возраста кандидата согласно рассматриваемому пункту запрещено. Следует отметить, что упоминавшимся выше Постановлением КС России от 27 апреля 1998 г. N 12-П также признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики Башкортостан ";О Президенте Республики Башкортостан";, устанавливающие такое дополнительное условие реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах Президента Республики Башкортостан, как достижение кандидатом максимального (65 лет) возраста.

9. В пункте 9 комментируемой статьи установлен запрет для работающих на постоянной основе депутатов, выборных должностных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как отмечено в Определении КС России от 11 марта 2005 г. N 72-О <44>, возможность осуществления депутатами депутатской деятельности без отрыва от основной оплачиваемой работы не нарушает принципа их независимости и объективного выражения интересов избирателей.

--------------------------------

<44> ВКС РФ. 2005. N 5.

При этом предусмотрено, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Данное положение на основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ включено в рассматриваемый пункт Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ, внесшим изменения в целый ряд федеральных законов, в целях обеспечения безопасности государства и для устранения возможного конфликта интересов в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы.

Пункт 9 комментируемой статьи также устанавливает запрет на замещение депутатами, выборными должностными лицами государственных должностей, муниципальных должностей, выборных должностей (причем вне зависимости от того, осуществляет данное лицо свои полномочия на профессиональной постоянной основе или нет). Данный запрет установлен исходя из закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС России от 29 мая 1998 г. N 16-П <45>, принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие; в том виде, как он закреплен в Конституции РФ, данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе, а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием должности на государственной службе.

--------------------------------

<45> СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626.

Иные связанные со статусом депутата, выборного должностного лица ограничения, нежели предусмотренные в п. 9 комментируемой статьи, согласно данному пункту могут устанавливаться только федеральным конституционным законом или федеральным законом. Ограничения, связанные со статусом депутата Государственной Думы, установлены в ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ ";О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; (наименование в ред. Федерального закона от 5 июля 1999 г. N 133-ФЗ) <46>, со статусом депутата законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ - в ст. 12 Закона об организации органов власти субъектов РФ, а депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления - в ст. ст. 36 и 40 Закона о местном самоуправлении.

--------------------------------

<46> СЗ РФ. 1994. N 2. Ст. 74; 1999. N 28. Ст. 3466.

Должностям государственной службы посвящена статья 8 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ ";О системе государственной службы Российской Федерации"; <47>, должностям государственной гражданской службы - статья 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ ";О государственной гражданской службе Российской Федерации"; <48>, муниципальным должностям муниципальной службы - статья 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ ";О муниципальной службе в Российской Федерации"; <49>.

--------------------------------

<47> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

<48> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

<49> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.

10. Пункт 10 комментируемой статьи предусматривает возможность предоставления иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, прав избирать и быть избранными в ОМСУ, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Согласно данному пункту такие права предоставляются на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом. Такие же нормы содержатся в ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ, ч. 1 ст. 3 Закона о местном самоуправлении, п. 2 ст. 12 Федерального закона ";О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации";. Это регулирование является изъятием из общего правила, согласно которому иностранные граждане не наделены избирательными правами, правом на участие в референдуме, предоставленным гражданам РФ (см. комментарий к ст. 3 Закона).

В качестве единственного примера необходимо отметить следующее. В статье 18 Устава Союза Беларуси и России <50> (ратифицирован Федеральным законом от 10 июня 1997 г. N 89-ФЗ <51>) предусматривалось, что гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве - участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в ОМСУ на территории этого государства. Однако, Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., неотъемлемой частью которого являлся указанный Устав, прекратил свое действие с момента вступления в силу Договора о создании Союзного государства (ратифицирован Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 25-ФЗ <52>) от 8 декабря 1999 г., т.е. с 26 января 2000 г.

--------------------------------

<50> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3596.

<51> СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2732.

<52> СЗ РФ 2000. N 2. Ст. 146.

Предоставление иностранным гражданам права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме соответствует международной практике. В частности, такие права предусмотрены в ст. 8 ";b"; Договора о Европейском союзе <53>, подписанного в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г., в ч. 1 ст. 6 Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни при решении вопросов местного значения (ETS N 144) <54>, заключенной в г. Страсбурге 5 февраля 1992 г. Однако Россия в указанных актах не участвует.

--------------------------------

<53> СПС.

<54> СПС.

Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме

Комментарий к статье 5

1. Комментируемая статья раскрывает содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, как равное избирательное право и право на участие в референдуме (см. комментарий к указанной статье).

В рамках данного регулирования в п. 1 комментируемой статьи установлено, что граждане РФ участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях. В отношении федерального референдума названный принцип раскрыт в ч. 3 ст. 2 Закона о референдуме РФ: граждане РФ участвуют в референдуме на равных основаниях; каждый участник референдума обладает равным числом голосов.

Рассматривая названный принцип, необходимо привести следующую правовую позицию, которую КС России сформулировал в Постановлении от 23 марта 2000 г. N 4-П <55> и позднее неоднократно подтвердил в других своих решениях: принцип равенства, закрепленный в ч. ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, в полной мере относится и к регулированию права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, закрепленного ч. 2 ст. 32 Конституции РФ; равное избирательное право заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях; это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (ст. ст. 1 и 3 Конституции РФ) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти.

--------------------------------

<55> СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429.

2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет гарантию, обеспечивающую равное избирательное право, на случаи образования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, в представительный орган муниципального образования избирательных округов с разным числом мандатов: согласно данному пункту в этих случаях каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос.

В этой связи следует отметить, что в упоминавшемся выше Постановлении КС России от 23 марта 2000 г. N 4-П отмечалось, что право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в процессе демократических выборов осуществляется в различных формах, в т.ч. путем проведения выборов как в одномандатных, так и в многомандатных округах, в которых распределяется несколько депутатских мандатов; вместе с тем использование такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также - при соблюдении пропорциональности представительства - наделения каждого избирателя одним голосом либо одинаковым числом голосов; при соблюдении этого условия одновременное проведение выборов по одно- и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного принципа равенства избирательных прав.

Статья 6. Прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме

Комментарий к статье 6

В комментируемой статье раскрыто содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, как прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме (см. комментарий к указанной статье). Как следует из комментируемой статьи, каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, лично участвует в выборах; соответственно, избиратель определяет представителя своих интересов в органах публичной власти, а участник референдума выражает свое отношение к вопросу референдума путем своего непосредственного волеизъявления.

В ранее действовавшей редакции комментируемой статьи предусматривалась возможность голосовать на выборах против всех кандидатов, против всех списков кандидатов. Однако Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ данная возможность исключена. В обоснование этого авторами законопроекта отмечалось следующее: такое изменение обусловлено необходимостью повышения политического сознания и активности избирателей, ответственности кандидатов и политических партий в ходе избирательных кампаний; в избирательном законодательстве большинства зарубежных стран отсутствуют аналоги голосования ";против всех";; в развитых демократических странах такая форма политического волеизъявления граждан не считается ";отходом от демократии"; и ущемлением конституционных прав избирателей, поскольку в условиях гражданского общества голосование ";против всех"; не может быть конструктивным.

Следует также упомянуть, что в силу правовой позиции, выраженной в Постановлении КС России от 14 ноября 2005 г. N 10-П <56>, признание возможности голосования на выборах посредством заполнения графы ";против всех"; в избирательном бюллетене относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя.

--------------------------------

<56> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968.

Статья 7. Тайное голосование

Комментарий к статье 7

Комментируемая статья раскрывает содержание такого одного из основных конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, как тайное голосование (см. комментарий к указанной статье).

В рамках данного регулирования установлено, что голосование на выборах и референдуме должно исключать возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. В отношении федерального референдума названный принцип раскрыт в ч. 6 ст. 2 Закона о референдуме РФ: голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина РФ, в т.ч. наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования.

Статья 8. Срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления

Комментарий к статье 8

1. В комментируемой статье содержится регламентация сроков полномочий выборных ОГВ и ОМСУ. Пункт 1 данной статьи регламентирует установление таких сроков. Прежде всего, следует отметить, что этот пункт изложен полностью в новой редакции Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 196-ФЗ, приводящим положения отдельных законодательных актов РФ в соответствие с поправками к Конституции РФ, которыми предусматривается увеличение срока полномочий Президента РФ до шести лет и Государственной Думы до пяти лет.

Согласно пункту 1 комментируемой статьи срок, на который избираются федеральные ОГВ, устанавливается непосредственно Конституцией РФ. Соответствующее регулирование содержится в ч. 1 ст. 81 Конституции РФ, устанавливающей избрание Президента РФ сроком на шесть лет, и в ч. 1 ст. 96, устанавливающей избрание Государственной Думы сроком на пять лет. Данные положения приведены в редакции изменений, внесенных Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ ";Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"; <57>.

--------------------------------

<57> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 1.

В прежней редакции указанных конституционных положений предусматривалось избрание как Президента РФ, так и Государственной Думы сроком на четыре года. Как отмечалось авторами проекта изменений, увеличение срока полномочий позволит Президенту РФ и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий; тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности; установление более продолжительного срока полномочий Президента РФ по сравнению со сроком полномочий Государственной Думы продиктовано также необходимостью обеспечения стабильного, поступательного развития страны и преемственности государственной политики; в условиях, когда каждые четыре года возможна практически полная сменяемость государственной власти на федеральном уровне (незначительный временной период между выборами депутатов Государственной Думы и выборами Президента РФ, а также сложение Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ), достижение указанной цели может быть осложнено.

Срок, на который избираются ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутаты указанных органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов согласно п. 1 комментируемой статьи устанавливается соответственно конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

При этом предусмотрено, что устанавливаемый срок не может составлять менее двух и более пяти лет. Верхнее ограничение устанавливаемого срока является гарантией периодичности проведения выборов, т.е. одной гарантией закрепленного в ст. 9 комментируемого Закона принципа обязательности проведения выборов. Как отмечалось в Постановлении КС России от 30 апреля 1997 г. N 7-П <58>, федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов РФ, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях; однако определение конкретного срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта РФ.

--------------------------------

<58> СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.

Соответственно пункту 1 комментируемой статьи в п. 5 ст. 4 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ <59>) предусмотрено, что срок полномочий депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Однако о низшем пределе этого срока не говорится.

--------------------------------

<59> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024.

Согласно части 2 ст. 40 Закона о местном самоуправлении срок полномочий депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования. Там же установлено, что данный срок не может быть менее двух и более пяти лет.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ пункт 1 комментируемой статьи дополнен положениями, учитывающими новеллу, введенную этим же Законом, об установлении единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ (см. комментарий к ст. 10 Закона):

по общему правилу днем окончания срока, на который избираются ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, т.е. день, установленный в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона в качестве дня голосования на выборах в указанные органы;

для случая, предусмотренного пунктом 8 ст. 81.1 комментируемого Закона, т.е. когда выборы были проведены в иные, чем второе воскресенье марта, дни, днем окончания срока, на который избираются указанные органы, депутаты, является второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - день голосования на указанных выборах);

на случай, если второе воскресенье марта или второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта или второе воскресенье октября объявлено в установленном порядке рабочим днем, предусмотрено, что днем окончания срока, на который избираются указанные органы или депутаты, является соответственно первое воскресенье марта, первое воскресенье октября (тем самым учтены положения п. 6 ст. 10 комментируемого Закона о дне, на который может быть назначено голосование на выборах).

В пункте 1 комментируемой статьи также установлен предел для совмещения дней голосования на выборах разного уровня: не допускается такое совмещение, когда избирателю предоставляется возможность проголосовать одновременно более чем по четырем (т.е. по пяти и более) избирательным бюллетеням (при определении данного числа не учитываются бюллетени, выданные в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов).

2. Пункт 2 комментируемой статьи регламентирует изменение - как продление, так и сокращение - срока полномочий выборных органов или депутатов, т.е. срока, на который данные органы, депутаты избирались или подлежат избранию.

В отношении действующих выборных органов или депутатов, т.е. сформированных органов и избранных депутатов, в данном пункте закреплен запрет изменения срока их полномочий. При этом указано на исключения, которые предусмотрены переходными положениями статей 81.1 (п. п. 6, 9 и 10) и 82 (п. п. 4 и 6) комментируемого Закона в целях совмещения дней голосования на выборах в ОГВ и в ОМСУ (см. указанные статьи и комментарий к ним). В Определении КС России от 8 апреля 2010 г. N 440-О-О <60> указывалось, что КС России ранее уже касался вопросов, связанных с изменением сроков полномочий органов публичной власти в целях совмещения дней голосования на выборах в ОГВ и в ОМСУ. Как отмечено там же, в Определении от 27 мая 2004 г. N 175-О со ссылкой на Постановление от 30 апреля 1997 г. N 7-П КС России указал, что положения п. п. 1 и 4 ст. 82 комментируемого Закона, которыми устанавливается максимально возможный срок продления или сокращения законом субъекта РФ срока полномочий ОГВ субъекта РФ при совмещении дней голосования на выборах, не противоречат ранее выраженным правовым позициям КС России, поскольку представляют собой одну из закрепленных на федеральном уровне гарантий права граждан на участие в свободных периодических выборах, и, соответственно, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы граждан.

--------------------------------

<60> ВКС РФ. 2010. N 5.

В отношении изменения установленного срока полномочий выборных ОГВ, ОМСУ, депутатов - установленного соответственно федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования - в п. 2 комментируемой статьи предусмотрено правило, согласно которому норма об изменении такого срока может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после вступления в силу такой нормы.

Данное правило действует и в отношении норм Конституции РФ, определяющих срок полномочий Президента РФ и Государственной Думы. Так, в статье 2 Закона РФ о поправке к Конституции РФ, которым увеличены сроки полномочий Президента РФ и Государственной Думы, предусмотрено, что данный Закон применяется в отношении Президента РФ и Государственной Думы, которые избраны после его вступления в силу.

3. В пункте 3 комментируемой статьи на случай, когда срок полномочий действующих выборных органов или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, предусмотрено, что указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов. Данное правило соответствует следующим положениям, основанным на конституционных нормах:

согласно статье 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ ";О чрезвычайном положении"; <61> на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Там же установлено, что в случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных ОГВ, ОМСУ и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном названным Законом;

--------------------------------

<61> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

в ч. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ ";О военном положении"; <62> установлено, что на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в ОГВ и ОМСУ не проводятся.

--------------------------------

<62> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

В соответствии с ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, ст. ст. 4, 7 Федерального конституционного закона ";О чрезвычайном положении";, ст. 4 Федерального конституционного закона ";О военном положении"; как чрезвычайное положение, так и военное положение вводятся указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации. Чрезвычайное положение, согласно ст. ст. 7, 9, 10 первого из названных Законов, либо прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения или в связи с истечением срока его действия либо отменяется указом Президента РФ. Военное положение в соответствии со ст. 21 второго из названных Законов либо прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о введении военного положения, либо отменяется его указом.

Статья 9. Обязательность проведения выборов

Комментарий к статье 9

Комментируемая статья закрепляет принцип обязательности проведения выборов выборных федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутатов указанных органов. Содержанием данного принципа является обязательность, периодичность проведения выборов, а также проведение выборов в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или депутатов.

Закрепление принципа обязательности проведения выборов соответствует и указанным выше (см. комментарий к преамбуле Закона) обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. В частности, в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (протокол N 1, ст. 3) государства - участники обязались проводить свободные выборы с разумной периодичностью. О периодических выборах говорится в п. ";b"; ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека. На обеспечение периодичности выборов направлены конституционные нормы о сроках, на которые избираются Президент РФ и депутаты Государственной Думы, а также норма п. 1 ст. 8 комментируемого Закона, согласно которой устанавливаемый срок, на который избираются ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутаты указанных органов, не может составлять более пяти лет.

Как отмечено в Постановлении КС России от 11 июня 2003 г. N 10-П <63>, периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны, имеющее целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти обеспечить их демократический и правовой характер. В отношении же института референдума в данном документе КС России отметил следующее: поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией; при этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в т.ч. закрепленный ею принцип периодичности выборов.

--------------------------------

<63> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.

Статья 10. Назначение выборов

Комментарий к статье 10

1. В комментируемой статье содержится регулирование, посвященное назначению выборов. Данную статью открывает норма, согласно которой выборы указанных в п. 1 ст. 8 комментируемого Закона органов или депутатов, т.е. выборных органов и депутатов назначает уполномоченный на то орган или должностное лицо. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Полномочия органов и должностных лиц по назначению выборов федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, депутатов указанных органов закреплены в нормативных правовых актах соответствующего уровня.

Органы и должностные лица, уполномоченные назначать выборы федеральных ОГВ, депутатов этих органов, т.е. Президента РФ и депутатов Государственной Думы, установлены непосредственно Конституцией РФ: назначение выборов Президента РФ согласно п. ";д"; ч. 1 ст. 102 относится к ведению Совета Федерации; выборы Государственной Думы согласно п. ";а"; ст. 84 назначает Президент РФ.

В соответствии с подп. ";в"; п. 3 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ) дата выборов в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ назначается постановлением законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ.

Муниципальные выборы согласно ч. 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.

2. В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что день голосования на выборах в федеральные ОГВ определяется в соответствии с федеральным законом. В этой связи целесообразно указать следующее.

Согласно пункту 2 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ днем голосования на выборах Президента РФ является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ и в котором четыре года тому назад был избран Президент РФ. В соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 196-ФЗ со дня официального опубликования результатов ближайших, назначенных после дня вступления в силу указанного Закона, выборов Президента РФ в указание на четыре года заменяется указанием на ";шесть лет";. В пункте 4 этой же статьи установлено, что в случае прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента РФ. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом РФ.

С учетом этого предыдущие общие выборы Президента РФ состоялись 2 марта 2008 г. (Постановление Совета Федерации от 26 ноября 2007 г. N 550-СФ ";О назначении выборов Президента Российской Федерации"; <64>, Постановление ЦИК России от 7 марта 2008 г. N 104/777-5 ";О результатах выборов Президента Российской Федерации"; <65>), днем общих выборов Президента РФ, а точнее, днем голосования на данных выборах должно быть 11 марта 2012 г.

--------------------------------

<64> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6130.

<65> РГ. 2008. 8 марта. N 51.

В соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. В части 4 указанной статьи также предусмотрено, что при роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, Президент Российской Федерации одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы.

С учетом того что выборы депутатов Государственной Думы предыдущего (пятого) созыва проведены 2 декабря 2007 г. (Указ Президента РФ от 2 сентября 2007 г. N 1144 ";О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва"; <66>, Постановление ЦИК России от 8 декабря 2007 г. N 72/591-5 ";О результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва"; <67>), днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы нового (шестого) созыва должно быть 4 декабря 2011 г.

--------------------------------

<66> СЗ РФ. 2007. N 37. Ст. 4435.

<67> РГ. 2007. 11 декабря. N 277.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает единый день голосования на выборах в ОГВ субъектов РФ и ОМСУ, что является одной из новелл Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. Указанным Законом в комментируемый Закон также включена статья 81.1, в которой определен порядок применения данной новеллы в отношении проведения выборов тех ОГВ субъекта РФ, ОМСУ, депутатов указанных органов, которые избраны на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г.

По общему правилу, закрепленному в п. 3 комментируемой статьи, единым днем голосования на выборах в ОГВ субъектов РФ, ОМСУ является второе воскресенье марта года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов. Соответственно, в год проведения выборов Президента РФ указанный единый день голосования совпадет с днем голосования на выборах Президента РФ и выборы будут совмещены.

В случаях, непосредственно предусмотренных комментируемым Законом, днем голосования на выборах в ОГВ субъектов РФ, ОМСУ согласно п. 3 комментируемой статьи является второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов. Если такие случаи выпадают на год, в который проводятся выборы депутатов Государственной Думы очередного созыва, то день голосования на выборах в ОГВ субъектов РФ, ОМСУ совмещается с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы.

Пункт 3 комментируемой статьи также предусматривает исключения, отсылая к нормам п. п. 4 - 6 данной статьи, п. п. 8 и 10 ст. 81.1, п. 6 ст. 82 комментируемого Закона (указание на нормы п. 10 ст. 81.1 и п. 6 ст. 82 данного Закона введено Федеральным законом от 8 марта 2011 г. N 34-ФЗ). О таких исключениях см. указанные статьи и комментарий к ним.

4. В п. 4 комментируемой статьи установлен предельный срок проведения досрочных выборов в выборные ОГВ субъектов РФ, ОМСУ в случае досрочного прекращения полномочий указанных органов или депутатов, влекущего за собой неправомочность органа: такие выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает правила назначения дня голосования на выборах в ОГВ субъектов РФ, вновь образуемые в соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией (уставом) субъекта РФ.

День проведения выборов в такие органы назначается федеральным конституционным законом, федеральным законом или указом Президента РФ либо на второе воскресенье марта, либо на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - на день голосования на указанных выборах или на иной день, либо на иной день, но с учетом норм п. п. 6 и 7 комментируемой статьи.

В качестве примера следует привести норму ч. 2 ст. 9 Федерального конституционного закона от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ ";Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа"; <68>, которой устанавливалось проведение выборов Законодательного Собрания Забайкальского края первого созыва (законодательного (представительного) ОГВ нового субъекта РФ) на 12 октября 2008 г.

--------------------------------

<68> СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3745.

6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи голосование на выборах может быть назначено только на воскресенье, т.е. на день недели, который согласно ст. 111 ТК РФ является общим выходным днем.

Статья 112 данного Кодекса устанавливает перечень нерабочих праздничных дней, а также устанавливает, что при совпадении выходного и нерабочего праздничного дней выходной день переносится на следующий после праздничного рабочий день. Кроме того, в указанной статье предусмотрено, что в целях рационального использования работниками выходных и нерабочих праздничных дней Правительство РФ вправе переносить выходные дни на другие дни. С учетом этих правил в п. 6 комментируемой статьи установлено, что назначение голосования не допускается ни на нерабочий праздничный день, ни на предшествующий ему день, ни на день, следующий за нерабочим праздничным днем, ни на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Применительно к выборам в федеральные органы государственной власти данный запрет установлен в п. 7 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ и в ч. 7 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

В пункте 6 комментируемой статьи также предусмотрены последствия ситуации, когда второе воскресенье марта или второе воскресенье октября совпадает с одним из указанных дней: выборы назначаются на первое воскресенье марта или на первое воскресенье октября соответственно.

7. В пункте 7 комментируемой статьи определены сроки, в течение которых уполномоченный орган или должностное лицо обязаны принять решение о назначении выборов. Данные сроки определены в зависимости от уровня назначаемых выборов:

решение о назначении выборов в федеральный ОГВ должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Такие же сроки установлены в ч. 2 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Однако, в п. 2 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ максимальный срок сокращен - решение о назначении выборов Президента РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;

решение о назначении выборов в ОГВ субъекта РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;

решение о назначении выборов в ОМСУ должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования.

Как предусмотрено в п. 7 комментируемой статьи, при назначении досрочных выборов указанные сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть. При назначении досрочных выборов Президента РФ, досрочных выборов Государственной Думы сроки осуществления избирательных действий согласно п. 6 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), ч. 6 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы сокращаются на четверть. Там же определены правила сокращения сроков: сроки в днях умножаются на три четвертых и округляются в сторону ближайшего целого числа; если после умножения получается число, дробная часть которого составляет половину целого числа, то оно округляется в большую сторону.

В пункте 7 комментируемой статьи также закреплено, что решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ. Опубликование производится в порядке, установленном для опубликования соответствующего правового акта - постановления Совета Федерации (при назначении выборов Президента РФ), указа Президента РФ (при назначении выборов депутатов Государственной Думы), постановления законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ (при назначении выборов в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ) или правового акта представительного органа муниципального образования (при назначении муниципальных выборов). Причем вне зависимости от порядка опубликования соответствующего правового акта решение о назначении выборов должно быть опубликовано не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Разумеется, подлежит официальному опубликованию в СМИ и решение о назначении досрочных выборов.

Порядок опубликования перечисленных актов определяется соответственно Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ ";О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"; <69>, Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 ";О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; <70>, Законом об организации органов власти субъектов РФ и Законом о местном самоуправлении.

--------------------------------

<69> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

<70> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

8. Пункт 8 комментируемой статьи закрепляет гарантии назначения выборов в случае, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки. Выборы в федеральные органы государственной власти в этом случае назначаются ЦИК России в порядке, установленном федеральным законом, а именно:

в пункте 3 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) предусмотрено, что в случае, если Совет Федерации не назначит выборы Президента РФ в установленные сроки, выборы назначаются и проводятся ЦИК России во второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ. Согласно пункту 5 этой же статьи в случае, если Совет Федерации не назначит досрочные выборы Президента РФ, выборы Президента РФ назначаются и проводятся ЦИК России в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом РФ. В указанных случаях сроки осуществления избирательных действий в соответствии с п. 6 указанной статьи сокращаются на одну четверть;

в соответствии с ч. 3 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы в случае, если Президент РФ не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленный срок, выборы назначаются ЦИК России и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Согласно части 5 этой же статьи в случае, если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва, выборы назначаются ЦИК России и проводятся в последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Как установлено в ч. 6 указанной статьи, в указанных случаях сроки осуществления избирательных действий сокращаются на одну четверть.

В случае, если выборы в ОГВ субъекта РФ законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ в установленный срок не назначены, выборы назначаются ИКС РФ не позднее чем за 80 дней до дня голосования.

В случае, если представительный орган муниципального образования в установленные сроки не назначает муниципальные выборы, выборы назначаются соответствующей ИКМО не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Возможность назначения в таких случаях муниципальных выборов соответствующей ИКМО предусмотрена также в ч. 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении.

Пункт 8 комментируемой статьи устанавливает обязательность опубликования решения избирательной комиссии о назначении выборов. Такое решение должно быть опубликовано не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов, т.е. не позднее 12 дней с момента, не позднее которого должно быть принято решение о назначении выборов. Положения об опубликовании решения ЦИК России о назначении выборов Президента, выборов депутатов Государственной Думы закреплены в п. п. 3 и 5 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ, ч. ч. 3 и 5 ст. 6 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

9. В пункте 9 комментируемой статьи установлены гарантии назначения выборов в случаях, если: соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы при неназначении данных выборов в установленные сроки уполномоченным на то органом или должностным лицом; такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном комментируемым Законом.

В указанных случаях соответствующий суд общей юрисдикции определяет срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При определении срока, в течение которого должны быть назначены выборы, суд должен учитывать сроки проведения избирательных действий - формирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации кандидатов на должность и т.д. (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 сентября 2004 г. N 46-В04-23 <71>).

--------------------------------

<71> СПС.

Как предусмотрено в п. 9 комментируемой статьи, для проведения выборов может быть сформирована временная избирательная комиссия в количестве не более 15 членов комиссии с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, предусмотренных нормами ст. ст. 22 - 24 и 29 комментируемого Закона. Обязанность сформировать временную избирательную комиссию возлагается судом на ЦИК России или ИКС РФ (соответственно уровню выборов). Такая временная избирательная комиссия должна быть сформирована в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда. При отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица суд устанавливает срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы.

ЦИК России или ИКС РФ (соответственно уровню выборов) на основании решения суда устанавливают срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Право на обращение в суд с соответствующими требованиями принадлежит избирателям, избирательным объединениям, органам государственной власти, ОМСУ и прокурору.

Следует отметить, что в п. 9 комментируемой статьи говорится о назначении выборов как в ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, так и в федеральные органы государственной власти. Однако ни Закон о выборах Президента РФ, ни Закон о выборах депутатов Государственной Думы не предусматривают судебную процедуру назначения выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы.

Согласно разъяснениям, данным в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 7 марта 2007 г. <72>, дела о назначении выборов в органы местного самоуправления подсудны верховным судам республик, краевым судам, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и судам автономных округов.

--------------------------------

<72> СПС.

Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах

Комментарий к статье 11

1 - 2. Положения пунктов 1 и 2 комментируемой статьи определяют круг нормативных правовых актов, составляющих законодательство РФ о выборах и законодательство РФ о референдумах соответственно. При этом понятие ";законодательство"; использовано в широком его понимании - им охватываются как законодательные, так и иные нормативные правовые акты.

Исходя из этих положений в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. N 5 о защите избирательных прав судам общей юрисдикции при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме предписано руководствоваться:

Конституцией РФ;

такими федеральными конституционными законами, как Закон о референдуме РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ ";О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"; <73>;

--------------------------------

<73> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4916.

такими федеральными законами, как комментируемый Закон, Закон о выборах Президента РФ, Закон о выборах депутатов Государственной Думы, Закон об организации органов власти субъектов РФ, Закон об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ, Закон о местном самоуправлении, Федеральный закон ";О политических партиях";, Закон о ГАС ";Выборы";;

конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований;

иными нормативными правовыми актами о выборах и референдумах, принимаемыми в России.

Конституция РФ, как закреплено в ч. 1 ст. 15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п. 2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 ";О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия";. В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст. 15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

Как установлено в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы России являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Там же предусмотрено, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 ";О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"; <74>, под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений.

--------------------------------

<74> РГ. 2003. 2 декабря. N 244.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ ";О международных договорах Российской Федерации"; <75>. Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ <76>) понятием ";международный договор РФ"; охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. ";а"; ст. 2 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (п. 2 ст. 1).

--------------------------------

<75> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

<76> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.

Как установлено в ст. 76 Конституции РФ: по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ч. 1); по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2); федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3).

В части 4 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что вне пределов ведения России, совместного ведения России и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Согласно части 6 указанной статьи в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4 этой статьи, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Иными нормативными правовыми актами о выборах и референдуме, нежели законодательные акты, являются:

нормативные правовые акты федерального уровня, к которым относятся указы Президента РФ (те из них, которые имеют нормативный характер), постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты других ФОИВ, инструкции ЦИК России, издаваемые в соответствии с п. 13 ст. 21 комментируемого Закона;

нормативные правовые акты субъектов РФ, к которым согласно ст. 22 Закона об организации органов власти субъектов РФ относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) и акты высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ;

муниципальные правовые акты, в систему которых в соответствии с ч. 1 ст. 43 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ) входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

3. В пункте 3 комментируемой статьи установлена особенность действия во времени законов, определяющих порядок подготовки и проведения выборов, референдума субъекта РФ или местного референдума, и изменений к таким законам, в случае, если закон, изменения принимаются в период избирательной кампании соответствующих выборов, в период кампании соответствующего референдума: такие закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после вступления в силу указанных закона и изменений. В Законе о референдуме РФ изложенная особенность непосредственно не закреплена, но, как представляется, с очевидностью подразумевается.

Изложенное правило является одной из гарантий, обеспечивающих принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме. Изменение в период избирательной кампании порядка подготовки и проведения выборов ведет к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и тех же выборов (см. напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 21 января 2003 г. по делу N 92-Г03-1 <77>).

--------------------------------

<77> СПС.

Следует подчеркнуть, что в п. 3 комментируемой статьи не содержится ограничение на применение указанных законов и изменений в еще более поздние сроки. Так, например, Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 38-ФЗ, внесшим изменения в ст. 35 комментируемого Закона, установлено, что положения указанной статьи в новой редакции применяются к выборам депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, назначенным по истечении 90 дней после дня вступления в силу указанного Закона.

4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет правовую основу проведения выборов в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ в случаях отсутствия или недостаточности правовой регламентации таких выборов на уровне законодательства субъекта РФ, т.е. в случае, если срок полномочий ОГВ субъекта РФ, ОМСУ истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта РФ о выборах отсутствует, а также в случае, если положение (положения) закона субъекта РФ не может быть применено (не могут быть применены) вследствие его признания судом недействующим (недействующими).

В указанных случаях выборы в ОГВ субъекта РФ, в ОМСУ в части положения (положений) закона субъекта РФ, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ. Такими иными федеральными законами являются, прежде всего, Закон об организации органов власти субъектов РФ и Закон о местном самоуправлении, а также Закон об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ (в соответствии с ч. ч. 4 и 12 ст. 85 Закона о местном самоуправлении является действующим в части, не противоречащей данному Закону, см. комментарий к ст. 83 Закона).

В пункте 4 комментируемой статьи также предусмотрено, что в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, выборы в ОГВ субъекта РФ, в ОМСУ проводятся в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента РФ. В качестве примера такого регулирования следует упомянуть действующий в настоящее время Указ Президента РФ от 30 мая 1997 г. N 535 <78>, в котором (в ред. Указа Президента РФ от 14 января 2011 г. N 38 <79>) закреплены положения, обеспечивающие избирательные права военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, Государственной противопожарной службы МЧС России, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, работников органов прокуратуры РФ и сотрудников Следственного комитета РФ.

--------------------------------

<78> СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2572.

<79> СЗ РФ. 2011. N 4. Ст. 572.

5. В пункте 5 комментируемой статьи определена правовая основа проведения референдума субъекта РФ, местного референдума на случаи отсутствия или недостаточности правовой регламентации на уровне законодательства субъекта РФ проведения референдума соответствующего уровня, т.е. на случай, когда закон субъекта РФ о региональном или местном референдуме отсутствует, и на случай, когда положение (положения) закона субъекта РФ не может быть применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим (недействующими).

В указанных случаях референдум субъекта РФ, местный референдум в части положения (положений) закона субъекта РФ, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией референдума на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан РФ на участие в референдуме, т.е. Закона об организации органов власти субъектов РФ и Закона о местном самоуправлении.

Пункт 5 комментируемой статьи также предусматривает, что в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, референдум соответствующего уровня проводится в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента РФ. В качестве примера такого регулирования следует упомянуть Указ Президента РФ от 12 декабря 2002 г. N 1401 ";Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам Законов Чеченской Республики ";О выборах Президента Чеченской Республики"; и ";О выборах в Парламент Чеченской Республики"; <80>, изданный в связи с обращением Избирательной комиссии Чеченской Республики (утратил силу с 19 октября 2003 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2003 г. N 1214 ";Об Администрации Чеченской Республики"; <81> с вступлением в должность избранного Президента Чеченской Республики и формированием органов исполнительной власти Чеченской Республики).

--------------------------------

<80> СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.

<81> СЗ РФ. 2003. N 42. Ст. 4051.

Статья 11.1. Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах

Комментарий к статье 11.1

1. В комментируемой статье установлены правила исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах. Данная статья включена в комментируемый Закон Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ и содержит положения, в точности аналогичные тем, которые закреплены в ст. 91 Закона о референдуме РФ в отношении порядка исчисления сроков в названном Законе.

Как разъяснено в п. 26 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. N 5 о защите избирательных прав, комментируемой статьей предусмотрен порядок исчисления сроков, установленных законодательством РФ о выборах и референдумах, который отличается от правил, установленных главой 9 ГПК РФ; указанная норма определяет порядок исчисления сроков, связанных с применением законодательства о выборах и референдумах, и не распространяется на исчисление процессуальных сроков, в т.ч. на сроки обращения в суд, правила исчисления которых установлены статьями 107 и 108 данного Кодекса.

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает правило исчисления срока в отношении ";какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено со дня наступления какого-либо события";: первым днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата наступления соответствующего события, но не ранее времени наступления этого события.

По правилам п. 1, а не п. 4 комментируемой статьи исчисляется, в частности, установленный в п. 2 ст. 78 комментируемого Закона и ч. 2 ст. 260 ГПК РФ срок для обжалования решения избирательной комиссии ";в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией обжалуемого решения";. Поэтому, например, если решение избирательной комиссии принято 24 января 2007 г., то этот день и является первым днем десятидневного срока для подачи в суд заявления об отмене решения избирательной комиссии о регистрации; последним днем для подачи заявления является 2 февраля 2007 г. (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 2 марта 2007 г. по делу N 37-Г07-1 <82>).

--------------------------------

<82> СПС.

2 - 3. В пункте 2 комментируемой статьи установлено правило исчисления срока в отношении ";какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не позднее чем за определенное количество дней или за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события";: последним днем или днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в комментируемом Законе количество дней до дня наступления соответствующего события.

Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает правило исчисления срока в отношении ";какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не ранее чем за определенное количество дней до дня наступления какого-либо события";: первым днем, когда данное действие может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в комментируемом Законе количество дней до дня наступления соответствующего события.

По указанным правилам исчисляются, в частности, установленные в п. 7 ст. 10 комментируемого Закона сроки, в которые уполномоченным на то органом или должностным лицом должно быть принято решение о назначении выборов. Так, например, если выборы в ОМСУ должны пройти 11 марта 2007 г., то решение о назначении этих выборов должно быть принято не ранее 10 декабря 2006 г. (после указанной даты до даты голосования остается 90 дней) и не позднее 20 декабря 2006 г. (после указанной даты до даты голосования остается 80 дней).

4. В пункте 4 комментируемой статьи установлено правило исчисления сроков в отношении ";какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не позднее чем через определенное количество дней после даты наступления какого-либо события";: данное действие может (должно) быть осуществлено в течение указанного в комментируемом Законе количества дней; при этом первым днем считается день, следующий после календарной даты наступления этого события, а последним - день, следующий за днем, в который истекает указанное количество дней.

По правилам п. 4 статьи исчисляется, в частности, установленный в п. 4 ст. 78 комментируемого Закона, ч. 6 ст. 260 ГПК РФ срок для рассмотрения и разрешения заявления об оспаривании решения комиссии в случае дополнительной проверки фактов, содержащихся в заявлении, - ";не позднее чем через десять дней со дня его подачи"; (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 5 декабря 2005 г. по делу N 67-Г05-13 <83>).

--------------------------------

<83> СПС.

Именно по правилу п. 4, а не п. 1 комментируемой статьи исчисляется установленный в п. 6 ст. 70 комментируемого Закона срок представления кандидатом, избранным депутатом или выборным должностным лицом копии приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица после соответствующего извещения избирательной комиссией. Как указано в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 14 июня 2006 г. по делу N 24-Г06-10 <84>, копия документа об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, должна быть представлена кандидатом в избирательную комиссию в пятидневный срок не со дня, а после его извещения о результатах выборов.

--------------------------------

<84> СПС.

Глава II. ГАРАНТИИ ПРАВА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НА НАЗНАЧЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА

Статья 12. Вопросы референдума

Комментарий к статье 12

1. Комментируемая статья посвящена вопросам референдума. В отношении вопросов федерального референдума - подлежащих вынесению и не подлежащих вынесению - пункт 1 данной статьи отсылает к федеральному конституционному закону, т.е. к Закону о референдуме РФ.

Статьей 6 названного Закона в отношении вопросов, подлежащих вынесению на федеральный референдум, указано следующее:

Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со статьей 135 Конституции РФ (ч. 1);

на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором РФ. Вынесение на референдум указанных проекта нормативного акта или вопроса, назначение, подготовка и проведение референдума осуществляются в соответствии с названным Законом с учетом особенностей, предусмотренных соответствующим международным договором РФ (ч. 2);

вопросы государственного значения, не указанные в ч. ч. 1 и 2 данной статьи, выносятся на референдум исключительно в порядке, предусмотренном названным Законом (ч. 3);

на референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению России, а также к совместному ведению России и ее субъектов (ч. 4).

В соответствии с ч. 11 ст. 6 Закона о референдуме РФ проведение федерального референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией РФ, международным договором РФ, Законом о референдуме, является обязательным.

Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум РФ, определен в ч. 5 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. N 1-ФКЗ <85>):

--------------------------------

<85> СЗ РФ. 2008. N 17. Ст. 1754.

об изменении статуса субъекта (субъектов) РФ, закрепленного Конституцией РФ (п. 1);

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов (п. 2);

об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности РФ (п. 3);

о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (п. 4);

об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором РФ, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором РФ, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором РФ (п. 5);

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (п. 8);

отнесенные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных ОГВ (п. 10).

2. В отношении вопросов референдума субъекта РФ в п. 2 комментируемой статьи установлено, что это могут быть только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ или в совместном ведении России и субъектов РФ, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.

Данная норма основана на положении ст. 73 Конституции РФ, устанавливающем, что вне пределов ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и ее субъектов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, учтена правовая позиция, выраженная в Постановлении КС России от 10 июня 1998 г. N 17-П <86>, которым было признано не соответствующим Конституции РФ положение п. 4 ст. 13 Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав о том, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении России и ее субъектов. Как указал КС России, субъекты РФ, обладая правом осуществлять собственное правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и вопросы, по которым проводится референдум субъекта РФ, если этими вопросами не затрагиваются полномочия России (ст. 71 Конституции РФ) и если они не решены в федеральном законе.

--------------------------------

<86> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.

В пункте 5 ст. 1 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <87>) установлено что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Там же указано, что общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются названным Законом.

--------------------------------

<87> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2709.

В качестве примера вопроса, урегулированного федеральным законом и в силу этого не подлежащего вынесению на региональный референдум, следует привести такой вопрос: ";Вы за то, чтобы высшее должностное лицо Московской области - губернатор Московской области избирался гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Московской области и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?";. Как отмечалось в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 6 июля 2005 г. по делу N 4-Г05-14 <88>, порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ урегулирован статьей 18 Закона об организации органов власти субъектов РФ.

--------------------------------

<88> СПС.

В развитие нормы п. 2 комментируемой статьи в п. 10 ст. 73 комментируемого Закона предусмотрено, что в случае, если после проведения референдума субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении России и субъекта РФ, вступил в силу федеральный закон по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому федеральному закону, не применяется.

3. В отношении вопросов местного референдума пункт 2 комментируемой статьи устанавливает, что это могут быть только вопросы местного значения. Об этом же говорится в норме ч. 1 ст. 22 Закона о местном самоуправлении, предусматривающей, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.

Согласно определению, данному в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении, вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и названным Законом осуществляется населением и (или) ОМСУ самостоятельно. С учетом определенных в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении видов муниципальных образований - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения - в названном Законе о местном самоуправлении установлен перечень вопросов местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа (ст. 16).

В части 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ <89>) предусмотрено, что структура ОМСУ в случае создания на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае создания вновь образованного муниципального образования путем преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

--------------------------------

<89> СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5517.

4. В пункте 4 комментируемой статьи указано, что законодательством могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум регионального и местного уровней. Как говорилось выше, вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум федерального уровня, определяются Законом о референдуме РФ. В качестве примера следует отметить, что в части 1 ст. 11 Федерального конституционного закона ";О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"; (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ <90>) предусмотрено вынесение на референдумы заинтересованных субъектов РФ вопроса об образовании в составе России нового субъекта РФ.

--------------------------------

<90> СЗ РФ. 2005. N 45. Ст. 4581.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает, что вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. В основе данного положения лежит норма ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой в России признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Как следует из разъяснений, данных в п. 5 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 ";О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия";, общепризнанные права и свободы человека и гражданина закреплены в международных пактах, конвенциях и иных документах. В частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и т.д.

Положение о том, что вопрос, выносимый на референдум федерального уровня, не должен ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, закреплено в ч. 6 ст. 6 Закона о референдуме РФ.

6. В пункте 6 комментируемой статьи к вопросам, выносимым на референдумы регионального и местного уровней, установлено требование непротиворечивости законодательству РФ, а к вопросам, выносимым на местный референдум, кроме того, требование непротиворечивости законодательству соответствующего субъекта РФ.

Требование непротиворечивости законодательству РФ подразумевает и то, что вопросы референдума не должны противоречить и Конституции РФ. Требование непротиворечивости Конституции РФ вопросов, выносимых на референдум федерального уровня, закреплено в ч. 6 ст. 6 Закона о референдуме РФ.

В качестве примера следует отметить, что Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2003 г. по делу N 76-Г03-2 <91> признан противоречащим федеральному законодательству, а именно Конституции РФ вопрос об изменении статуса Коми-Пермяцкого автономного округа на окружном референдуме.

--------------------------------

<91> СПС.

7. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает два требования к вопросам, выносимым на референдумы: требование ясности, которое заключается в том, что вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования (соответственно, формулировка вопроса референдума должна предполагать только однозначный ответ - ";да"; или ";нет";); требование определенности, которое заключается в том, чтобы была исключена неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Требования ясности и определенности к вопросам референдума федерального уровня установлены в ч. 7 ст. 6 Закона о референдуме РФ.

Примером вопроса, не отвечающего требованию ясности, является предложенный к вынесению на референдум вопрос: ";Согласны ли вы с тем, чтобы Коми-Пермяцкий автономный округ вышел из состава Пермской области и стал самостоятельным субъектом Российской Федерации - Республикой Парма?"; В упоминавшемся выше Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2003 г. по делу N 76-Г03-2 отмечалось, что предложенный инициативной группой к вынесению на референдум вопрос фактически содержит в себе два самостоятельных вопроса: согласны ли вы на то, чтобы Коми-Пермяцкий автономный округ вышел из состава Пермской области? И согласны ли вы на изменение статуса Коми-Пермяцкого автономного округа на статус Республики Парма? Это, по мнению Судебной коллегии, не исключает возможности его множественного толкования, что, бесспорно, нарушает требования п. 7 комментируемой статьи, и не может быть вынесен на референдум округа.

В качестве примера предложенного к вынесению на референдум вопроса, не соответствующего требованию определенности, следует указать вопрос: ";Вы доверяете Законодательному Собранию под председательством У.?"; Как указала Судебная коллегия по гражданским делам ВС России в Определении от 6 декабря 2002 г. N 53-Г02-46 <92>, такой поставленный вопрос не исключает неопределенности правовых последствий принимаемого на референдуме решения.

--------------------------------

<92> СПС.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона ";О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"; (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ) не допускается вынесение вопроса об образовании в составе России нового субъекта РФ на референдумы заинтересованных субъектов РФ с различиями в его формулировке.

8. В пункте 8 комментируемой статьи определен перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта РФ, местный референдум. Как говорилось выше, перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на федеральный референдум, установлен Законом о референдуме РФ.

Обоснование запрета вынесения на местный референдум вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий ОМСУ, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в ОМСУ либо об отсрочке указанных выборов (подп. ";а"; п. 8 комментируемой статьи) следует из правовой позиции, выраженной в упоминавшемся выше Постановлении КС России от 10 июня 1998 г. N 17-П:

данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти;

запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах ОМСУ не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью ОМСУ и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.

9. Пункт 9 комментируемой статьи предусматривает запрет установления иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в данной статье. Соответственно, для установления дополнительных ограничений для вопросов референдумов регионального и местного уровней необходимо внесение изменений в комментируемую статью, а для установления дополнительных ограничений для вопросов референдума федерального уровня - в Закон о референдуме РФ.

Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума

Комментарий к статье 13

1. В комментируемой статье определены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума, на что и указано в названии статьи. Причем согласно п. 4 данной статьи установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в этой статье, не допускается. Таким образом, комментируемая статья устанавливает исчерпывающий перечень случаев, в которых назначение и проведение референдума не допускается. В основе регулирования, содержащегося в данной статье, лежит норма ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пункт 1 комментируемой статьи основан на нормах ст. 14 Федерального конституционного закона ";О чрезвычайном положении"; и ч. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона ";О военном положении";, согласно которым на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного или военного положения соответственно (о понятиях чрезвычайного положения и военного положения, порядке их введения и отмены см. комментарий к ст. 8 Закона). В развитие данных норм в п. 1 комментируемой статьи установлено, что референдум не может назначаться и проводиться также и в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

В отношении федерального референдума в ч. 1 ст. 7 Закона о референдуме РФ аналогично п. 1 комментируемой статьи установлено, что инициатива проведения такого референдума не может быть выдвинута и такой референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.

Статьей 7 Закона о референдуме РФ также предусмотрено следующее:

референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях России военного или чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном названным Законом порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отложено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 данной статьи (ч. 2);

референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное положение не действует в случаях, предусмотренных частями 1 и 2 ст. 6 названного Закона (ч. 3);

в период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов не может быть выдвинута инициатива проведения референдума в порядке, предусмотренном статьей 15 названного Закона (ч. 4).

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи единственным основанием для отказа ОГВ субъекта РФ, ОМСУ в назначении референдума является нарушение при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Как предусмотрено в п. 1 ст. 15 комментируемого Закона, в случае, если установленные порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации соблюдены, то назначение и проведение референдума является обязательным.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 17 ноября 2004 г. по делу N 1-Г04-20 <93>, нормой п. 2 комментируемой статьи определены обстоятельства, исключающие назначение референдума, а не органы, наделенные правом назначать референдум субъекта РФ; вопрос же о том, какой орган уполномочен назначать референдум субъекта РФ, однозначно разрешен в положениях п. 4 ст. 15 комментируемого Закона.

--------------------------------

<93> СПС.

3. В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность установления в законе субъекта РФ, уставе муниципального образования срока, в течение которого референдум субъекта РФ, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса проводиться не может, т.е. срока, в течение которого запрещено проведение повторного референдума. При этом предусмотрен предел установления срока запрета проведения повторного референдума - два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Ограничение проведения повторного референдума федерального уровня непосредственно установлено в ч. 5 ст. 7 Закона о референдуме РФ: проведение повторного референдума, т.е. референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов.

4. Норма пункта 4 комментируемой статьи запрещает установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, нежели прямо предусмотренные в данной статье. В отношении федерального референдума в ч. 6 ст. 7 Закона о референдуме РФ аналогично предусмотрено, что указанный в этой статье перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в названный Закон. Соответственно, для установления дополнительных случаев, когда не может проводиться региональный или местный референдум, необходимо внесение изменений в комментируемую статью.

Следует отметить, что в силу прямого указания в п. 2 ст. 15 комментируемого Закона принятие ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

Статья 14. Инициатива проведения референдума

Комментарий к статье 14

1 - 2. Комментируемая статья регламентирует инициативу проведения референдума. В рамках данной регламентации, прежде всего, установлено, что инициатива проведения референдума в России принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме. Это правило основано на норме п. 1 ст. 4 комментируемого Закона, предусматривающей, что гражданин РФ, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрено, что федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена и иным субъектам, нежели имеющие право на участие в референдуме граждане РФ.

В отношении федерального референдума в ч. 1 ст. 14 Закона о референдуме РФ установлено, что инициатива его проведения принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами территории РФ находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 ст. 135 Конституции РФ (см. комментарий к ст. 12 Закона);

3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором РФ и названным Законом.

Инициатива проведения референдума по вопросу об образовании в составе России нового субъекта РФ в соответствии с ч. 1.1 ст. 11 Федерального конституционного закона ";О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"; (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ) принадлежит высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных ОГВ) заинтересованных субъектов РФ.

В отношении местного референдума в ч. 3 ст. 22 Закона о местном самоуправлении установлено, что решение о его назначении принимается:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи выдвижение инициативы проведения референдума, принадлежащей гражданам, осуществляется посредством образования инициативной группы по проведению референдума.

Право на образование инициативной группы принадлежит гражданину, группе граждан, имеющим право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта РФ, местного референдума устанавливается законом субъекта РФ. В пункте 1 ст. 36 комментируемого Закона установлена минимальная численность инициативных групп по проведению регионального и местного референдумов: для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта РФ - 20 человек, местного референдума - 10 человек. Верхний предел минимальной численности состава инициативных групп Законом не установлен. Согласно пункту 2 указанной статьи инициативная группа по проведению референдума подлежит регистрации в избирательной комиссии соответствующего уровня, т.е. ИКС РФ или ИКМО, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума.

Требования к инициативной группе по проведению федерального референдума установлены в ст. 15 Закона о референдуме. В частности:

инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где образована региональная подгруппа (ч. 2 ст. 15). Согласно ч. ч. 13 - 15 указанной статьи региональная подгруппа подлежит регистрации в ИКС РФ;

в состав инициативной группы по проведению референдума может входить подгруппа участников референдума, проживающих за пределами территории РФ. Такая подгруппа создается в порядке, установленном для создания региональной подгруппы (ч. 12 ст. 15);

в случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ уполномоченные представители региональных подгрупп более чем половины субъектов РФ вправе на своем собрании принять решение об обращении в ЦИК России с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума и обратиться с указанным ходатайством в ЦИК России не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы (ч. 19 ст. 15).

Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет право выдвижения инициативы проведения референдума субъекта РФ, местного референдума также избирательным объединениям, иным общественным объединениям, соответствующим установленным требованиям. Закон о референдуме РФ, исходя из приведенных выше положений ч. 1 ст. 14, право выдвижения инициативы проведения федерального референдума общественным объединениям не предоставляет.

Право участвовать в референдумах в порядке, установленном законодательством РФ, общественного объединения, являющегося юридическим лицом, предусмотрено в ст. 27 Федерального закона ";Об общественных объединениях"; (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ <94>), политической партии - в подп. ";в"; п. 1 ст. 26 Федерального закона ";О политических партиях";. Согласно пункту 2 ст. 36 Федерального закона ";О политических партиях"; (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) политическая партия, представившая в уполномоченные органы документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов РФ, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения, иные структурные подразделения вправе принимать участие в референдумах в порядке, установленном законодательством РФ о референдумах.

--------------------------------

<94> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1018.

Понятие избирательного объединения определено в подп. 25 ст. 2 комментируемого Закона, в котором также установлены требования к общественным объединениям, не являющимися политическими партиями, при соблюдении которых общественное объединение признается избирательным объединением при проведении выборов в ОМСУ. В пункте 3 комментируемой статьи установлены несколько иные требования к такому общественному объединению для признания его имеющим право выдвижения инициативы референдума (в частности, отсутствует требование создания общественного объединения в форме общественной организации либо общественного движения; в уставе общественного объединения может быть предусмотрено участие или в выборах, или в референдумах). Кроме того, пункт 3 комментируемой статьи предоставляет право выдвижения инициативы проведения не только местного референдума, но и референдума субъекта РФ.

В случае выдвижения инициативы проведения референдума избирательным объединением, иным общественным объединением, руководящий орган этого объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума. При этом численность такого руководящего органа значения не имеет, т.е. положения пункта 1 ст. 36 комментируемого Закона о минимальной численности состава инициативных групп применению не подлежат.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает в качестве обязательного условия назначения референдума представление инициативной группой по проведению референдума в уполномоченный орган подписей участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Орган, в который должны быть представлены подписи, устанавливается федеральным конституционным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования соответственно уровню референдума.

Подписи в поддержку инициативы проведения федерального референдума представляются в ЦИК России в порядке, установленном ст. 18 Закона о референдуме РФ. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения федерального референдума регламентирован положениями ст. 17 названного Закона.

Подписи в поддержку инициативы проведения референдума субъекта РФ, местного референдума представляются соответственно в ИКС РФ, ИКМО, которые действуют в качестве комиссий референдумов. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдумов регионального и местного уровней регламентирован положениями ст. 37 комментируемого Закона.

Статья 15. Назначение референдума

Комментарий к статье 15

1. В пункте 1 комментируемой статьи в рамках определения содержания принципа обязательности проведения референдума установлено, что в случае, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные соответственно уровню референдума Законом о референдуме РФ, комментируемым Законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, то назначение и проведение референдума являются обязательными. В отношении федерального референдума названный принцип закреплен в ч. 11 ст. 6 Закона о референдуме РФ: проведение референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией РФ, международным договором РФ, названным Законом, является обязательным.

Следует также отметить, что с учетом нормы п. 2 ст. 11 комментируемого Закона отдельные вопросы порядка выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации регламентированы также Федеральным конституционным законом ";О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации";, Законом об организации органов власти субъектов РФ, Законом о местном самоуправлении.

2. Норма п. 4 ст. 13 комментируемого Закона предусматривает, что установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в этой статье, не допускается. В развитие данной нормы в п. 2 комментируемой статьи установлено, что не является препятствием для проведения референдума принятие ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу вопроса, который выносится на референдум. В случае, когда один и тот же вопрос будет решен путем принятия решения ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ и путем принятия решения на референдуме, решение, принятое на референдуме, в соответствии с положениями ст. 73 комментируемого Закона будет иметь большую юридическую силу, нежели решение, принятое до этого ОГВ, иным государственным органом, ОМСУ.

В отношении федерального референдума в ч. 9 ст. 6 Закона о референдуме РФ аналогично пункту 2 комментируемой статьи установлено, что принятие федеральным ОГВ, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с названным Законом может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, препятствующим проведению референдума по данному вопросу. При этом предусмотрено одно исключение - федеральный референдум не проводится в случае, если инициативная группа по проведению референдума до официального опубликования решения о назначении референдума отозвала свою инициативу. Порядок отзыва инициативы установлен в ч. 27 ст. 15 Закона о референдуме РФ: отзыв инициативы осуществляется путем представления в ЦИК России протоколов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума; решение об отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовало более половины членов региональной подгруппы. По результатам рассмотрения представленных документов ЦИК России принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.

Необходимо иметь в виду, что в ч. 10 ст. 6 Закона о референдуме РФ установлен запрет на принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом решения по существу вопроса, который в соответствии с международным договором РФ подлежит обязательному вынесению на референдум.

3. В пункте 3 комментируемой статьи в рамках определения порядка назначения федерального референдума сделана отсылка к Конституции РФ, а также к федеральному конституционному закону, под которым подразумевается Закон о референдуме РФ. Однако, исполняющий обязанности Президента РФ (Председатель Правительства РФ) согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ назначать референдум права не имеет. Как указано в Постановлении КС России от 6 июля 1999 г. N 10-П <95>, данное ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем Правительства РФ обязанностей Президента РФ - как предусмотренные ч. 2 ст. 92 Конституции РФ случаи досрочного прекращения полномочий Президента РФ, так и другие случаи исключительного характера.

--------------------------------

<95> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773.

Назначение федерального референдума также регламентировано положениями ст. 23 Закона о референдуме РФ, в ч. 1 которой предусмотрено следующее: не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в КС России с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума; КС России рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту РФ; решение КС России подлежит незамедлительному опубликованию. В части 1.1 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. N 1-ФКЗ) установлено, что этот порядок не изменяется в случае, если КС России рассматривал запрос ВС России в соответствии с ч. 17 ст. 15 названного Закона, т.е. запрос, направляемый в случае рассмотрения жалобы на решение ЦИК России, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума установленным требованиям.

В соответствии с ч. 2 ст. 23 Закона о референдуме РФ в случае, если КС России признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения КС России назначает референдум; в случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения КС России.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что референдум субъекта РФ назначается законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ. По аналогии с приведенными выше положениями Конституции РФ и Закона о референдуме РФ, предусматривающими, что федеральный референдум назначает только Президент РФ (и даже не исполняющий его обязанности не обладает таким полномочием), референдум субъекта РФ вправе назначить единственный орган - законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Как отмечалось, например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 17 ноября 2004 г. по делу N 1-Г04-20, ни комментируемый Закон, ни иные федеральные законы не предусматривают возможности назначения референдума субъекта РФ руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ в соответствии с подп. ";и"; п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ устанавливается законом субъекта РФ. При этом в силу прямого указания п. 4 комментируемой статьи в законе субъекта РФ должны быть учтены соответствующие нормы комментируемого Закона.

В отношении референдумов по вопросу об образовании в составе России нового субъекта РФ в ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона ";О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"; (в ред. Федерального конституционного закона от 31 октября 2005 г. N 7-ФКЗ) предусмотрено, что названный вопрос подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ после проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ.

5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи местный референдум назначается представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом.

Данные положения конкретизированы в ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ):

представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум;

в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, ИКС РФ или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется ИКМО, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным ОГВ субъекта РФ или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

6. В пункте 6 комментируемой статьи аналогично положениям ст. 10 комментируемого Закона, регламентирующим назначение голосования на выборах, установлено, во-первых, что голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье, и, во-вторых, что не допускается назначение голосования на референдуме на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. В отношении назначения голосования на федеральном референдуме данные правила установлены в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме РФ.

Пункт 6 комментируемой статьи также закрепляет, что решение о назначении референдума подлежит официальному опубликованию в СМИ. Такое опубликование производится в порядке, установленном для опубликования соответствующего правового акта - указа Президента РФ (при назначении федерального референдума), постановления законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ (при назначении регионального референдума), правового акта представительного органа муниципального образования (при назначении местного референдума).

Наряду с прочим в п. 6 комментируемой статьи установлены предельные сроки для официального опубликования в СМИ решения о назначении референдума: решение о назначении федерального и регионального референдумов - не менее чем за 60 дней до дня голосования, местного референдума - не менее чем за 45 дней до дня голосования. Однако статья 23 Закона о референдуме РФ регламентирует данный предельный срок несколько иначе: решение о назначении референдума должно быть опубликовано не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 60 дней до дня голосования, но не позднее чем через пять дней со дня его принятия (ч. 3); при назначении референдума в соответствии с международным договором РФ могут быть установлены иные сроки проведения референдума и, соответственно, сроки опубликования решения о назначении референдума (ч. 4).

7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает возможность переноса дня голосования на референдуме субъекта РФ, местном референдуме в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или ОМСУ либо с днем голосования на ином назначенном референдуме. Согласно данному пункту решение о переносе дня голосования принимается уполномоченным на то органом в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования. Перенос дня голосования может быть произведен только на более поздний срок и не более чем на 90 дней.

В пункте 1 ст. 8 комментируемого Закона установлен запрет на совмещение дней голосования на выборах разного уровня, в результате которого избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов. Однако при голосовании на референдуме используется бюллетень для голосования на референдуме, а не избирательный бюллетень, что позволяет говорить о нераспространении данного запрета на случай, предусмотренный в п. 7 комментируемой статьи.

Закон о референдуме РФ возможность переноса дня голосования на федеральном референдуме, в т.ч. в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах, не предусматривает. Более того, в ч. 6 ст. 23 названного Закона установлен запрет на совмещение дня голосования на федеральном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные ОГВ (т.е. на выборах Президента РФ и выборах депутатов Государственной Думы), проводимых одновременно на всей территории РФ. В то же время в ч. 5 указанной статьи предусмотрено, что в случае, если в период реализации инициативы проведения референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения референдума по иному вопросу (иным вопросам), то голосование по вопросам референдума, инициированного указанными группами, может быть назначено на один день.

8. В пункте 8 комментируемой статьи установлена обязательность официального опубликования в СМИ решения о перенесении дня голосования на референдуме. Такое решение подлежит опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия. Кроме того, в п. 8 данной статьи установлено дополнительное (к установленным в п. 6 статьи) требование к срокам официального опубликования в СМИ решения о назначении референдума - решение должно быть опубликовано не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В отношении решения о назначении федерального референдума такое требование закреплено в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме РФ.

Глава III. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТЕ)

ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, СОСТАВЛЕНИИ СПИСКОВ

ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, ОБРАЗОВАНИИ

ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ,

УЧАСТКОВ РЕФЕРЕНДУМА

Статья 16. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума

Комментарий к статье 16

1. Комментируемая статья закрепляет правовые основы организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В пункте 1 данной статьи в развитие принципа всеобщего избирательного права и права на участие в референдуме закреплено, что регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума.

Задачи учета избирателей, участников референдума определены в п. 1.4 Положения о Государственной системе регистрации избирателей: обеспечение установления численности избирателей, участников референдума на территории муниципального образования, субъекта РФ, в России и за пределами территории РФ; формирование и ведение Регистра избирателей, участников референдума; выполнение избирательных действий, действий при проведении референдума. Там же предусмотрено, что данные учета могут использоваться для решения задач, не связанных с выборами, референдумами, в соответствии с федеральным законодательством.

2. Пункт 2 комментируемой статьи возлагает осуществление регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), на главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения.

Законами городов Москвы и Санкт-Петербурга такая регистрация (учет) может быть возложена на руководителя территориального органа исполнительной власти. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 8 и ч. 3 ст. 9 Избирательного кодекса города Москвы регистрация (учет) избирателей осуществляется главой управы района г. Москвы, а сведения о зарегистрированных избирателях формирует и уточняет глава управы района г. Москвы. Как указано в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 14 июня 2006 г. по делу N 5-Г06-49 <96>, возложение указанных полномочий на руководителя территориального органа исполнительной власти города не является наделением его полномочиями главы муниципального образования и не нарушает принципов и основ местного самоуправления.

--------------------------------

<96> СПС.

Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования в соответствии с п. 2 комментируемой статьи является: в отношении избирателей, участников референдума, не являющихся вынужденными переселенцами, - факт нахождения места жительства на соответствующей территории; в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания на соответствующей территории.

Факт нахождения места жительства или временного пребывания на территории соответствующего муниципального образования устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России (о понятиях ";место пребывания"; и ";место жительства"; см. комментарий к ст. 17 Закона). Как разъяснено в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2007 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 7 ноября 2007 г. <97>, единственным основанием для включения гражданина РФ в списки избирателей на территории соответствующего муниципального образования являются сведения, предоставляемые органами, осуществляющими государственную регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, иных оснований действующее законодательство не предусматривает; следовательно, никакие иные документы, помимо сведений, предоставляемых вышеуказанными органами, не могут служить основанием для включения гражданина РФ в списки избирателей на территории соответствующего муниципального образования.

--------------------------------

<97> СПС.

Регистрационный учет граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России предусмотрен в ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 ";О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; <98>. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 <99> утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию. Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС России от 2 февраля 1998 г. N 4-П <100>, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

--------------------------------

<98> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

<99> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.

<100> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.

Понятие вынужденного переселенца дано в Законе РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 ";О вынужденных переселенцах"; <101>, в котором также предусмотрена процедура признания лица вынужденным переселенцем. Согласно пункту 3 ст. 5 названного Закона лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соответствующее удостоверение. Форма бланка удостоверения вынужденного переселенца и его описание утверждены Приказом ФМС России от 26 мая 2009 г. N 123 ";О бланке свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем и бланке удостоверения вынужденного переселенца"; <102>.

--------------------------------

<101> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427.

<102> БНА ФОИВ. 2009. N 32.

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи осуществление регистрации (учета) избирателей, участников референдума - военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, как на территории РФ, так и за ее пределами, возлагается на командира воинской части. Основанием для регистрации (учета) указанной категории избирателей, участников референдума является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской части.

Как предусмотрено в п. п. 4.3 и 4.4 Положения о Государственной системе регистрации избирателей (в целях выполнения в Вооруженных Силах РФ Положения о системе регистрации избирателей издавалась Директива Минобороны России от 16 декабря 1997 г. N Д-20 <103>):

--------------------------------

<103> СПС.

по результатам учета избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся как на территории РФ, так и за ее пределами, командир воинской части не позднее 15 января и 15 июля каждого года заполняет и подписывает сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума по состоянию на 1 января и 1 июля по установленной в приложении форме N 2.2риур, а также устанавливает их численность. В случае если место жительства военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, не находилось на территории муниципального образования, где расположена воинская часть, до призыва на военную службу, в сведениях о зарегистрированных избирателях, участниках референдума об этом делается отметка. Сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, хранятся на бумажном или защищенном от записи машиночитаемом носителе у командира воинской части;

не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся на территории РФ, по состоянию на 1 января и 1 июля, представляются командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, на территории которого расположена воинская часть, по установленной в приложении форме N 3.1риур.

Согласно пункту 4.7 Положения о Государственной системе регистрации избирателей не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся за пределами территории РФ, по состоянию на 1 января и 1 июля, направляются командиром воинской части руководителю соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения РФ по установленной в приложении форме N 3.1риур.

Следует отметить, что Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 сентября 2010 г. по делу N 14-Г10-41 <104> признан правильным вывод об отсутствии нарушений избирательного законодательства при включении курсантов военных учебных заведений в списки избирателей по месту нахождения учебных заведений, где находится их место жительства. При этом отмечено, что факт нахождения места жительства курсантов по месту нахождения учебных заведений установлен начальниками учреждений, что не противоречит соответствующим нормам.

--------------------------------

<104> СПС.

4. Согласно пункту 4 комментируемой статьи осуществление регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проживающих за пределами РФ или находящихся в длительных заграничных командировках (не менее трех месяцев), за исключением мест расположения российских воинских частей, возлагается на руководителя соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения РФ. Соответственно, в части 1 ст. 24 Федерального закона ";Консульский устав Российской Федерации"; установлено, что консульское учреждение РФ осуществляет регистрацию (учет) граждан РФ, находящихся на территории консульского округа и обладающих на день голосования на выборах в федеральные ОГВ активным избирательным правом, правом на участие в референдуме РФ.

В рассматриваемом пункте установлено, что основанием для регистрации (учета) указанной категории избирателей, участников референдума является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или нахождения в длительной заграничной командировке на территории соответствующего иностранного государства, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями.

В соответствии с п. 4.8 Положения о Государственной системе регистрации избирателей руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения не позднее 20 января и 20 июля каждого года устанавливает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа по состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет в МИД России указанные сведения по установленной в приложении форме N 3.3риур. МИД России согласно п. 4.9 названного Положения не позднее 25 января и 25 июля каждого года на основании представленных руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений сведений устанавливает численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами РФ по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывает и направляет в ЦИК России сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных за пределами РФ, по установленной в приложении форме N 4.2риур.

5 - 8. В п. п. 5 - 8 комментируемой статьи предусмотрена передача соответствующими органами сведений, необходимых для осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), должностному лицу, на которое в соответствии с п. 2 комментируемой статьи возложено осуществление такой регистрации (учета), т.е. главе местной администрации или руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения. В отношении таких соответствующих органов необходимо отметить следующее.

Органы, осуществляющие регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ (п. 5).

Согласно ст. 4 Закона РФ ";О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"; (в ред. Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 121-ФЗ <105>) в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или ЗАТО, в которых имеются территориальные органы ФМС России, органами регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России являются территориальные органы ФМС России, в остальных населенных пунктах - местная администрация. Об органах, осуществляющих выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина РФ на территории РФ, см. комментарий к ст. 2 Закона.

--------------------------------

<105> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3420.

Органы ЗАГС (п. 6).

В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ ";Об актах гражданского состояния"; (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) <106> государственная регистрация актов гражданского состояния производится органами записи актов гражданского состояния, образованными ОГВ субъектов РФ. В пункте 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 120-ФЗ <107>) предусмотрено, что ОМСУ муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы ЗАГС, образованные в соответствии с названным Законом, законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в т.ч. ОМСУ сельских поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти.

--------------------------------

<106> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340; 2006. N 1. Ст. 10.

<107> СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2889.

Органы, осуществляющие воинский учет (п. 7).

Согласно пункту 2 ст. 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ ";О воинской обязанности и военной службе"; (в ред. Федерального закона от 9 марта 2010 г. N 27-ФЗ) <108> воинский учет, за исключением граждан, указанных в п. 3 данной статьи, осуществляется военными комиссариатами по месту их жительства, а граждан, прибывших на место пребывания на срок более трех месяцев, - по месту их пребывания. Там же предусмотрено, что военные комиссариаты осуществляют воинский учет граждан через свои структурные подразделения по муниципальным образованиям. В соответствии с п. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 30 сентября 2005 г. N 125-ФЗ <109>) воинский учет граждан, имеющих воинские звания офицеров и пребывающих в запасе СВР России и в запасе ФСБ России, осуществляется указанными органами в том же порядке, который определен названным Законом.

--------------------------------

<108> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475; 2010. N 11. Ст. 1176.

<109> СЗ РФ. 2005. N 40. Ст. 3987.

Органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы (п. 7).

Согласно части 9 ст. 16 УИК РФ (в ред. Федерального закона от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ) наказание в виде лишения свободы исполняется колонией-поселением, воспитательной колонией, лечебным исправительным учреждением, исправительной колонией общего, строгого или особого режима либо тюрьмой, а в отношении лиц, указанных в ст. 77 данного Кодекса (т.е. оставленных в следственном изоляторе для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию), - следственным изолятором. В соответствии с ч. 10 ст. 16 УИК РФ наказание в виде пожизненного лишения свободы исполняется исправительной колонией особого режима для осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы.

Суды общей юрисдикции (п. 8).

Признание судом гражданина судом недееспособным, а также гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным предусмотрено в п. 1 ст. 29 части первой ГК РФ. Порядок рассмотрения дел такой категории определен главой 31 ГПК РФ. Исходя из подсудности, определенной УПК РФ, а также учитывая систему судов общей юрисдикции, определенную в ст. 1 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ ";О судах общей юрисдикции в Российской Федерации"; <110>, в п. 8 комментируемой статьи речь идет о районных судах, городских судах, межрайонных судах, а также соответствующих военных судах - гарнизонных военных судах. Следует отметить, что в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал 2005 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 23 ноября 2005 г. <111>, обращалось внимание судов общей юрисдикции на обязанность, предусмотренную в п. 8 комментируемой статьи.

--------------------------------

<110> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 898.

<111> БВС РФ. 2006. N 3.

Обязанности, предусмотренные в п. п. 5 - 8 комментируемой статьи, более детально регламентированы в п. п. 2.7 - 2.13 Положения о Государственной системе регистрации избирателей (в ред. Постановления ЦИК России от 22 декабря 2010 г. N 232/1517-5 <112>):

--------------------------------

<112> Вестник ЦИК России. 2011. N 1.

органы регистрационного учета, органы, осуществляющие выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина на территории РФ, не реже чем один раз в месяц представляют главе местной администрации, главе администрации г. Байконур по месту своего нахождения по установленной в приложении форме N 1.1риур следующие сведения: о фактах сдачи паспорта лицами, у которых прекратилось гражданство РФ; о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении вынужденных переселенцев - по месту пребывания) граждан. Если место жительства гражданина находится на территории иного муниципального образования, иного субъекта РФ, ИКС РФ, в которую поступили указанные выше сведения в соответствии с п. 2.14 названного Положения, передает их по месту жительства гражданина с использованием ГАС ";Выборы"; в соответствии с Регламентом применения ГАС ";Выборы"; для решения задач, связанных с учетом избирателей, участников референдума в России, который утверждается ЦИК России (далее по тексту - регламент) (п. 2.7). Соответствующим документом является Регламент применения Государственной автоматизированной системы Российской Федерации ";Выборы"; для решения задач, связанных с регистрацией (учетом) избирателей, участников референдума в Российской Федерации";, утв. Постановлением ЦИК России от 28 февраля 2006 г. N 172/1112-4 (см. комментарий к ст. 74 Закона);

органы ЗАГС не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах регистрации смерти граждан, в т.ч. в связи с решением суда об объявлении гражданина умершим, а также об изменении актовых записей в связи с установлением личности умершего, смерть которого зарегистрирована как смерть неизвестного лица, главе местной администрации, главе администрации г. Байконур по месту своего нахождения по установленной в приложении форме N 1.2риур. Если место жительства гражданина находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта РФ, ИКС РФ, в которую поступили указанные выше сведения в соответствии с п. 2.14 названного Положения, передает их по месту жительства гражданина с использованием ГАС ";Выборы"; в соответствии с регламентом (п. 2.8);

органы, осуществляющие воинский учет, не реже чем один раз в три месяца (в т.ч. по завершении призыва) сообщают о гражданах, призванных на военную службу, поступивших в военные учебные заведения, главе местной администрации по месту жительства гражданина по установленной в приложении форме N 1.3риур. Если место жительства гражданина до призыва на военную службу находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта РФ, сведения передаются в ИКС РФ по месту расположения военного комиссариата для последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с использованием ГАС ";Выборы"; в соответствии с регламентом (п. 2.9);

органы, осуществляющие воинский учет, не реже чем один раз в три месяца сообщают о гражданах, вставших на воинский учет по завершении военной службы по призыву, главе местной администрации по месту жительства гражданина по установленной в приложении форме N 1.5риур1 (п. 2.9.1);

органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы не реже чем один раз в три месяца сообщают о совершеннолетних гражданах, поступивших отбывать наказание в виде лишения свободы по приговору суда, и о гражданах, достигших 18-летнего возраста в период отбывания наказания, главе местной администрации по месту жительства гражданина до его осуждения по установленной в приложении форме N 1.4риур. Если место жительства гражданина до поступления в место лишения свободы находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта РФ, сведения передаются в ИКС РФ по месту расположения органа (учреждения) уголовно-исполнительной системы для последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с использованием ГАС ";Выборы"; в соответствии с регламентом (п. 2.10);

суд, приняв решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании дееспособным гражданина, ранее признанного судом недееспособным, сообщает о принятом решении главе местной администрации, главе администрации г. Байконур по месту жительства гражданина по установленной в приложении форме N 1.5риур. Если место жительства гражданина находится на территории иного муниципального образования, иного субъекта РФ, ИКС РФ, в которую поступили указанные выше сведения, в соответствии с п. 2.14 названного Положения передает их по месту жительства гражданина с использованием ГАС ";Выборы"; в соответствии с регламентом (п. 2.11);

сроки представления сведений органами, указанными в п. п. 2.7 - 2.9 названного Положения, и вид информационного носителя определяются решением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ по согласованию с руководителями соответствующих территориальных органов ФОИВ в субъекте РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ. В решении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного ОГВ) субъекта РФ могут быть установлены сокращенные сроки представления сведений в период избирательной кампании, кампании референдума, проводимых на соответствующей территории (п. 2.12);

порядок предоставления сведений органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы определяется ИКС РФ совместно с главным управлением (управлением) ФСИН России по субъекту РФ (п. 2.13).

9. Пункт 9 комментируемой статьи обязывает должностное лицо, на которое в соответствии с п. 2 данной статьи возложено осуществление регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), передавать сведения, указанные в п. п. 5 - 8 данной статьи, не реже чем один раз в месяц в ИКС РФ для формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.

Формирование и ведение Регистра избирателей, участников референдума регламентировано нормами разд. 3 Положения о системе регистрации избирателей (далее по тексту - Регистр), которыми (в ред. Постановления ЦИК России от 22 декабря 2010 г. N 232/1517-5) наряду с прочим установлено следующее:

ЦИК России совместно с ИКС РФ формирует и ведет Регистр. Формирование и ведение Регистра обеспечивают Федеральный центр информатизации при ЦИК России, информационные центры ИКС РФ, системные администраторы комплексов средств автоматизации (далее по тексту - КСА) избирательных комиссий городских округов, имеющих территориальное деление (далее по тексту - КСА ИКМО);

для целей формирования и ведения Регистра на основании сведений, поступающих в ИКС РФ в соответствии с п. п. 5 - 8 комментируемой статьи, создается база данных;

база данных создается и актуализируется посредством КСА ТИК, КСА ИКМО, ИКС РФ и ЦИК России ГАС ";Выборы";;

сведения о гражданах вводятся в базу данных в порядке, предусмотренном регламентом;

изменения соответствующего территориального фрагмента базы данных передаются на КСА ИКМО, КСА ИКС РФ ГАС ";Выборы"; в порядке и сроки, которые предусмотрены регламентом, но не реже чем один раз в три месяца;

изменения соответствующего регионального фрагмента базы данных передаются ИКС РФ на КСА ЦИК ГАС ";Выборы"; в порядке и сроки, предусмотренные регламентом, но не реже чем один раз в три месяца.

10 - 11. В пункте 10 комментируемой статьи установлено, что регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в России и за пределами территории РФ избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС ";Выборы";.

При этом в п. 11 данной статьи федеральный законодатель делегировал ЦИК России полномочие по изданию положения о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, которым устанавливается порядок регистрации (учета) избирателей, участников референдума, установления численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума.

Соответствующим актом является Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, которое утверждено в первоначальной редакции Постановлением ЦИК России от 6 ноября 1997 г. N 134/973-II ";О Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации"; и полностью в новой редакции - Постановлением ЦИК России от 29 апреля 2003 г. N 5/37-4 ";О внесении изменений и дополнений в Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации"; (в настоящем комментарии обозначается как Положение о Государственной системе регистрации избирателей).

Регистрация и установление численности избирателей, участников референдума, регламентированы нормами разд. 4 Положения о Государственной системе регистрации избирателей. Как установлено в п. 4.10 названного Положения (в ред. Постановления ЦИК России от 22 декабря 2010 г. N 232/1517-5), не позднее 10 февраля и 10 августа каждого года ЦИК России на основании сведений, представленных высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных ОГВ) субъекта РФ и председателями ИКС РФ, а также МИД России и главой администрации г. Байконур, устанавливает общую численность избирателей, участников референдума РФ по состоянию на 1 января и 1 июля. Там же предусмотрено, что сведения об общей численности избирателей, участников референдума РФ публикуются в журнале ";Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; и размещаются на сайте ЦИК России в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет ().

12. Пункт 12 комментируемой статьи предусматривает права избирателя, участника референдума на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в т.ч. к информации, находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также на получение информации о том, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена.

Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой государственными органами, муниципальными органами, юридическими лицами, физическими лицами с использованием средств автоматизации или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ ";О персональных данных"; <113>. Согласно определению, данному в п. 1 ст. 3 названного Закона, персональные данные - это любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в т.ч. его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация.

--------------------------------

<113> СЗ РФ. 2005. N 52 (ч. I). Ст. 5573.

Постановлением ЦИК России от 3 ноября 2003 г. N 49/463-4 <114> утверждены Перечень персональных данных и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации ";Выборы";, и Инструкция по организации доступа к персональным данным и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации ";Выборы";.

--------------------------------

<114> СПС.

Статья 17. Составление списков избирателей, участников референдума

Комментарий к статье 17

1. В комментируемой статье закреплена одна из ключевых гарантий реализации избирательных прав, права на участие в референдуме - составление списков избирателей, участников референдума. Как отмечалось в Постановлении КС России от 24 ноября 1995 г. N 14-П <115>, вопрос о признании за гражданином права быть включенным в список избирателей по своему значению относится к числу конституционных, поскольку он непосредственно связан с правом граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ), а также с вытекающим из этого положения принципом всеобщности избирательного права.

--------------------------------

<115> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4692.

В качестве целей составления списков избирателей, участников референдума в п. 1 комментируемой статьи определено обеспечение реализации прав избирателей, участников референдума. Составляются списки избирателей, участников референдума согласно данному пункту соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Основой для составления данных списков являются сведения, полученные с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума (о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума см. комментарий к ст. 16 Закона).

Требования комментируемой статьи детализированы в соответствующих инструкциях ЦИК России. Так, Постановлением ЦИК России утверждена Инструкция о составлении, уточнении и использовании списков избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и на выборах Президента Российской Федерации <116>.

--------------------------------

<116> СПС.

2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет гарантию включения в списки избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума всех граждан, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, т.е. граждан, достигших на день голосования возраста 18 лет, не признанных судом недееспособными и не содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. При этом следует учитывать положения п. 4 ст. 4 комментируемого Закона о предоставлении гражданам активного избирательного права, согласно которым по общему правилу активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа (см. указанную статью и комментарий к ней).

3. В пункте 10 ст. 4 комментируемого Закона предусмотрена возможность предоставления на основании международного договора Российской Федерации иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования, прав участвовать в выборах в ОМСУ, в местном референдуме. Соответственно, в п. 3 комментируемой статьи предусмотрено включение в этих случаев иностранных граждан, достигших на день голосования возраста 18 лет, не признанных судом недееспособными и не содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, в соответствующие списки избирателей, участников референдума.

4. Как установлено в п. 4 комментируемой статьи, основанием для включения гражданина в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума является либо факт нахождения места жительства гражданина на территории данного избирательного участка, участка референдума, либо наличие у гражданина открепительного удостоверения (об открепительном удостоверении см. ст. 62 Закона).

Основанием для включения гражданина в список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке референдума согласно рассматриваемому пункту может также являться факт временного пребывания гражданина на территории данного избирательного участка, участка референдума. Однако данные случаи должны быть предусмотрены комментируемым Законом либо иными законами, в т.ч. федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ. Непосредственно в ст. 16 комментируемого Закона предусмотрено, что факт временного пребывания вынужденных переселенцев является основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования. В качестве примера следует отметить, что Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 15 февраля 2006 г. по делу N 24-Г06-1 <117> признано не противоречащим федеральному законодательству положение закона субъекта РФ о внесении избирателя в список избирателей по месту его временного пребывания, а именно - в общежитии по месту нахождения образовательного учреждения, в котором избиратель обучается по очной форме обучения. В то же время в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 4 апреля 2007 г. по делу N 90-Г07-5 <118> в отношении студентов медицинского училища (но не общежития) отмечалось, что ни комментируемым Законом, ни каким-либо иным федеральным законом факт временного пребывания студентов в качестве основания для их включения в списки избирателей по месту такого пребывания не предусмотрен.

--------------------------------

<117> СПС.

<118> СПС.

Понятия ";место пребывания"; и ";место жительства"; определены в ст. 2 Закона РФ ";О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации";:

место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно;

место жительства - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

Как отмечено в упоминавшемся выше Постановлении КС России от 24 ноября 1995 г. N 14-П, из ст. 2 указанного Закона РФ следует, что под ";местом пребывания"; и ";местом жительства"; подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан РФ по месту пребывания и месту жительства; при этом ";место жительства"; может означать как ";постоянное проживание";, так и ";преимущественное проживание"; и, согласно Закону, не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства. Исходя из данной правовой позиции законодатель отказался от формулировки ";факт постоянного или преимущественного проживания";, использованной в Законе 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав в качестве установления основания для включения гражданина в список избирателей, участников референдума.

По общему правилу, закрепленному в п. 4 комментируемой статьи, факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ в соответствии с законодательством (об органах регистрационного учета см. комментарий к ст. 16 Закона). В пункте 3 ст. 16 комментируемого Закона предусмотрено, что факт нахождения места жительства избирателей, участников референдума в пределах расположения воинской части устанавливается на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской части. Согласно пункту 4 указанной статьи факт постоянного проживания на территории иностранного государства или нахождения в длительной заграничной командировке на территории соответствующего иностранного государства избирателей, участников референдума устанавливается дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями. Иными законами, в т.ч. федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ могут быть предусмотрены случаи, в которых факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами.

5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума при выборах в ОМСУ, на местном референдуме военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории соответствующего муниципального образования.

В целях реализации данной нормы в п. 2.9 Положения о Государственной системе регистрации избирателей предусмотрено, что в случае, если место жительства гражданина до призыва на военную службу находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта РФ, сведения передаются в ИКС РФ по месту расположения военного комиссариата для последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с использованием ГАС ";Выборы"; в соответствии с регламентом.

6. Пункт 6 комментируемой статьи возлагает обязанности по формированию и уточнению сведений об избирателях, участниках референдума на тех же должностных лиц, на которых в соответствии со ст. 16 комментируемого Закона возложены обязанности осуществления регистрации (учета) избирателей, участников референдума:

в отношении избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), - на главу местной администрации или руководителя территориального органа исполнительной власти города федерального значения (если это предусмотрено законом г. Москвы или г. Санкт-Петербурга);

в отношении избирателей, участников референдума - военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части как на территории РФ, так и за ее пределами, - на командира воинской части;

в отношении избирателей, участников референдума, проживающих за пределами России или находящихся в длительных заграничных командировках (не менее трех месяцев), за исключением мест расположения российских воинских частей, - на руководителя дипломатического представительства, консульского учреждения.

В соответствии с п. 6 комментируемой статьи указанные должностные лица и органы направляют сведения об избирателях, участниках референдума: в ТИК (ИКМО); при отсутствии ТИК (ИКМО) - в ОИК; в случаях, предусмотренных законом, - в участковые комиссии сразу после назначения дня голосования или после образования этих комиссий.

Представление сведений об избирателях, участниках референдума в соответствующие участковые комиссии сразу после их сформирования (в случае, если список участников референдума, избирателей составляется участковой комиссией) предусмотрено, в частности, в ч. 8 ст. 42 Закона о референдуме РФ, п. 7 ст. 26 Закона о выборах Президента РФ, ч. 8 ст. 15 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2004 г. по делу N 55-Г04-16 <119>, срок направления сведений о зарегистрированных избирателях в ТИК нормой п. 6 комментируемой статьи не предусмотрен, но комментируемый Закон не содержит запрета на установление законом субъекта РФ конечного срока направления сведений о зарегистрированных избирателях в ТИК как дополнительной гарантии, обеспечивающей своевременность действий уполномоченных органов или уполномоченных должностных лиц.

--------------------------------

<119> СПС.

7. В пункте 7 комментируемой статьи в качестве общего правила закреплено, что списки избирателей, участников референдума составляются соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума отдельно по каждому избирательному участку, участку референдума. Основанием для составления списков избирателей, участников референдума являются сведения об избирателях, участниках референдума, представляемые в соответствии с п. 6 данной статьи уполномоченными на то органами и должностными лицами. При составлении списков избирателей, участников референдума может использоваться ГАС ";Выборы";. В пункте 5.2 Положения о Государственной системе регистрации избирателей (в ред. Постановления ЦИК России от 19 ноября 2008 г. N 138/1017-5 <120>) предусмотрено, что при подготовке списков избирателей, участников референдума используются сведения об избирателях, участниках референдума, содержащиеся в Регистре избирателей, участников референдума, который формирует и ведет ЦИК России совместно с ИКС РФ.

--------------------------------

<120> Вестник ЦИК России. 2008. N 12.

7.1. Пункт 7.1 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, указывает на ответственность лиц, представляющих сведения об избирателях, участниках референдума, за достоверность и полноту этих сведений, а также за своевременность их представления. Об ответственности за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах см. ст. 79 Закона и комментарий к ней.

8 - 9. В положениях п. п. 8 и 9 комментируемой статьи закреплены гарантии включения в списки избирателей, участников референдума при проведении выборов в федеральные ОГВ, референдума РФ тех граждан РФ, обладающих активным избирательным правом, которые в день голосования находятся за пределами территории РФ.

Данные гарантии закреплены в зависимости от того, к какой группе избирателей, участников референдума относятся граждане: 1) граждане, постоянно проживающие за пределами территории РФ либо находящиеся в длительных (более трех месяцев) заграничных командировках; 2) граждане, находящиеся в иностранных государствах по частным приглашениям, в служебных, деловых и туристических поездках.

В отношении первой группы предусмотрено составление соответствующей УИК, УКР списка избирателей, участников референдума по избирательному участку, участку референдума, образованному за пределами территории РФ. Основанием для включения в список является письменное заявление избирателя, участника референдума, поданное не позднее чем в день, предшествующий дню голосования, в соответствующую комиссию, либо устное обращение, поданное в день голосования. Соответствующие нормы закреплены в ч. 7 ст. 42 и ч. 5 ст. 43 Закона о референдуме РФ, п. 6 ст. 26 и п. 4 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 15 и ч. 4 ст. 16 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Для второй группы предусмотрены процедуры получения в избирательной комиссии, комиссии референдума по месту своего жительства (пребывания) открепительного удостоверения и включение на основании этого удостоверения в список избирателей, участников референдума избирательной комиссией, комиссией референдума, по избирательному участку, участку референдума, образованному за пределами территории РФ, либо досрочного голосования. В случае если гражданин не имел возможности получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно, то он включается соответствующей участковой комиссией в список избирателей, участников референдума при его явке в день голосования в помещение участковой комиссии для голосования. Соответствующие нормы закреплены в ч. 10 ст. 43 Закона о референдуме РФ, п. 8 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 15 и ч. 4 ст. 16 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

10. Пункт 10 комментируемой статьи в целях исключения ";двойного счета"; и недопущения злоупотребления избирательными правами, правом на участие в референдуме устанавливает однократность включения гражданина в список избирателей, участников референдума: гражданин включается в список избирателей, участников референдума только на одном избирательном участке, участке референдума. В целях обеспечения этого правила в данном пункте установлена обязанность ТИК (ОИК, ИКМО) при выявлении факта включения гражданина в списки избирателей, участников референдума на разных избирательных участках, участках референдума на одних и тех же выборах, одном и том же референдуме провести работу по устранению ошибки или неточности в указанных списках до их передачи в участковые комиссии.

11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи список избирателей, участников референдума составляется в двух экземплярах. Данный пункт также устанавливает общие требования к оформлению списка избирателей, участников референдума. В этой связи следует отметить, что согласно ч. 10 ст. 42 Закона о референдуме РФ при проведении референдума РФ допускается по решению ЦИК России вносить в список участников референдума серию и номер паспорта участника референдума или документа, заменяющего паспорт гражданина, с использованием ГАС ";Выборы";. Как предусмотрено там же, в этом случае член УКР, выдающий бюллетень (бюллетени) участнику референдума, сверяет внесенные сведения с соответствующими записями в документе, предъявляемом участником референдума при получении бюллетеня (бюллетеней).

Формы списков избирателей, участников референдума при проведении выборов в федеральные ОГВ, референдума РФ устанавливаются ЦИК России. Например, в приложениях к упомянутой выше Инструкции о составлении, уточнении и использовании списков избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и на выборах Президента Российской Федерации, утв. Постановлением ЦИК России от 14 июля 2011 г. N 20/216-6, приведены формы соответствующих списков избирателей, составляемых ТИК и УИК.

12. Пункт 12 комментируемой статьи устанавливает обязательность подписания первого экземпляра списка избирателей, участников референдума председателем и секретарем комиссии, составившей список. Кроме того, предусмотрено, что список избирателей, участников референдума заверяется печатями соответственно ТИК (ОИК, ИКМО) и (или) участковой комиссии.

Порядок и сроки изготовления, использования второго экземпляра списка избирателей, участников референдума, его передачи соответствующей участковой комиссии, заверения и уточнения определяются комиссией, организующей выборы, референдум. Соответственно, в упоминавшейся выше Инструкции о составлении, уточнении и использовании списков избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и на выборах Президента Российской Федерации, утв. Постановлением ЦИК России от 14 июля 2011 г. N 20/216-6, определялся порядок использования вторых экземпляров соответствующих списков избирателей. В частности, устанавливалось, что второй экземпляр списка избирателей используется при утрате или непредвиденной порче первого экземпляра списка избирателей. Для выборов Президента РФ предусматривалось, что второй экземпляр списка избирателей используется также в случае проведения повторного голосования.

13 - 15. Положения пунктов 13 - 15 комментируемой статьи регламентируют передачу соответствующей ТИК (ОИК, ИКМО) первого экземпляра списка избирателей, участников участковым комиссиям (список передается не позднее чем за 20 дней до дня голосования). Последние, в свою очередь:

в случае необходимости разделяют первый экземпляр списка на отдельные книги, каждая из которых не позднее дня, предшествующего дню голосования, должна быть сброшюрована (прошита), что подтверждается печатью соответствующей участковой комиссии и подписью ее председателя;

уточняют список во взаимодействии с ОМСУ, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей, участников референдума. Выверенный и уточненный список не позднее дня, предшествующего дню голосования, подписывается председателем и секретарем участковой комиссии и заверяется печатью участковой комиссии. После выполнения данных процедур исключение гражданина из списка осуществляется только в порядке, предусмотренном в п. 16 данной статьи;

за 20 дней до дня голосования представляют список для ознакомления избирателей, участников референдума и его дополнительного уточнения.

16. Пункт 16 комментируемой статьи предусматривает право граждан, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, обратиться в участковую комиссию с заявлениями о включении обратившегося гражданина в список избирателей, участников референдума, а также о любой ошибке или неточности в сведениях об обратившемся гражданине, внесенных в список избирателей, участников референдума.

Участковая комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования проверить сообщенные заявителем сведения и представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю.

В пункте 16 комментируемой статьи также предусмотрена возможность обжалования решения участковой комиссии об отклонении заявления о включении гражданина в список избирателей, участников референдума. Решение может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд по месту нахождения участковой комиссии.

Вышестоящая комиссия или суд обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования - немедленно. Применительно к рассмотрению заявления о неправильности в списках избирателей, участников референдума судом данный срок установлен и в ч. 7 ст. 260 ГПК РФ. В случае если принято решение об удовлетворении жалобы (заявления), исправление в списке избирателей, участников референдума производится участковой комиссией немедленно. В статье 211 ГПК РФ аналогично предусмотрено, что решение суда о включении гражданина РФ в список избирателей, участников референдума подлежит немедленному исполнению.

Наряду с изложенным выше пункт 16 комментируемой статьи определяет порядок исключения гражданина из списка избирателей, участников референдума в период после того, как списки в соответствии с п. 12 данной статьи будут подписаны и заверены печатями: исключение гражданина из списка производится только на основании официальных документов, в т.ч. сообщения вышестоящей комиссии о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума на другом избирательном участке, участке референдума, а также в случае выдачи избирателю, участнику референдума открепительного удостоверения; в списке избирателей, участников референдума, а также в базе данных ГАС ";Выборы"; указывается дата исключения гражданина из списка, а также причина такого исключения.

Как отмечено в упоминавшемся выше Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2004 г. по делу N 55-Г04-16, процедура исключения гражданина из списка избирателей не определена ни в п. 16 комментируемой статьи, ни в положениях других нормативных правовых актов; единственным условием, которое должно быть соблюдено при исключении гражданина из списка избирателей, является указание даты такого исключения (то есть даты принятия избирательной комиссией решения по конкретному гражданину) и причины исключения в соответствии с подтверждающими документами; исключение должно быть завизировано подписью председателя УИК. Исходя из этого признано, что закон субъекта РФ, предусмотрев заверение этой записи также подписью секретаря УИК, установил дополнительные гарантии избирательных прав граждан, препятствующие незаконному исключению их из списка избирателей, что согласуется с требованием п. 3 ст. 1 комментируемого Закона.

В пункте 16 комментируемой статьи также предусмотрено право сообщить в участковую комиссию об изменении указанных в п. 1 ст. 16 комментируемого Закона персональных данных избирателей, участников референдума, включенных в список избирателей, участников референдума на соответствующем участке. Данное право может быть реализовано любым гражданином, т.е. гражданином, как включенным, так и не включенным в данный список.

17. В пункте 17 комментируемой статьи предусмотрена дополнительная гарантия для реализации избирательных прав, права на участие в референдуме: избирателями, участниками референдума, находящимися в местах временного пребывания, работающими на предприятиях с непрерывным циклом работы и занятых на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение продолжительности работы (смены); избирателями, участниками референдума из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части.

Такие избиратели, участники референдума, не имевшие возможности получить открепительное удостоверение, могут быть включены решением участковой комиссии в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума по месту их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования. При этом следует иметь в виду Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 28 февраля 2007 г. по делу N 92-Г07-6 <121>, которым признан ошибочным вывод о том, что для избирателей, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), голосование по месту временного пребывания может иметь место без каких-либо действий с их стороны (получение открепительного удостоверения, подача личного заявления в УИК и т.д.).

--------------------------------

<121> СПС.

Пункт 17 комментируемой статьи также указывает на возможность предусмотреть законом, что избиратели, участники референдума, не имеющие регистрации по месту жительства в пределах России, решением участковой комиссии могут быть включены в список избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума, образованных или определенных решением вышестоящей комиссии для проведения голосования этих избирателей, участников референдума, по личному письменному заявлению, поданному в участковую комиссию не позднее чем в день голосования. В частности, в положениях ч. 9 ст. 43 Закона о референдуме РФ, п. 7 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 8 ст. 16 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установлено, что граждане РФ, признанные вынужденными переселенцами либо обратившиеся в ФОИВ, ведающий вопросами миграции (т.е. в ФМС России), или в его территориальные органы с ходатайством о признании их вынужденными переселенцами, включаются в список избирателей, список участников референдума по месту их временного проживания на основании паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а также соответствующих документов, выданных указанными органами.

Следует отметить, что комментируемая статья предусматривает письменную форму обращения гражданина с заявлением о включении его в списки избирателей, участников референдума. Однако это не исключает возможности предусмотреть в законе и устную форму такого обращения. Об этом, в частности, говорится в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 19 апреля 2006 г. по делу N 88-Г06-3 <122>. Как отмечено при этом, законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ дополнительно гарантировал реализацию гражданами активного избирательного права, предусмотрев устную форму обращения с заявлением о включении в списки избирателей; подобная форма обращения дополнительно гарантирует равные избирательные права, не освобождая гражданина от обязанности предоставить необходимые документы.

--------------------------------

<122> СПС.

17.1. Пункт 17.1 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 4 октября 2010 г. N 263-ФЗ, регламентирует составление списков избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума, образованных в соответствии с п. 5 ст. 19 комментируемого Закона в таких местах временного пребывания граждан, как вокзалы и аэропорты. Согласно рассматриваемому пункту на таких избирательных участках, участках референдума списки избирателей, участников референдума составляются в день голосования. При этом установлено, что единственным основанием для включения избирателей, участников референдума в списки избирателей, является предъявление гражданином открепительного удостоверения.

18. Если до момента окончания голосования в списки избирателей, участников референдума еще могут вноситься изменения в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, то после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей, участников референдума вносить какие-либо изменения в списки в соответствии с п. 18 статьи запрещено. Как подчеркнуто в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 20 декабря 2006 г. по делу N 48-Г06-22 <123>, данный пункт содержит императивную норму.

--------------------------------

<123> СПС.

19. Информация об избирателях, участниках референдума, содержащаяся в списках избирателей, участников референдума, после официального опубликования результатов выборов, референдума согласно п. 19 комментируемой статьи может использоваться для уточнения сведений об избирателях, участниках референдума в регистре избирателей, участников референдума. Данное правило предусмотрено и в п. 3.11 Положения о Государственной системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16 Закона).

Статья 18. Образование (определение) избирательных округов, округа референдума

Комментарий к статье 18

1. Комментируемая статья регламентирует образование (определение) избирательных округов, округа референдума. Положения данной статьи согласно п. 4 ст. 80 комментируемого Закона не распространяются на выборы депутатов Палаты представителей Парламента Союзного государства первого созыва от России. Избирательный округ (избирательные округа) при проведении данных выборов подлежат образованию в соответствии со специальным федеральным законом.

Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает виды избирательных округов, которые могут образовываться для проведения выборов: одномандатные избирательные округа, многомандатные избирательные округа и единый избирательный округ (об определениях указанных понятий, в т.ч. и общего понятия ";избирательный округ"; см. подп. 30 - 33 ст. 2 Закона). Как отмечалось в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 17 февраля 2010 г. по делу N 42-Г10-1 <124>, эта норма не содержит запрета применения той или иной избирательной системы при проведении выборов, тем более не содержит запрета на использование смешанной избирательной системы.

--------------------------------

<124> СПС.

Выборы Президента РФ согласно ст. 4 Закона о выборах Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ. Там же установлено, что избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

По единому федеральному избирательному округу в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона о выборах депутатов Государственной Думы избираются и депутаты Государственной Думы (пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы). Согласно статье 4 названного Закона федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты Государственной Думы, включает в себя всю территорию РФ; избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

Ранее же действовавший Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ ";О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"; <125> (п. п. 2 и 3 ст. 3) устанавливал, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, а 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.

--------------------------------

<125> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.

Для проведения референдума согласно п. 1 комментируемой статьи определяется округ референдума. Округ федерального референдума в соответствии со ст. 39 Закона о референдуме РФ включает в себя всю территорию РФ. Там же определено, что участники референдума, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются приписанными к округу референдума.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи для образования одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов используются данные о численности зарегистрированных избирателей, установленные в порядке, предусмотренном в п. 10 ст. 16 комментируемого Закона, т.е. данные, получаемые с использованием ГАС ";Выборы"; по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.

В пункте 5.1 Положения о Государственной системе регистрации избирателей предусмотрено, что для образования избирательных округов используются сведения о численности зарегистрированных избирателей, содержащиеся в Регистре избирателей, участников референдума, который формирует и ведет ЦИК России совместно с ИКС РФ. Соответственно, иные данные для образования избирательных округов использованы быть не могут, в т.ч. и сведения, представляемые территориальными органами ФМС России (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 29 ноября 2006 г. по делу N 92-Г06-18 <126>).

--------------------------------

<126> СПС.

Как предусмотрено в п. 2 комментируемой статьи, схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, а точнее проект такой схемы определяет избирательная комиссия, организующая выборы (ИКС РФ, ИКМО). Проект схемы должен быть определен в срок не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. В пункте 2 данной статьи также установлены требования к содержанию схемы данных округов.

Схема избирательных округов подлежит утверждению соответствующим законодательным (представительным) ОГВ, представительным органом муниципального образования (соответственно, в форме закона субъекта РФ, муниципального правового акта). Указанный орган вправе до утверждения схемы избирательных округов вносить поправки в представленную схему. Схема должна быть утверждена в срок не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет гарантии установления схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов для случаев, когда на территории, на которой проводятся выборы, отсутствуют законодательные (представительные) ОГВ, представительные органы муниципального образования или новая схема избирательных округов не утверждена в установленный срок (т.е. за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы).

В указанных случаях выборы проводятся с учетом схемы избирательных округов, утвержденной для выборов в органы государственной власти, ОМСУ прежнего созыва. В случае если прежняя схема округов соответствует требованиям комментируемого Закона, то выборы по решению избирательной комиссии, организующей выборы, проводятся по прежней схеме округов. В случае если прежняя схема округов не соответствует требованиям комментируемого Закона и (или) признана судом недействующей и не подлежащей применению (соответственно, судом субъекта РФ признан противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению закон субъекта РФ, утвердивший схему округов, районным судом признан противоречащим законодательству и не подлежащим применению муниципальный правовой акт, утвердивший схему округов), то выборы проводятся по схеме округов, утверждаемой избирательной комиссией, организующей выборы. Избирательная комиссия, организующая выборы, определяет схему округов в соответствии с требованиями законодательства и утверждает эту схему не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов.

При определении новой схемы округов избирательная комиссия, организующая выборы:

в случае, если число депутатов, избираемых по новой схеме округов, не меняется, вправе кроме уточнения численности избирателей только внести изменения в прежнюю схему округов. Изменены могут быть только те округа, которые не соответствуют требованиям допустимых отклонений от средней нормы представительства. Комиссия также вправе дополнить прежнюю схему округов в той части, в которой она признана недействующей и не подлежащей применению;

если изменения и дополнения привели к тому, что изменяются границы иных округов в прежней схеме округов, вправе также изменить границы указанных округов в соответствии с требованиями допустимых отклонений от средней нормы представительства.

3.1. В пункте 3.1 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, установлен порядок определения схемы избирательных округов в случае отсутствия законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования, т.е. отсутствия органов, обладающих в соответствии с п. 2 данной статьи полномочиями на утверждение схемы округов. В этом случае:

схема избирательных округов определяется организующей выборы избирательной комиссией и утверждается органом, указанным в законе или ином нормативном правовом акте, на основании которого проводятся соответствующие выборы;

если указанный орган не утвердит в установленный срок схему избирательных округов, то эта схема утверждается организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении соответствующих выборов.

Как устанавливалось в п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ <127>), в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в ОМСУ вновь образованных муниципальных образований законом субъекта РФ может предусматриваться: утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных муниципальных районах, городских округах законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ либо избирательной комиссией, организующей выборы; утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь образованных городских и сельских поселениях представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения, либо избирательной комиссией, организующей выборы.

--------------------------------

<127> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 12.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает требования, которые должны соблюдаться при образовании (определении) одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. Данные требования заключаются в соблюдении примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и предельно допустимых отклонений от этого равенства (подп. ";а"; и ";б";) и в соблюдении территориальной целостности (подп. ";в";).

В этой связи следует отметить, что в Постановлении КС России от 10 июня 1998 г. N 17-П излагались результаты проверки конституционности требования Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства. Как отмечал КС России, осуществляемое в соответствии с п. ";в"; ст. 71 Конституции РФ регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах РФ и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены вытекающей из ст. ст. 3, 19 и 32 Конституции РФ необходимостью обеспечения принципа равных выборов, гарантируемых в т.ч. установлением в федеральном законе требований к примерному равенству избирательных округов по числу избирателей; тем самым обеспечивается соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (ст. ст. 1 и 3 Конституции РФ) представительство народа в выборных ОГВ и ОМСУ; следовательно, оспариваемое положение соответствует Конституции РФ.

Правовое обоснование допущения законодателем отклонений от единой нормы представительства дано в Постановлении КС России от 17 ноября 1998 г. N 26-П <128>. В частности, как указал КС России, демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов РФ - с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие; как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма; подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений.

--------------------------------

<128> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969.

Как установлено в подп. ";а"; п. 4 комментируемой статьи:

при образовании одномандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%;

при образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15% от средней нормы представительства избирателей.

Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные ОГВ, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ. Данная оговорка применительно к действующему порядку проведения выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы значения не имеет, т.к. эти выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу (см. выше).

Требование соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей может не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав другого субъекта РФ, одного включающего в себя всю территорию указанного автономного округа одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ.

Если выполнение требования соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей влечет за собой образование избирательного округа, включающего в себя части территорий более чем одного муниципального образования, либо образование избирательного округа, включающего в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территории другого муниципального образования, то отдельные одномандатные избирательные округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования могут быть образованы с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 20%.

Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ. Такой закон субъекта РФ должен вступить в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов, в противном случае утвержденный этим законом перечень не может учитываться при расчете допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей.

В подпункте ";б"; п. 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность превышения установленного в подп. ";а"; данного пункта предельного отклонения от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов РФ: допустимое отклонение от средней нормы представительства устанавливается законом субъекта РФ, но не должно составлять более 40%.

Как определено в ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ ";О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; <129>, коренные малочисленные народы РФ - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в России менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 255 в соответствии с указанным Законом утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации <130>. Территории компактного проживания коренных малочисленных народов согласно рассматриваемому подпункту определяются законом субъекта РФ.

--------------------------------

<129> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.

<130> СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1493.

Следует отметить, что в ст. 13 Федерального закона ";О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"; предусматривалось, что в целях наиболее последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных ОМСУ. Однако данная норма в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ утратила силу.

Подпункт ";в"; п. 4 комментируемой статьи устанавливает, что избирательный округ должен составлять единую территорию. При этом предусмотрено, что образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, не допускается.

Данное требование не распространяется на анклавные территории, т.е. территории субъекта РФ, муниципального образования, со всех сторон граничащих с другим субъектом (другими субъектами) РФ, другим муниципальным образованием (другими муниципальными образованиями). Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 22 сентября 2005 г. по делу N 5-Г05-78 <131>, федеральным законодательством не установлен порядок включения анклавной территории в тот или иной избирательный округ. Исходя из этого включение анклавной территории в конкретный избирательный округ признано не противоречащим принципам образования избирательных округов.

--------------------------------

<131> СПС.

5. В пункте 5 комментируемой статьи установлено дополнительное требование к образованию одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов: при соблюдении требований допустимых отклонений от средней нормы представительства должны учитываться административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территории муниципальных образований. Административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения в соответствии с подп. ";л"; п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ устанавливаются законом субъекта РФ. Границы территорий муниципальных образований согласно ч. 2 ст. 10 Закона о местном самоуправлении устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 названного Закона.

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает следующее исключение из сферы действия требований подп. ";а"; и ";б"; п. 4 статьи о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей и предельно допустимых отклонений от этого равенства: данные требования не применяются при формировании палаты двухпалатного законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований.

В этой связи следует отметить, что согласно правовой позиции КС России, выраженной в упоминавшемся выше Постановлении от 10 июня 1998 г. N 17-П, требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и установление пределов допустимых отклонений от этого равенства не препятствует реализации права субъекта РФ самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (ст. ст. 72, 73 и 77 Конституции РФ) с учетом особенностей государственно-территориальной организации публичной власти в конкретном субъекте РФ, в т.ч. путем создания двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований. КС России также отметил, что и в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы, с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства, а именно на условиях, отражающих специфику территориального устройства и организации публичной власти в субъекте РФ; иное не соответствовало бы закрепленному статьей 3 Конституции РФ приоритету народа, предполагающему именно равное его представительство в законодательных (представительных) органах власти.

7. В пункте 7 комментируемой статьи установлена обязательность опубликования (обнародования) утвержденной схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, включая ее графическое изображение.

В случае утверждения схемы избирательных округов законодательным (представительным) ОГВ, представительным органом муниципального образования решение, утверждающее схему, и сама схема подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования закона субъекта РФ, муниципального правового акта соответственно. В случае утверждения схемы избирательных округов организующей выборы избирательной комиссией решение и схема подлежат опубликованию в порядке, установленном для опубликования решений соответствующей избирательной комиссии.

Вне зависимости от установленного порядка официального опубликования закона субъекта РФ, муниципального правового акта схема избирательных округов должна быть опубликована (обнародована) не позднее чем через пять дней после ее утверждения.

8. Пункт 8 комментируемой статьи устанавливает ограничение на число депутатских мандатов, подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе: число таких мандатов не может быть более пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в ОМСУ сельского поселения, а также при выборах в ОМСУ иного муниципального образования в избирательном округе в границах избирательного участка. Это исключение позволяет избирать весь состав представительного ОМСУ и позволяет избежать лишних затрат, связанных с необходимостью образования дополнительных избирательных участков, формирования УИК и т.д.

Статья 19. Образование избирательных участков, участков референдума

Комментарий к статье 19

1. В комментируемой статье закреплены требования к порядку и срокам образования избирательных участков, участков референдума. Пункт 1 данной статьи определяет цели образования таких участков - проведение голосования и подсчет голосов избирателей, участников референдума.

2. В пункте 2 комментируемой статьи определены должностные лица, на которых возлагается обязанность образования избирательных участков, участков референдума. В частности, это: главы местных администраций муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения; в случаях, предусмотренных законами городов Москвы и Санкт-Петербурга, - руководители территориальных органов исполнительной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга; при проведении выборов в ОМСУ городского поселения, за исключением городского округа, или сельского поселения - главы местных администраций поселений; руководители дипломатических представительств или консульских учреждений; в случаях, установленных законом, - командиры воинских частей.

Как предусмотрено в данном пункте, перечисленные должностные лица образуют избирательные участки, участки референдума по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума с учетом местных и иных условий и исходя из необходимости создания максимальных удобств для избирателей, участников референдума.

Комментируемый Закон не устанавливает каких-либо определенных норм числа избирателей, участников референдума, необходимого для образования избирательных участков, участков референдума. В пункте 2 комментируемой статьи установлен лишь верхний предел численности избирателей, участников референдума - 3000 избирателей. Для образования избирательных участков, участков референдума используются данные о численности зарегистрированных избирателей, установленные в порядке, предусмотренном в п. 10 ст. 16 комментируемого Закона, т.е. данные, получаемые с использованием ГАС ";Выборы"; по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи избирательные участки, участки референдума должны быть образованы не позднее чем за 45 дней до дня голосования. Данный срок установлен в целях обеспечения возможности сформировать в установленные сроки участковые комиссии (см. ниже). Следует отметить, что для проведения федерального референдума, выборов в федеральные ОГВ установлена дополнительная гарантия - такие участки референдума, избирательные участки образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования (ч. 2 ст. 40 Закона о референдуме РФ, п. 2 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).

3. В отношении избирательных участков, участков референдума для граждан РФ, находящихся за пределами территории РФ, в п. 3 комментируемой статьи установлено, что эти участки образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений РФ на территории страны их пребывания. В силу п. 4 ст. 3 комментируемого Закона за пределами территории РФ образуются участки референдума при проведении федерального референдума и избирательные участки при проведении выборов в федеральные ОГВ.

Норма пункта 3 комментируемой статьи закреплена также в ч. 2 ст. 24 Федерального закона ";Консульский устав Российской Федерации";. В соответствии с ч. 3 указанной статьи дополнительные избирательные участки, участки референдума РФ вне помещений консульского учреждения РФ или дипломатического представительства РФ образуются только с согласия органов власти государства пребывания. Как установлено в ч. 4 указанной статьи, в случае, если при проведении выборов в федеральные ОГВ, референдума РФ в помещении консульского учреждения РФ образуются избирательный участок, участок референдума РФ, консульское должностное лицо официально информирует об этом органы власти государства пребывания.

Согласно пункту 3 комментируемой статьи при образовании избирательных участков, участков референдума за пределами территории РФ может не применяться требование п. 2 данной статьи о верхнем пределе численности избирателей, участников референдума. Соответственно, на территории таких участков может быть зарегистрировано и более 3000 избирателей, участников референдума.

4. В пункте 4 комментируемой статьи установлено следующее требование, которое должно соблюдаться при образовании избирательных участков: границы избирательных участков не могут пересекать границы избирательных округов. Иначе говоря, недопустимо, чтобы избиратели конкретного избирательного округа голосовали на избирательном участке, входящем в соседний избирательный округ.

В то же время с учетом нормы п. 1 ст. 18 комментируемого Закона, согласно которой для проведения выборов могут быть образованы одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа, норма п. 4 комментируемой статьи не содержит запрета объединять на одном избирательном участке два избирательных округа (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 3 ноября 2003 г. по делу N 67-Г03-14 <132>).

--------------------------------

<132> СПС.

В части определения порядка приписки избирательных участков, образованных за пределами территории РФ, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные ОГВ, пункт 4 комментируемой статьи отсылает к федеральным законам, в соответствии с которыми данные выборы проводятся. Однако данная отсылочная норма применительно к действующему порядку проведения выборов в федеральные ОГВ значения не имеет, т.к. в соответствии со ст. 4 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 3 Закона о выборах депутатов Государственной Думы данные выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ. В этих же нормах предусмотрено, что избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

5. Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет гарантии реализации права голосования на выборах, референдуме избирателями, участниками референдума:

находящимися в местах временного пребывания, т.е. как непосредственно указано - в больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания (указание на вокзалы и аэропорты включено Федеральным законом от 4 октября 2010 г. N 263-ФЗ);

проживающими (временно пребывающими) в труднодоступных и отдаленных местностях (в соответствии с подп. ";а"; п. 4 ст. 18 комментируемого Закона перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов);

находящимися на судах в плавании, на полярных станциях.

В указанных местах избирательные участки, участки референдума могут образовываться не позднее чем за 45 дней до дня голосования, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией - не позднее чем за три дня до дня голосования. Следует отметить, что для проведения федерального референдума, выборов в федеральные ОГВ установлена дополнительная гарантия - такие участки референдума, избирательные участки образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования. Однако для исключительных случаев предусмотрено, что участки образуются не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 4 ст. 40 Закона о референдуме РФ, п. 4 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).

По общему правилу, закрепленному в п. 5 комментируемой статьи, образованные в указанных местах избирательные участки, участки референдума входят в избирательные округа, округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна. При этом предусмотрено, что законом субъекта РФ для проведения выборов в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ, проведения референдума субъекта РФ, местного референдума может быть установлен иной порядок отнесения таких участков к избирательным округам, округам референдума. Применительно же к действующему порядку проведения федерального референдума, порядку проведения выборов в федеральные ОГВ порядок отнесения таких участков к избирательным округам, округам референдума значения не имеет, о чем говорилось выше.

Избирательные участки, участки референдума в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна или судовладельцем, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.

Для проведения федерального референдума, выборов в федеральные ОГВ установлены дополнительные гарантии. В положениях ч. 7 ст. 40 Закона о референдуме РФ, п. 9 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы в качестве императивных норм закреплено, что ИКС РФ принимает решение об образовании участков референдума, избирательных участков в случае, если участки не образованы в установленные сроки. При этом данные нормы распространяются на участки референдума, избирательные участки, образуемые в соответствии с п. п. 2, 5 и 6 комментируемой статьи. Решение об образовании избирательных участков ИКС РФ принимает в течение трех дней со дня истечения сроков образования избирательных участков.

Следует упомянуть, что ЦИК России одобрены Рекомендации по организации голосования граждан Российской Федерации, находящихся в труднодоступных или отдаленных местностях, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации <133> (протокол заседания от 5 мая 2011 г. N 9-1-6) и Рекомендации по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации на судах, находящихся в день голосования в плавании, при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации <134> (протокол заседания от 5 мая 2011 г. N 9-2-6).

--------------------------------

<133> СПС.

<134> СПС.

6. В пункте 6 комментируемой статьи установлено, что военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, участках референдума. При этом предусмотрена возможность образования избирательных участков, участков референдума в воинских частях командирами воинских частей.

Порядок и сроки образования таких участков в воинских частях устанавливаются федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ. В частности, в ч. 5 ст. 40 Закона о референдуме РФ предусмотрено, что на территориях воинских частей участки референдума могут образовываться по решению ИКС РФ командирами воинских частей в срок не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять дней до дня голосования. Согласно пункту 5 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), ч. 5 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, избирательные участки могут образовываться по решению ИКС РФ командирами воинских частей в срок не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять дней до дня голосования.

Следует упомянуть, что Постановлением ЦИК России от 28 апреля 2011 г. N 8/54-6 утверждены Методические рекомендации по реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва <135>, а Постановлением ЦИК России от 28 апреля 2011 г. N 8/55-6 - Методические рекомендации по реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов при проведении выборов Президента Российской Федерации <136>.

--------------------------------

<135> СПС.

<136> СПС.

7. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает обязательность опубликования списков избирательных участков, участков референдума с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования. Обязанность по опубликованию указанных сведений возлагается на тех же должностных лиц, на которых возложена обязанность образования этих участков. Данные должностные лица прямо перечислены в п. п. 2 и 7 комментируемой статьи.

В случае если избирательные участки, участки референдума образованы по решению соответствующей комиссии, то обязанность по опубликованию сведений об этих участках возлагается на комиссию, принявшую данное решение. В части 2 ст. 41 Закона о референдуме РФ предусмотрено, что информация об участках федерального референдума, образованных позднее общеустановленного, должна быть опубликована не позднее чем через три дня после их образования. Согласно положениям п. 7 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), ч. 2 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы информация об избирательных участках, образованных позднее общеустановленного срока, должна быть опубликована (обнародована) не позднее чем через два дня после их образования. В положениях ч. 3 ст. 41 Закона о референдуме РФ, п. 7 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 3 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установлено, что при опубликовании (обнародовании) сведений об участках референдума, избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, текст публикуемого материала согласовывается с командиром соответствующей воинской части.

Вопросы опубликования сведений об участках референдума, избирательных участках, образованных за пределами территории РФ, решаются руководителями соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений с учетом местных условий. При наличии у дипломатических представительств, консульских учреждений РФ сайтов в сети Интернет указанные сведения размещаются на этих сайтах (ч. 4 ст. 41 Закона о референдуме, п. 8 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).

В соответствии с п. 7 комментируемой статьи списки избирательных участков, участков референдума должны быть опубликованы не позднее чем за 40 дней до дня голосования. Следует отметить, что для проведения федерального референдума, выборов в федеральные ОГВ установлена дополнительная гарантия - списки участков должны быть опубликованы не позднее чем за 45 дней до дня голосования (ч. 1 ст. 41 Закона о референдуме, п. 7 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).

Сроки образования избирательных участков, участков референдума и опубликования (обнародования) списков этих участков установлены в целях обеспечения возможности сформировать в установленные сроки участковые комиссии, поскольку начало процедуры формирования участковых избирательных комиссий должно быть привязано ко времени сформирования избирательных участков (см. напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2004 г. по делу N 91-Г04-6 <137>).

--------------------------------

<137> СПС.

Глава IV. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ, КОМИССИИ РЕФЕРЕНДУМА

Статья 20. Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума

Комментарий к статье 20

1. Комментируемая статья открывает главу комментируемого Закона, посвященную избирательным комиссиям, комиссиям референдума, т.е. коллегиальным органам, организующим и обеспечивающим подготовку и проведение выборов, референдума (см. ст. 2 Закона и комментарий к ней). В данной статье определены система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума, что и указано в названии статьи.

Пункт 1 комментируемой статьи, определяя структуру системы действующих в России избирательных комиссий, комиссий референдума, называет следующие комиссии (ниже также приведены нормы комментируемого Закона, определяющие статус данных комиссий):

Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России) - является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом, иными федеральными законами (п. 1 ст. 21 Закона);

избирательные комиссии субъектов РФ (ИКС РФ) - являются государственными органами субъектов РФ, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом, иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ (п. 1 ст. 23 Закона);

избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО) - являются избирательными комиссиями, организующими в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в ОМСУ, местного референдума (п. 1 ст. 24 Закона);

окружные избирательные комиссии (ОИК) - формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам; полномочия ОИК могут возлагаться на иные избирательные комиссии (п. 1 ст. 25 Закона);

территориальные (районные, городские и другие) комиссии (ТИК, ТКР) - положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах РФ определяется законами субъекта РФ (п. 1 ст. 26 Закона);

участковые комиссии (УИК, УКР) - формируются в период избирательной кампании, кампании референдума в сроки, установленные законом, для обеспечения процесса голосования избирателей, участников референдума и подсчета голосов избирателей, участников референдума; на выборах в ОМСУ при проведении местного референдума полномочия участковой комиссии могут быть возложены на иную комиссию, действующую в границах избирательного участка, участка референдума (п. 1 ст. 27 Закона).

2. Полномочиями по организации и обеспечению подготовки и проведения соответствующих референдумов согласно п. 2 комментируемой статьи наделены ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, ТИК, которые при реализации данных полномочий действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии (а речь идет, прежде всего, об ОИК, которые в соответствии с п. 1 ст. 25 комментируемого Закона формируются при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам) могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий. Такое решение принимается в порядке, предусмотренном пунктом 9 комментируемой статьи.

При организации и обеспечении подготовки и проведения федерального референдума ИКМО согласно п. 3 ч. 2 ст. 24 Закона о референдуме РФ действуют в качестве ТИК. Названный Закон (п. 3 ч. 2 ст. 24, ст. 25) также предусматривает возможность формирования специальных ТКР - для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях, а также УКР, сформированных на участках референдума, которые образованы за пределами территории РФ (см. комментарий к ст. 26 Закона).

В пункте 2 ст. 36 комментируемого Закона установлено, что ИКС РФ, ИКМО действуют в качестве комиссий референдума со дня обращения в избирательную комиссию соответствующего уровня инициативной группы с ходатайством о регистрации группы.

3. В пункте 3 комментируемой статьи определены основные функции, выполняемые избирательными комиссиями и комиссиями референдума. Первой и, соответственно, наиболее значимой функцией комиссий является обеспечение реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан. В качестве другой функции комиссий определено осуществление подготовки и проведения выборов и референдумов в России. Причем именно эта функция обозначена в определениях понятий ";избирательная комиссия"; и ";комиссия референдума";, т.е. выделена в качестве основной (см. ст. 2 Закона и комментарий к ней).

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает обязанности комиссий: в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона; проводить проверки по этим обращениям; давать лицам, направившим обращения, письменные ответы. При этом предусмотрено, что письменный ответ комиссией должен быть дан в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, то решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

В данном пункте также закреплены гарантии защиты своих прав кандидатами, избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума, в случае, если поступившее в комиссию обращение указывает на нарушение закона указанным лицом, объединением, группой: комиссия обязана незамедлительно оповестить кандидата, избирательное объединение, инициативную группу по проведению референдума или его (ее) уполномоченных представителей о поступившем обращении, а указанное лицо, объединение, группа имеет право давать объяснения по существу обращения.

Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 19 января 2005 г. по делу N 33-Г04-17 <138>, избирательные комиссии рассматривают поступившие к ним жалобы в период избирательной кампании лишь в пределах своей компетенции и только о нарушениях закона; следовательно, решения (постановления) в коллегиальном составе ею принимаются не по любым жалобам; кроме того, в комментируемом Законе не указано, что результат рассмотрения жалобы оформляется исключительно в форме решения избирательной комиссии.

--------------------------------

<138> СПС.

5. В пункте 5 комментируемой статьи в общем виде предусмотрено право комиссий, в т.ч. в связи с поступившими к ней в период избирательной кампании, кампании референдума обращениями о нарушении закона, обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти.

Исходя из формулировки данного пункта в нем идет речь о любых органах исполнительной власти, причем как федеральных органах, так и органах субъектов РФ. Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 ";О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; <139>, в п. 1 которого установлено, что в систему ФОИВ входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 ";Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"; <140>. Структура исполнительных ОГВ субъекта РФ согласно п. 4 ст. 17 Закона об организации органов власти субъектов РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

--------------------------------

<139> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

<140> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Рассматриваемый пункт также устанавливает обязанности правоохранительных органов, органов исполнительной власти принять меры по пресечению нарушений, на которые указано в обращении комиссии, и проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. При этом предусмотрено, что данные обязанности подлежат исполнению в пятидневный срок. Если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, то указанные меры принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

5.1. Пункт 5.1 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, предусматривает право комиссий в случае нарушения кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума комментируемого Закона вынести этим кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума предупреждение. Представляется очевидным, что речь идет о нарушениях, не содержащих признаки преступлений или административных правонарушений.

Как следует из рассматриваемого пункта, вынесенное комиссией предупреждение подлежит доведению до сведения избирателей, участников референдума через СМИ (т.е. подлежит опубликованию) либо иным способом (т.е. подлежит обнародованию). Представляется, что в качестве иного способа обнародования такое предупреждение может быть размещено на сайте соответствующей комиссии в сети Интернет.

Следует отметить, что согласно п. 7 ч. 1 ст. 89 Закона о референдуме РФ в случае выявления нарушений инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной группой указанного федерального конституционного закона и при условии, что по указанным нарушениям вынесено не менее трех предупреждений, ЦИК России вправе обратиться в ВС России с заявлением о прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы.

6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи на комиссии возложена функция обеспечения информирования избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Как установлено в п. 3 ст. 45 комментируемого Закона, такое информирование осуществляют только комиссии. В пункте 1 указанной статьи установлен запрет на информирование избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях со стороны ОГВ, ОМСУ.

В свою очередь, в п. 2 ст. 30 комментируемого Закона установлено, что подлежат доведению до сведения избирателей, участников референдума и решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума.

7 - 8. В пункте 7 комментируемой статьи указано, что компетенция, полномочия и порядок деятельности ЦИК России, а также применительно к подготовке и проведению выборов в федеральные ОГВ и референдума РФ - иных комиссий устанавливаются комментируемым Законом, иными федеральными законами. В этой связи необходимо отметить, что комментируемым Законом (ст. 21, ст. ст. 23 - 27) установлены общие компетенция, полномочия и порядок деятельности ЦИК России и иных комиссий. Дополнительно полномочия комиссий регламентированы: при организации подготовки и проведения федерального референдума - Законом о референдуме РФ (ст. ст. 30 - 33); при организации подготовки и проведения выборов в федеральные ОГВ - Законом о выборах Президента РФ (ст. ст. 19 - 22) и Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. ст. 25 - 28).

Как следует из п. 8 комментируемой статьи, при подготовке и проведении выборов в ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, а также референдумов субъектов РФ, местных референдумов компетенция, полномочия и порядок деятельности ИКС РФ, ИКМО, ОИК, ТИК (ТКР) и УИК (УКР) регламентированы дополнительно конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

9. Пункт 9 комментируемой статьи устанавливает порядок, в котором возможно совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов:

при подготовке и проведении выборов, референдумов различных уровней совмещение комиссиями полномочий возможно по решению комиссии, организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании обращения комиссии, организующей выборы, референдум на части этой территории. Например, ЦИК России, организующая федеральный референдум, вправе на основании обращения ИКС РФ, организующей региональный референдум, принять решение о совмещении комиссиями референдума полномочий по подготовке и проведению и федерального референдума, и регионального референдума;

при подготовке и проведении выборов, референдумов одного и того же уровня совмещение комиссиями полномочий производится по решению комиссии, организующей выборы, референдумы. Например, ИКС РФ, организующая региональный референдум и выборы в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, вправе принять решение о совмещении комиссиями полномочий по подготовке и проведению и референдума, и выборов.

10. В пункте 10 комментируемой статьи закреплена обязательность решений вышестоящей комиссии для нижестоящих комиссий, что является одним из принципов построения системы комиссий. Необходимо иметь в виду, что обязательными для нижестоящих комиссий являются только те решения вышестоящей комиссии, которые приняты в пределах ее компетенции. В то же время решение комиссии может быть признано принятым с превышением установленной компетенции только вышестоящей (в свою очередь) комиссией или судом.

11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи предусмотрено, что решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. Порядок обжалования решений комиссий регламентирован в ст. 75 комментируемого Закона, в п. 6 которой предусмотрено, что вышестоящая комиссия вправе по результатам рассмотрения жалобы: а) оставить жалобу без удовлетворения; б) отменить обжалуемое решение полностью или в части и принять решение по существу; в) отменить обжалуемое решение полностью или в части, обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу.

Как предусмотрено в рассматриваемом пункте, в случае, если вышестоящая комиссия направит нижестоящей комиссии материалы на повторное рассмотрение и нижестоящая комиссия повторно не рассмотрит вопрос, то решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия.

В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 22 сентября 2004 г. по делу N 38-Г04-19 отмечено, что комиссия отменить свое решение, даже в случае, если она сама пришла к выводу о противоречии этого решения закону, не вправе; в этом случае комиссия обязана выполнить требование п. 11 комментируемой статьи и обратиться или в суд, или в вышестоящую комиссию по вопросу отмены своего решения.

12. Пункт 12 комментируемой статьи закрепляет один из важнейших принципов функционирования комиссий - независимость осуществления комиссиями своих полномочий от ОГВ и ОМСУ. В то же время данное положение не подлежит расширительному толкованию. Комиссии в своей деятельности руководствуются законами и иными нормативными правовыми актами, изданными законодательными, представительными органами, иными органами государственной власти. Предусмотрена возможность осуществления судебного контроля за деятельностью комиссий, решения суда обязательны для исполнения комиссиями. Комиссии осуществляют подготовку и проведение выборов, референдумов во взаимодействии с органами исполнительной власти, ОМСУ.

13. В пункте 13 комментируемой статьи установлена обязательность решений и иных актов комиссий, принятых в пределах их компетенции, для всех участников избирательного процесса, процесса проведения референдумов - ФОИВ, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений, ОМСУ, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

В данном пункте также предусмотрено, что решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации. Соответственно, в отношении актов ЦИК России, имеющих нормативный характер, не может быть установлена необходимость их регистрации, подобная предусмотренной в Указах Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 ";О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"; и от 20 марта 2001 г. N 318 ";О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации"; <141> для подобных актов ФОИВ и органов государственных внебюджетных фондов.

--------------------------------

<141> СЗ РФ. 2001. N 13. Ст. 1216.

14 - 15. Пункт 14 комментируемой статьи определяет основы финансового обеспечения деятельности комиссий, что является одной из составляющих принципа независимости осуществления комиссиями своей деятельности:

финансирование деятельности ЦИК России осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

финансирование деятельности ИКС РФ осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год, а также за счет средств федерального бюджета в порядке и объемах, которые определяются ЦИК России в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

финансирование деятельности ИКМО, ТИК, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом ОМСУ о местном бюджете на очередной финансовый год.

При этом в п. 15 комментируемой статьи установлена обязанность указанных комиссий представлять отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на обеспечение их деятельности, проведение выборов и референдумов (см. ст. 57 Закона и комментарий к ней).

16 - 16.1. В пункте 16 комментируемой статьи установлена обязанность государственных органов, ОМСУ, государственных и муниципальных учреждений, а также их должностных лиц оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий. При этом прямо определены конкретные меры содействия, которые предписано осуществлять. В качестве примера организации содействия комиссиям в реализации их полномочий со стороны ФОИВ следует упомянуть Постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 511 ";О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации"; <142>.

--------------------------------

<142> СЗ РФ. 2011. N 28. Ст. 4209.

Федеральным законом от 14 июня 2011 г. N 143-ФЗ в комментируемую статью введен пункт 16.1, возлагающий на Пенсионный фонд РФ обязанность представлять сведения о численности на соответствующей территории избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами, с указанием групп инвалидности по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года: по субъектам РФ - в ЦИК России; по муниципальным образованиям - в ИКС РФ.

17. Пункт 17 комментируемой статьи возлагает обязанность оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий также на организации, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) России, субъектов РФ и (или) муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, и их должностных лиц. При этом прямо определены конкретные меры содействия, которые предписано осуществлять.

Из буквального толкования п. 17 комментируемой статьи следует, что его положения не распространяются на государственные и муниципальные унитарные предприятия. Дело в том, что к коммерческим организациям с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом относятся хозяйственные товарищества и общества. Унитарным же предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В отличие от хозяйственных товариществ и обществ имущество государственного или муниципального унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия (п. 1 ст. 113 части первой ГК РФ, ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ ";О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"; <143>).

--------------------------------

<143> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

18. В пункте 18 комментируемой статьи установлена обязанность государственных и муниципальных организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций государственных и муниципальных периодических печатных изданий (о понятиях указанных организаций и изданий см. ст. 47 Закона и комментарий к ней) безвозмездно предоставлять комиссиям эфирное время для информирования избирателей, участников референдума в порядке, установленном комментируемым Законом, иными законами, и печатную площадь для опубликования решений комиссий и размещения иной информации.

Связанные с исполнением данной обязанности расходы организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий в силу отсылки к норме п. 10 ст. 50 комментируемого Закона относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций.

19. Пункт 19 комментируемой статьи устанавливает обязанности иных организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий и их должностных лиц, а также государственных органов, ОМСУ, общественных объединений, организаций всех форм собственности и их должностных лиц предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий. Данные обязанности подлежат исполнению в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Сведения и материалы предоставляются комиссиям безвозмездно.

Статья 21. Порядок формирования и статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Комментарий к статье 21

1. В комментируемой статье определены порядок формирования и статус ЦИК России. Пункт 1 данной статьи в рамках определения статуса ЦИК России указывает, что данная избирательная комиссия является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом, иными федеральными законами. Следует подчеркнуть, что ЦИК России названа государственным органом, но не ОГВ. В качестве примера другого такого федерального государственного органа, не являющегося федеральным ОГВ, можно назвать Счетную палату РФ.

На основании и в развитие п. 1 комментируемой статьи ЦИК России в ст. 1 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления ЦИК России от 21 августа 2009 г. N 168/1201-5 <144>) названа федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами, осуществляющей в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами (далее по тексту - федеральные органы государственной власти), комиссий референдума РФ, контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ при проведении выборов в федеральные ОГВ, в ОГВ субъектов РФ и ОМСУ и права на участие в референдуме граждан РФ, меры по оказанию правовой, методической, организационно-технической помощи избирательным комиссиям, комиссиям референдума в России, в т.ч. во взаимодействии с ИКС РФ, а также исполняющим иные полномочия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.

--------------------------------

<144> Вестник ЦИК России. 2009. N 8.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи ЦИК России действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Данное положение воспроизведено в ст. 2 Регламента ЦИК России. Там же указано, что ЦИК России имеет печать со своим наименованием и изображением Государственного герба РФ, другие печати и штампы, необходимые для обеспечения деятельности Комиссии, а также эмблему. При этом предусмотрено, что официальное сокращенное наименование Комиссии - ЦИК России. Согласно статье 8 Регламента ЦИК России место постоянного нахождения Комиссии - Россия, г. Москва, Большой Черкасский пер., д. 9.

Как представляется, в гражданско-правовых отношениях ЦИК России действует как государственное учреждение (т.е. учреждение, созданное Россией), а именно как казенное учреждение (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). В соответствии с п. 2 ст. 120 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ <145>) казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

--------------------------------

<145> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291.

Согласно определению, данному в ст. 6 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ), казенное учреждение - это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Особенности правового положения казенных учреждений предусмотрены в ст. 161 данного Кодекса, в соответствии с п. 1 которой казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством РФ; взаимодействие казенного учреждения при осуществлении им бюджетных полномочий получателя бюджетных средств с главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, в ведении которого оно находится, осуществляется в соответствии с данным Кодексом.

3. В пункте 3 комментируемой статьи определен срок полномочий ЦИК России, совпадающий со сроком, на который избирается Государственная Дума, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года, что совпадало с прежними сроками полномочий Президента РФ, Государственной Думы (см. комментарий к ст. 8 Закона). Как отмечалось авторами законопроекта, изменение сроков полномочий избирательных комиссий обусловлено увеличением срока полномочий Государственной Думы; также учтено, что законодательство большинства субъектов РФ предусматривает пятилетний срок полномочий законодательных (представительных) ОГВ субъектов РФ, представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; указанные органы принимают непосредственное участие в формировании избирательных комиссий; соответственно, обеспечивается синхронизация сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы.

Пункт 3 статьи также предусматривает случаи продления полномочий ЦИК России:

в период избирательной кампании при проведении выборов в федеральные ОГВ (т.е. когда ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы) - до окончания избирательной кампании;

в период со дня назначения референдума РФ (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума (т.е. когда ЦИК России является комиссией, организующей референдум) - до окончания кампании референдума.

4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет численный состав членов ЦИК России с правом решающего голоса - 15 членов - и устанавливает порядок их назначения:

пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой. Кандидатуры предлагают фракции, иные депутатские объединения в Государственной Думе, а также депутаты Государственной Думы. Назначение от одного депутатского объединения в Государственной Думе более одного представителя в ЦИК России не допускается. Порядок назначения Государственной Думой на должность членов ЦИК России установлен в гл. 24 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утв. Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД <146>. Решение Государственной Думы о назначении членов ЦИК России принимается в форме постановления;

--------------------------------

<146> СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801.

пять членов ЦИК России назначаются Советом Федерации. Кандидатуры предлагают законодательные (представительные) ОГВ субъектов РФ и высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных ОГВ субъектов РФ). Порядок назначения Советом Федерации на должность членов ЦИК России установлен в гл. 27 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утв. Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ <147>. Решение Совета Федерации о назначении членов ЦИК России принимается в форме постановления;

--------------------------------

<147> СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635.

пять членов ЦИК России назначаются Президентом РФ. Решение Президента РФ о назначении членов ЦИК России оформляется указом Президента РФ.

5. В пункте 5 комментируемой статьи установлено единственное квалификационное требование к членам ЦИК России - наличие высшего профессионального образования. В прежней редакции данного пункта предусматривалось, что члены ЦИК России должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Соответствующее изменение внесено Федеральным законом от 30 января 2007 г. N 6-ФЗ, авторами проекта которого отмечалось, что полномочия избирательных комиссий охватывают не только вопросы права, но и финансовые вопросы (финансовый контроль за деятельностью политических партий и избирательных фондов), вопросы взаимодействия со средствами массовой информации (требующие журналистской подготовки), контроль за рекламной деятельностью и прочие вопросы жизнедеятельности общества и государства, что требует у членов соответствующих избирательных комиссий профессиональной подготовки по различным сферам общественных отношений; наличие у избирательных комиссий правовых управлений (отделов) в значительной степени обеспечивает надлежащее юридическое качество принимаемых комиссиями решений.

6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи члены ЦИК России организуют работу по конкретным направлениям ее деятельности, определяемым Регламентом ЦИК России, и несут ответственность за результаты работы по этим направлениям. Конкретные направления деятельности ЦИК России, по которым члены ЦИК России с правом решающего голоса на основании планов ЦИК России организуют работу, определены в ст. 20 Регламента ЦИК России и соответствуют положениям комментируемой статьи, определяющим выполняемые ЦИК России функции.

Как установлено там же, в ст. 20 Регламента ЦИК России, распределение обязанностей членов ЦИК России с правом решающего голоса по направлениям деятельности ЦИК России осуществляется решением ЦИК России, оформляемым постановлением; члены ЦИК России с правом решающего голоса, организующие работу по соответствующим направлениям деятельности Комиссии, осуществляют взаимодействие с федеральными ОГВ, ОГВ субъектов РФ, учреждениями и организациями, ИКС РФ и другими участниками избирательного и референдумного процесса, подписывают по поручению Председателя ЦИК России соответствующие письма, телеграммы и иные исходящие из ЦИК России документы; члены ЦИК России с правом решающего голоса, организующие работу по соответствующим направлениям деятельности ЦИК России, несут ответственность за результаты этой работы.

7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет порядок избрания Председателя ЦИК России, заместителя Председателя ЦИК России и секретаря ЦИК России - должностных лиц ЦИК России, полномочия которых закреплены в ст. ст. 13, 14 и 15 Регламента ЦИК России соответственно. Как установлено в данном пункте, указанные должностные лица ЦИК России избираются членами ЦИК России из своего состава тайным голосованием. Согласно статье 10 Регламента ЦИК России они избираются на первом заседании ЦИК России из числа членов ЦИК России с правом решающего голоса тайным голосованием с использованием бюллетеней для голосования. Причем в названном Регламенте (в ред. Постановления ЦИК России от 24 апреля 2008 г. N 110/830-5 <148>) речь идет о заместителях, а не о заместителе Председателя ЦИК России. Порядок избрания Председателя, заместителей Председателя и секретаря ЦИК России установлен в ст. ст. 11 и 12 Регламента ЦИК России. В статье 17 Регламента ЦИК России предусмотрено, что Председатель, заместитель Председателя, секретарь ЦИК России могут быть досрочно освобождены от замещаемых должностей на основании решений ЦИК России, принимаемых большинством голосов от установленного числа членов ЦИК России тайным голосованием.

--------------------------------

<148> Вестник ЦИК России. 2008. N 9.

8. В пункте 8 комментируемой статьи установлено, что ЦИК России является:

избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные ОГВ, т.е. избирательной комиссией, на которую законом возложено руководство деятельностью всех избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы (см. ст. 2 Закона и комментарий к ней). Соответствующий статус ЦИК России закреплен в п. 1 ст. 12 и подп. 19 ст. 19 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 25 Закона о выборах депутатов Государственной Думы;

комиссией референдума, организующей референдум РФ, т.е. комиссией референдума, на которую законом возложено руководство деятельностью всех комиссий референдума по подготовке и проведению федерального референдума (см. ст. 2 Закона и комментарий к ней). Соответствующий статус ЦИК России закреплен в ч. 2 ст. 24 и п. 1 ст. 30 Закона о референдуме РФ.

9. Пункт 9 комментируемой статьи определяет перечень основных функций, осуществляемых ЦИК России, и полномочий, которыми наделяется ЦИК России для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. ";л"; ЦИК России осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами. В частности, дополнительно полномочия ЦИК России регламентированы: при организации подготовки и проведения федерального референдума - Законом о референдуме РФ (ст. 30), при организации подготовки и проведения выборов в федеральные ОГВ - Законом о выборах Президента РФ (ст. 19), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 25). Статья 6 Закона о ГАС ";Выборы"; определяет полномочия ЦИК России в области использования, эксплуатации и развития ГАС ";Выборы";. В статье 5 Федерального закона от 12 мая 2009 г. N 95-ФЗ ";О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами"; <149> определены полномочия ЦИК России по контролю за обеспечением гарантий равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами.

--------------------------------

<149> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2392.

10. В пункте 10 комментируемой статьи установлено, что ЦИК России рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) ИКС РФ и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме при проведении выборов в ОГВ субъектов РФ, референдумов субъектов РФ, выборов в ОМСУ, местных референдумов. Обжалование в ЦИК России таких решений и действий (бездействия) ИКС РФ и их должностных лиц предусмотрено в п. 7 ст. 75 комментируемого Закона, к которому и сделана отсылка в рассматриваемом пункте. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 4 указанной статьи решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются только в суды соответствующего уровня. ЦИК России обязана по результатам рассмотрения жалобы принять решение в соответствии с п. 6 ст. 75 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

11. Норма п. 11 комментируемой статьи наделяет ЦИК России полномочием определять размер и устанавливать порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для обеспечения ее деятельности, в пределах ассигнований, предусмотренных ей федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Речь идет о федеральном казенном учреждении ";Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; и федеральном казенном учреждении ";Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации";. Вопросы оплаты труда работников первого из названных учреждений урегулированы Постановлением ЦИК России от 20 декабря 2006 г. N 192/1210-4 ";О размере и порядке оплаты труда работников Федерального центра информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; <150>.

--------------------------------

<150> СПС.

12. В пункте 12 комментируемой статьи установлено, что ЦИК России совместно с ИКС РФ во взаимодействии с ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМСУ и должностными лицами ОМСУ организует государственную систему регистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществлении регистрации (учета) избирателей, участников референдума, в т.ч. формирует и ведет регистр избирателей, участников референдума.

Как предусмотрено в п. 11 ст. 16 комментируемого Закона, регистрация (учет) избирателей, участников референдума, установление численности зарегистрированных избирателей, участников референдума, формирование и ведение регистра избирателей, участников референдума осуществляются в порядке, установленном Положением о системе регистрации избирателей. В соответствии с п. 1.2 названного Положения государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России организуется ЦИК России совместно с ИКС РФ во взаимодействии с ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМСУ и должностными лицами ОМСУ; ИКС РФ обеспечивают функционирование государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума в России на территории соответствующего субъекта РФ во взаимодействии с ОГВ субъекта РФ, территориальными органами ФОИВ, главами местных администраций муниципальных образований, вырабатывают меры по совершенствованию системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума, ведению Регистра избирателей, участников референдума; по решению ИКС РФ к работе по регистрации (учету) избирателей, участников референдума могут привлекаться ТИК и/или ИКМО.

12.1. Пункт 12.1 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, предусматривает полномочие ЦИК России по осуществлению совместно с ИКС РФ проверок сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроля за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информированию граждан о результатах этих проверок.

Осуществление таких проверок соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий регламентировано статьей 35 Федерального закона ";О политических партиях";, которой (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2006 г. N 274-ФЗ) наряду с прочим предусмотрено следующее:

проверка сводного финансового отчета политической партии осуществляется ЦИК России. Проверка финансовых (бухгалтерских) отчетов политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений осуществляется ФОИВ, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальными органами (п. 1);

проверка сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений осуществляется соответственно ЦИК России, ИКС РФ (п. 2);

сводный финансовый отчет политической партии размещается ЦИК России на ее специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования не позднее чем через два месяца со дня представления политической партией указанного отчета. Сведения о результатах проверки сводных финансовых отчетов политических партий доводятся до сведения соответствующих политических партий и размещаются ЦИК России на указанном сайте, а также публикуются в общероссийских периодических печатных изданиях (п. 3);

органы регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц либо уполномоченные в сфере регистрации некоммерческих организаций, в тридцатидневный срок со дня поступления к ним представления ЦИК России, ИКС РФ обязаны осуществить на безвозмездной основе проверку сведений, указанных гражданами и юридическими лицами при внесении (перечислении) пожертвований на счет политической партии или ее регионального отделения, и сообщить о результатах проверки в избирательную комиссию. Указанные сведения представляются по формам, установленным ЦИК России. При этом может использоваться ГАС ";Выборы"; (п. 4).

Постановлением ЦИК России от 10 июня 2009 г. N 163/1157-5 утвержден Порядок организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий <151>.

--------------------------------

<151> Вестник ЦИК России. 2009. N 6.

Формы представлений на проведение проверки сведений, указанных юридическими и физическими лицами при внесении (перечислении) пожертвований политической партии, региональному отделению политической партии установлены Постановлением ЦИК России от 9 декабря 2005 г. N 162/1070-4 <152>.

--------------------------------

<152> Вестник ЦИК России. 2005. N 12.

13. В соответствии с п. 13 комментируемой статьи ЦИК России наделена полномочиями по изданию инструкций по вопросам единообразного применения комментируемого Закона. Такие инструкции, обязательные для исполнения, обладают теми существенными признаками, которые согласно разъяснению, данному в п. 9 Постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48 ";О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"; <153>, характеризуют нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Как следует из нормы п. 13 ст. 20 комментируемого Закона, издаваемые ЦИК России инструкции государственной регистрации не подлежат.

--------------------------------

<153> РГ. 2007. 8 декабря. N 276.

14. В пункте 14 комментируемой статьи предусмотрено право ЦИК России давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ комментируемому Закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ. Такие заключения, как предусмотрено в ст. 32 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления ЦИК России от 2 декабря 2009 г. N 183/1257-5 <154>), вносятся ЦИК России в ОГВ субъектов РФ, а в необходимых случаях и в федеральные ОГВ, иные государственные органы; вопросы о внесении таких заключений решаются исключительно на заседаниях ЦИК России.

--------------------------------

<154> Вестник ЦИК России. 2009. N 12.

15. Пункт 15 комментируемой статьи устанавливает, что ЦИК России имеет официальный печатный орган. Согласно статье 7 Регламента ЦИК России официальным печатным органом ЦИК России является журнал ";Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации";. В статье 48 названного Регламента (в ред. Постановления ЦИК России от 26 января 2011 г. N 239/1558-5 <155>) предусмотрено, что постановления, инструкции и иные нормативные акты Комиссии публикуются в установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами сроки в журнале ";Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации";, а также передаются в средства массовой информации и размещаются на сайте ЦИК России.

--------------------------------

<155> СПС.

Постановлением ЦИК России от 14 апреля 2009 г. N 156/1112-5 ";О журнале ";Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; утверждено Положение о журнале ";Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; <156> в новой редакции, а Постановлением ЦИК России от 24 января 2001 г. N 120/1204-3 ";Об издательском обеспечении деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; - Основные направления издательского обеспечения деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <157>.

--------------------------------

<156> Вестник ЦИК России. 2009. N 4.

<157> Вестник ЦИК России. 2001. N 1.

Официальными сайтами ЦИК России в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет согласно ст. 7.1 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления от 2 февраля 2011 г. N 240/1561-5 <158>) являются сайты с электронными адресами: и http://www.ЦИК.РФ.

--------------------------------

<158> СПС.

Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий

Комментарий к статье 22

1 - 2. Комментируемая статья определяет общие условия формирования ИКС РФ, ИКМО, ОИК, территориальных, участковых комиссий. В этом отношении, прежде всего, следует отметить, что в соответствии с положениями п. 6 ст. 23, п. 7 ст. 24, п. 6 ст. 25, п. 6 ст. 26, п. 4 ст. 27 комментируемого Закона эти избирательные комиссии формируют: ИКС РФ - законодательный (представительный) ОГВ и высшее должностное лицо (руководителем высшего исполнительного ОГВ) субъекта РФ; ТИК - ИКС РФ; ИКМО - представительный орган муниципального образования; ОИК, УИК - вышестоящая избирательная комиссия.

В пункте 1 комментируемой статьи названы субъекты права внесения предложений по составу указанных избирательных комиссий. Пункт 2 данной статьи предусматривает, что ИКМО, ОИК по выборам в ОМСУ, территориальные, участковые комиссии формируются на основе этих предложений, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

С учетом положений комментируемой статьи и ст. ст. 24 - 27 комментируемого Закона в п. 1.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий указано, что кандидатуры для формирования ТИК, ИКМО, ОИК, УИК предлагают:

а) политические партии, а также региональные отделения и иные структурные подразделения политической партии в случае, если уставом политической партии им делегировано право самостоятельно принимать участие в решении вопросов, связанных с выборами на соответствующей территории, либо если право вносить предложения по кандидатурам им делегировано полномочным (руководящим) органом политической партии;

б) иные общественные объединения, созданные в любой организационно-правовой форме в соответствии с федеральным законодательством, регулирующим деятельность общественных объединений;

в) избирательные объединения, которые не являются политическими партиями и которые выдвинули списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент внесения указанных предложений;

г) собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

д) представительный орган муниципального образования (за исключением внесения предложений при формировании соответствующих ИКМО);

е) при формировании ТИК - ТИК предыдущего состава;

ж) при формировании ИКМО - ИКС РФ, ИКМО предыдущего состава, а при формировании избирательной комиссии поселения - также избирательная комиссия муниципального района, ТИК.

К этому следует добавить, что внесенным в п. 1 комментируемой статьи Федеральным законом от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ изменением к субъектам права внесения предложений по составу избирательных комиссий отнесены политические партии, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Изменением, внесенным Федеральным законом от 22 апреля 2010 г. N 63-ФЗ, к числу таких субъектов отнесены политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона.

3 - 3.2. Положения пунктов 3 и 3.1 комментируемой статьи (второй из указанных пунктов введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) устанавливают гарантии сохранения за избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ, представительном органе муниципального образования, права внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий в случаях:

досрочного прекращения полномочий Государственной Думы, законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования;

досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению политической партии.

Предложения по кандидатурам в составы комиссий вносятся и рассматриваются в том же порядке, что и при первоначальном формировании комиссий (данный порядок установлен в положениях п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. п. 7 и 7.1 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Закона). Единственное дополнительное требование предусмотрено в п. 3.1 комментируемой статьи: кандидатура на замещение вакантного места при досрочном прекращении полномочий члена комиссии должна быть представлена не позднее чем за три дня до истечения сроков, установленных в п. 11 ст. 29 комментируемого Закона для назначения нового члена комиссии вместо выбывшего.

Пункт 3.2 комментируемой статьи, введен Федеральным законом от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ, распространяет права, предусмотренные пунктами 3 и 3.1 данной статьи политические партии, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы. Федеральным законом от 22 апреля 2010 г. N 63-ФЗ в этот пункт внесено дополнение, в соответствии с которым эти права предоставлены также политическим партиям, выдвинувшим списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона.

4. В пункте 4 комментируемой статьи в целях обеспечения равенства представительства общественных объединений в избирательных комиссиях установлен запрет на назначение в избирательную комиссию более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. В данном пункте также установлено, что политическим партиям, избирательным объединениям, иным общественным объединениям запрещено предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии. Реализовать же указанным общественным объединениям право предложения кандидатур в случае, если предложенная кандидатура отвергнута, позволяют сроки формирования комиссий, устанавливаемые по правилам п. 8 комментируемой статьи.

Как отмечено в п. 3.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, предлагаемая политической партией, иным общественным объединением кандидатура должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий; ответственность за соблюдение этих требований несут субъект права предложения кандидатуры, предлагаемое в качестве кандидатуры лицо, а при назначении кандидатуры в состав избирательной комиссии - также орган, осуществляющий формирование избирательной комиссии.

5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на формирование более половины ИКС РФ, ИКМО, ОИК, ТИК, УИК из числа государственных и муниципальных служащих. При этом предусмотрено, что данное ограничение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории РФ.

Количество государственных и муниципальных служащих не должно составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии на протяжении всего периода избирательной кампании. В противном случае утрачивается смысл установленного ограничения численности государственных и муниципальных служащих в составе избирательной комиссии (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 26 ноября 2007 г. по делу N 42-Г07-6 <159>).

--------------------------------

<159> СПС.

6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи обязательным условием назначения гражданина в состав комиссии является получение указанного гражданина на вхождение в состав этой комиссии. Как указано в п. 1.1.6 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, письменное согласие гражданина РФ, кандидатура которого предлагается для назначения в состав избирательной комиссии (примерная форма приведена в приложении N 1), представляется, как правило, субъектом, вносящим соответствующее предложение, в орган, формирующий состав избирательной комиссии, вместе с иными документами, необходимыми при внесении предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий (приложение N 2).

Следует также отметить, что согласно разъяснениям, данным в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 23 и 30 июня 2004 г. <160>, кандидат в состав избирательной комиссии, выдвинутый субъектом, вносящим соответствующее предложение, не имеет права на оспаривание решения об отказе включить его в состав избирательной комиссии, если субъект инициативы это решение не оспаривает.

--------------------------------

<160> БВС РФ. 2004. N 11.

7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает гарантии формирования избирательных комиссий в случаях, если уполномоченные на то ОГВ, ОМСУ, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный ОГВ, ОМСУ, либо если соответствующая комиссия не сформирована. В этих случаях состав или часть состава ИКС РФ назначается ЦИК России, ИКМО, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - ИКС РФ, избирательной комиссии поселения - ИКМО, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением установленных требований.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении КС России от 24 мая 2005 г. N 250-О <161>, положение п. 7 комментируемой статьи не означает упрощения общего порядка формирования избирательных комиссий - без приема предложений политических партий и других полномочных участников избирательного процесса и соблюдения установленных сроков.

--------------------------------

<161> ВКС РФ. 2005. N 6.

8. Согласно пункту 8 комментируемой статьи сроки формирования комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий должны устанавливаться законами, т.е. федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ соответственно уровню референдума и выборов. Данный пункт также определяет периоды, не меньше которых законами должны устанавливаться периоды приема органами, формирующими комиссии, предложений по составу комиссий: для комиссий, действующих на постоянной основе, период приема предложений должен составлять не менее одного месяца, а для иных комиссий - не менее 10 дней.

В этой связи следует упомянуть о правовой позиции, выраженной в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 10 ноября 2003 г. по делу N 38-Г03-9 <162>: избирательное законодательство предусматривает как стадию приема предложений по составу избирательных комиссий, которые необходимо сформировать, так и стадию непосредственного формирования избирательных комиссий, и прием предложений по составу комиссий является этапом подготовки к формированию избирательных комиссий; формирование избирательных комиссий фактически представляет собой принятие решения о назначении членов соответствующих комиссий с правом решающего голоса.

--------------------------------

<162> СПС.

Статья 23. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 23

1. В комментируемой статье установлены порядок формирования и полномочия ИКС РФ. Пункт 1 данной статьи в рамках определения правового статуса ИКС РФ указывает, что названные комиссии являются государственными органами субъектов РФ, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом, иными федеральными законами, а также законами субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что ИКС РФ является не органом государственной власти, а государственным органом. Место ИКС РФ в системе ОГВ и государственных органов субъектов РФ аналогично месту ЦИК России в системе федеральных ОГВ (см. комментарий к ст. 21 Закона). ИКС РФ являются избирательными комиссиями, организующими выборы в ОГВ субъектов РФ, а также комиссиями референдума, организующими референдумы субъектов РФ.

2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи ИКС РФ, как и ЦИК России, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. Как представляется, ИКС РФ действуют в такой организационно-правовой форме юридических лиц, как учреждение. Соответственно, ИКС РФ действуют как государственные учреждения (т.е. учреждения, созданные субъектами РФ), а именно как казенные учреждения (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). О названном типе учреждений см. комментарий к ст. 21 Закона.

3. В пункте 3 комментируемой статьи определен срок полномочий ИКС РФ, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года. Увеличение данного срока имеет целью обеспечить синхронизацию сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы (см. комментарий к ст. 21 Закона).

Рассматриваемый пункт также указывает следующие случаи продления полномочий ИКС РФ:

в период избирательной кампании, в которой участвует данная ИКС РФ, - до окончания избирательной кампании. Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ;

в период со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума, в которой участвует данная ИКС РФ, - до окончания кампании референдума.

Как отмечено в п. 1 Разъяснений порядка применения отдельных положений Федерального закона ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";, регулирующих вопросы формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, утв. Постановлением ЦИК России от 21 июня 2003 г. N 13/110-4 <163>, положения п. 8 ст. 22, п. 3 ст. 28 комментируемого Закона должны быть учтены в региональном законодательстве таким образом, чтобы процедура формирования нового состава ИКС РФ по времени (включая период приема предложений по кандидатурам, оптимальные сроки их согласования и рассмотрения органами, осуществляющими их назначение) завершалась до дня истечения срока полномочий прежнего состава ИКС РФ; первое заседание сформированной комиссии должно состояться не ранее этого дня в пределах 15-ти дней после вынесения решения о назначении членов комиссии в правомочном составе (не менее двух третей).

--------------------------------

<163> Вестник ЦИК России. 2003. N 6.

4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи численный состав членов ИКС РФ с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом определено ";рамочное"; число членов ИКС РФ с правом решающего голоса - их не может быть менее 10 и более 14. С учетом требований п. 6 данной статьи число членов ИКС РФ с правом решающего голоса может быть только четное, соответственно, 10, 12 или 14.

5 - 9. В положениях п. п. 5 - 9 комментируемой статьи определен порядок формирования ИКС РФ.

В соответствии с п. п. 5 и 6 данной статьи ИКС РФ формируется: законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ, который назначает половину членов ИКС РФ (5, 6 или 7 членов соответственно); высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ), который назначает другую половину членов ИКС РФ (5, 6 или 7 членов соответственно).

Как установлено в п. 5 комментируемой статьи, полномочиями предложения кандидатур для формирования ИКС РФ обладают указанные в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона политические партии и иные общественные объединения, а также представительные органы муниципальных образований, ИКС РФ предыдущего состава, ЦИК России.

В положениях п. п. 7 и 9 комментируемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ИКС РФ. Так, согласно п. 7 данной статьи не менее одной второй числа членов ИКС РФ должны быть назначены из кандидатур, предложенных: политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона. При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ИКС РФ.

Не менее одной второй числа членов ИКС РФ из таких кандидатур назначает как законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, так и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ). Это означает, что при установленном числе членов ИКС РФ с правом решающего голоса в 10 или 12 членов число членов, назначенных из кандидатур, предложенных такими политическими партиями, должно составлять не менее 6 (каждый из уполномоченных субъектов обязан назначить не менее 3). Соответственно, при установленном числе в 14 членов - не менее 8 (не менее чем по 4 от каждого субъекта назначения).

Согласно пункту 9 комментируемой статьи как законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, так и высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ) обязаны назначить не менее одного члена ИКС РФ из числа кандидатур, предложенных ЦИК России.

В пункте 8 комментируемой статьи предусматривалась гарантия замещения вакантного места в случае досрочного прекращения полномочий члена ИКС РФ, назначенного по представлению политической партии. Содержание этого пункта Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ перенесено в новый п. 3.1 ст. 22 комментируемого Закона.

10. Пункт 10 комментируемой статьи определяет перечень основных функций, осуществляемых ИКС РФ, и полномочий, которыми наделяется ИКС РФ для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. ";м"; данного пункта ИКС РФ осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ. В частности, дополнительно полномочия ИКС РФ регламентированы: при подготовке и проведении федерального референдума - Законом о референдуме РФ (ст. 31), при подготовке и проведении выборов в федеральные ОГВ - Законом о выборах Президента РФ (ст. 20), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 26).

11. В пункте 11 комментируемой статьи установлено, что ИКС РФ рассматривает жалобы на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий города федерального значения и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме при проведении выборов в ОМСУ, местных референдумов. Обжалование в ИКС РФ решений и действий (бездействия) указанных избирательных комиссий в названных случаях предусмотрено в п. 7 ст. 75 комментируемого Закона, к которому и сделана отсылка. При этом следует иметь в виду, что согласно п. 4 указанной статьи решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются только в суды соответствующего уровня.

12. Пункт 12 предусматривает возможность наличия у ИКС РФ официального печатного органа. По аналогии с официальным печатным органом ЦИК России официальные печатные органы ИКС РФ издаются в форме журналов с названиями, включающими слово ";вестник"; и наименование избирательной комиссии соответствующего субъекта РФ. Следует подчеркнуть, что для ИКС РФ наличие официального печатного органа является возможным, в то время как для ЦИК России в соответствии с п. 15 ст. 21 комментируемого Закона наличие официального печатного органа является обязательным.

Статья 24. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований

Комментарий к статье 24

1. Комментируемая статья определяет порядок формирования и полномочия ИКМО. В пункте 1 данной статьи правовой статус ИКМО определен посредством обозначения основных выполняемых ею функций - это избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в ОМСУ, местного референдума. Следует отметить, что в ч. 1 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) основные функции, выполняемые ИКМО, обозначены несколько шире: названная избирательная комиссия организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

2. В пункте 2 комментируемой статьи в рамках определения правового статуса ИКМО указано, что названная избирательная комиссия является муниципальным органом и не входит в структуру ОМСУ. Данное положение закреплено также в ч. 2 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ).

Такой статус ИКМО согласуется с понятием ОМСУ, определение которого дано в п. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении: ОМСУ - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Если по порядку формирования ИКМО соответствует понятию ОМСУ (речь не идет о случаях возложения полномочий ИКМО на ТИК), то по выполняемым функциям и соответствующим этим функциям полномочиям ИКМО к ОМСУ отнесены быть не могут.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность наделения ИКМО статусом юридического лица. При этом установлено, что статус юридического лица может быть придан ИКМО только муниципальным правовым актом, т.е. уставом муниципального образования, нормативным правовым актом ОМСУ.

Как представляется, ИКМО в случае наделения их статусом юридического лица действуют в такой организационно-правовой форме юридических лиц, как учреждение. Соответственно, ИКМО действуют как муниципальные учреждения (т.е. учреждения, созданные муниципальными образованиями), а именно как казенные учреждения (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). О названном типе учреждений см. комментарий к ст. 21 Закона.

Следует упомянуть, что Постановлением ЦИК России от 19 января 2010 г. N 188/1320-5 утверждены Рекомендации по организации финансового обеспечения деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, имеющих статус юридического лица <164>.

--------------------------------

<164> Вестник ЦИК России. 2010. N 1.

4. В пункте 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность возложения полномочий ИКМО на ТИК, как и в п. 4 ст. 26 комментируемого Закона - возможность возложения полномочий ТИК на ИКМО. Решение о возложении полномочий ИКМО на ТИК принимает соответствующая ИКС РФ на основании обращения представительного органа этого муниципального образования. В случае если на территории муниципального образования образуется несколько ТИК, то полномочия ИКМО могут быть возложены на одну из них.

Согласно рассматриваемому пункту порядок возложения полномочий ИКМО на ТИК в случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть установлен законом субъекта РФ. В этой связи следует отметить, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ) в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в ОМСУ вновь образованных муниципальных образований законом субъекта РФ может предусматриваться:

формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и городских округов законодательным (представительным) ОГВ субъекта РФ, формирование избирательных комиссий вновь образованных городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;

возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на ТИК;

осуществление ТИК отдельных полномочий, связанных с обеспечением деятельности ИКС РФ по формированию избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований в соответствии с комментируемым Законом.

В пункте 2.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий отмечено, что положения п. 4 комментируемой статьи целесообразно реализовывать в целях исключения дублирования функций ТИК и ИКМО по организации выборов на одной и той же территории, например, в ОМСУ муниципального района, в т.ч. в случае, если территория этого района и территория, подведомственная ТИК, полностью совпадают; при этом на ТИК могут быть возложены полномочия как избирательной комиссии муниципального района, так и избирательной комиссии поселения (избирательных комиссий поселений), расположенного (расположенных) в границах соответствующего района; порядок возложения полномочий ИКМО на ТИК в случае отсутствия представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта РФ; при возложении полномочий ИКМО на ТИК число членов территориальной комиссии изменению не подлежит; в случае создания вновь образованного муниципального образования полномочия избирательной комиссии данного муниципального образования по решению ИКС РФ могут быть возложены на ТИК.

Согласно пункту 2.4 названных Методических рекомендаций срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава; если в решении ИКС РФ о возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК исполняет эти полномочия до истечения указанного срока, если не указано - то до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава ТИК; аналогичный подход применяется и в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО.

Как отмечено в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 20 июня 2007 г. по делу N 71-Г07-10 <165>, из содержания п. 4 комментируемой статьи не следует, что право ИКС РФ по возложению полномочий ИКМО на ТИК ограничено лишь случаями, когда ИКМО не создана.

--------------------------------

<165> СПС.

Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ в п. 4 комментируемой статьи включено положение, согласно которому возложение полномочий ИКМО на ТИК не должно влечь изменения числа членов ТИК.

5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет срок полномочий ИКМО, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России и ИКС РФ, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года. Увеличение данного срока имеет целью обеспечить синхронизацию сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы (см. комментарий к ст. 21 Закона).

В рассматриваемом пункте также указаны следующие случаи продления полномочий ИКМО:

в период избирательной кампании, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания избирательной кампании. Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов ОМСУ;

в период со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания кампании референдума.

Рассматриваемый пункт также указывает на возможность досрочного прекращения полномочий ИКМО законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой ИКМО является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования. Преобразование муниципальных образований регламентировано положениями ст. 13 Закона о местном самоуправлении, в ч. 1 которой определено, что преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

6 - 9.3. Положения пунктов 6 - 9.3 комментируемой статьи определяют порядок формирования ИКМО. В этом отношении, прежде всего, следует отметить, что согласно ч. 3 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) порядок формирования и полномочия ИКМО устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ, а также уставами муниципальных образований. Соответственно, положения пунктов 6 - 9.3 комментируемой статьи должны учитываться при принятии законодательных актов субъектов РФ и муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок формирования ИКМО.

В положениях п. 6 комментируемой статьи определены ";рамочные"; числа членов ИКМО с правом решающего голоса, дифференцированные в зависимости от вида муниципального образования: избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве 8, 10 или 12 членов с правом решающего голоса; избирательная комиссия поселения формируется в количестве 6, 8 или 10 членов с правом решающего голоса. При этом предусмотрено, что число членов ИКМО устанавливается уставом муниципального образования.

Данный пункт изложен в новой редакции Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ. В прежней редакции этого пункта (т.е. в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) предусматривалось лишь то, что ИКМО формируется в количестве 5 - 11 членов с правом решающего голоса.

Пункт 7 статьи устанавливает, что формирование ИКМО осуществляется представительным органом муниципального образования, а также определяет перечень субъектов права внесения предложений по составу ИКМО. В частности, это: указанные в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона политические партии и иные общественные объединения; избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования; собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы; ИКМО предыдущего состава; ИКС РФ. При формировании избирательной комиссии поселения к таким субъектам относятся также избирательная комиссия муниципального района, территориальная комиссия (указание на территориальную комиссию включено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ).

В положениях п. п. 8, 9 и 9.1 комментируемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ИКМО. Так, в соответствии с п. 8 данной статьи половина от общего числа членов ИКМО (до внесения изменений Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ указывалось ";не менее одной второй"; такого числа) должны быть назначены из кандидатур, предложенных:

политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы;

политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона;

избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ИКМО.

Положениями пунктов 4.2 - 4.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий при применении п. 8 комментируемой статьи (как и положений п. п. 7 и 7.1 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Закона) предписано руководствоваться следующим:

если представленная кандидатура не соответствует требованиям, предъявляемым к членам избирательной комиссии, орган, формирующий комиссию, сообщает об этом политической партии, иному избирательному объединению, представившим данную кандидатуру, чтобы они могли представить другую кандидатуру до окончания периода сбора предложений в состав избирательной комиссии. Факт такого сообщения должен быть документально подтвержден. Если предложенная кандидатура соответствует предъявляемым к членам избирательной комиссии требованиям, то орган, осуществляющий формирование избирательной комиссии, не вправе предъявлять к ней какие-либо дополнительные требования, а также требовать ее замены (п. 4.2);

если количество предложений, внесенных вышеназванными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий, окажется недостаточным для соблюдения установленного требования, остальные члены избирательных комиссий назначаются из числа кандидатур, предложенных иными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий (п. 4.3);

если общее количество предложенных политическими партиями, иными избирательными объединениями кандидатур превышает одну вторую от установленного числа членов данной избирательной комиссии, целесообразно, чтобы они были назначены в состав избирательной комиссии с соблюдением установленной численности и требований комментируемого Закона соответствующим органом с учетом максимального представительства в составе избирательной комиссии кандидатур, предложенных указанными политическими партиями, иными избирательными объединениями, а также профессиональной подготовленности к исполнению полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса (наличие образования, опыта работы и т.п.) (п. 4.4);

в случае досрочного прекращения полномочий Государственной Думы, законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования право внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий сохраняется за политическими партиями, иными избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ, представительном органе муниципального образования последнего созыва (п. 4.5).

Пункт 9 комментируемой статьи обязывает представительный орган муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений ИКС РФ.

В пункте 9.1 данной статьи установлена обязанность представительного органа поселения назначить половину от общего числа членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии в случаях, непосредственно указанных в этом пункте.

Регулирование, содержащееся в п. п. 9 и 9.1 комментируемой статьи, является введенным Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ. Прежде в пункте 9 данной статьи устанавливались следующие обязанности: представительного органа муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения - назначить не менее двух членов избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения на основе поступивших предложений ИКС РФ; представительного органа поселения - назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.

Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 357-ФЗ в комментируемую статью также введены пункты 9.2 и 9.3, согласно которым:

предложения ИКС РФ, избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии, указанные в п. 9 и 9.1 данной статьи, подлежат подготовке с учетом предложений общественных объединений, за исключением общественных объединений, указанных в п. 8 данной статьи, с учетом предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии соответствующего муниципального образования предыдущего состава;

в случае, если поступивших предложений, указанных в п. п. 8, 9 или 9.1 данной статьи, недостаточно для реализации этих пунктов, то назначение оставшихся членов комиссии осуществляется на основе предложений, предусмотренных пунктом 7 данной статьи. Об этом говорится в приведенном выше п. 4.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий.

10. В пункте 10 комментируемой статьи определен перечень основных функций, осуществляемых ИКМО, и полномочий, которыми наделяется ИКМО для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. ";к"; данного пункта ИКМО осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Статья 25. Порядок формирования и полномочия окружных избирательных комиссий

Комментарий к статье 25

1. В комментируемой статье определены порядок формирования и полномочия ОИК. Часть 1 данной статьи устанавливает, что ОИК формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. В этом отношении следует отметить, что действующее законодательство предусматривает формирование ОИК только при проведении выборов в ОГВ субъектов РФ, ОМСУ, поскольку выборы в федеральные ОГВ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ (см. ст. 18 Закона и комментарий к ней).

В пункте 1 комментируемой статьи предусмотрено, что полномочия ОИК могут возлагаться на иные избирательные комиссии - на ИКС РФ, ТИК, ИКМО, УИК. Как указано в п. 2.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, при возложении полномочий ОИК по выборам в ОМСУ на УИК последние должны быть сформированы в сроки, обеспечивающие выполнение ими избирательных действий, относящихся к компетенции ОИК, в соответствии с законом субъекта РФ.

В пункте 2.6 названных Методических рекомендаций отмечено, что в случае возложения на ТИК полномочий ОИК по выборам в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ ТИК в соответствующих случаях принимает решения, которые оформляются как решения ОИК; эти решения обжалуются в соответствии с п. 2 ст. 75 комментируемого Закона, ст. 26 ГПК РФ в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа; аналогичный подход рекомендуется применять и в других случаях возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую избирательную комиссию; при этом в решении комиссии о возложении полномочий соответствующей комиссии необходимо указать порядок использования соответствующих бланков документов, печатей.

2. ОИК, как и УИК, в отличие от других избирательных комиссий не являются постоянно действующими органами и формируются только на период, в который осуществляется подготовка и проведение соответствующих выборов. Соответственно, в п. 2 комментируемой статьи установлены правила, по которым определяется момент прекращения полномочий ОИК: по общему правилу - через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов; в случае, если в вышестоящую комиссию или в суд поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) ОИК, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, - со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). В противном случае отсутствовал бы орган, чьи действия (бездействие) обжалуются (оспариваются).

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи число членов ОИК с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ. Как отмечено в п. 7.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, в случае, если в законе субъекта РФ определено ";рамочное"; количество членов ОИК, то до опубликования сообщения о приеме предложений по составу комиссии число членов ОИК устанавливает вышестоящая избирательная комиссия, формирующая соответствующую ОИК.

4 - 5. Положения пунктов 4 и 5 комментируемой статьи определяли порядок формирования ОИК по выборам в федеральные ОГВ. Эти пункты исключены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, поскольку в результате изменений избирательного законодательства ОИК при проведении выборов федерального уровня не формируются.

6 - 7.1. В положениях п. п. 6, 7 и 7.1 комментируемой статьи определен порядок формирования ОИК.

Пункт 6 данной статьи устанавливает, что формирование ОИК по выборам в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ осуществляет вышестоящая комиссия, а также определяет перечень субъектов права внесения предложений по составу ОИК.

Соответственно, в п. 7.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий указано, что:

ОИК по выборам в ОГВ субъекта РФ формирует ИКС РФ либо иная вышестоящая избирательная комиссия на основе предложений, указанных в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона, а также предложений представительных органов муниципальных образований, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

ОИК по выборам в ОМСУ формирует ИКМО либо ТИК, на которую возложены полномочия ИКМО, на основе предложений, указанных в п. 2 ст. 22 данного Закона, а также предложений представительных органов муниципальных образований, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

В положениях п. п. 7 и 7.1 комментируемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ОИК. Так, в пункте 7 данной статьи установлено, что не менее одной второй от общего числа членов ОИК по выборам в ОГВ субъектов РФ должны быть назначены из кандидатур, предложенных:

политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы;

политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона.

В соответствии с п. 7.1 комментируемой статьи, введенным Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, не менее одной второй от общего числа членов ОИК по выборам в ОМСУ должны быть назначены также из кандидатур, предложенных избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ОИК. Разъяснения о применении положений п. п. 7 и 7.1 комментируемой статьи даны в п. п. 4.2 - 4.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий (см. комментарий к ст. 24 Закона).

8. Пункт 8 комментируемой статьи определяет перечень основных функций, осуществляемых ОИК, и полномочий, которыми наделяется ОИК для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. ";к"; данного пункта ОИК осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, а при проведении выборов в ОМСУ - и уставом муниципального образования.

Статья 26. Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий

Комментарий к статье 26

1. Комментируемая статья определяет порядок формирования и полномочия территориальных комиссий. Как следует из п. 1 данной статьи, ТИК (как и ИКС РФ) относится к государственным органам субъектов РФ. Однако в отличие от ИКС РФ, статус которой определен в ст. 23 комментируемого Закона, положение ТИК в системе государственных органов в субъектах РФ подлежит определению законами субъекта РФ.

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что ТИК действует на постоянной основе, т.е. осуществляет свою деятельность не только в период подготовки и проведения конкретных выборов, референдума. Данная норма соответствует статусу ТИК как государственного органа.

3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет срок полномочий ТИК, совпадающий со сроком полномочий ЦИК России, ИКС РФ и ИКМО, - пять лет. До внесения Федеральным законом от 4 июня 2010 г. N 117-ФЗ изменения этот срок был установлен как четыре года. Увеличение данного срока имеет целью обеспечить синхронизацию сроков формирования избирательных комиссий и дальнейшего участия комиссий в организации и проведении выборов в соответствующие органы (см. комментарий к ст. 21 Закона).

В рассматриваемом пункте также указаны следующие случаи продления полномочий ТИК:

в период избирательной кампании, в которой участвует данная ТИК, - до окончания избирательной кампании. Следует иметь в виду, что никаких исключений для случаев проведения повторных или дополнительных выборов (как это сделано в отношении положения о продлении полномочий ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО) данное правило не предусматривает;

в период со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым является день регистрации инициативной группы по проведению референдума) и до окончания кампании референдума, в которой участвует данная ТИК, - до окончания кампании референдума.

4. В пункте 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность наделения ТИК статусом юридического лица. При этом установлено, что статус юридического лица придается ТИК законом субъекта РФ.

Как представляется, ТИК в случае наделения их статусом юридического лица действуют в такой организационно-правовой форме юридических лиц, как учреждение. Соответственно, ТИК действуют как государственные учреждения (т.е. учреждения, созданные субъектами РФ), а именно как казенные учреждения (другими типами государственных и муниципальных учреждений являются автономные и бюджетные учреждения). О названном типе учреждений см. комментарий к ст. 21 Закона.

Пункт 4 комментируемой статьи также предусматривает возможность возложения полномочий ТИК на соответствующую ИКМО. При этом установлено, что такое возложение полномочий осуществляется по решению соответствующей ИКС РФ, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования.

В пункте 2.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий отмечено, что в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО применяется подход, аналогичный следующему: срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава; если в решении ИКС РФ о возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК исполняет эти полномочия до истечения указанного срока, если не указано, то до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава ТИК.

5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет ";рамочное"; число членов ТИК с правом решающего голоса - их не может быть менее 5 и более 14. В пункте 5.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий количественный состав ТИК рекомендовано определять исходя из числа избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Согласно пункту 5.3 названных Методических рекомендаций количественный состав каждой из ТИК в соответствии с законом субъекта РФ рекомендуется утверждать тем решением ИКС РФ, которым утверждается перечень ТИК, подлежащих формированию; при этом в период осуществления деятельности данного состава избирательной комиссии ее количественный состав, установленный соответствующим законом и (или) решением ИКС РФ, не подлежит изменению.

6 - 8. В положениях п. п. 6 - 8 комментируемой статьи определен порядок формирования ТИК.

Пункт 6 данной статьи устанавливает, что формирование ТИК осуществляется ИКС РФ, а также определяет перечень субъектов права внесения предложений по составу ТИК. В частности, это: указанные в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона политические партии и иные общественные объединения; избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования; представительные органы муниципальных образований; собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы; ТИК предыдущего состава.

В пункте 7 комментируемой статьи закреплены гарантии реализации данных предложений при формировании ТИК. Так, установлено, что не менее одной второй от общего числа членов ТИК должны быть назначены из кандидатур, предложенных:

политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы;

политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона;

избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ОИК. Разъяснения о применении положений п. 7 комментируемой статьи даны в п. п. 4.2 - 4.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий (см. комментарий к ст. 24 Закона).

Как указано в п. 5.5 названных Методических рекомендаций, в рамках отведенных законом сроков ИКС РФ может осуществить формирование ТИК с учетом особенностей территорий, объема работы по сбору и обработке поступающих предложений, времени на получение от лиц, чьи кандидатуры предложены к назначению в состав ТИК, письменных заявлений о согласии на такое назначение, а также иных обстоятельств в различных, на ее усмотрение, вариантах: либо сформировать на одном заседании все ТИК, либо, при большом количестве ТИК, сформировать их на нескольких заседаниях по утвержденному ИКС РФ графику (по группам территорий).

Пункт 8 комментируемой статьи предусматривает особые случаи формирования ТИК:

так, возможно формирование по решению ИКС РФ нескольких ТИК в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей. Решение ИКС РФ о формировании таких ТИК в обязательном порядке согласуется с ЦИК России;

ИКС РФ вправе сформировать одну либо несколько ТИК для руководства деятельностью УИК, сформированных на избирательных участках, участках референдума, образованных на судах, полярных станциях. Право ИКС РФ по формированию таких ТИК также предусмотрено в положениях ч. 1 ст. 25 Закона о референдуме РФ (речь идет о формировании специальных территориальных комиссий референдума), п. 2 ст. 14 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 20 Закона о выборах депутатов Государственной Думы;

в случаях, предусмотренных федеральным законом, ЦИК России вправе сформировать одну либо несколько ТИК для руководства деятельностью УИК, сформированных на избирательных участках, участках референдума, образованных за пределами территории РФ. Это право указано в положениях ч. 2 ст. 25 Закона о референдуме РФ (речь идет о формировании специальных территориальных комиссий референдума), п. 3 ст. 14 Закона о выборах Президента РФ, ч. 3 ст. 20 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

9. В пункте 9 комментируемой статьи определен перечень основных функций, осуществляемых ТИК, и полномочий, которыми наделяется ТИК для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. ";и"; данного пункта ТИК осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ. В частности, дополнительно полномочия ТИК регламентированы: при подготовке и проведении федерального референдума - Законом о референдуме РФ (ст. 32), при подготовке и проведении выборов в федеральные ОГВ - Законом о выборах Президента РФ (ст. 21), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 27).

Статья 27. Порядок формирования и полномочия участковых комиссий

Комментарий к статье 27

1. В комментируемой статье определены порядок формирования и полномочия УИК, УКР. Пункт 1 данной статьи называет основные функции УИК, УКР - это обеспечение процесса голосования избирателей, участников референдума и подсчета голосов избирателей, участников референдума. Соответственно, УИК, УКР формируются в период избирательной кампании, кампании референдума в сроки, установленные законом.

Согласно положениям ч. 1 ст. 26 Закона о референдуме РФ, п. 1 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной Думы при подготовке и проведении федерального референдума, федеральных выборов УКР и УИК формируются не ранее чем за 30 дней и не позднее чем за 23 дня до дня голосования. Как отмечалось в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 октября 2004 г. по делу N 91-Г04-6, начало процедуры формирования УИК должно быть привязано ко времени сформирования избирательных участков; сроки образования избирательных участков, участков референдума и опубликования (обнародования) списков этих участков установлены в целях обеспечения возможности сформировать в установленные сроки участковые комиссии (см. также комментарий к ст. 19 Закона).

В пункте 1 комментируемой статьи предусмотрено, что на выборах в ОМСУ, при проведении местного референдума полномочия УИК, УКР могут быть возложены на иную комиссию, действующую в границах избирательного участка, участка референдума. Например, на избирательную комиссию такого муниципального образования, как поселение.

2. УИК, УКР, как и ОИК в отличие от других избирательных комиссий, комиссий референдума не являются постоянно действующими органами и формируются только на период, в который осуществляется подготовка и проведение соответствующих выборов, референдума. Соответственно, в п. 2 комментируемой статьи установлены правила, по которым определяется момент прекращения полномочий УИК, УКР: по общему правилу - через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума; в случае, если в вышестоящую комиссию или в суд поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) УИК, УКР, в результате которых был нарушен порядок голосования и (или) порядок подсчета голосов, - со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). В противном случае отсутствовал бы орган, чьи действия (бездействие) обжалуются (оспариваются).

3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи число членов УИК с правом решающего голоса устанавливается законом. Как отмечено в п. 8.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий, с учетом возможности совмещения дней голосования на выборах в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ с днем голосования на выборах в федеральные ОГВ при установлении количественного состава УИК следует руководствоваться соответствующими положениями Закона о выборах Президента РФ и Закона о выборах депутатов Государственной Думы, а также учитывать численность избирателей, зарегистрированных на территории конкретного избирательного участка.

Согласно положениям п. 1 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), ч. 1 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной Думы УИК формируется в следующем количестве в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка:

до 1000 избирателей - 3 - 9 членов УИК с правом решающего голоса;

от 1001 до 2001 избирателя - 7 - 12 членов УИК с правом решающего голоса;

более 2000 избирателей - 7 - 16 членов УИК с правом решающего голоса.

В указанных статьях (п. 2 ст. 15, ч. 2 ст. 21) также предусмотрено, что в случае совмещения дня голосования на выборах Президента РФ, на выборах депутатов Государственной Думы со днем голосования на выборах в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ и (или) на референдуме субъекта РФ, местном референдуме максимальное количество членов УИК с правом решающего голоса может быть увеличено, но не более чем на четыре члена комиссии; при этом дополнительная оплата труда (вознаграждение) данных членов УИК, а также выплата им компенсации за период, в течение которого они были освобождены от основной работы, производятся за счет средств соответствующего бюджета.

В отношении проведения федерального референдума в ч. 1 ст. 26 Закона о референдуме РФ предусмотрено, что УКР формируется со следующим количеством членов в зависимости от числа участников референдума, зарегистрированных на территории участка референдума:

до 1001 участника референдума - 3 - 9 членов комиссии с правом решающего голоса;

от 1001 до 2001 участника референдума - 5 - 11 членов комиссии с правом решающего голоса;

более 2001 участника референдума - 5 - 15 членов комиссии с правом решающего голоса.

Согласно части 2 указанной статьи в случае совмещения дня голосования на референдуме с днем голосования на референдуме субъекта РФ, местном референдуме и (или) на выборах в ОГВ субъекта РФ, ОМСУ указанное максимальное количество членов участковой комиссии с правом решающего голоса может быть увеличено, но не более чем на четыре члена комиссии; при этом дополнительная оплата труда (вознаграждение) данных членов комиссии, а также выплата им компенсации за период, в течение которого они были освобождены от основной работы, производится за счет средств соответствующего бюджета.

4 - 5. Положения пунктов 4 и 5 комментируемой статьи определяют порядок формирования УИК, УКР.

В пункте 4 данной статьи установлено, что формирование УИК, УКР осуществляется вышестоящей комиссией, а также определен перечень субъектов права внесения предложений по составу УИК, УКР. В частности, это: указанные в п. 1 ст. 22 комментируемого Закона политические партии и иные общественные объединения; избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования; представительный орган муниципального образования; собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет гарантии реализации данных предложений при формировании УИК, УКР. Так, установлено, что не менее одной второй от общего числа членов УИК, УКР должны быть назначены из кандидатур, предложенных:

политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе; политическими партиями, которым переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы;

политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ субъекта РФ; политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона;

избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

При этом ни одна из указанных категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении членов ОИК. Разъяснения о применении положений п. 5 комментируемой статьи даны в п. п. 4.2 - 4.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий (см. комментарий к ст. 24 Закона).

В пункте 4 комментируемой статьи указано, что законом может быть предусмотрено формирование УИК, УКР на избирательном участке, участке референдума, образованном на судне, находящемся в плавании, или на полярной станции, а также за пределами территории РФ, соответствующими должностными лицами. Случаи и порядок формирования УКР на участке референдума, образованном на территории воинской части, расположенной в обособленной, удаленной от населенных пунктов местности, в труднодоступной или отдаленной местности, на судне, находящемся в плавании, или на полярной станции, а также на участке референдума, образованном за пределами территории РФ, при подготовке и проведении федерального референдума установлены в ч. ч. 4 и 5 ст. 26 Закона о референдуме. Случаи и порядок формирования УИК на таких участках при подготовке и проведении выборов в федеральные ОГВ установлены в положениях п. п. 4 и 5 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ, ч. ч. 4 и 5 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной Думы (об указанных участках референдума, избирательных участках см. комментарий к ст. 19 Закона).

6. Пункт 6 комментируемой статьи определяет перечень основных функций, осуществляемых УИК, УКР и полномочий, которыми наделяются УИК, УКР для осуществления этих функций. Этот перечень не является закрытым: согласно подп. ";н"; данного пункта УИК, УКР осуществляют и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ. В частности, дополнительно полномочия УКР при подготовке и проведении федерального референдума регламентированы в ст. 33 Закона о референдуме РФ. Полномочия УИК при подготовке и проведении выборов в федеральные ОГВ дополнительно регламентированы положениями ст. 22 Закона о выборах Президента РФ, ст. 28 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Статья 28. Организация деятельности комиссий

Комментарий к статье 28

1. Комментируемая статья определяет основы организации деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума. В пункте 1 данной статьи в качестве одной из таких основ установлено, что деятельность комиссий осуществляется коллегиально. Принцип коллегиальности реализуется в том, что вопросы, входящие в компетенцию комиссий, рассматриваются на ее заседаниях, правомочных при соблюдении кворума, и решения по этим вопросам принимаются с учетом мнения всех или большинства членов комиссий, путем голосования.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет критерий легитимности деятельности комиссий: комиссия правомочна осуществлять деятельность только при условии, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава, т.е. назначено две трети и более членов комиссии с правом решающего голоса.

3. В пункте 3 комментируемой статьи установлен порядок проведения первого (организационного) заседания комиссий, действующих на постоянной основе, т.е. ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО и ТИК, а также определены момент прекращения полномочий комиссии предыдущего состава и начало исчисления срока полномочий вновь сформированной комиссии: комиссия собирается на свое первое заседание не позднее чем на 15 день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса, но не ранее дня истечения срока полномочий комиссии предыдущего состава; при этом в состав комиссии должно быть назначено не менее двух третей членов комиссии; со дня первого заседания комиссии нового состава полномочия комиссии предыдущего состава прекращаются; срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания.

Проведение первого заседания ЦИК России урегулировано положениями ст. 30 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления ЦИК России от 2 декабря 2009 г. N 183/1257-5). Порядок проведения первого (организационного) заседания ТИК, ИКМО, ОИК и УИК определен в разд. 11 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий. Как указано в п. 11.1 названного документа, дата, место и время проведения первого заседания ИКМО определяются сформировавшим ее органом, а сроки проведения первого заседания ТИК, ОИК и УИК - вышестоящей избирательной комиссией, о чем немедленно информируются все члены сформированной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи председатель ИКС РФ избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса по предложению ЦИК России. Кандидатура на должность председателя вносится в комиссию на основании решения ЦИК России.

При реализации нормы п. 4 статьи, а также связанных с ней норм ЦИК России в п. 2 Разъяснений порядка применения отдельных положений Федерального закона ";Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";, регулирующих вопросы формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, утв. Постановлением ЦИК России от 21 июня 2003 г. N 13/110-4, предписано принимать во внимание установленный пунктами 1 и 2 ст. 23 комментируемого Закона статус ИКС РФ как постоянно действующего государственного органа. Как указано там же, процедуры, сопутствующие формированию комиссии и организации ее деятельности, должны исключать возникновение ситуаций, препятствующих исполнению комиссией своих полномочий при сохранении закрепленных комментируемым Законом демократических начал в ее деятельности.

5 - 5.1. В пункте 5 комментируемой статьи определен порядок избрания председателя избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в п. 5.1 данной статьи, введенной Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, - председателя избирательной комиссии поселения. Разъяснения о применении положений этих пунктов даны в п. 6.8 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий:

решение о предложении кандидатуры для избрания председателем ИКМО принимается на заседании соответствующей избирательной комиссии большинством голосов от установленного числа членов этой комиссии с правом решающего голоса;

если предложенная ИКС РФ кандидатура на должность председателя избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения будет отклонена, ИКС РФ вправе предложить кандидатуру, в т.ч. повторно, из числа членов соответствующей избирательной комиссии с правом решающего голоса. Если предложенная избирательной комиссией муниципального района кандидатура на должность председателя избирательной комиссии поселения будет отклонена, избирательная комиссия муниципального района вправе предложить кандидатуру, в т.ч. повторно, из числа членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса;

в случае неизбрания председателя ИКМО в ходе первого заседания комиссии оно откладывается до представления кандидатуры соответственно ИКС РФ, ИКМО.

6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи при отклонении комиссией кандидатуры, предложенной на должность председателя комиссии, внесшая предложение комиссия обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса. Как указано в п. 3 названных выше Разъяснений, утв. Постановлением ЦИК России от 21 июня 2003 г. N 13/110-4, в случае неизбрания председателя комиссии в ходе первого заседания комиссии заседание откладывается на срок до предложения ЦИК России новой кандидатуры. Согласно пункту 4 названного документа в случае, если ЦИК России в результате обсуждения всех других, кроме ранее отклоненной, кандидатур из числа членов комиссии с правом решающего голоса, не заявивших самоотвода и имеющих высшее юридическое образование либо ученую степень в области права, не приняла решения о предложении комиссии иной кандидатуры на указанную должность, ЦИК России вправе принять новое решение о предложении на должность председателя комиссии ранее отклоненной кандидатуры либо решение о предложении членам комиссии определить кандидатуру самостоятельно.

7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что председатели ОИК, ТИК и УИК назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями (председатель ТИК - ИКС РФ). Решение о назначении председателя ОИК, ТИК, УИК может быть принято вышестоящей комиссией одновременно с принятием решения о назначении членов соответствующей комиссии с правом решающего голоса. Необходимо иметь в виду, что заместитель председателя и секретарь ОИК, ТИК, УИК избираются в порядке, установленном в п. 8 комментируемой статьи.

8. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса. В пункте 5 названных выше Разъяснений, утв. Постановлением ЦИК России от 21 июня 2003 г. N 13/110-4, отмечалось, что неизбрание председателя комиссии не препятствует комиссии на основании п. 8 комментируемой статьи на своем первом заседании избрать тайным голосованием заместителя председателя и секретаря комиссии, если это не противоречит законодательству субъекта РФ, либо возложить исполнение распорядительных функций на одного из членов комиссии с правом решающего голоса.

Порядок избрания Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России определен в разд. II Регламента ЦИК России. Избрание председателя, заместителя председателя и секретаря ИМК, ИКМО, ОИК и УИК регламентировано положениями разд. 11 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий.

9. Согласно пункту 9 комментируемой статьи заседания комиссии созываются ее председателем. Заседания комиссии могут также созываться по поручению председателя комиссии заместителем председателя комиссии. В частности, такая возможность прямо предусмотрена в ст. 35 Регламента ЦИК России (здесь и далее в ред. Постановления ЦИК России от 2 декабря 2009 г. N 183/1257-5).

В рассматриваемом пункте также установлено, что заседания комиссии созываются по мере необходимости. По требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса заседание комиссии проводится в обязательном порядке. Заседания ЦИК России согласно ст. 35 Регламента ЦИК России проводятся в соответствии с планами ее работы, как правило, не реже одного раза в месяц.

10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает обязанность члена комиссии с правом решающего голоса присутствовать на всех заседаниях комиссии. Разумеется, это не единственная обязанность члена комиссии с правом решающего голоса. В частности, в соответствии со ст. 23 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления от 23 марта 2011 г. N 252/1614-5 <166>) член ЦИК России с правом решающего голоса помимо этого обязан:

--------------------------------

<166> СПС.

организовывать подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение ЦИК России в соответствии с решениями ЦИК России и поручениями Председателя ЦИК России;

заблаговременно информировать секретаря ЦИК России о невозможности присутствовать на заседании ЦИК России по уважительной причине;

выполнять поручения ЦИК России, а также Председателя, заместителей Председателя и секретаря ЦИК России, данные в пределах их компетенции;

выполнять требования законодательства РФ, нормативных актов ЦИК России, определяющих правила организации работы ЦИК России, трудового распорядка.

Статья 34 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления ЦИК России от 2 декабря 2009 г. N 183/1257-5) обязывает присутствовать на всех заседаниях комиссии ЦИК России Руководителя Аппарата ЦИК России, руководителей структурных подразделений Аппарата ЦИК России, руководителей учреждений и организаций, созданных при ЦИК России.

Неисполнение членом комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей является основанием для обращении соответствующей комиссии в суд о признания данного члена комиссии систематически не выполняющим свои обязанности (см. ст. 29 Закона и комментарий к ней).

11. По правилам п. 11 комментируемой статьи определяется кворум для проведения заседаний комиссий: заседание ЦИК России правомочно при условии, что на нем присутствует не менее 10 членов ЦИК России с правом решающего голоса, т.е. не менее двух третей от установленного комментируемым законом числа членов; для признания правомочным заседания любой иной комиссии достаточно, чтобы нем присутствовало большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Для определения наличия кворума до начала заседания проводится регистрация членов комиссии, результаты которой оглашаются председательствующим перед открытием заседания. Такая процедура предусмотрена, в частности, в ст. 35 Регламента ЦИК России (в ред. Постановления ЦИК России от 2 декабря 2009 г. N 183/1257-5).

12. Пункт 12 комментируемой статьи предоставляет право требовать проведения голосования по любым вопросам, входящим в компетенцию комиссии и рассматриваемым комиссией на заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня, любому члену комиссии (т.е. как члену комиссии с правом решающего голоса, так и члену комиссии с правом совещательного голоса), а также любому присутствующему на заседании члену вышестоящей комиссии. Соответственно, в данном пункте предусмотрена и обязанность комиссии удовлетворить такое требование и провести соответствующее голосование.

13 - 14. Положения пунктов 13 и 14 комментируемой статьи содержат правила определения кворума для принятия комиссией на заседании решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции.

В пункте 13 данной статьи определен перечень вопросов, решения по которым принимаются большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. По всем иным вопросам решения комиссии согласно п. 14 этой статьи принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Следует подчеркнуть, что в п. 13 комментируемой статьи говорится о большинстве голосов от установленного числа, а не от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса. Например, в случае, если состав избирательной комиссии сформирован в количестве 9 членов с правом решающего голоса, то за решение о регистрации кандидата в депутаты должно было проголосовать не менее 5 членов избирательной комиссии; принятие решения путем голосования ";за"; 4 голосами из 7 присутствующих на заседании комиссии недопустимо (см. Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 4 марта 2011 г. по делу N 13-Г11-5 <167>).

--------------------------------

<167> СПС.

Как установлено в п. 13 комментируемой статьи, все решения комиссии принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. При открытом голосовании член комиссии с правом решающего голоса поднимает руку, при тайном голосовании используются бюллетени или система электронного голосования. Результаты голосования по всем вопросам, оглашенные председательствующим, вносятся в протокол заседания комиссии.

В соответствии с данным пунктом тайным голосованием принимаются решения комиссии об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, замещающих указанные должности в результате избрания (за исключением случая освобождения от должности по личному заявлению). Избрание новых председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии осуществляется в общеустановленном порядке.

Тайное голосование может проводиться и в иных случаях. В частности, в случаях, предусмотренных законодательством, либо по решению комиссии (такое решение в силу п. 14 комментируемой статьи принимается большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии).

15. В соответствии с п. 15 комментируемой статьи в случае, если при принятии комиссией решения подано равное число голосов членов комиссии с правом решающего голоса ";за"; и ";против";, то голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим. Это положение распространяется на принятие решений как по вопросам, указанным в п. 13 данной статьи, так и по иным вопросам. Применение правила о решающем голосе председателя комиссии в случае проведения тайного голосования невозможно, поскольку в таком случае была бы нарушена тайна голосования (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 19 ноября 2004 г. по делу N 16-Г04-30 <168>).

--------------------------------

<168> БВС РФ. 2005. N 5.

16. Пункт 16 комментируемой статьи устанавливает процедуру подписания решения комиссии председателем и секретарем комиссии либо председательствующим на заседании и секретарем заседания. Выполнение данной процедуры придает решению юридическую силу. Соответственно, документ, не подписанный указанными лицами, решением комиссии не является. Например, ответ секретаря комиссии.

Представляется уместным упомянуть, что Постановлением ЦИК России от 15 декабря 2010 г. N 231/1514-5 утверждена Инструкции по делопроизводству в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <169>. Постановлением ЦИК России от 15 декабря 2000 г. N 118/1197-3 одобрена Примерная инструкция по делопроизводству в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации <170>, а Постановлением ЦИК России от 24 января 2003 г. N 169/1426-3 - Примерная инструкция по делопроизводству в территориальной избирательной комиссии <171>.

--------------------------------

<169> СПС.

<170> СПС.

<171> СПС.

17. В пункте 17 комментируемой статьи предусмотрено право членов комиссии с правом решающего голоса, несогласных с решением комиссии, изложить в письменной форме особое мнение. Возможность изложения особого мнения присуща организации деятельности любых коллегиальных органов.

Как предусмотрено в данном пункте, особое мнение отражается в протоколе комиссии и прилагается к ее решению, в связи с которым это мнение изложено. Если в соответствии с законом указанное решение комиссии подлежит опубликованию (обнародованию), особое мнение должно быть опубликовано (обнародовано) в том же порядке, что и решение комиссии. В положениях п. 28 ст. 68 и п. 4 ст. 69 комментируемого Закона прямо предусмотрена возможность приложения особого мнения членов участковой комиссии с правом решающего голоса к протоколам об итогах голосования.

18. В соответствии с п. 18 комментируемой статьи ЦИК России, ИКС РФ, а также ИКМО, ТИК в случае наделения их статусом юридических лиц, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно.

Аппараты комиссий осуществляют правовое, организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности соответствующих комиссий. Постановлением ЦИК России от 31 января 2006 г. N 169/1100-4 утверждено Положение об Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <172>.

--------------------------------

<172> Вестник ЦИК России. 2006. N 3.

Работники Аппарата ЦИК России являются федеральными государственными служащими. Перечень таких должностей в Аппарате ЦИК России приведен в разд. 19 Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 <173>. Замещение работниками аппаратов ИКС РФ, ТИК, ИКМО, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, соответственно должностей государственной службы субъекта РФ, муниципальной службы определяется законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами ОМСУ.

--------------------------------

<173> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 118.

Пункт 18 комментируемой статьи также закрепляет гарантии материального и социального обеспечения замещающих должности государственной или муниципальной службы работников аппаратов комиссий. Следует отметить, что размеры должностных окладов и ежемесячных денежных поощрений федеральных государственных гражданских служащих Аппарата ЦИК России определены в разд. 19 приложения N 1, а размеры окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих - в приложении N 2 к Указу Президента РФ от 25 июля 2006 г. N 763 ";О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих"; <174>.

--------------------------------

<174> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3459.

19. В пункте 19 комментируемой статьи предусмотрено право как комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, так и комиссий, действующих не на постоянной основе, привлекать к выполнению организационно-технических работ, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, а также с обеспечением полномочий комиссий, граждан на основе гражданско-правовых договоров. В таком порядке могут быть привлечены, например, эксперты-почерковеды. При этом не является препятствием то, что такие эксперты являются работниками государственного экспертного учреждения (см. Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 12 марта 2010 г. по делу N 45-Г10-3 <175>).

--------------------------------

<175> СПС.

Размер выплат гражданам, привлекаемым к выполнению работ в избирательных комиссиях, определяется в гражданско-правовом договоре, заключаемом с гражданином соответствующей избирательной комиссией. В условиях договора должны быть определены вид и объем поручаемой работы, срок ее выполнения, размер и порядок оплаты. Выплаты по гражданско-правовому договору производятся на основании подписанного гражданином и председателем соответствующей избирательной комиссии акта выполненных работ, в котором указывается вид и объем фактически выполненных работ, срок и качество их исполнения.

Статья 29. Статус членов комиссий

Комментарий к статье 29

1. В комментируемой статье определен правовой статус членов комиссий. Данную статью открывает перечень лиц, которые не могут быть членами комиссий с правом решающего голоса. Лиц, указанных в этом перечне, можно условно отнести к четырем группам:

первая группа (подп. ";а"; - ";в";) - это лица, которые не обладают активным избирательным правом, правом на участие в референдуме (лица, не имеющие российского гражданства; граждане, не достигшие возраста 18 лет; граждане, признанные судом недееспособными), лица, которые не обладают пассивным избирательным правом по одному из предусмотренных Законом оснований (российские граждане, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства), лица, которые не в состоянии адекватно участвовать в избирательном процессе, процессе организации и проведения референдума (граждане, признанные судом ограниченно дееспособными);

вторую группу (подп. ";г"; - ";д";) составляют лица, участие которых в деятельности комиссий может привести к воздействию на эту деятельность со стороны ОГВ, ОМСУ (депутаты законодательных (представительных) ОГВ, ОМСУ; выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов РФ (руководители высших исполнительных ОГВ субъектов РФ), главы местных администраций; судьи, прокуроры);

к третьей группе (подп. ";ж"; - ";л";) относятся лица, которые прямо заинтересованы в исходе выборов, референдумов (на соответствующих выборах - кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, выдвинувших кандидатов; на соответствующих референдумах - члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума; на соответствующих выборах, референдумах - члены комиссий с правом совещательного голоса), либо могут быть заинтересованы в этом (на соответствующих выборах - супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов; лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов);

и четвертая группа (подп. ";м"; и ";н";) - это лица, совершившие правонарушения и тем самым предопределившие свои публично-правовые отношения с государством. К ним относятся как лица, совершившие преступления (но только в период, пока судимость не погашена или не снята) или административные правонарушения (но только те, которые подвергнуты административному наказанию судом за нарушение законодательства о выборах и референдумах, и только в течение одного года со дня вступления в законную силу соответствующего решения (постановления) суда), так и лица, выведенные из состава комиссий по решению суда (только в течение пяти лет со дня вступления в законную силу решения суда) и лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (также только в течение пяти лет со дня вступления в законную силу решения суда), за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения.

Необходимо иметь в виду, что Постановлением КС России от 22 июня 2010 г. N 14-П <176> взаимосвязанные положения подп. ";а"; п. 1 и подп. ";а"; п. 8 комментируемой статьи в части, лишающей гражданина РФ, получившего вид на жительство на территории иностранного государства, возможности быть членом территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, признаны не соответствующими Конституции РФ.

--------------------------------

<176> СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3552.

2. В изъятие из положений п. 1 комментируемой статьи в п. 2 данной статьи предусмотрено, что выдвинутый или зарегистрированный кандидат по одному избирательному округу, его уполномоченный представитель или доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, супруг или близкий родственник кандидата, близкий родственник супруга (супруги) кандидата, лицо, которое находится в непосредственном подчинении у кандидата, могут быть членами с правом решающего голоса УИК, ТИК и ОИК другого избирательного округа.

3. В пункте 3 комментируемой статьи дано используемое для целей комментируемого Закона определение понятия ";непосредственное подчинение";, исходя из которого определяется наличие или отсутствие предусмотренного в подп. ";л"; п. 1 данной статьи основания для невозможности участия лица в комиссии в качестве члена с правом решающего голоса.

В качестве примера реализации данной нормы-дефиниции следует привести Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 29 сентября 2005 г. по делу N 71-Г05-12 <177>, в котором признано, что отношения непосредственного подчинения существуют между главой муниципального образования и директором муниципального унитарного предприятия. Как указано при этом, ссылка на то, что глава муниципального образования ушел в отпуск в связи с участием в выборах на должность главы муниципального образования, не свидетельствует о том, что директор МУП вправе занимать должности председателя и члена ТИК данного муниципального образования. На то, что нахождение кандидата в отпуске, связанном с предвыборной кампанией, не влияет на наличие отношений непосредственного подчинения, указано также в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 26 мая 2004 г. по делу N 8-Г04-9 <178>.

--------------------------------

<177> СПС.

<178> СПС.

4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает запрет на участие члена комиссии с правом решающего голоса на одних и тех же выборах, референдуме одновременно в деятельности иной комиссии в качестве члена с правом решающего голоса. Как отмечалось в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 15 февраля 2006 г. по делу N 50-Г06-1 <179>, данный запрет касается случаев совмещения одним лицом полномочий членов разных избирательных комиссий с правом решающего голоса; в частности, при возложении полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных образований на ТИК члены ТИК не становятся членами иных комиссий.

--------------------------------

<179> СПС.

5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи срок полномочий членов комиссии с правом решающего голоса истекает одновременно с прекращением полномочий комиссии, в состав которой они входят. Момент, в который прекращаются полномочия соответствующей комиссии, определяется по правилам п. 3 ст. 21, п. 3 ст. 23, п. 5 ст. 24, п. 2 ст. 25, п. 3 ст. 26, п. 2 ст. 27 комментируемого Закона.

6 - 9. Пункт 6 комментируемой статьи определяет перечень случаев досрочного (т.е. до истечения срока полномочий) освобождения члена комиссии с правом решающего голоса от обязанностей члена комиссии. Досрочное освобождение от обязанностей члена комиссии с правом решающего голоса согласно данному пункту производится по решению органа, назначившего данного члена комиссии.

В подпункте ";а"; п. 6 комментируемой статьи предусмотрена возможность освобождения от обязанностей члена комиссии на основании поданного им заявления в письменной форме о сложении своих полномочий. В целях обеспечения стабильности работы комиссий и возможности назначения нового члена комиссии установлено, что такое не может быть подано в период, начинающийся за 10 дней до дня голосования и заканчивающийся в день установления итогов голосования. Данный запрет не распространяется на случаи, когда к сложению обязанностей члена комиссии понуждают обстоятельствами: тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья члена комиссии, его близких родственников (в этом случае в заявлении подлежат указанию причины его подачи, во всех же остальных случаях мотивы подачи заявления значения не имеют).

Согласно подпункту ";б"; п. 6 комментируемой статьи основаниями для досрочного освобождения члена комиссии от его обязанностей являются появление оснований, при наличии которых данное лицо не может быть членом комиссии с правом решающего голоса (п. п. 1 и 4 данной статьи)

В пункте 7 комментируемой статьи установлены особенности правовых последствий появления оснований, предусмотренных в подп. ";к"; п. 1 данной статьи, для членов комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе. В указанном случае в целях обеспечения стабильности работы комиссии полномочия такого члена комиссии по решению соответствующей комиссии только приостанавливаются (до отпадения оснований, предусмотренных в подп. ";к"; п. 1 данной статьи, либо до окончании соответствующей избирательной кампании). Приостановление полномочий члена комиссии возможно только в случае, если это не приведет к тому, что комиссия останется в неправомочном составе (т.е. останется менее двух третей членов комиссии с правом решающего голоса от установленного состава). Если приостановление полномочий члена комиссии приведет к тому, что комиссия останется в неправомочном составе, полномочия такого члена комиссии прекращаются по решению органа, его назначившего.

Пункт 8 комментируемой статьи устанавливает случаи, когда полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно. Соответственно, в этих случаях не требуется дополнительного принятия решения органом, назначившим данного члена комиссии, о прекращении полномочий члена комиссии. Случаи, предусмотренные в подп. ";а";, ";б"; и частично в подп. ";в"; данного пункта, представляют собой случаи появления оснований, предусмотренных подпунктами ";а";, ";б"; и ";н"; п. 1 комментируемой статьи.

Как говорилось выше, Постановлением КС России от 22 июня 2010 г. N 14-П взаимосвязанные положения подп. ";а"; п. 1 и подп. ";а"; п. 8 комментируемой статьи в части, лишающей гражданина РФ, получившего вид на жительство на территории иностранного государства, возможности быть членом территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса, признаны не соответствующими Конституции РФ.

Пункт 9 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции предусматривал прекращение полномочий члена комиссии в случае расформирования комиссии. Данный пункт утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, которым одновременно в п. 8 статьи введен новый подпункт ";е";, урегулировавший данный вопрос более четко.

10. В пункте 10 комментируемой статьи установлена гарантия обязательности принятия решения о досрочном прекращении полномочий члена комиссии с правом решающего голоса в случаях, предусмотренных в п. 6 данной статьи. В случае если решение о досрочном прекращении полномочий члена комиссии не примет орган, назначивший члена комиссии, то такое решение принимается комиссией, в состав которой он входит. Предельный срок, который отводится органу, назначившему члена комиссии, на принятие решения, составляет месяц со дня поступления в указанный орган заявления члена комиссии или появления иных оснований, не позволяющих ему выполнять свои обязанности. В период избирательной кампании, период со дня назначения референдума и до окончания кампании референдума данный срок сокращается до 10 дней. В течение трех дней со дня истечения указанного срока комиссия и принимает решение о досрочном прекращении полномочий члена комиссии.

11. Пункт 11 комментируемой статьи обязывает орган, назначивший члена комиссии, при досрочном прекращении полномочий этого члена по обстоятельствам, указанным в п. п. 6 и 8 данной статьи (т.е. во всех случаях прекращения полномочий - и по решению данного органа и без такого решения), назначить нового члена комиссии вместо выбывшего. Новый член комиссии должен быть назначен не позднее чем в месячный срок, а в период избирательной кампании, период со дня назначения референдума и до окончания кампании референдума - не позднее чем через десять дней со дня его выбытия. При назначении нового члена комиссии вместо выбывшего должны быть соблюдены все требования, установленные к порядку формирования комиссий соответствующего уровня, за исключением сроков подачи предложений по кандидатурам.

12 - 15.2. В пункте 12 комментируемой статьи установлено, что председатели, заместители председателей и секретари ЦИК России, ИКС РФ, иных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами (а речь идет о ИКМО и ТИК, наделенных статусом юридических лиц), работают в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе.

Указанный пункт устанавливает единственное квалификационное требование к кандидату на должность председателя ИКС РФ - наличие высшего профессионального образования. В прежней редакции данного пункта устанавливалось, что председатель ИКС РФ должен иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Однако данное требование в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. N 62-ФЗ, смягчено. При этом законодатель исходил из тех же соображений, что и при аналогичном изменении установленных в п. 5 ст. 21 комментируемого Закона квалификационных требований к кандидатам в члены ЦИК России (см. комментарий к указанной статье).

В пункте 13 комментируемой статьи предусмотрено, что иные члены ЦИК России с правом решающего голоса, нежели Председатель, заместитель Председателя и секретарь, вправе работать в ЦИК России на постоянной (штатной) основе. Как предусмотрено в ст. 18 Регламента ЦИК России, основанием для работы на постоянной (штатной) основе является личное заявление члена ЦИК России на имя Председателя ЦИК России; оформление на работу на постоянной (штатной) основе члена ЦИК России с правом решающего голоса осуществляется распоряжением Председателя ЦИК России.

Согласно пункту 14 комментируемой статьи вопросы о возможности работы на постоянной (штатной) основе иных, нежели председатель, заместитель председателя и секретарь, членов ИКС РФ с правом решающего голоса, членов ИКМО, ТИК, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии решаются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами ОМСУ.

В соответствии с п. 15 комментируемой статьи член ЦИК России с правом решающего голоса, работающий в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, замещает государственную должность РФ. Должности Председателя, заместителя Председателя, секретаря ЦИК России и члена ЦИК России, замещающего должность на постоянной основе, включены в Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР, утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 ";О государственных должностях Российской Федерации"; <180>. Член ИКС РФ с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, член иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса замещают в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта РФ, уставом муниципального образования, иным нормативным правовым актом ОМСУ соответственно государственную должность субъекта РФ, муниципальную должность. Должности председателя, заместителя председателя, секретаря ИКС РФ и члена ИКС РФ с правом решающего голоса входят в Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. N 1381 ";О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации"; <181>.

--------------------------------

<180> РГ. 1995. 17 января. N 11 - 12.

<181> СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. II). Ст. 5921.

Как установлено в п. 15 комментируемой статьи, указанные в нем лица не могут замещать другие должности в ОГВ, государственных органах, ОМСУ, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как следует из Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 ноября 2003 г. по делу N 34-Г03-5 <182>, нормы комментируемого Закона не предусматривают, что кандидаты в члены соответствующих комиссий на момент решения вопроса об их избрании в члены этих комиссий не могут занимать должности, указанные в данном пункте: замещение в последующем (после избрания и назначения) членом комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса одновременно должности как в комиссии, так и иной должности, указанной в п. 15 статьи, исполнение которой одновременно запрещено, может служить лишь основанием для освобождения члена комиссии до истечения срока его полномочий в порядке подп. ";д"; п. 8 комментируемой статьи.

--------------------------------

<182> СПС.

Упоминавшимся выше (см. комментарий к ст. 4 Закона) Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ в п. 15 комментируемой статьи включено положение, согласно которому осуществляемая указанными в этом пункте лицами преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Этим же Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ в п. 15 комментируемой статьи включено положение, устанавливающее, что члены избирательных комиссий, указанные в этом пункте, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Соответственно, Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ в Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ ";О некоммерческих организациях"; <183> включена статья 30.1, устанавливающая соответствующие ограничения на участие отдельных категорий лиц в деятельности иностранных некоммерческих неправительственных организаций. Понятие иностранной некоммерческой неправительственной организации определено в п. 4 ст. 2 Федерального закона ";О некоммерческих организациях"; (в ред. Федерального закона от 10 января 2006 г. N 18-ФЗ <184>) как организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.

--------------------------------

<183> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

<184> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282.

Указанное положение, в свою очередь, исключено Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ, которым одновременно в связи с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ ";О противодействии коррупции"; <185> в комментируемую статью введены п. п. 15.1 и 15.2. Пункт 15.1 комментируемой статьи содержит ряд запретов, адресованных члену ЦИК России, а также члену ИКС РФ, работающему в комиссии на постоянной (штатной) основе, члену иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работающим в комиссии на постоянной (штатной) основе. В отношении этих запретов необходимо отметить следующее.

--------------------------------

<185> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.

В соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 575 части второй ГК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ <186>) запрещается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, установленный п. 1 данной статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями; подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта РФ или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность.

--------------------------------

<186> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6235.

Ограничение доступа к информации регламентировано положениями ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ ";Об информации, информационных технологиях и о защите информации"; <187>.

--------------------------------

<187> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448.

В пункте 15.2 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае, если владение членом избирательной комиссии, указанным в п. 15.1 данной статьи, приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ. Понятие ";конфликт интересов на государственной или муниципальной службе";, а также использованное в этом определении понятие ";личная заинтересованность государственного или муниципального служащего"; определены в ст. 10 Федерального закона ";О противодействии коррупции";.

Доверительное управление имуществом урегулировано положениями гл. 53 части второй ГК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 1012 данного Кодекса по договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает другой стороне (доверительному управляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя); передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему.

16. Пункт 16 комментируемой статьи обязывает федеральные ОГВ, ОГВ субъектов РФ, ОМСУ принимать необходимые меры по материальному и социальному обеспечению (в т.ч. по медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения) председателей, заместителей председателей, секретарей и членов, работающих на постоянной основе, ЦИК России, ИКС РФ, а также ИКМО и ТИК, наделенных статусом юридических лиц. В данном пункте также установлены гарантии уровня материального обеспечения и социального обеспечения указанных лиц.

Размеры денежного вознаграждения Председателя, заместителя Председателя, секретаря и членов ЦИК с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, определены Указом Президента РФ от 9 апреля 1997 г. N 309 ";О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации"; <188>. Указом Президента РФ от 18 октября 2004 г. N 1321 <189> предусмотрена выплата указанным лицам дополнительных ежемесячных и ежеквартальных денежных поощрений.

--------------------------------

<188> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2022.

<189> СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4188.

Следует также упомянуть об Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 19 апреля 2006 г. по делу N 81-Г06-2 <190>, в котором отмечалось, что комментируемый Закон не только определяет гарантии избирательных прав граждан, но и устанавливает особенности правового регулирования труда и гарантии лицам, замещающим должности заместителя председателя и секретаря ИКС РФ, в силу чего положения данного Закона в указанной части не могут быть не учтены законодателем субъекта РФ при осуществлении правового регулирования государственной гражданской службы субъекта РФ.

--------------------------------

<190> СПС.

16.1. В пункте 16.1 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, установлены социальные гарантии бывшим Председателю, заместителю Председателя, секретарю и членам ЦИК с правом решающего голоса, работающим на постоянной (штатной) основе. Предусмотренные социальные гарантии предоставляются тем бывшим членам ЦИК России, срок полномочий которых истек в связи с прекращением полномочий комиссии (но не в связи с досрочным прекращением полномочий) и которые не назначены членами ЦИК России нового состава. До принятия указанного Закона соответствующие социальные гарантии предоставлялись в индивидуальном порядке. В качестве примера можно назвать Указ Президента РФ от 14 марта 2003 г. N 282 ";О социальных гарантиях бывшим членам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации"; <191>.

--------------------------------

<191> СЗ РФ. 2003. N 11. Ст. 1000.

Данный пункт также предусматривает, что гарантии для членов иных избирательных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, работающих в этих комиссиях на постоянной (штатной) основе, устанавливаются законами субъектов РФ. как разъяснено в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2010 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 15 сентября 2010 г. <192>, законом субъекта РФ государственные гарантии могут быть установлены только штатным членам региональной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

--------------------------------

<192> БВС РФ. 2010. N 12.

17. Пункт 17 комментируемой статьи закрепляет согласующиеся с нормами трудового законодательства гарантии оплаты труда членов комиссии с правом решающего голоса, работающих не на постоянной основе. В положениях ст. ст. 165 и 170 ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ <193>) предусмотрено, что органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (в частности, члены избирательных комиссий), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены данным Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

--------------------------------

<193> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878.

18 - 18.1. В пункте 18 комментируемой статьи и п. 18.1 данной статьи, введенном Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ, указано на процессуальные гарантии члена избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, связанные с привлечением его к уголовной или административной ответственности.

Этим гарантиям соответствуют положения гл. 52 ";Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц"; УПК РФ. Так, в пункте 12 ч. 1 ст. 448 данного Кодекса (здесь и далее в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ) предусмотрено, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении соответствующего лица либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается: в отношении члена избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса - руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ, а в отношении члена ЦИК России с правом решающего голоса, председателя ИКС РФ - Председателем Следственного комитета РФ. В части 5 ст. 450 УПК РФ (часть введена Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 98-ФЗ <194>) установлено, что следственные и иные процессуальные действия, осуществляемые в соответствии с данным Кодексом не иначе как на основании судебного решения, в отношении лица, указанного в ч. 1 ст. 447 данного Кодекса, если уголовное дело в отношении его не было возбуждено или такое лицо не было привлечено в качестве обвиняемого, производятся с согласия суда, указанного в ч. 1 ст. 448 данного Кодекса.

--------------------------------

<194> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3015.

В рамках установления гарантий от преследования члена комиссии с правом решающего голоса в административном порядке в п. 18 комментируемой статьи установлено, что член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ. В отношении члена ЦИК России с правом решающего голоса пункт 18.1 данной статьи предусматривает необходимость получения согласия Генерального прокурора РФ. Следует отметить, что в норме ч. 2 ст. 1.4 КоАП РФ указано лишь то, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами только в отношении лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц).

Как отмечено в Определении ВС России от 24 марта 2004 г. по делу N 22-Г04-2 <195>, гарантии, связанные с возможностью привлечения члена избирательной комиссии с правом решающего голоса к уголовной ответственности и административному взысканию, не должны ограничиваться только периодом подготовки и проведения выборов.

--------------------------------

<195> СПС.

19. Пункт 19 комментируемой статьи устанавливает, что член комиссии с правом решающего голоса до окончания срока своих полномочий, член комиссии с правом совещательного голоса в период избирательной кампании, кампании референдума не могут быть уволены с работы по инициативе работодателя или без их согласия переведены на другую работу. Данный пункт устанавливает гарантию, дополнительную по отношению к норме ст. 170 ТК РФ (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ), обязывающей работодателя освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с данным Кодексом и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время.

Согласно Определению КС России от 16 января 2007 г. N 160-О-П <196> положение п. 19 комментируемой статьи в системе действующего правового регулирования не исключает возможность увольнения по инициативе работодателя лица, исполняющего полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, по такому предусмотренному законом основанию для расторжения трудового договора, как грубое нарушение трудовых обязанностей, в случае если увольнение не является результатом преследования лица за исполнение возложенных на него публично значимых функций.

--------------------------------

<196> СЗ РФ. 2007. N 20. Ст. 2453.

В Определении КС России от 1 июня 2010 г. N 840-О-О <197> отмечено, что положение п. 19 комментируемой статьи не лишает работодателя права на принятие кадровых решений, в т.ч. посредством сокращения численности и штата работников, вводя соответствующее ограничение только в отношении работника, на которого в установленном порядке возложены полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, и тем самым не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы заявителя.

--------------------------------

<197> Вестник ЦИК России. 2010. N 7.

20. В пункте 20 комментируемой статьи предусмотрено право кандидата, избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, со дня представления в избирательную комиссию документов для регистрации кандидата, списка кандидатов назначить одного члена этой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации кандидата, списка кандидатов - по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию.

Данная норма конкретизирована в федеральных законах, регламентирующих выборы в федеральные ОГВ:

в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о выборах Президента РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) каждый кандидат со дня представления документов для регистрации в ЦИК России вправе назначить одного члена ЦИК России с правом совещательного голоса, а после регистрации - по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую ИКС РФ, в каждую ТИК и УИК. Там же предусмотрено, что кандидат может поручить назначение члена ТИК и УИК с правом совещательного голоса своему доверенному лицу;

согласно ч. 1 ст. 22 Закона о выборах депутатов Государственной Думы политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, со дня представления в ЦИК России документов для регистрации федерального списка кандидатов вправе назначить одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса в ЦИК России, а в случае регистрации федерального списка кандидатов - по одному такому члену избирательной комиссии в каждую ИКС РФ, в каждую ТИК и УИК.

Пункт 20 комментируемой статьи также предусматривает право избирательного объединения, выдвинувшего зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, назначить одного члена вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (кандидатов)) избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Каждое избирательное объединение может назначить в избирательную комиссию не более одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

21. Пункт 21 комментируемой статьи предусматривает право назначить после официального опубликования решения о назначении референдума в соответствующую и нижестоящие комиссии референдума по одному члену комиссии референдума с правом совещательного голоса. Это право предоставлено: инициативной группе по проведению референдума; избирательным объединениям, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) ОГВ, представительном органе муниципального образования соответственно уровню референдума или в законодательном (представительном) органе более высокого уровня; политическим партиям, федеральным спискам кандидатов которых переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 ";Передача депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов"; Закона о выборах депутатов Государственной Думы; политическим партиям, спискам кандидатов которых переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным пунктом 17 ст. 35 комментируемого Закона.

Порядок назначения членов комиссий федерального референдума с правом совещательного голоса регламентирован в ст. 27 Закона о референдуме РФ. В частности, инициативная группа по проведению референдума после ее регистрации ЦИК России вправе назначить по одному члену комиссии референдума с правом совещательного голоса в ЦИК России, в каждую ИКС РФ, в каждую ТИК, специальную ТИК и УКР. Правом назначать членов специальных ТИК и УКР с правом совещательного голоса после сформирования этих комиссий обладают политические партии, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе на последних предшествующих референдуму выборах депутатов Государственной Думы.

21.1. В пункте 21.1 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, определен перечень лиц, которые не могут быть назначены членами комиссий с правом совещательного голоса. Данный перечень во многом совпадает с установленным в п. 1 данной статьи перечнем лиц, которые не могут быть членами комиссий с правом решающего голоса (см. выше). Следует лишь отметить, что не вполне понятна причина, в силу которой законодатель допустил возможность назначения членом комиссии с правом совещательного голоса лица, признанного судом ограниченно дееспособным.

21.2. Пункт 21.2 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, предусматривает, что члены комиссий с правом решающего голоса, уполномоченные на то соответствующими комиссиями, составляют протоколы об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ. В качестве примера наделения указанными полномочиями можно назвать Постановление ЦИК России от 25 сентября 2007 г. N 31/220-5 ";О наделении членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях"; <198>.

--------------------------------

<198> Вестник ЦИК России. 2007. N 13.

В пункте 1 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 380-ФЗ <199>) предусмотрено, что члены избирательных комиссий, комиссий референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3 - 5.5, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 - 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 данного Кодекса.

--------------------------------

<199> СЗ РФ. 2010. N 1. Ст. 1.

22. В соответствии с п. 22 комментируемой статьи член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением тех прав, которые прямо перечислены в п. 22 данной статьи и, соответственно, предопределяют различия в объемах полномочий члена комиссии с правом совещательного голоса и члена комиссии с правом решающего голоса. В то же время член комиссии с правом совещательного голоса не может быть лишен возможности присутствовать при совершении тех действий, которые вправе осуществлять только члены комиссии с правом решающего голоса.

23. Пункт 23 комментируемой статьи устанавливает перечень прав, которыми обладает как член комиссии с правом решающего голоса, так и член комиссии с правом совещательного голоса. Как отмечалось в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 марта 2004 г. по делу N 6-Г04-8 <200>, норма подп. ";г"; данного пункта не ставит соблюдение права члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса на получение копий документов, поступивших в избирательную комиссию и непосредственно связанных с выборами, в зависимость от того, затрагиваются ли в таком случае права кандидата в депутаты либо самого члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, который копии таких документов запрашивает.

--------------------------------

<200> СПС.

В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 29 марта 2004 г. по делу N 61-Г04-3 <201> указано, что по смыслу комментируемой статьи член избирательной комиссии с правом совещательного голоса вправе обжаловать действия избирательной комиссии (подп. ";е"; п. 23) лишь в связи с реализацией принадлежащих ему прав как члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса, то есть вправе обратиться в суд с заявлением за защитой только своих прав как члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса (ст. ст. 3 и 4 ГПК РФ); однако по смыслу указанной статьи член избирательной комиссии с правом совещательного голоса вправе обжаловать действия избирательной комиссии; таким образом, с учетом указанных требований закона, при решении вопроса о том, имеются ли основания для принятия заявления, судья должен проверить, затрагивают ли непосредственно права участника избирательной кампании обжалуемые действия избирательной комиссии.

--------------------------------

<201> СПС.

24. В соответствии с положениями п. 24 комментируемой статьи определяются сроки полномочий членов комиссий. Согласно данному пункту в избирательной комиссии, действующей на постоянной основе: срок полномочий членов с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны, или избирательными объединениями, указанными в этом пункте; срок полномочий остальных членов с правом совещательного голоса истекает в день окончания соответствующей избирательной кампании.

В избирательной комиссии, действующей не на постоянной основе, срок полномочий как членов с правом решающего голоса, так и членов с правом совещательного голоса истекает в день прекращения полномочий этих комиссий.

В комиссиях референдума срок полномочий членов с правом совещательного голоса истекает также в день прекращения полномочий этих комиссий.

В том случае, если кандидату отказано в регистрации, а избирательному объединению в регистрации списка кандидатов либо регистрация кандидата, списка кандидатов аннулирована или отменена, то полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, назначенных таким кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим такого кандидата, такой список кандидатов, прекращаются соответственно со дня отказа в регистрации, ее аннулирования или отмены, а если решение об отказе в регистрации обжаловано в суд, - со дня вступления в силу решения суда о законности отказа в регистрации.

25. Пункт 25 комментируемой статьи распространяет осуществление полномочий члена комиссии с правом совещательного голоса на все выборы и референдумы, в проведении которых принимает участие данная комиссия. Разумеется, при этом член комиссии с правом совещательного голоса обладает такими правами только в период, на который распространяются его полномочия.

26. В пункте 26 комментируемой статьи предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий члена комиссии с правом совещательного голоса по решению лица или органа, назначивших данного члена комиссии. При этом данные лицо или орган вправе передать полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса другому лицу.

27. Пункт 27 комментируемой статьи предусматривает сохранение за кандидатами, которые были избраны, а также за избирательными объединениями, указанными в данном пункте, в течение срока полномочий депутата, должностного лица права назначения членов избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, с правом совещательного голоса, в т.ч. вместо выбывших. Данная норма конкретизирована в федеральных законах, регламентирующих выборы в федеральные ОГВ:

согласно пункту 5 ст. 16 Закона о выборах Президента РФ за кандидатом, избранным на должность Президента РФ, в течение срока его полномочий сохраняется право назначения членов избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, с правом совещательного голоса, в т.ч. вместо выбывших;

в соответствии с ч. 7 ст. 22 Закона о выборах депутатов Государственной Думы (в ред. Федерального закона от 12 мая 2009 г. N 94-ФЗ) за политическими партиями, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов по результатам данных выборов депутатов Государственной Думы, а также политическими партиями, федеральным спискам кандидатов которых по результатам этих выборов переданы депутатские мандаты в соответствии со ст. 82.1 названного Закона, в течение срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва сохраняется право назначения членов избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, с правом совещательного голоса, в т.ч. вместо выбывших.

Статья 30. Гласность в деятельности комиссий

Комментарий к статье 30

1. Комментируемая статья содержит регулирование, целью которого является обеспечение гласности в деятельности комиссий. Это регулирование закреплено в рамках наполнения содержанием такого одного из основных принципов проведения в России выборов и референдума, названного в п. 5 ст. 3 комментируемого Закона, как открытость и гласность деятельности комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума. Свободное, открытое и гласное обсуждение и решение вопросов, входящих в компетенцию комиссий, наряду с коллегиальностью являются основой осуществления деятельности комиссий. Избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, а гарантией надлежащего исполнения ими своих обязанностей является гласность в их деятельности и объективное подтверждение принимаемых решений, позволяющее проводить их судебную проверку.

Пункт 1 комментируемой статьи определяет перечень лиц, которые вправе присутствовать на всех заседаниях комиссии, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования. В частности, это: члены вышестоящих комиссий как с правом решающего голоса, так и с правом совещательного голоса, а также работники аппаратов вышестоящих комиссий; кандидат, зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из указанного списка, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума; представители СМИ.

Как установлено данным пунктом, для присутствия на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, первым двум из указанных групп лиц дополнительное (специальное) разрешение не требуется. Полномочия членов вышестоящих комиссий и работников их аппаратов подтверждаются соответствующими удостоверениями члена комиссии или работника аппарата комиссии, полномочия зарегистрированного кандидата - удостоверением о регистрации, полномочия уполномоченного представителя - документом, принятым полномочным органом избирательного объединения, полномочия доверенного лица - удостоверением, полученным в избирательной комиссии, полномочия члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума - соответствующим решением инициативной группы. Разумеется, при необходимости может потребоваться паспорт или иной документ, удостоверяющий личность гражданина.

С правом указанных лиц присутствовать на заседаниях комиссии, а также при работе комиссии с избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, корреспондирует установленная в п. 1 комментируемой статьи обязанность комиссии обеспечить оповещение и возможность свободного доступа этих лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей, участников референдума, осуществляется работа с указанными документами.

В отношении представителей СМИ не указано, что им не требуется дополнительное (специальное) разрешение на присутствие на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными документами, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума. В частности, на заседаниях ЦИК России и при работе с протоколами об итогах голосования на выборах, референдуме вправе присутствовать только те представители СМИ, которые аккредитованы при ЦИК России (ст. 33 Регламента ЦИК России).

2. Установленное в п. 2 комментируемой статьи требование об обязательности опубликования (обнародования) решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, основано на закрепленном в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ положении о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Указанные в п. 2 комментируемой статьи решения комиссий далеко не всегда являются именно нормативными правовыми актами, но в любом случае правовыми актами, затрагивающими избирательные права, право на участие в референдуме.

Решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, могут быть либо опубликованы в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях (о понятиях указанных печатных изданий см. ст. 47 Закона) либо доведены до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а именно: размещены на стендах для всеобщего обозрения, на сайтах соответствующих комиссий в сети Интернет и т.д. В качестве примера следует отметить, что Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 12 марта 2004 г. по делу N 11-Г04-8 <202>, в котором признано соответствующим требованию п. 2 комментируемой статьи доведение до сведения избирателей решения комиссии на стенде в здании этой комиссии. Решения комиссий также могут быть переданы в иные СМИ.

--------------------------------

<202> СПС.

Объем и сроки опубликования (обнародования) решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, устанавливаются законодательством. В частности, в ст. 72 комментируемого Закона установлен порядок опубликования и обнародования итогов голосования и результатов выборов, референдума.

Федеральным законом от 1 июля 2010 г. N 133-ФЗ в п. 2 комментируемой статьи включено положение, запрещающее при опубликовании (доведении до сведения) решений избирательных комиссий публиковать ряд персональных данных о кандидатах.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет право лицам, указанным в п. 1 данной статьи, а также наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям присутствовать на избирательных участках, участках референдума: с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования; при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума.

4. В пункте 4 комментируемой статьи определены субъекты, имеющие право назначать наблюдателей, а также установлены требования к лицам, назначаемым в качестве наблюдателей. При проведении выборов наблюдателей назначают зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов. Данный пункт допускает, что законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями. Согласно положениям п. 8 ст. 23 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 30 Закона о выборах депутатов Государственной Думы при проведении федеральных выборов такая возможность не предусмотрена. В то же время такая возможность может быть предусмотрена законами субъектов РФ, регламентирующими выборы регионального и местного уровней.

Как установлено в рассматриваемом пункте, при проведении референдума наблюдатель назначается инициативной группой по проведению референдума, общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне. При проведении федерального референдума согласно ч. 1 ст. 36 Закона о референдуме РФ наблюдателей вправе назначить инициативная группа по проведению референдума, политические партии, иные общероссийские общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, а также инициативные агитационные группы; в пределах территории субъекта РФ, муниципального образования наблюдателя вправе назначить соответствующее межрегиональное, региональное общественное объединение, зарегистрированное в установленном федеральным законом порядке; в пределах территории муниципального образования наблюдателя вправе назначить соответствующее местное общественное объединение, зарегистрированное в установленном федеральным законом порядке.

В пункте 4 комментируемой статьи также указаны лица, которые не могут быть назначены наблюдателями. Разумеется, не может быть назначено наблюдателем, либо не обладающее активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Соответствующие требования прямо закреплены в положениях ч. 2 ст. 36 Закона о референдуме РФ, п. 8 ст. 23 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 30 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

5. Пункт 5 комментируемой статьи обязывает соответствующие уполномоченные на то органы обеспечить всем членам участковой комиссии, лицам, указанным в п. 1 данной статьи, наблюдателям доступ в помещение участковой комиссии, сформированной на избирательном участке, участке референдума, образованных в воинской части, ЗАТО, больнице, санатории, доме отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке, участке референдума. Следует отметить, что в рассматриваемом пункте не говорится о необходимости обеспечения доступа в помещение участковой комиссии, сформированной на указанных участках, а также в помещение для голосования на этом участке, иностранным (международным) наблюдателям.

6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям предоставлено право присутствовать в иных, нежели участковых, комиссиях при проведении ими досрочного голосования, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума. Положение данного пункта детализировано в соответствующих положениях ст. ст. 65, 69 - 72 комментируемого Закона.

7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет требования к удостоверению полномочий наблюдателя:

полномочия наблюдателя удостоверяются в письменной форме путем оформления направления. Направление наблюдателю выдает субъект, его назначивший (от имени зарегистрированного кандидата направление наблюдателю вправе выдать доверенное лицо этого кандидата);

в направлении указываются сведения по перечню, установленному в данном пункте. В отношении самого наблюдателя в направлении должны быть указаны только его фамилия, имя и отчество, адрес места жительства, а также сделана запись об отсутствии установленных в п. 4 комментируемой статьи ограничений;

направление подписывается лицом, его выдавшим, т.е. уполномоченным лицом общественного объединения (в этом случае требуется проставление печати), уполномоченным лицом инициативной группы по проведению референдума, кандидатом, его доверенным лицом (в этих случаях проставление печати не требуется);

направление действительно при предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется.

8. Согласно пункту 8 комментируемой статьи направление, выданное наблюдателю и подтверждающее его полномочия, предъявляется в соответствующую комиссию в период, в который наблюдатель вправе присутствовать при осуществлении комиссией соответствующих действий.

Субъекты, имеющие право назначать наблюдателей, вправе назначить в каждую участковую комиссию несколько наблюдателей. Однако в целях недопущения дезорганизации деятельности комиссий в данном пункте установлено, что одновременное осуществление полномочий наблюдателя в помещении комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одного зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, общественного объединения, инициативной группы по проведению референдума, не допускается. Соответственно, наблюдатели, представляющие интересы одного субъекта, вправе осуществлять свои полномочия в помещении комиссии, помещении для голосования только поочередно.

Пункт 8 комментируемой статьи также устанавливает запрет на установление каких-либо иных, кроме установленных комментируемым Законом, ограничений, касающихся присутствия наблюдателей в помещении для голосования, наблюдения за проведением голосования, подсчетом голосов избирателей, участников референдума, составлением протоколов об итогах голосования, а также выдачи копий протоколов об итогах голосования.

9. В пункте 9 комментируемой статьи предусмотрен перечень прав наблюдателей. Данные права подразумевают наличие корреспондирующих им обязанностей соответствующих комиссий, которые закреплены в иных положениях комментируемого Закона. Право наблюдателей на обращение в вышестоящую комиссию, ИКС РФ, ЦИК России или в суд с жалобами на решения и действия (бездействие) комиссии, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, предусмотрено в п. 10 ст. 75 комментируемого Закона.

Следует подчеркнуть, что перечень прав наблюдателей сформулирован как исчерпывающий. Как отмечалось в Определении КС России от 20 ноября 1998 г. N 163-О <203>, в Законе 1997 г. о гарантиях избирательных прав не содержится положений о праве наблюдателей требовать от членов избирательных комиссий предъявления паспортов для удостоверения их личности и полномочий, как и об обязанности членов избирательных комиссий предъявлять наблюдателям свои паспорта. Это относится и к комментируемому Закону.

--------------------------------

<203> СПС.

10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает перечень действий, которые наблюдателю совершать запрещено. Этот перечень сформулирован как исчерпывающий. Правовые последствия совершения наблюдателем действий, запрещенных данным пунктом, предусмотрены в п. 12 ст. 64 комментируемого Закона - немедленное удаление из помещения для голосования.

11. В пункте 11 комментируемой статьи определен закрытый перечень прав представителей СМИ, принимающих участие в информационном освещении подготовки и проведения выборов, референдума. Данные права подразумевают наличие корреспондирующих с ними обязанностей соответствующих комиссий.

Следует отметить, что общие права журналиста предусмотрены в ст. 47 Закона о СМИ. В статье 49 названного Закона установлены обязанности журналиста, в т.ч. в п. 9 (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ <204>) указано, что журналист обязан предъявлять при осуществлении профессиональной деятельности по первому требованию редакционное удостоверение или иной документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста.

--------------------------------

<204> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2708.

Право представителей СМИ присутствовать на всех заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением референдума, а также при подсчете голосов избирателей, участников референдума предусмотрено в п. 1 комментируемой статьи в качестве одной из составляющих принципа гласности в деятельности комиссий.

12. Пункт 12 комментируемой статьи устанавливает порядок заверения копий протоколов и иных документов комиссий: заверение уполномочен производить председатель, заместитель председателя или секретарь соответствующей комиссии; на копии делается запись: ";Верно"; или ";Копия верна";, запись заверяется подписью, указываются фамилия и инициалы заверяющего копию, дата и время заверения копии и проставляется печать соответствующей комиссии.

13. В пункте 13 комментируемой статьи говорится о деятельности иностранных (международных) наблюдателей, в связи с чем необходимо отметить следующее. Порядок участия иностранных (международных) наблюдателей в осуществлении наблюдения за подготовкой и проведением выборов, референдумов установлен международными договорами РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права в области организации и проведения выборов, референдумов, Законом о референдуме РФ (ст. 37), комментируемым Законом, Законом о выборах Президента РФ (ст. 24), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 31). Среди соответствующих международных договоров РФ необходимо упомянуть о названной выше (см. комментарий к преамбуле Закона) Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, подписанной в г. Кишиневе 7 октября 2002 г.

Иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Россию в порядке, установленном Федеральным законом ";О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию";, и при наличии соответствующего приглашения (Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, ЦИК России) аккредитуются ЦИК России на основании документов, представляемых Международным управлением Аппарата ЦИК России.

Следует также отметить, что Постановлением ЦИК России от 12 мая 2011 г. N 10/97-6 утверждены разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и форма удостоверения иностранного (международного) наблюдателя <205>, а Постановлением ЦИК России от 12 мая 2011 г. N 10/98-6 - разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента Российской Федерации и форма удостоверения иностранного (международного) наблюдателя <206>.

--------------------------------

<205> СПС.

<206> СПС.

Статья 31. Расформирование комиссии

Комментарий к статье 31

1. В комментируемой статье регламентировано расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума. Как следует из норм данной статьи, комиссия может быть расформирована только судом.

В отношении подсудности рассмотрения дел о расформировании комиссий пункт 1 статьи отсылает к положению п. 2 ст. 75 комментируемого Закона, определяющему подсудность судам общей юрисдикции дел об обжаловании решений и действий (бездействия) комиссий. Подсудность судам общей юрисдикции дел о расформировании комиссий определена также в соответствующих нормах ГПК РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ): дела о расформировании ЦИК России в качестве суда первой инстанции рассматривает ВС России (п. 7 ч. 1 ст. 27); дела о расформировании ИКС РФ, ОИК по выборам в законодательные (представительные) ОГВ субъектов РФ в качестве суда первой инстанции рассматривают верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа (п. 5 ч. 1 ст. 26); дела о расформировании иных комиссий в качестве суда первой инстанции рассматривают районные суды (ст. 24).

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень случаев, в которых комиссия может быть расформирована:

в случае такого нарушения комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, которое повлекло признание ЦИК России, ИКС РФ в порядке, установленном комментируемым Законом, иным законом (в т.ч. на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума. О примере расформирования ИКС РФ по данному основанию говорится в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 4 апреля 2003 г. по делу N 53Г03-8 <207>);

--------------------------------

<207> Вестник ЦИК России. 2003. N 3.

неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений ЦИК России, ИКС РФ, избирательной комиссии муниципального района, принятых по жалобе на решение или действия (бездействие) комиссии (см. комментарий к ст. 75 Закона);

невыполнение комиссией обязанности по назначению выборов, что повлекло назначение выборов временной избирательной комиссией по решению суда (см. комментарий к ст. 10 Закона).

2 - 4. В положениях п. п. 2 - 4 комментируемой статьи определены перечни субъектов, имеющие право на обращение в суд с заявлением о расформировании соответствующей комиссии, что согласуется с общей нормой ч. 4 ст. 259 ГПК РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), предусматривающей, что с заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума вправе обратиться только лица, установленные федеральным законом.

Эти перечни являются исчерпывающим, на что обращено внимание в п. 12 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. N 5 о защите избирательных прав. В случае если в суд с заявлением о расформировании комиссии обратится субъект, не указанный в п. п. 2 - 4 комментируемой статьи, либо обратится субъект с нарушением требований п. п. 2 - 4 статьи, то судья на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ отказывает в принятии искового заявления (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 14 декабря 2005 г. по делу N 12-Г05-12 <208>). Если данные обстоятельства выяснятся после возбуждения дела в суде, то производство по такому делу в соответствии со ст. 220 данного Кодекса подлежит прекращению (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 8 мая 2003 г. по делу N 22-Г03-3 <209>).

--------------------------------

<208> СПС.

<209> СПС.

Правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ЦИК России в соответствии с п. 2 комментируемой статьи обладают группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ИКС РФ согласно п. 3 данной статьи обладают: группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы; группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) ОГВ данного субъекта РФ; группа депутатов любой из избираемых палат законодательного (представительного) ОГВ данного субъекта РФ численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты; ЦИК России.

Как предусмотрено в п. 4 комментируемой статьи, правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ОИК по выборам в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ обладают: группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) ОГВ этого субъекта РФ; группа депутатов любой из избираемых палат законодательного (представительного) ОГВ этого субъекта РФ численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты; ЦИК России; ИКС РФ.

Правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ИКМО, ОИК по выборам в представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии в соответствии с данным пунктом обладают: группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ; группа депутатов любой из избираемых палат законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этой палаты; группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа; ЦИК России; ИКС РФ; с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения - также соответствующая избирательная комиссия муниципального района. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 19 мая 2010 г. по делу N 48-Г10-6 <210> отмечено, что кандидату в депутаты представительного (законодательного) органа власти муниципального образования право на обращение в суд с заявлением о расформировании ТИК не предоставлено.

--------------------------------

<210> СПС.

5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет сроки, в течение которых в суд может быть подано заявление о расформировании комиссии, что согласуется с общей нормой ч. 5 ст. 260 ГПК РФ (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ), предусматривающей, что заявление о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума может быть подано в суд только в сроки, установленные федеральным законом.

Как установлено рассматриваемым пунктом, заявление о расформировании комиссии, организующей выборы, референдум, подается в период после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума; заявление о расформировании подается не позднее чем за 30 дней до дня голосования либо после окончания избирательной кампании, кампании референдума, но не позднее чем через три месяца со дня появления оснований для расформирования комиссии; при проведении повторного голосования заявление может быть также подано в период после установления итогов голосования на данном участке, но не позднее чем за семь дней до дня повторного голосования.

Согласно разъяснению, данному в п. 23 Постановления Пленума ВС России от 31 марта 2011 г. N 5 о защите избирательных прав, указанные сокращенные сроки восстановлению не подлежат (соответственно, эти сроки являются пресекательными). Там же указано, что при установлении факта пропуска сокращенных сроков обращения в суд, которые не подлежат восстановлению, суд, исходя из положений ч. 6 ст. 152 и ч. 4 ст. 198 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление данного обстоятельства.

6. Положения пункта 6 комментируемой статьи, регламентирующие рассмотрение судом заявления о расформировании комиссии, детализированы в соответствующих процессуальных нормах:

в части 11 ст. 260 ГПК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) установлено, что решение по заявлению о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не позднее чем через четырнадцать дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума - не позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд;

согласно части 2 ст. 260.1 данного Кодекса дела о расформировании избирательных комиссий, комиссий референдума рассматриваются судом коллегиально в составе трех профессиональных судей. Там же предусмотрено, что суд извещает избирательную комиссию, комиссию референдума о принятии к рассмотрению заявления о расформировании этой избирательной комиссии, комиссии референдума.

7 - 10. В положениях п. п. 7 - 10 комментируемой статьи определен порядок формирования комиссии в случае принятия судом решения о ее расформировании:

ЦИК России формируется в общеустановленном порядке, т.е. Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом РФ (п. 7);

в случае расформирования ИКС РФ в период избирательной кампании, кампании референдума ЦИК России формирует временную ИКС РФ в новом составе с учетом требований п. 1 ст. 29 комментируемого Закона к кандидатам в члены комиссии с правом решающего голоса. По окончании периода избирательной кампании, кампании референдума ИКС РФ формируется в общеустановленном порядке, т.е. ОГВ субъекта РФ (п. 8);

в случае расформирования ИКМО в период избирательной кампании, кампании референдума ИКС РФ формирует временную комиссию в новом составе с учетом требований п. 1 ст. 29 комментируемого Закона к кандидатам в члены комиссии с правом решающего голоса. По окончании избирательной кампании, кампании референдума ИКМО формируется в общеустановленном порядке, т.е. представительным органом муниципального образования (п. 9);

в случае расформирования иных комиссий в период избирательной кампании, кампании референдума вышестоящая комиссия формирует данную комиссию с учетом требований п. 1 ст. 29 комментируемого Закона к кандидатам в члены комиссии с правом решающего голоса, а по окончании периода избирательной кампании, кампании референдума - в общеустановленном порядке (п. 10).

11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи в случае принятия судом решения о расформировании комиссии в период избирательной кампании, кампании референдума временная комиссия должна быть сформирована не позднее чем через три дня после вступления в силу решения суда о расформировании комиссии. В пункте 9.1 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий вышестоящей комиссии рекомендовано опубликовать в средствах массовой информации либо обнародовать иным способом срок и порядок представления предложений о кандидатурах в состав временной комиссии.

Вне периода избирательной кампании, кампании референдума новая комиссия согласно п. 11 комментируемой статьи должна быть сформирована не позднее чем через один месяц со дня вступления в силу решения суда о расформировании комиссии (со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума).

Данным пунктом также установлено, что первое заседание временной комиссии созывается комиссией, ее сформировавшей. Полномочия временной комиссии начинаются со дня ее первого заседания и прекращаются в срок, установленный сформировавшей ее комиссией. Назначение председателя, избрание заместителя председателя и секретаря временной комиссии осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 28 комментируемого Закона для соответствующей избирательной комиссии.

12. В пункте 12 комментируемой статьи установлено, что расформирование комиссии не влечет за собой прекращение полномочий членов соответствующей комиссии с правом совещательного голоса. При вступлении в законную силу решения суда о расформировании комиссии в соответствии с подп. ";е"; п. 8 ст. 29 комментируемого Закона прекращаются полномочия членов комиссии с правом решающего голоса. Однако, при этом не исключена возможность формирования новой комиссии и из числа членов расформированной комиссии с правом решающего голоса при условии, если их персональные действия не послужили основанием для расформирования прежней комиссии. В подпункте ";м"; п. 1 ст. 29 данного Закона предусмотрено, что могут быть членами комиссий с правом решающего голоса те лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения.

Глава V. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ВЫДВИЖЕНИИ

И РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ, РЕАЛИЗАЦИИ ИНИЦИАТИВЫ

ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА

Статья 32. Право выдвижения кандидатов

Комментарий к статье 32

1. Комментируемая статья, открывая главу о гарантиях прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума, содержит общие положения о праве выдвижения кандидатов. В пункте 1 данной статьи предусмотрены два способа выдвижения лица в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или ОМСУ:

непосредственное выдвижение кандидатов. Такое выдвижение осуществляется на выборах Президента РФ, главы муниципального образования, а также на выборах в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, представительный или иной выборный ОМСУ - в части проведения выборов по одномандатным и многомандатным избирательным округам;

выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов. Такое выдвижение осуществляется на выборах в Государственную Думу, законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, представительный или иной выборный ОМСУ по единому избирательному округу.

В пункте 1 комментируемой статьи также установлено, что выдвижение кандидатов осуществляется в соответствии с комментируемым Законом, иным законом, т.е. в соответствии с Законом о выборах Президента РФ, Законом о выборах депутатов Государственной Думы, законами субъектов РФ.

2 - 3. В положениях п. п. 2 и 3 комментируемой статьи применительно к способам выдвижения кандидатов названы субъекты права выдвижения кандидатов:

кандидатов при их непосредственном выдвижении в соответствии с п. 2 данной статьи вправе выдвигать сами кандидаты, т.е. в порядке самовыдвижения, а также избирательные объединения;

выдвигать кандидатов в составе списка кандидатов (иначе говоря, выдвигать списки кандидатов) согласно п. 3 данной статьи вправе политические партии, имеющие право участвовать в выборах, а также их региональные отделения и иные структурные подразделения, имеющие право участвовать в выборах соответствующего уровня (т.е. не любые избирательные объединения; до внесения Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ изменения в п. 3 комментируемой статьи указывалось на любые избирательные объединения).

Выдвижению кандидатов в порядке самовыдвижения посвящена статья 34 комментируемого Закона, согласно п. 2 которой федеральным законом может быть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников. Однако такие группы избирателей сами по себе субъектами выдвижения кандидатов не являются.

Как разъяснено в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 16 июня 2010 г. <211>, из содержания норм п. п. 1 - 3 комментируемой статьи и п. 1 ст. 35 комментируемого Закона следует, что избирательное объединение вправе выдвинуть кандидатов по одномандатным избирательным округам непосредственно и список кандидатов по единому избирательному округу; выдвижение избирательным объединением списка кандидатов по одномандатным избирательным округам комментируемый Закон не предусматривает.

--------------------------------

<211> БВС РФ. 2010. N 9.

3.1. Пункт 3.1 комментируемой статьи, введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, устанавливает гарантию реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования на тот случай, когда конституцией, уставом, законом субъекта РФ предусмотрено, что в таком органе все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов.

В этом случае законом субъекта РФ должны быть предусмотрены гарантии реализации права таких граждан РФ, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования. В качестве примера установления такой гарантии можно отметить норму закона субъекта РФ, предусматривающую право избирательного объединения выдвигать в составе списка кандидатов по единому избирательному округу лиц, не являющихся членами данного избирательного объединения (см. Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 26 октября 2005 г. по делу N 16-Г05-15 <212>).

--------------------------------

<212> СПС.

Гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий, на выборах депутатов Государственной Думы закреплены в ст. 37 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

4 - 6. Положения пунктов 4 и 6 комментируемой статьи устанавливают ограничения на выдвижение кандидатов на должность Президента РФ, главы муниципального образования на конкретных выборах соответствующего должностного лица. Соответственно, указанные в п. п. 4 и 6 данной статьи обстоятельства при проведении последующих выборов пассивное избирательное право данных лиц не ограничивают.

В соответствии с п. 4 комментируемой статьи и п. 3 ст. 6 Закона о выборах Президента РФ не может быть выдвинут кандидатом на выборах Президента РФ гражданин, замещавший должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента РФ в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. Данное лицо не может быть выдвинуто кандидатом только на тех выборах, которые назначены в связи с указанными обстоятельствами.

Согласно пункту 6 комментируемой статьи не может быть выдвинут кандидатом на выборах главы муниципального образования гражданин, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с указанной должности в отставку по собственному желанию, в т.ч. в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ). Данное лицо не может быть выдвинуто кандидатом только на тех выборах, которые назначены в связи с указанными обстоятельствами.

Пункт 5 комментируемой статьи предусматривал ограничения на выдвижение кандидатов на выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного ОГВ субъекта РФ). Этот пункт исключен Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ, поскольку данное должностное лицо более не относится к выборным.

7. Пункт 7 комментируемой статьи запрещает выдвижение в качестве кандидатов лиц, являющихся депутатами (членами) законодательного (представительного) ОГВ, представительного органа муниципального образования при проведении повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в этом органе. Несоблюдение данного запрета может привести к совмещению одним и тем же лицом двух мандатов в законодательном (представительном) ОГВ, представительном органе муниципального образования. Совмещение одним и тем же лицом двух мандатов в Государственной Думе исключено положениями ст. 89 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, устанавливающими порядок замещения вакантных депутатских мандатов.

8. В пункте 8 комментируемой статьи установлено, что не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах.

Соответственно, кандидатом может быть выдвинут гражданин, обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах, т.е. гражданин, который соответствует требованиям к кандидатам в избираемые на данных выборах должностное лицо (Президент РФ, глава муниципального образования) или депутаты (депутаты Государственной Думы, законодательного (представительного) ОГВ субъектов РФ, представительного органа муниципального образования). Речь идет об установленных требованиях к достижению гражданином определенного возраста, к нахождению места жительства гражданина на определенной территории РФ, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина РФ на данной территории, а также о запрете одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд (см. ст. 4 Закона и комментарий к ней).

Согласно положениям подп. ";а"; п. 24 и подп. ";а"; п. 26 ст. 38 комментируемого Закона отсутствие у кандидата пассивного избирательного права является основанием для отказа избирательной комиссией в регистрации кандидата или для исключения кандидата из заверенного списка кандидатов соответственно.

9. Пункт 9 комментируемой статьи устанавливает запрет на выдвижение кандидата на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Соответственно, в п. 19 ст. 38 комментируемого Закона установлено, что кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Согласно подп. ";м"; п. 24 указанной статьи регистрация кандидата в другом избирательном округе на данных выборах является основанием для отказа в регистрации кандидата.

Из данных правил предусмотрено исключение: кандидат может быть выдвинут одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. В частности, такая ситуация была возможна при проведении выборов депутатов Государственной Думы предыдущих созывов на основе смешанной избирательной системы. Как отмечалось в Постановлении КС России от 17 ноября 1998 г. N 26-П, смешанная избирательная система фактически предусматривает две самостоятельные системы получения и распределения депутатских мандатов - мажоритарную и пропорциональную, с заранее установленным количеством депутатских мандатов по той и другой; поскольку возможность баллотироваться по федеральному округу и одновременно - по одномандатному округу (т.е. одновременно по мажоритарной и по пропорциональной системе) при условии соблюдения соответствующих процедур выдвижения и регистрации обеспечивается для всех граждан на равных основаниях и поскольку при этом исключается совмещение депутатских мандатов, постольку в смешанной избирательной системе законодатель вправе допустить такую возможность.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 3 октября 2007 г. по делу N 89-Г07-15 <213>, право выдвижения одного и того же кандидата на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам комментируемым Законом предоставлено лишь политическим партиям, участвующим в выборах; возможность же кандидата, уже выдвинутого в составе списка от избирательного объединения, выдвигать свою кандидатуру в порядке самовыдвижения на одних и тех же выборах, данным Законом не предусмотрена; следовательно, на одних и тех же выборах кандидат не может использовать свое право на самовыдвижение и одновременно находиться в составе списка кандидатов.

--------------------------------

<213> СПС.

10. В пункте 10 комментируемой статьи установлен запрет на дачу кандидатом согласия на выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения, что означает запрет на выдвижение кандидата на одних и тех же выборах несколькими избирательными объединениями. Отсутствие письменного заявления выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу согласно положениям подп. ";в"; п. 24 и подп. ";ж"; п. 26 ст. 38 комментируемого Закона является основанием для отказа избирательной комиссией в регистрации кандидата или для исключения кандидата из заверенного списка кандидатов соответственно. В случае если кандидат даст согласие на его выдвижение двум или более избирательным объединениям, наступают последствия, предусмотренные подп. ";м"; п. 24 или подп. ";д"; п. 26 ст. 38 данного Закона.

Статья 33. Условия выдвижения кандидатов

Комментарий к статье 33

1. Комментируемая статья определяет общие условия выдвижения кандидатов, которые должны соблюдаться как при непосредственном выдвижении кандидатов (и при самовыдвижении кандидатов, и выдвижении кандидатов избирательными объединениями), так и при выдвижении кандидатов в составе списка кандидатов.

Пункт 1 данной статьи устанавливает, что о выдвижении кандидата (кандидатов) избирательная комиссия уведомляется в установленном законом порядке. Уведомление о выдвижении кандидата носит заявительный характер и не нуждается в получении одобрения, разрешения или иного действия со стороны избирательной комиссии. Избирательная комиссия на этапе выдвижения кандидата не вправе принимать решения об отказе в приеме уведомлений о выдвижении кандидата или о приостановлении срока, с которого кандидат считается выдвинутым, либо об установлении иного момента, с которого кандидат считается выдвинутым, так как этот момент четко определен избирательным законодательством. Избирательная комиссия обязана принять уведомление о выдвижении (см., напр., Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 16 марта 2005 г. по делу N 86-Г05-8 <214>).

--------------------------------

<214> СПС.

2 - 2.1. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что соответствующая избирательная комиссия считается уведомленной о выдвижении кандидата, а кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в нее заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Как отмечалось в Определении КС России от 1 апреля 1999 г. N 30-О <215> в отношении нормы Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных прав, допускающей регистрацию кандидатов в депутаты только при условии их письменного обязательства сложить в случае избрания полномочия, не совместимые со статусом депутата, данная норма предполагает, что гражданин, пожелавший реализовать конституционное право быть избранным, добровольно принимает условия, с которыми связан приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет их в соответствии с установленной законом процедурой.

--------------------------------

<215> СПС.

Пункт 2 комментируемой статьи определяет перечень сведений, подлежащих обязательному указанию в таком заявлении, а также перечень копий документов, подлежащих обязательному представлению в избирательную комиссию. В пункте 1.1 ст. 38 комментируемого Закона предусмотрена процедура устранения кандидатом, избирательным объединением выявленных избирательной комиссией неполноты сведений о кандидатах и (или) нарушений требований закона к оформлению представленных документов. Последствия несоблюдения требований п. 2 комментируемой статьи установлены в п. п. 24 - 26 указанной статьи.

Согласно разъяснению, данному в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2003 года, утв. Постановлением Президиума ВС России 7 апреля 2004 г. <216>, при рассмотрении дела об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата по мотиву представления недостоверных сведений суд должен учитывать конкретные обстоятельства дела; в частности, недостоверные сведения о месте работы, занимаемой должности кандидата, наличии или отсутствии у него высшего образования, орденов, наград, ученой степени должны оцениваться судом с учетом значимости этих сведений для формирования у избирателей мнения о кандидате.

--------------------------------

<216> БВС РФ. 2004. N 7.

В пункте 2.1 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ и изложенном в новой редакции Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, установлена обязательность указания в заявлении, подаваемом в избирательную комиссию, сведений о неснятой и непогашенной судимости кандидата (при ее наличии). Сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости согласно положениям подп. ";е"; п. 24 и подп. ";б"; п. 26 ст. 38 комментируемого Закона является основанием для отказа избирательной комиссией в регистрации кандидата или для исключения кандидата из заверенного списка кандидатов соответственно.

3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает представление вместе с заявлением в соответствующую избирательную комиссию сведений: о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов); об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах.

В приложении 1 к комментируемому Закону приведена форма, по которой такие сведения представляются в избирательную комиссию. Включение в данную форму дополнительных сведений может быть предусмотрено только федеральным законом. Федеральным законом может быть предусмотрена необходимость представления сведений о размере и об источниках доходов и имуществе супруга кандидата (см. комментарий к приложению 1 к Закону).

В положениях п. 1.1 ст. 38 комментируемого Закона предусмотрена процедура устранения кандидатом, избирательным объединением выявленных избирательной комиссией неполноты сведений о кандидатах и (или) нарушений требований закона к оформлению представленных документов. Последствия несоблюдения требований п. 3 комментируемой статьи установлены в п. п. 24 - 26 указанной статьи.

4. Согласно пункту 4 комментируемой статьи освобождаются от обязанности представления сведений о размере и об источниках доходов, а также об имуществе кандидаты на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей пяти тысяч избирателей (об образовании избирательных округов в соответствии со средней нормой представительства см. ст. 18 Закона и комментарий к ней). При этом законодателю субъекта РФ предоставлено право решить данный вопрос иначе, т.е. обязать таких кандидатов представлять сведения о размере и об источниках доходов, а также об имуществе.

5 - 5.1. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи кандидат обязан представить лично в избирательную комиссию документы, необходимые для уведомления избирательной комиссии о выдвижении кандидата. Данное правило не распространяется на кандидатов, выдвинутых в списке кандидатов, - согласно п. 14 ст. 35 комментируемого Закона документы, указанные в п. п. 2 и 3 комментируемой статьи, представляются вместе со списком кандидатов.

Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает исключение для случаев, когда кандидат болен, содержится в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, иных случаев, которые устанавливаются федеральными законами. В этих случаях подлинность подписи кандидата на заявлении должна быть удостоверена нотариально либо в приравненной к ней форме.

Согласно положениям п. 10 ст. 34 и п. 12 ст. 35 Закона о выборах Президента РФ в случае, если кандидат вправе не представлять лично документы в ЦИК России, то от имени кандидата, выдвинутого в порядке самодвижения, документы представляются уполномоченным представителем группы избирателей, а от имени кандидата, выдвинутого политической партией, - уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата.

В пункте 5.1 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 14 июня 2011 г. N 143-ФЗ, предусмотрено, что кандидат, являющийся инвалидом и в связи с этим не имеющий возможности самостоятельно осуществить необходимые действия, вправе воспользоваться для этого помощью другого лица. При этом установлено, что полномочия лица, оказывающего помощь в заполнении или заверении документов, указанных в п. п. 2 и 3 данной статьи, должны быть нотариально удостоверены.

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает возможность обращения избирательной комиссии с представлением в соответствующие органы о проверке достоверности сведений о кандидатах, представляемых в соответствии с п. п. 2, 2.1 и 3 данной статьи. Соответствующие органы, а речь идет об органах внутренних дел, налоговых органах и других правоохранительных и контрольных органах, согласно п. 6 комментируемой статьи обязаны провести проверку достоверности сведений, представленных кандидатами о себе, и сообщить о результатах проверки сведений биографического характера, сведений о неснятых и непогашенных судимостях в течение 10 дней, сведений о доходах и об имуществе в течение 20 дней. В случае если представление избирательной комиссии поступило за 10 и менее дней до дня голосования, то срок сообщения о результатах проверки устанавливает избирательная комиссия.

Соответственно пункту 6 комментируемой статьи в п. 31 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ ";О полиции"; <217> указано, что на полицию возлагаются обязанности предоставлять по запросам избирательных комиссий, комиссий референдума сведения о наличии неснятой или непогашенной судимости у лиц, являющихся кандидатами на должность Президента РФ, кандидатами в депутаты законодательных (представительных) ОГВ, кандидатами на выборные должности местного самоуправления.

--------------------------------

<217> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.

Организация проверок достоверности представленных кандидатами в соответствии с п. 3 комментируемой статьи сведений об имуществе, о доходах и об их источниках является одной из целей создания КРС при комиссиях (см. ст. 60 Закона и комментарий к ней).

7. В пункте 7 комментируемой статьи предусмотрено доведение до сведения избирателей сведений о кандидатах, представленных при их выдвижении. Объем, в котором осуществляется доведение таких сведений до сведения избирателей, устанавливает избирательная комиссия, организующая выборы. В качестве примера соответствующих следует назвать Постановления ЦИК России от 25 мая 2011 г. N 12/127-6 ";О Комплексе мер по обеспечению информирования избирателей о федеральных списках кандидатов, выдвинувших их политических партиях и зарегистрированных кандидатах при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва"; <218> и от 25 мая 2011 г. N 12/128-6 ";О Комплексе мер по обеспечению информирования избирателей о зарегистрированных кандидатах на должность Президента Российской Федерации, о политических партиях, выдвинувших кандидатов"; <219>.

--------------------------------

<218> СПС.

<219> СПС.

8. Пункт 8 комментируемой статьи предусматривает направление избирательной комиссией в СМИ сведений о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений. Для федеральных выборов данный вопрос урегулирован названными выше Постановлениями ЦИК России от 25 мая 2011 г. N 12/127-6 и от 25 мая 2011 г. N 12/128-6. В соответствии с подп. ";е"; п. 3 ст. 61 комментируемого Закона информация о фактах представления кандидатами недостоверных сведений размещается на информационном стенде, который оборудуется в помещении для голосования либо непосредственно перед указанным помещением.

9. В пункте 9 комментируемой статьи закреплена гарантия установления в федеральных законах и законах субъектов РФ минимального периода, включающего в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов либо иные формы поддержки выдвижения.

Согласно данному пункту при выборах в федеральные ОГВ этот минимальный период должен составлять не менее 40 дней (при досрочных выборах - не менее 30 дней), при выборах в ОГВ субъектов РФ - не менее 30 дней, при выборах в ОМСУ - не менее 20 дней. Как следует из Определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 27 ноября 2004 г. по делу N 82-Г04-12 <220>, применительно к региональным и местным выборам указанные сроки могут быть применены непосредственно.

--------------------------------

<220> СПС.

Следует также отметить, что применительно к федеральным выборам минимальный период, о котором идет речь в п. 9 комментируемой статьи, непосредственно не установлен, но он следует из положений п. 2 ст. 5, п. 3 ст. 34, п. 8 ст. 35, п. 1.1 ст. 37 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 38, ч. 4 ст. 42 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.

Статья 34. Выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения

Комментарий к статье 34

1. Комментируемая статья регламентирует выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения. Такое выдвижение возможно на выборах Президента РФ, главы муниципального образования, а также на выборах в законодательный (представительный) ОГВ субъекта РФ, представительный или иной выборный ОМСУ по одномандатным и (или) многомандатным округам. Гарантии реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами законодательного (представительного) ОГВ субъекта РФ, представительного органа муниципального образования, на выборах в которые все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, закреплены в п. 3.1 ст. 32 комментируемого Закона.

В соответствии с п. 1 комментируемой статьи для самовыдвижения кандидата необходимо и достаточно уведомить об этом в порядке, установленном в ст. 33 комментируемого Закона, соответствующую избирательную комиссию, т.е. избирательную комиссию, в которой осуществляется регистрация кандидатов. В последующем выдвинутый в порядке самовыдвижения кандидат осуществляет действия, необходимые для осуществления процедуры регистрации, т.е. осуществляет (организует) сбор подписей в поддержку самовыдвижения (до внесения Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. N 3-ФЗ изменения указывалось также на возможность внесения избирательного залога). Исключение составляет случай, предусмотренный в п. 17 ст. 38 комментируемого Закона, т.е. когда регистрация кандидата осуществляется в заявительном порядке.

2. Пункт 2 комментируемой статьи указывает на возможность установления федеральным законом (но не законом субъекта РФ) требования, согласно которому для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо создать группу избирателей с определенным числом участников.

Данное положение реализовано в Законе о выборах Президента РФ, согласно п. 2 ст. 34 которого для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента РФ необходимо создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан, обладающих активным избирательным правом. Как предусмотрено там же (в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ), избиратель может входить только в одну группу избирателей, созданную для поддержки самовыдвижения кандидата; о месте и времени проведения собрания группы избирателей не позднее чем за пять дней до дня проведения указанного собрания должна быть оповещена ЦИК России либо ИКС РФ, на территории которого планируется проведение указанного собрания; на собрании группы избирателей вправе присутствовать представитель избирательной комиссии того субъекта РФ, на территории которого проводится указанное собрание, а также представитель ЦИК России.

Статья 35. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями

Комментарий к статье 35

1 - 1.1. В комментируемой статье определен порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями. Пункт 1 данной статьи детализирует предусмотренное в п. п. 1 и 2 ст. 32 комментируемого Закона право выдвижения избирательными объединениями кандидатов непосредственно или в составе списка кандидатов. Так, предусмотрено, что одно избирательное объединение вправе выдвинуть: в одномандатном избирательном округе - одного кандидата; в многомандатном избирательном округе - кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе; в едином избирательном округе - один список кандидатов; при проведении выборов выборного должностного лица в едином избирательном округе - одного кандидата. В соответствии с п. 9 ст. 32 комментируемого Закона одним и тем же избирательным объединением может быть выдвинут кандидат одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 32 Закона), согласно разъяснению, данному в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года, утв. Постановлением Президиума ВС России от 16 июня 2010 г., из содержания норм п. п. 1 - 3 ст. 35 комментируемого Закона и п. 1 комментируемой статьи следует, что избирательное объединение вправе выдвинуть кандидатов по одномандатным избирательным округам непосредственно и список кандидатов по единому избирательному округу; выдвижение избирательным объединением списка кандидатов по одномандатным избирательным округам комментируемый Закон не предусматривает.

В то же время в пункте 1.1 комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 1 июля 2010 г. N 133-ФЗ, региональным законодателям предоставлено право предусмотреть возможность выдвижения избирательным объединением кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списком, в котором определяется, по какому одномандатному (многомандатному) избирательному округу выдвигается каждый кандидат (при этом в юридико-технических целях введено сокращение ";список кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам";). Как установлено при этом, в таком случае законом субъекта РФ также может быть предусмотрено заверение списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам организующей выборы избирательной комиссией.

2 - 2.1. Определяя порядок выдвижения кандидатов, списков кандидатов политическими партиями, пункт 2 комментируемой статьи отсылает к Федеральному закону ";О политических партиях";. Речь идет о ст. 25 ";Порядок принятия устава, программы политической партии и других важных решений"; названного Закона. Так, согласно п. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в ОГВ и ОМСУ осуществляется на съезде политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов РФ.

В отношении выдвижения кандидатов иными общественными объединениями в п. 2 комментируемой статьи установлено, что такое решение принимается на съездах (конференциях, собраниях) указанных общественных объединений, их региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических партий.

Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ в комментируемый Закон внесены изменения, устанавливающие, что на выборах в представительные органы муниципальных образований политическая партия является единственным видом избирательного объединения, которое имеет право самостоятельно выдвигать списки кандидатов. Соответственно указанным Законом из положения п. 2 комментируемой статьи, которое касается общественных объединений, не являющихся политическими партиями, исключено указание на списки кандидатов. При этом в данную статью введен пункт 2.1, предусматривающий право таких общественных объединений предлагать на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемые избирательными объединениями. Этим пунктом также предусмотрено, что включение таких кандидатур в списки кандидатов осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом ";О политических партиях";.

Федеральный закон от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ также ввел соответствующие положения в названную выше ст. 25 Федерального закона ";О политических партиях";. Так, в новом п. 5.1 указанной статьи наряду с прочим установлено, что при решении политической партией, которая создала объединение или союз с иным общественным объединением, ее региональным отделением или иным структурным подразделением вопросов, связанных с формированием списков кандидатов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований, такая политическая партия, ее региональное отделение или иное структурное подразделение обязаны включать в списки кандидатов кандидатуры, предложенные этим общественным объединением или его соответствующим структурным подразделением. Кроме того, предусмотрено, что общественное объединение или его соответствующее структурное подразделение вправе обратиться к выдвигающим список кандидатов политической партии, ее региональному отделению или иному структурному подразделению, действующему на территории соответствующего муниципального образования, с предложением о включении кандидатур в этот список не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

3 - 8. Пункты 3 - 8 комментируемой статьи, утратившие силу с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, устанавливали порядок образования и регистрации избирательных блоков, формируемых из избирательных объединений и наделяемых правами избирательного объединения. В соответствии с указанным Законом избирательные блоки из числа участников избирательного процесса исключены.

9. В пункте 9 комментируемой статьи установлены обязанности федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений и политических партий, его территориальных органов по составлению, опубликованию и направлению в избирательную комиссию, организующую выборы, списка политических партий, иных общественных объединений, имеющих право принимать участие в выборах в качестве избирательных объединений. В пункте 4 ст. 19 Федерального закона ";О политических партиях"; (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) также установлена обязанность указанного органа ежегодно публиковать перечень политических партий и их региональных отделений и размещать этот перечень с указанием даты регистрации каждой политической партии и каждого ее регионального отделения, а также тексты уставов и программ политических партий на специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регистрации некоммерческих организаций, в т.ч. отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 ";Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации"; (в ред. Указа Президента РФ от 14 июля 2008 г. N 1079) <221>, является Минюст России.

--------------------------------

<221> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; 2008. N 29 (ч. I). Ст. 3473.

Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. N 42-ФЗ в рассматриваемый пункт включены положения, определяющие виды избирательных объединений, которые включаются в соответствующий список: на выборах в федеральные ОГВ - политические партии, имеющие право в соответствии с Федеральным законом ";О политических партиях"; принимать участие в выборах; на выборах в ОГВ субъектов РФ - политические партии, их соответствующие региональные отделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом ";О политических партиях"; принимать участие в выборах; на выборах в ОМСУ - политические партии, их соответствующие региональные отделения и иные структурные подразделения, имеющие право в соответствии с Федеральным законом ";О политических партиях"; принимать участие в выборах, а также иные общественные объединения, которые отвечают требованиям, предусмотренным подпунктом 25 ст. 2 комментируемого Закона, и их соответствующие структурные подразделения.

10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает правила определения наименований избирательных объединений, используемых в избирательном процессе. Для юридических лиц таковым является наименование, указанное в документе о государственной регистрации избирательного объединения (до внесения Федеральным законом от 23 июля 2011 г. N 259-ФЗ изменения говорилось о документе, подтверждающем факт внесения записи об избирательном объединении в Единый государственный реестр юридических лиц), выданном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций в сфере регистрации общественных объединений. Для избирательного объединения, не являющегося юридическим лицом, таковым является наименование, указанное в решении о его создании. Следует отметить, что эти правила изложены в редакции Федерального закона от 1 июля 2010 г. N 133-ФЗ. Ранее устанавливалось, что наименованием избирательного объединения является наименование, указанное в уставе соответствующей политической партии или иного общественного объединения.

Требования к наименованию политической партии установлены в ст. 6 Федерального закона ";О политических партиях";, ст. 31 Закона о выборах Президента РФ, ст. 34 Закона о выборах депутатов Государственной Думы к наименованию общественного объединения - в ст. 28 Федерального закона ";Об общественных объединениях";. Политическая партия может иметь сокращенное наименование.

11. Пункт 11, устанавливающий требования к наименованию избирательного блока, исключен из комментируемой статьи (как и п. п. 3 - 8) в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ.

12. В пункте 12 комментируемой статьи предусмотрена возможность представления избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию своей эмблемы. При этом установлено единственное требование: описание эмблемы избирательного объединения должно содержаться в уставе соответствующей политической партии или иного общественного объединения. Иные требования к эмблемам и иным символам политической партии установлены в ст. 7 Федерального закона ";О политических партиях";, общественного объединения - в ст. 24 Федерального закона ";Об общественных объе