textarchive.ru

Главная > Учебное пособие


Федеральное агентство по образованию

Сибирский государственный аэрокосмический университет

имени академика М.Ф. Решетнева

Н.Т. Аврамчикова

ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Учебное пособие

1 часть

Предназначено для бакалавриата по специальности 08.00.05. «Менеджмент»

Красноярск 2008

Рецензенты:

Доктор экономических наук, профессор, заместитель главы г. Красноярска, начальник департамента экономики администрации г. Красноярска Т.В. Зеленская

Кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой экономики и менеджмента Сибирского института бизнеса, управления и психологии Т.В. Дубровская

Аврамчикова, Н.Т.

Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / Н.Т. Аврамчикова, Сибирский государственный аэрокосмический университет – г. Красноярск, 2008 – 148 с.

Пособие посвящено актуальным проблемам государственного и муниципального управления в области территориального менеджмента. Оно, в отличие от предыдущих изданий, отражает происходящие в настоящий момент в России процессы радикального реформирования федеративного устройства и совершенствования государственной политики в области регионального управления.

Содержание и объем учебного материала в пособии соответствует государственному образовательному стандарту и рабочей программе по курсу «Государственное и муниципальное управление».

Учебное пособие состоит из 2-х частей. В первой части даны понятия о государстве и государственном управлении, рассмотрены теории возникновения государства, отражены вопросы государственного управления на общефедеральном и региональном уровнях. Вопросы муниципального управления, государственного регулирования экономикой и государственные и муниципальные финансы отражены во второй части пособия.

Данное пособие предназначено для слушателей бакалавриата по направлению 080500 «Менеджмент», аспирантов, менеджеров территориального управления – практиков, занимающихся проблемами теории и практики развития территории.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 5

1. Основные положения государственного и муниципального управления 7

1.1. Понятие управления. Виды управлений 7

1.2. Публичное управление 9

1.3. Элементы государственного и муниципального управления 10

1.4. Принципы государственного и муниципального управления 11

1.5. Пределы государственного и муниципального управления 13

1.6. Государственное управление в гражданском обществе 15

Вопросы и задания для самоконтроля 17

2. Понятие о государстве. Типы и формы государства 18

2.1.Сущность государства 18

2.2. Теории возникновения государства 19

2.3. Признаки и атрибуты государства 24

2.4.Функции государства 26

2.5. Типы и формы государства 27

2.6. Понятие и признаки правового государства 33

Вопросы и задания для самоконтроля 35

3. Государственное управление и государственная власть 36

3.1. Государственные образования 36

3.2. Государственное управление и государственная власть 38

3.3. Государственный аппарат и государственная служба 43

Вопросы и задания для самоконтроля 47

4. Общефедеральное государственное управление 48

4.1. Государственное устройство в России 48

4.2. Президентская власть в государственном управлении 50

4.3. Законодательная власть в государственном управлении 54

4.4. Исполнительная власть в государственном управлении 74

4.5. Судебная власть в государственном управлении 85

Вопросы и задания для самоконтроля 94

5. Региональное государственное управление 96

5.1. Регион как объект государственного управления. Реформирование

территориального устройства в России 96

5.2. Государственная региональная политика 100

5.3. Федеральное управление регионами 110

5.4. Государственное управление субъекта федерации 113

Вопросы и задания для самоконтроля 120

Заключение 122

Библиографический список 124

ВВЕДЕНИЕ

Все цивилизованные государства в современном мире, независимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь достойного качества жизни каждого члена общества можно только лишь за счет правильной и рациональной организации управления этим обществом.

Как показывает исторический опыт, государство как одна из высших форм самоорганизации общества подвержено постоянным изменениям. Они часто происходят в виде государственных кризисов, изменяющих государственный строй. Природа государственных кризисов различна, поскольку они могут спровоцировать разные внешние и внутренние факторы. Один из таких факторов – высокая степень централизации власти, в крайних формах принимающая авторитарный характер. Как известно, результатом кризисов государственности может стать разрушение государства либо преодоление кризиса и выход на качественно новый уровень развития.

Все государства мира более свободны от ответственности за дела и судьбу хозяйствующих субъектов, чем от обязательств перед территориальными сообществами. Все большее число государств может позволить себе (хотя никогда не позволяет) полностью отказаться от вмешательства в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием через систему налогов, экологических, антимонопольных и прочих правовых ограничений, через законы о труде и государственно разрешенную деятельность профсоюзов и других общественных организаций. Ни одно государство в мире, как бы не декларировало и не обеспечивало оно самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет право уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных государственных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа.

В системе экономических наук «государственное и муниципальное управление», как вид управленческой деятельности, координирует отношения, сложившиеся между государством и обществом и отношения, складывающиеся внутри муниципального сообщества. Это неотъемлемая часть менеджмента территории, осуществляющая управление всей системой государственных органов и органов самоуправления.

Государственное и муниципальное управление включает в себя анализ причин возникновения государства и государственности и последовательно рассматривает методы государственного и муниципального управления в государстве, имеющем определенные форму правления, форму государственного устройства и политический режим.

Целью преподавания данной дисциплины является рассмотрение базовых положений теории государственного управления и приобретение навыка анализа и принятия управленческого решения в сфере государственного и муниципального управления.

Задачами изучения дисциплины является получение студентами систематизированных знаний о функционировании системы государственного и муниципального управления, обеспечение целостности представления о совокупности элементов, структурах и процессах государственного и муниципального управления, построении и совершенствовании его системы.

После окончания курса студенты должны иметь навыки и умение анализировать происходящие процессы формирования государственного и муниципального управления в современных условиях и давать оценку его эффективности.

1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие управления. Виды управлений.

Под управлением понимается не стихийное, а целенаправленное воздействие людей, созданных ими организаций, органов на объекты, которые поддаются регулированию со стороны человека (коллектива).

Управление – универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. Управлять можно естественными объектами, физическими процессами, техническими системами. Управление необходимо. Без него невозможно равновесие в системе мироздания, развития в природе, деятельность коллектива людей. Без управления наступает коллапс, беспорядок, анархия.

Управление – это процессцеленаправленного воздействия субъекта управления на объект управления. Управление обществом носит социальный характер и призвано регулировать отношения в коллективе. Его разновидности – государственное управление, муниципальное управление и самоуправление.

Необходимость появления государственного управления объясняется теми же причинами, что и появление государственного института в целом. Самой главной причиной является необходимость регулирования отношений в коллективе, то есть выполнение общих дел по достижению общих целей и интересов и преодоление конфликтов. На определённом этапе развития общества прежняя социальная родоплеменная организация перестала удовлетворять потребности общества в способах решения «общих дел» и преодоления конфликтов. Тогда и произошло выделение особого слоя людей для регулирования общественных процессов. Возникло государство со своими органами.

Достижение общих целей и интересов осуществляется на основе целевогорегулирования общественных процессов. Ориентация экономического развития в определенном направлении, политических и духовных процессов, выполнение конкретных мероприятий – развитие транспорта, образования, здравоохранения, культуры и т.д. решается путем применения публичной власти,которая сосредоточена в руках определенных институтовполитической системы. Прежде всего это государство,выступающее как представитель общества (государственно-организованного общества), хотя на практике обычно государство представляет прежде всего интересы доминирующих в обществе социальных слоев. Государство осуществляет государственное управлениеобществом. Действуя от имени народа, оно создает для управления свои органы: парламент, правительство, суды и др.

Государственное управление различают в широком и узком смысле слова. В широком смысле под государственным управление понимается управление государственными делами, т.е. всей системой государственных органов. В узком смысле под государственным управлением понимаются распорядительные функции аппарата управления.

Признаками государственного управления являются: во – первых сознательный характер управления, что позволяет определить формы и методы контроля, коррекции и регулирования. Во – вторых - системный подход к управлению и осуществление управления с помощью специальных органов – «органов государственного управления». Ни один царь или даже диктатор не может управлять единолично. В – третьих - наличие формы государства: Формы правления (монархия или республика), формы государственного устройства (унитарное государство, федерация или конфедерация) и политического режима (демократический, авторитарный и тоталитарный).

Муниципальное управление и самоуправление имеет дело с частными, местными вопросами, затрагивающими интересы жителей определенной территории и населенного пункта или муниципального образования.

Слово «муниципальный» - синоним слову «местный» и в переводе с латинского означает «munis» (ноша, бремя) и «capio» (принимаю на себя), т.е. жители населенного пункта берут на себя «ношу» по управлению собственными делами. Муниципальное управление имеет две модели:

1. Местное (муниципальное управление) – местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью.

2. Местное самоуправление – местные органы власти формируются на выборных началах самими жителями города или района, независимо от государственной власти.

В чистом виде обе эти модели встречаются редко. Полная зависимость от центральных органов бюрократизирует местное управление, а полная независимость ставит на грань анархии, т.е., как правило, обе модели сочетаются: избирательность «снизу» сочетается с контролем «сверху» и независимость местного самоуправления имеет ограниченные рамки.

Т.о. муниципальная система управления сходна с государственной, существует параллельно с ней и действует на местном уровне. Муниципальное управление носит общинный характер и возникло раньше государственного управления.

На местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы.Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, – местный «парламент», глава муниципального образования -местный «президент», его администрация – местное «правительство», департаменты – местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви известной триады – судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).

Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением.Оно решает иные задачи, чем государственные органы. Вместе с тем на местах могут действовать и другие органы и должностные лица, назначаемые государством (управления и отделы министерств, в не которых зарубежных странах – губернаторы, префекты, руководители районов и др.). Они осуществляют полномочия государства на местах.

В федеративных странах между государством и местным самоуправлением стоит особое звено – субъект федерации. Местное управление рассматривается как сфера регулирования субъекта федерации, федеративное государство устанавливает лишь основы местного самоуправления.

1.2. Публичное управление

Государственная и муниципальная власть являются публичными, т.к. возникают в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями.

Публичная власть связана с двумя факторами: общие интересы, которые на определенном этапе становятся общественными и социальная асимметрия(неравенство). В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная - первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни.

Публичная власть – явление в известной мере статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим, во - первых какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними. Во – вторых, необходимо, как правило, совершение соответствующего юридически значимого факта. Такой акт необходим и в том случае, если для управления используются институты непосредственной демократии, ибо порядок использования таких институтов заранее урегулирован законом. В результате возникает публичное управленческое решение: определенная связь между субъектом и объектом управления.

Публичное управление – это воздействие субъекта, обладающего публичной властью, на объект в целях каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще – чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а своекорыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление – разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.

Государственная власть имеет федеральный и региональный уровни и состоит из 3 – ух ветвей: законодательной, исполнительной и судебной. Муниципальная власть имеет только местный уровень (муниципальное образование) и состоит из 2 – ух ветвей: законодательной и исполнительной.

В реальной жизни осуществление публичной власти и публичного управления специализировано, направлено на регулирование определенных общественных отношений. Различные органы государства, местного самоуправления имеют свой круг прав, обязанностей, подлежат различным формам ответственности. Для обозначения этого в законодательстве имеются различные понятия: разделение властей (ветвей власти), вопросы государственного и местного значения, полномочия (права и обязанности), компетенция (сфера деятельности и права определенных органов, должностных лиц), ответственность и т.д.

1.3. Элементы государственного и муниципального управления.

Главными элементами государственного и муниципального управления являются субъект и объект управления, цели, управленческое решение, ресурсы и сроки.

Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной властью обладают такие субъекты федерации, которые имеют свои законодательные и исполнительные органы, свою государственную службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная служба.

Объект государственного и муниципального управления – это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти.

Таким образом, государственное и муниципальное управление – это особого рода социальная деятельность по целенаправленному использованию на основе закона и иных правовых актов публичной власти особой группой людей (органов, должностных лиц), осуществляемая на профессиональныхначалах. Это приводит к установлению прямых и командных, обязывающих объект связей, но по общему правилу с учетом обратных связей объект – субъект. Под влиянием обратных связей действия субъекта могут измениться.

В системе управления важнейшее значение занимают его цели.Есть конкретные цели (организующая деятельность по ремонту местной дороги), а есть цели глобального порядка, которые должны сообразовываться с общечеловеческими ценностями (свобода, демократия, социальная справедливость и т.д.). Цели должны быть реальны и выполнимы.

Цели управления определяют суть управленческого решения:выбор действий, при помощи которых цели должны быть достигнуты. Главными требованиями к принятию управленческих решений являются их обоснованность и эффективность. Важнейшее значение имеет обоснованностьуправленческого решения. В таком решении возможно полно следует учесть все обстоятельства, имеющее как прямое, так и косвенное отношение к решаемой задаче, факторы благоприятствующие и противодействующие. Для достижения успеха важное значение имеет стабильностьуправления. Не авралы, а настойчивая последовательная работа приносит результат. С этой точки зрения необходимо заранее просчитывать эффективностьуправления: достижение наилучших результатов в возможно короткий срок с наименьшими затратами материальных ресурсов и управленческой энергии. Эффективность не связана с количественной стороной управления: слишком много управления (излишек управления) так же плохо, как и его недостаточность.

Важнейшей материальной базой управления являются ресурсы управления (наличие соответствующих органов, кадров, финансовых возможностей, управленческой техники и т.д.). Они различны в государственном и муниципальном управлении. Решая ту или иную управленческую задачу, необходимо оценить предварительно наличие для этого ресурсов (в том числе не только материальных, а и духовных).

Важное значение имеют сроки.Управленческая задача должна быть решена в срок. В противном случае может оказаться, что ее решение запоздало и просто больше не нужно.

В государственном и муниципальном управлении могут использоваться институты, не имеющие публичного характера. В странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, Оман и др.) важнейшую роль в управлении играют религиозные нормы. В некоторых странах для управления используются общественные объединения (например, многие функции по контролю за охраной труда переданы в России профсоюзам, во Франции арбитраж по торговым делам могут осуществлять предпринимательские союзы и др.).

1.4. Принципы государственного и муниципального управления

Исследователи называют различные принципы управления и их неодинаковое число. Подавляющее большинство из них применимы, иногда с некоторыми особенностями, к государственному и муниципальному управлению, другие нуждаются в переосмыслении. В результате складываются следующие базовые принципы управленческой деятельности:

- Публичная власть управляющего.Для государственного и муниципального управления необходимы право распоряжаться (полномочия) и сила, обеспечивающая исполнение распоряжений. Разумеется, полномочия и сила на уровне, с одной стороны, государственного, а с другой – муниципального управления неодинаковы.

- Единство руководства и разделение управленческого труда.Без единого руководства возникает хаос, а разделение труда обеспечивает специализацию, т.е. качество управления.

- Единство распорядительства по определенному кругу вопросов и конкретность исполнителей.При множестве распорядителей, дающих указания по одному и тому же вопросу, возникает беспорядок, а без конкретного обозначения исполнителя распоряжения не выполняются.

- Подчинение интересам государственного и муниципального управления иных интересов на государственной и муниципальной службе.Разумеется, у органа, должностного лица государства или муниципального образования есть и иные интересы, но во время исполнения служебных обязанностей приоритет имеют интересы управления.

- Необходимая степень централизации и иерархии в управлении.Они создают стабильность и обеспечивают деятельность управленческого механизма как единого целого.

- Постоянство управленческого персонала.Текучка руководителей и исполнителей вредна для дела.

- Справедливость в отношении начальников, подчиненных, сотрудников управляющего органа.Поощрения и наказания должны быть соразмерны поступку и расцениваться коллективом как обоснованные, справедливые (легитимные).

- Обратная связь в управлении.Управляющий должен учитывать результаты своих действий и корректировать их, если обратная связь указывает на необходимость этого. Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Способы выражения обратных связей могут быть активными (действия в знак протеста либо согласия с управленческим решением) и пассивными (в виде текущей информации).

- Вознаграждение управленческого труда.Этот труд должен оплачиваться в соответствии с его общественной полезностью, количеством и качеством.

На основе базовых принципов управленческой деятельности можно сформулировать основные принципами государственного и муниципального управления:

Принцип разделения властей. Предложен в 1748 г.французским ученым Ш. Монтескье. Предполагает разделение единоличной государственной власти на 3 ветви: законодательную, исполнительную и судебную, что служит условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата., позволяет сформировать систему сдержек и противовесов.

Принцип комплементарности. Характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти, что предполагает создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления.

Принцип субсидиарности. Определяет процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями государственной власти. При этом передача полномочий на более высокий уровень управления может быть осуществлена только при условии невозможности их выполнения на низшем уровне.

Принцип суверенности. Предполагает наличие фактической независимости при реализации властных полномочий. Государственный сувернитет – полновластие государства внутри страны и его независимость на международной арене.

Принцип демократизма.Нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного и муниципального значения: избрания государственных и муниципальных органов власти, разработке программ территориального развития.

Принцип гомогенности. Предполагает преимущество федерального права над региональным. Региональное законодательство должно не противоречить и соподчиняться федеральному.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Государственное и муниципальное управление (3)

    Ученые записки
    ... основы фун­кционирования государственной и муни­ципальной службы. О функциях государственных и муниципальных служащих, их правовом статусе. Реформирование государственно­го и муниципальногоуправления в Рос­сии ...
  2. Государственное и муниципальное управление

    Исследование
    Государственное и муниципальноеуправление Отечественная история Философия ... принятия управленческих решений Теория управления Основы государственного и муниципальногоуправленияГосударственная и муниципальная служба Административное право ...
  3. Государственное и муниципальное управление (5)

    Документ
    ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕУПРАВЛЕНИЕ УРОК 2.1 ... русскими эквивалентами (a-n) State – государство, государственный System – система 1) authoritarian state ... служба 2) appointive service b) государственная повинность 3) career service c) ...
  4. Государственное и муниципальное управление ученые записки скагс научный и общественно-

    Ученые записки
    ... знаний, в частности, менеджмента, государственного и муниципальногоуправления и др., поскольку в настоящее время государственноеуправление в течение последних лет ...
  5. Государственное и муниципальное управление (7)

    Учебно-методическое пособие
    ... понятий «государственноеуправление», «муници­пальноеуправление», «административное управление», содержание политическо­го механизма, государственногоуправления, общие принципы организации со­временного государственного и муниципальногоуправления ...

Другие похожие документы..