Главная > Закон


Комментарий к федеральному закону от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ ";Об опеке и попечительстве";

Введение

Как мы все знаем, 2008 год объявлен в нашей стране Годом семьи. Это инициатива Президента России, о которой он объявил 26 апреля 2007 года в своем Послании Федеральному Собранию.

Органам исполнительной власти субъектов РФ было рекомендовано осуществить ряд мероприятий в рамках проводимого Года семьи и уделить особое внимание вопросам социальной поддержки семей, укрепления авторитета семьи, базовых семейных ценностей. Год семьи, по словам Президента РФ Дмитрия Медведева, является ";основой для подготовки долгосрочной государственной политики в этой сфере, которую необходимо проводить комплексно, системно и разумно... Если мы поработаем хорошо, то результаты Года семьи ощутят на себе практически все российские семьи";. По его словам, Год семьи - не ";единовременная акция";, а результат долгосрочной политики государства, направленной на улучшение демографической ситуации, укрепление института семьи в обществе. В связи с этим в законодательстве в последнее время появилось и появляется много новых норм, направленных на совершенствование законодательства о семье с перспективой на обеспечение тем самым стабильности и благополучия в семьях.

Закон об опеке и попечительстве в России появился впервые. Закон состоит из 8 глав и 32 статей (то есть объем достаточно внушительный). Его главная роль в том, что он объединил в себе нормы, которые до его принятия были ";разбросаны"; по разным источникам права, в том числе ";отрывочно"; содержались в Гражданском, Семейном и Жилищном кодексе РФ.

Комментируемый федеральный закон вступает в силу с 1 сентября 2008 года и применяется к правоотношениям, возникшим после дня вступления его в силу. Над законопроектом Государственная Дума работала на протяжении трех лет (проект внесли в июне 2005 года), и принят он был только после критики за волокиту со стороны президента Дмитрия Медведева.

В законе сформулированы принципы государственного регулирования в этой области, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, упорядочены процедуры установления и прекращения опеки и попечительства.

С принятием нового закона в семейном законодательстве появились важные новшества, которые внесли кардинальные перемены в ранее действовавшие правоотношения:

упрощен порядок назначения опеки в случаях необходимости немедленного назначения опекуна или попечителя (предварительная опека);

введено понятие временной опеки (например, на срок командировки родителей);

для родителей законодательно предусмотрена возможность назначения опекуна и попечителя над несовершеннолетними по их письменному заявлению с указанием конкретного лица на период, когда по уважительным причинам они не могут исполнять свои родительские обязанности;

появилась возможность назначения нескольких опекунов или попечителей одному лицу;

закреплено преимущественное право близких родственников стать опекунами;

предусмотрена возможность установления опеки или попечительства по возмездному договору об осуществлении опеки или попечительства, заключаемому органом опеки и попечительства;

и т.п.

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Комментируемая статья определяет сферу действия Федерального закона. Закон свидетельствует о прогрессе в области семейного законодательства. Он являет собой первый в России единый документ, который охватывает все вопросы опеки и попечительства, которые ранее содержались в различных законодательных актах и регламентировались Семейным, Гражданским и другими кодексами и законами.

Впервые серьезная инициатива принятия закона была предпринята в конце XIX века, но ее осуществление оказалось невозможным в связи с подготовкой проекта Гражданского Уложения. В современных условиях принятие специального федерального закона об опеке и попечительстве явилось оптимальным способом совершенствования структуры и содержания института опеки и попечительства.

Сфера действия любого закона определяется тем, на какую группу отношений ";нацелены"; нормы, содержащиеся в нем. В данном случае речь идет об отношениях, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над недееспособными или не полностью дееспособными гражданами.

Основные понятия, необходимые для правильного понимания понятий опеки, попечительства, подопечных, недееспособных граждан содержатся в ст. 2 (см. комментарий к ст. 2).

Особенностью отношений в области опеки и попечительства является то, что эта область жизнедеятельности человека регулируется нормами различной отраслевой принадлежности и включает в себя регулирование как имущественных, так и личных неимущественных отношений.

Правоотношения в области опеки и попечительства обычно складываются с участием граждан, юридических лиц, в том числе публичных субъектов.

На правовую природу отношений в области опеки и попечительства накладывает свой отпечаток также то, что опека и попечительство решает общегосударственные задачи. Установление и надлежащее осуществление обеспечиваются организационной и контрольной деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.

Органы власти (например, сами органы опеки и попечительства) вступают в отношения по поводу опеки и попечительства как публичные субъекты, что порождает отношения ";власти и подчинения";. Например, в отношениях с опекуном, который сдает ежегодный отчет о хранении имущества подопечного, орган опеки и попечительства не выступает как равноправный субъект правоотношений.

Отношения между опекуном и попечителем складываются как между равноправными субъектами, при этом конфликта между интересами того и другого обычно не имеется. Ведь опекун или попечитель, как правило, выступает в качестве законного представителя своего подопечного. Опека и попечительство по сути своей предназначены для восполнения недостающей дееспособности подопечного лица, а также в необходимых случаях для обеспечения иных его интересов, в том числе в сфере воспитания, образования и т.п. В отношении своего подопечного и в его интересах опекун или попечитель выполняет юридические и фактические действия. Фактические действия, например, связанные с повседневным уходом за ребенком, могут сами по себе не иметь юридическое значение, но в совокупности с иными действиями свидетельствовать о заботе и защите интересов подопечного.

Отношения между опекуном и попечителем могут носить безвозмездный характер или осуществляться на условиях встречного предоставления. Они носят срочный характер и требуют по общему правилу личного исполнения со стороны опекуна или попечителя.

Если обратиться к определению сущности опеки и попечительства, то ученые-цивилисты определяют ее как одну из форм ";осуществления государственной защиты личности";*(1), как ";способ восполнения дееспособности граждан";*(2), как ";устройство лица, устройство и его судьбы, и судьбы его имущества";*(3). Сущность опеки и попечительства состоит в закреплении за нуждающимся в социальной заботе гражданином физического лица, осуществляющего широкий круг действий по оказанию помощи, поскольку в обязанности опекуна (попечителя) входит осуществление таких действий, чтобы положение лица не ухудшилось.

Основными задачами органов опеки и попечительства называют обеспечение оптимальных условий жизни социально незащищенных слоев населения, защиту их имущественных и личных неимущественных прав и охраняемых законом интересов*(4).

2. Комментируемый федеральный закон призван сыграть объединяющую и системообразующую роль в правовом регулировании опеки и попечительства. Разумеется, только данным законом весь институт не исчерпывается. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, регулируются также ГК РФ, СК РФ и иными законодательными актами и принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации, а также законами ее субъектов. Иерархия указанных актов является традиционной.

Комментируемый закон призван стать основой для построения правовой базы для эффективного решения вопросов защиты как детей, утративших родительское попечение, так и детей, проживающих в семьях, находящихся в социально опасном положении; для сокращения количества детей, изымаемых из семей, путем оказания ребенку и его родителям профессиональной помощи в сложных ситуациях; для сокращения количества детей, воспитывающихся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей*(5).

3. Требования комментируемого закона относятся в равной мере и к гражданам Российской Федерации, и к иностранным гражданам, и к лицам без гражданства (апатридам), претендующим на роль опекуна или попечителя или осуществляющим опеку или попечительство.

Иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее гражданство иностранного государства (ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ ";О гражданстве Российской Федерации";).

Надлежащими доказательствами принадлежности к иностранному гражданству обычно служат паспорта граждан или заменяющие их документы.

Лицом без гражданства признается физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лиц без гражданства еще называют апатридами.

4. Положения, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к организациям, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане, в том числе к организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором.

5. В пункте 2 комментируемой статьи отдельно говорится о правоотношениях с участием организаций, в которые помещены под надзор недееспособные или не полностью дееспособные граждане. К таким организациям относятся:

- образовательные учреждения, в которых содержатся (обучаются и/или воспитываются) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;

- учреждения социального обслуживания населения (детские дома-интернаты для детей-инвалидов с умственной отсталостью и физическим недостатками, социально-реабилитационные центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, социальные приюты);

- учреждения системы здравоохранения (дома ребенка) и т.д.

К вышеуказанным образовательным организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, относятся:

- детский дом для детей раннего (с 1,5 до 3 лет), дошкольного, школьного возрастов, смешанный);

- детский дом-школа, школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

- специальный (коррекционный) детский дом для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии;

- специальная (коррекционная) школа-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с отклонениями в развитии.

Деятельность государственных, муниципальных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, регулирует Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 года N 676 (с изменениями).

Для детей и подростков с девиантным (т.е. отклоняющимся от нормы, общественно опасным) поведением создана система специальных учебно-воспитательных организаций. К таким организациям относятся:

- специальная общеобразовательная школа;

- специальное профессиональное училище;

- специальная (коррекционная) общеобразовательная школа и специальное (коррекционное) профессиональное училище для детей и подростков с отклонениями в развитии (задержкой психического развития и легкими формами умственной отсталости), совершивших общественно опасные деяния.

Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. N 420 утверждено Типовое положение, регулирующее образовательную, воспитательную и хозяйственно-экономическую деятельность государственных и муниципальных специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением.

Социально-реабилитационные центры и приюты созданы для несовершеннолетних в возрасте от 3 до 18 лет, обратившихся за помощью самостоятельно, по инициативе родителей (их законных представителей), а также направленные (поступившие) по другим основаниям независимо от места их жительства. Деятельность таких центров и приютов регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2000 г. N 896 ";Об утверждении примерных положений о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации";.

Если иное не предусмотрено федеральным законом или договором, положения, относящиеся к правам, обязанностям и ответственности опекунов и попечителей, применяются к организациям, в которые помещены подопечные.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Исходя из содержания комментируемой статьи, основными понятиями, которые законодатель использует в законе, являются понятия ";опека";, ";попечительство";, ";подопечный";, ";недееспособный гражданин"; и ";не полностью дееспособный гражданин";.

Закон называет две формы устройства детей в семью: опеку и усыновление. Приемная семья и патронатное воспитание формами устройства не являются, а относятся к видам опеки. В литературе не раз приводились высказывания о том, что приемная семья и патронатное воспитание могут быть фактически упразднены с вступлением в силу нового закона*(6).

Определения опеки и попечительства до вступления в силу комментируемого закона в российском законодательстве отсутствовали.

В статье 32 ГК РФ определяется, что опека устанавливается над малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического расстройства. А статья 33 ГК РФ гласит, что ";попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствам";.

В новой редакции ГК РФ, вступившей в силу с 1 сентября 2008 года, содержится ссылка на то, что к отношениям, связанным с опекой и попечительства, применяются нормы комментируемого закона, а также нормативные акты, принятые в соответствии с ним.

2. Опека может быть установлена в двух случаях:

Во-первых, над гражданами, которые являются малолетними. Юридическим термином ";малолетние"; называют детей от момента рождения и до достижения 14 лет.

Во-вторых, над недееспособными граждан, признанных таковыми в судебном порядке. Недееспособность должна быть не только физической, она должна быть признана путем принятия судом решения в отношении конкретного гражданина. Недееспособным может быть признано любое лицо независимо от возраста. Например, таковым может стать взрослый человек, лишившийся зрения в результате автомобильной аварии или пенсионер, немощный в силу своего преклонного возраста. Недееспособными признаются граждане, имеющие не только сильно выраженные физические недостатки (утерю жизненно важных органов или функций таких органов), но и граждане с умственными отклонениями и психическими расстройствами (отдельные формы шизофрении, патологические отклонения).

Любое лицо, над которым установлена опека, именуется подопечным.

Установление опеки означает, что все без исключения юридические действия, такие как выдача доверенностей, подписание договоров, направление претензий, совершение сделок в отношении движимого и недвижимого имущества, внесение вкладов в банки и иные кредитные учреждения и т.п., производятся от имени подопечного его опекуном. Такие действия возможны только в интересах подопечного. Опека устанавливается на основании акта уполномоченного органа (образец постановления об установлении опеки над несовершеннолетним, и назначении выплаты денежных средств на содержание несовершеннолетнего см. в приложении N 14).

Мелкие бытовые сделки, сделки, направленные на безвозмездное получение выгоды, а также распоряжение ";мелкими"; деньгами вправе совершать малолетние лица до достижения 14 лет (см. п. 2 ст. 28 ГК РФ).

Опекуны несут полную ответственность за своих подопечных собственным имуществом. Только доказав отсутствие своей вины, опекун может избежать имущественной ответственности за ущерб, причиненный подопечным.

";Новейшее понятие об опеке обширнее римского. В него более входит понятие о нравственном и материальном попечении опекуна о питомце, и эта цель опеки стоит на первом плане";*(7).

3. Попечительство является второй самостоятельной формой устройства.

В отличие от опеки, попечительство распространяется на другие категории граждан:

- на несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет;

- граждан, ограниченных судом в дееспособности по причине злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, если тем самым он ставит свою семью в тяжелое материальное положение.

Представляется, что одиноко живущий гражданин, не зависимый в материальном плане от родителей, не имеющий детей, вряд не может быть ограничен в дееспособности. В этом случае злоупотребление алкоголем или наркотиками разрушает здоровье лица, но пагубным образом не влияет на жизнь его близких.

Попечительство отличается от опеки кругом полномочий. Опекун имеет более широкий перечень прав и обязанностей в отношении подопечного.

Попечители, назначенные органом опеки и попечительства, в первую очередь, обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей.

Попечитель в отличие от опекуна не имеет право и (или) не обязан:

- совершать от имени подопечного сделки, за исключением тех, которые по своему характеры могут быть совершены только лично (например, опекун не вправе составить от имени подопечного завещание);

- предъявлять в суд иск о применении последствий недействительности совершенной подопечным сделки, а также о признании действительной той сделки, которая совершена к выгоде подопечного (ст. 171, 172 ГК РФ);

- нести имущественную ответственность за вред, причиненный подопечным (ст. 1073 и 1076 ГК РФ), а также отвечать по сделкам малолетнего (п. 3 ст. 28 ГК РФ).

В отличие от опекуна, попечитель имеет право и (или) обязан:

- давать согласие на совершение подопечным сделок, за исключением тех сделок, которые в соответствии с законом подопечный вправе совершать самостоятельно;

- предъявлять в суд иск о признании совершенной подопечным сделки недействительной и применении последствий недействительности данной сделки (ст. 175, 176 ГК РФ);

- иным образом охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц;

- нести субсидиарную имущественную ответственность в соответствии со ст. 1073 ГК РФ.

Опека и попечительство имеют много общего, ведь и опекун, и попечитель являются законными представителями подопечного. Опекуны и попечители имеют право и обязаны воспитывать подопечного, заботиться о его здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии; самостоятельно определять способы воспитания подопечного с учетом мнения ребенка и рекомендаций органа опеки и попечительства исключительно в интересах ребенка. Оба, и опекун, и попечитель, с учетом мнения ребёнка имеют право выбора образовательного учреждения и формы обучения ребенка до получения им основного общего образования и обязаны обеспечить получение ребенком основного общего образования.

Если какие-либо лица удерживают у себя ребенка без законных на то оснований (в том числе это касается близких родственников ребенка), то опекун и попечитель вправе требовать по суду возврата ребенка.

Обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно. Место жительства ребенка должно совпадать с местом жительства опекуна или попечителя. Раздельное проживание попечителя с подопечным, достигшим 16 лет, допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов подопечного.

4. В отличие от опеки и попечительства, патронатное воспитание и приемная семья не названы законодателем в качестве самостоятельных форм устройства детей. Основное правовое отличие опеки (попечительства) от приемной семьи состоит в том, что опека или попечительство возникает из назначения (административного акта), а приемная семья и патронат - из договора.

Так, согласно нормам, установленным главой 21 СК РФ, приемная семья образуется на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью, заключаемого между органом опеки и попечительства и приемными родителями, в соответствии с которым ребенок передается на определенный срок, а на содержание каждого ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства. Патронатному воспитанию и приемной семье законодатель посвятил ст. 14 и ст. 16 комментируемого закона. Однако правового определения этих терминов в законе не содержится. Договорной характер, возмездность правоотношений (но не во всех случаях) - вот основное, что выделяет патронат и приемные семьи как виды опеки и попечительства.

5. Подопечными являются лица, в отношении которых установлена или опека, или попечительство. Моментом установления опеки ли попечительства является момент вступления в силу соответствующего решения суда или издания органом опеки и попечительства соответствующего акта.

Исходя из норм закона, под опеку или попечительство передаются дети в случаях, когда установлен факт отсутствия попечения со стороны родителей или лиц их заменяющих (ст. 145 Семейного Кодекса РФ), а именно:

- смерть родителей (объявление родителей умершими, которое производится судом по правовым последствиям приравнивается к смерти);

- лишение их родительских прав;

- ограничение их в родительских правах;

- признание родителей недееспособными;

- болезнь родителей;

- длительное отсутствие родителей;

- уклонение родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов;

- отказ родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных организаций, организаций социальной защиты населения и других аналогичных организаций;

- пребывание родителей (родителя) в местах лишения свобод;

- другие случаи отсутствия родительского попечения.

Также основанием установления опеки является рождение ребенка у лица, не достигшего 16 лет (ст. 62 Семейного Кодекса РФ).

6. Согласно ст. 29 ГК РФ недееспособным может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Над таким гражданином устанавливается опека. Правовым основанием установления опеки в этом случае является решение суда (см. п. 2 ст. 285 ГПК РФ).

Дело о признании гражданина недееспособным может быть возбуждено на основании заявления членов семьи такого гражданина, близких родственников, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения (см. п. 2 ст. 281 ГПК РФ). Порядок рассмотрения таких дел имеет свои особенности и регламентируется главой 31 ГПК РФ.

Судебный порядок является гарантией охраны прав граждан, имеющих те или иные степени психического расстройства. Наличие установленного врачом диагноза о наличии болезни в той или иной ее степени проявления не является достаточным для признания недееспособным. Суд должен оценить и медицинские, и правовые аспекты. Для этого он назначает судебно-психиатрическую экспертизу и на основании заключения эксперта анализирует медицинские показатели болезни с правовой точки зрения.

Дело о признании недееспособным рассматривается судом с обязательным участием прокурора и представителя органа опеки и попечительства. В случае необходимости и возможности присутствовать по состоянию здоровья на судебное заседание вызывается и сам гражданин, в отношении которого рассматривается заявление.

Если основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным, отпали, суд признает его дееспособным. На основании решения суда отменяется установленная над ним опека.

7. Понятие ";не полностью дееспособный гражданин"; является новым для российского права. Оно объединяет в себе две категории лиц:

- лиц в возрасте до 18 лет;

- граждан, ограниченных судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами, которое ставит семью этого гражданина в тяжелое материальное положение.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Комментарий к федеральному закону от 24 апреля 2008 года n 48-фз " об опеке и попечительстве" глава 1 общие положения

    Закон
    Комментарий к Федеральномузаконуот24апреля2008года N 48-ФЗ "Обопеке и попечительстве" Глава 1. Общие положения Статья 1. Сфера действия настоящего Федеральногозакона На любом историческом этапе ...
  2. Комментарий к федеральному закону от 24 апреля 2008 года n 48-фз " об опеке и попечительстве" глава 1 общие положения

    Закон
    Комментарий к Федеральномузаконуот24апреля2008года N 48-ФЗ "Обопеке и попечительстве" Глава 1. Общие положения Статья 1. Сфера действия настоящего Федеральногозакона На любом историческом этапе ...
  3. Комментарий к федеральному закону от 24 апреля 2008 года n 48-фз " об опеке и попечительстве" введение

    Закон
    Комментарий к федеральномузаконуот24апреля2008года N 48-ФЗ "Обопеке и попечительстве"Введение Как мы все знаем, 2008год объявлен в нашей стране Годом семьи. Это инициатива Президента ...
  4. Комментарий к федеральному закону от 24 июня 1999 г n 120-фз " об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"

    Закон
    ... опасном положении, введение в действие областных ... Деятельность органов опеки и попечительства регламентируется Федеральнымзакономот24апреля2008 г. N 48-ФЗ "Обопеке и попечительстве", в соответствии ... Комментарий к статье 21 1. 31 мая 1935 года ...
  5. Комментарий к федеральному закону от 17 07 1999 n 178-фз " о государственной социальной помощи"

    Закон
    ... КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУЗАКОНУОТ 17.07.1999 N 178-ФЗ ... опеки и попечительства, а при его отсутствии - решение органа опеки и попечительства, свидетельство об ... предусмотренные Федеральнымзакономот 1 апреля 1996 года N 27-ФЗ "Об индивидуальном ...

Другие похожие документы..