Главная > Программа


54. Большинство многосторонних природоохранных соглашений являются документами, имеющими обязательную юридическую силу. Некоторые из них представляют собой рамочные конвенции, на основе которых могут быть разработаны протоколы, в то время как другие являются законченными документами и их дальнейшее развитие осуществляется за счет принятия приложений или добавлений. Что касается протоколов, приложений и добавлений, то в них могут быть внесены либо изменения или корректировки на основе решений Сторон, либо официальные поправки путем применения процедуры ратификации. Не имеющими обязательной юридической силы соглашениями являются все соглашения, касающиеся океанов и морей, осуществление которых обеспечивается на основе планов действий, принимаемых или утверждаемых на межправительственной основе. Одно из соглашений представляет собой зонтичную конвенцию, развитие и реализация которой осуществляются на основе принятия самостоятельных региональных договоров.

55. Отличительной чертой конвенций по региональным морям является то, что они тесно, а в некоторых случаях на систематической основе, связаны с глобальными конвенциями и соглашениями через протоколы, поправки и приложения к ним, причем, как показывает опыт, эти конвенции представляют собой весьма полезные региональные правовые документы, содействующие их осуществлению. В рамках не имеющих обязательной силы соглашений также осуществляются мероприятия, аналогичные тем, которые проводятся в контексте конвенций по региональным морям, и обеспечиваются параллельные связи в глобальном масштабе.

56. Организационная структура соглашений, принятых после 1972 года, как правило, имеет следующие элементы: секретариат, бюро, консультативные органы, механизм посредничества и механизм финансирования. Конференции или совещания Сторон являются главными директивными органами, принимающими решения, касающиеся осуществления и эволюции соответствующих соглашений, включая программу работы, бюджет и принятие протоколов и приложений. Участники одного из соглашений, в котором не предусмотрена конференция Сторон, проводят свои совещания в рамках Генеральной конференции ЮНЕСКО. В соглашениях, которые не имеют обязательной силы, таких директивных органов нет. Решения, касающиеся их деятельности и бюджета, принимаются теми межправительственными органами, которым они подотчетны, а в случае соглашений, секретариатские услуги которым предоставляет ЮНЕП, - Советом управляющих.

57. В рамках некоторых соглашений созданы постоянные комитеты или проводятся межсессионные совещания для обзора достигнутых результатов и вынесения рекомендаций секретариатам относительно дальнейшего осуществления этих соглашений. Являющиеся, как правило, консультативными по характеру своей деятельности вспомогательные органы, представляющие конференциям или совещаниям Сторон доклады по научным, техническим и финансовым вопросам или доклады о ходе осуществления, могут быть внутренними или внешними, постоянными или специальными с ограниченным мандатом. Для содействия обмену научной, технической, правовой и экологической информацией секретариаты могут иметь в своем распоряжении механизмы посредничества. В рамках некоторых конвенций созданы региональные центры, которые занимаются профессиональной подготовкой и передачей информации или оказанием помощи в процессе осуществления.

58. В рамках многих соглашений разрабатываются планы стратегической деятельности, оперативной работы или текущих мероприятий как на одногодичный, так и многолетний периоды. Конвенции и планы действий по региональным морям служат правовыми рамками для проведения соответствующих мероприятий, но большинство из них не имеют всеобъемлющей стратегии осуществления и не обеспечены адекватным финансированием. Практически ни в одном из новых соглашений нет плана коллективных действий или плана работы.

59. Круг полномочий и мандат секретариатов варьируются в зависимости от того или иного случая. Некоторые секретариаты занимаются подготовкой и обслуживанием совещаний конференций Сторон и вспомогательных органов и обеспечивают административную, научную и техническую поддержку. Другие, помимо этого, участвуют также в реализации программ и проектов на региональном и страновом уровнях. Один из секретариатов самостоятельно занимается научной работой. Секретариаты конвенций по региональным морям активнее других участвуют в процессе осуществления, причем некоторые из них создали центры региональной деятельности для реализации отдельных элементов своих планов действий. Большинство рамочных конвенций, имеющих протоколы, обслуживаются совместными секретариатами, которые обеспечивают контроль за ходом осуществления. В рамках одного из соглашений было принято еще четыре региональных соглашения, каждое из которых обеспечено своим собственным секретариатом. Одной из важных функций секретариатов является обеспечение мониторинга и оценки хода осуществления соглашений, включая разработку форматов докладов и подготовку оценки поступивших докладов для конференций или совещаний Сторон. Некоторые секретариаты идут еще дальше и работают в сотрудничестве с международными организациями (как в рамках, так и вне рамок системы Организации Объединенных Наций), двусторонними донорскими учреждениями, учреждениями-исполнителями и неправительственными организациями в целях оказания поддержки осуществлению своих соответствующих соглашений.

60. Последние два года были отмечены существенным увеличением числа меморандумов о договоренности, заключенных между конвенциями, что позволяет говорить о периоде более активного проявления политической воли к более тесному сотрудничеству в осуществлении их программ работы. Наиболее часто такие меморандумы подписывались между соглашениями в области биоразнообразия и конвенциями по региональным морям. Меморандумы о договоренности могут касаться совместных планов работы, обеспечения выполнения положений соглашений или создания механизмов посредничества.

61. В работе многих соглашений принимает участие широкий ряд представителей гражданского общества, выступающих либо в качестве наблюдателей или консультантов на открытых заседаниях, либо в качестве приглашенных. В рамках некоторых соглашений для обеспечения участия неправительственных организаций может предоставляться финансовая поддержка. Отдельные секретариаты поддерживают тесные рабочие отношения с неправительственными организациями и гражданским обществом в целом и поощряют внесение ими своего вклада. В случае же других секретариатов, в частности секретариатов новых конвенций, у Сторон которых еще не было возможности разработать процедуры, регулирующие участие гражданского общества, подобные контакты могут носить весьма ограниченный характер. Руководящие органы соглашений признают, что участие гражданского общества имеет исключительно важное значение, причем такое участие может распространяться на разработку планов осуществления и мониторинг хода их реализации, выявление альтернативных подходов или альтернативных веществ, оказание давления на правительства, контроль за выполнением соглашений и привлечение внимания соответствующих органов к случаям нарушения принятых соглашений.

II. СИЛЬНЫЕ И СЛАБЫЕ СТОРОНЫ СУЩЕСТВУЮЩИХ МЕХАНИЗМОВ

62. Тот факт, что нынешняя система международного экологического руководства становится все более сложной и раздробленной, отчасти объясняется увеличением числа действующих лиц, как правительственных, так и неправительственных, в области окружающей среды. Кроме того, сложность этой системы усугубляется тем, что все больше органов Организации Объединенных Наций и других международных органов включают в свои повестки дня элементы, касающиеся охраны окружающей среды. В данной главе проводится обзор некоторых сильных и слабых сторон существующей организационной структуры.

А. Сильные стороны

63. За прошедшие три десятилетия после Стокгольмской конференции вопросам окружающей среды стало придаваться значительно больше значения, общественность стала уделять им больше внимания и активизировала свою деятельность в этой области, причем как на местном и национальном, так и на международном уровнях. Для решения секторальных природоохранных вопросов или категорий таких вопросов создаются правительственные органы, организации и другие институциональные механизмы как в рамках, так и вне рамок Организации Объединенных Наций. Масштабы многосторонних процессов для рассмотрения природоохранных и смежных вопросов значительно расширились. Создаются и развиваются сети, охватывающие различные организации и основные группы населения. Подобные тенденции в институциональном развитии усилились после проведения Рио-де-Жанейрской конференции в 1992 году.

64. Что касается деятельности на национальном уровне, то во многих странах, как развивающихся, так и промышленно развитых, были разработаны национальные природоохранные законодательства и соответствующие институциональные механизмы в целях создания надежной базы для устранения основных экологических угроз, причем нередко на секторальной основе и под руководством различных органов, отвечающих за конкретные вопросы.

65. В рамках системы Организации Объединенных Наций ЮНЕП по-прежнему обеспечивала руководящие органы наиболее важными экологическими оценками и информацией и выступала в роли глобального директивного форума по природоохранным вопросам. Создание Генеральной Ассамблеей Глобального форума по окружающей среде на уровне министров в качестве основного форума для разработки международной политики в области окружающей среды явилось ответом на просьбы, высказывавшиеся на становящихся все более многочисленными природоохранных форумах, и на очевидную необходимость в обеспечении согласованности политики. Под эгидой ЮНЕП организуются форумы для проведения консультаций и переговоров в целях разработки глобальных и региональных природоохранных соглашений в интересах принятия мер каталитического характера для оказания поддержки мероприятиям, проводимым правительствами, и обеспечения координации усилий соответствующих организаций. ЮНЕП оказывает поддержку природоохранным мероприятиям на различных уровнях, действуя в сотрудничестве с национальными и международными, как правительственными, так и неправительственными, партнерами.

66. Многие многосторонние природоохранные конвенции и другие соглашения были разработаны для решения секторальных экологических вопросов и служат международными согласованными рамками для обеспечения экологического руководства в отношении таких вопросов. Мощный импульс соответствующей деятельности международного сообщества в течение двух последних десятилетий был придан разработанной ЮНЕП Программой Монтевидео по развитию и периодическому обзору права окружающей среды, которая содействовала разработке конвенций, протоколов и планов действий по региональным морям в масштабах всего мира, а также глобальных договоров, регулирующих вопросы охраны озонового слоя, контроля за трансграничной перевозкой опасных отходов, биологического разнообразия, обмена информацией об опасных химических веществах в торговле и стойких органических загрязнителей. Помимо юридически обязательных документов было разработано большое число международных договоров, не имеющих обязательной юридической силы, в которых закреплены нормы, принципы, процедуры, руководящие указания и кодексы поведения в интересах решения природоохранных вопросов.

67. Одним из центральных механизмов, благодаря которому может быть активизировано международное сотрудничество, является процесс разработки и принятия международных законов, направленных на скорейшее обеспечение устойчивого регулирования совместно используемых ресурсов.

68. Очевидно, что в настоящее время различные природоохранные конвенции и протоколы представляют собой одно из наиболее выдающихся достижений мирового сообщества в области экологии. Не менее значимой является и разработка после Рио-де-Жанейрской конференции права окружающей среды как отдельного направления международного права. Количество подобных соглашений увеличивается, а средний период времени, в течение которого разрабатывается и принимается каждый договор, неизменно сокращается. Наряду с этим, расширились и масштабы требующих своего решения проблем, которые, будучи изначально региональными, встали затем перед странами целого полушария и в конечном счете приобрели глобальный характер, а общее число суверенных государств, которые должны участвовать в переговорах с целью принятия того или иного соглашения, постепенно растет. В последние годы возникли новые задачи и появились новые принципы, такие как принятие мер предосторожности, обеспечение равенства интересов как между поколениями, так и внутри них, научная неопределенность, устойчивое развитие, однако в настоящее время для дальнейшей разработки соответствующих режимов явно не хватает их согласованного и последовательного применения.

69. На основе ответов, полученных от секретариатов в рамках проводившегося опроса, их мнения относительно существующих механизмов можно сформулировать следующим образом:

а) распределение соглашений по отдельным категориям предоставляет возможности для конструктивного взаимодействия, прежде всего в рамках каждой из категорий, поскольку между соглашениями имеется немало общего с точки зрения рассматриваемых в них вопросов;

b) кроме того, во всех категориях встречаются вопросы, представляющие общий интерес, такие, например, как торговля, создание достаточного потенциала и развитие национального законодательства, что содействует осуществлению конвенций и протоколов на национальном уровне;

с) существуют возможности для тесного сотрудничества между научными органами, созданными в рамках соглашений;

d) все больше становится механизмов, которые создают необходимые возможности для совместной работы конвенций на более комплексной основе, результатом чего является разработка совместных программ работы в областях, представляющих взаимный интерес.

В. Слабые стороны

70. В Мальмёнской декларации министров, принятой на первом Глобальном форуме по окружающей среде на уровне министров, состоявшемся в мае 2000 года, с глубокой озабоченностью были отмечены ускоряющиеся темпы ухудшения окружающей среды и базы природных ресурсов, вызывающий тревогу разрыв между обязательствами и действиями, недостаточный уровень учета природоохранных соображений в общем процессе принятия решений в области экономического и социального развития и трудности, стоящие на пути осуществления многосторонних природоохранных соглашений.

71. К настоящему времени значительное число правительств, а также других органов и экспертов проанализировали положение дел в области международного экологического руководства (см. перечень библиографических источников, приведенный в конце настоящего документа). Они выявили определенные проблемы и институциональные недостатки в нынешней структуре международного экологического руководства, которые в сжатом виде приведены ниже.

72. В данный момент все более очевидной становится неадекватность нынешних подходов к глобальному экологическому управлению и устойчивости. До настоящего времени международная деятельность была сосредоточена главным образом на трансграничном загрязнении и секторальных вопросах. Существует необходимость в дальнейшей разработке механизма согласованного и комплексного управления, в рамках которого отдельные проблемы решались бы в контексте глобальной экосистемы. Новые научные знания указывают на тесную взаимосвязь природоохранных вопросов, ставя под сомнение целесообразность дальнейшего использования традиционного подхода к решению проблем, основанного на рассмотрении вопросов ";одного за другим";. Положение осложняет и ускоряющаяся глобализация, охватившая как экономическую, так и социальную сферы. Нынешняя структура международных природоохранных учреждений принадлежит другому времени. Сейчас, когда мы вступили в новое столетие, применяемые нами подходы к обеспечению рационального использования глобальной окружающей среды должны отражать тот полезный опыт, который был получен в течение прошедших десятилетий, и нам следует задуматься над тем, не возникла ли необходимость в новых и более эффективных механизмах и подходах для решения глобальных экологических вопросов.

73. Учитывая расширяющуюся экологическую повестку дня и фрагментарный подход к международным действиям, международному сообществу необходимо рассмотреть вопрос о том, сможем ли мы, опираясь на существующий механизм международных организаций, справиться с теми проблемами, которые стоят перед нами в XXI веке. Существующую структуру по-прежнему отличает раздробленность на отдельные, не связанные друг с другом компоненты, которые нередко имеют расплывчатые мандаты, не обеспечены адекватными ресурсами и пользуются незначительной политической поддержкой. Основной посылкой для разработки нового направления деятельности по укреплению институциональной структуры является то, что нынешние учреждения не обеспечивают и не могут обеспечить адекватным образом нынешние и будущие потребности.

74. Принятие большого числа многосторонних соглашений в области окружающей среды привело к образованию весьма диверсифицированного комплекса норм. Организационные структуры, обеспечивающие управление международными природоохранными соглашениями, фрагментированы. Соглашения нередко управляются независимо друг от друга, хотя и принимаются определенные меры по повышению уровня их координации и согласованности.

75. Увеличивающееся число международных учреждений, вопросов и соглашений оказывает сильное давление на нынешние системы и на нашу способность управлять ими. Продолжающийся рост числа международных органов, занимающихся вопросами окружающей среды, создает риск сокращения участия государств, которым будет уже не под силу справиться со столь большой нагрузкой, и указывает на необходимость развития и укрепления синергетических связей между всеми этими органами. Недостаточная поддержка и отсутствие целенаправленного руководства привели к тому, что учреждения оказываются менее эффективными, чем они могли бы быть, а потребности в их ресурсах постоянно увеличиваются. Становящиеся все более многочисленными международные требования представляют собой особо тяжелое бремя для развивающихся стран, которые нередко не имеют достаточных технических возможностей для плодотворного участия в разработке и осуществлении международной экологической политики.

76. Структуры, регулирующие производство, торговые операции и инвестиции, во многих случаях уделяют недостаточное внимание задаче по обеспечению охраны окружающей среды и здоровья человека. Действующие в настоящее время управленческие экономические структуры по-прежнему диктуют правила, которые приводят к интенсивному ослаблению существующих природоохранных и социальных гарантий, а также к ограничению способности национальных правительств принимать надлежащие меры по решению новых экологических проблем.

77. Некоторые соглашения не проявляют особого стремления к сотрудничеству с другими соглашениями. При этом, многие конвенции по-прежнему замкнуты на своих внутренних вопросах и неохотно обмениваются или предоставляют то, что, как они считают, является частью их ";суверенного"; достояния. Недостаточное внимание уделяется вопросу согласования между природоохранными соглашениями в рамках национальной процедуры отчетности, однако под эгидой ЮНЕП предложена инициатива по рационализации национальной отчетности с акцентом на глобальные конвенции в области биоразнообразия. Требует своего внимания вопрос согласования отчетности в рамках соглашений, связанных с торговлей, речь, например, идет о работе, имеющей отношение к таможенным и портовым службам. Недостаточно хорошо идет осуществление, координация, соблюдение и обеспечение выполнения соглашений на национальном уровне. Отсутствуют экологические показатели и показатели результативности деятельности, используемые для оценки эффективности осуществления соглашений. Финансирование некоторых соглашений явно недостаточно для удовлетворения растущих требований.

78. Неспособность проследить взаимосвязь таких ";обособленных явлений";, как изменение климата, разрушение озона и утрата биоразнообразия, может, как минимум, обернуться распылением усилий и средств, а в худшем случае привести к обострению проблемы, которая должна была быть решена в самом начале. Необходимо усилить координацию между различными природоохранными организациями и структурами и многосторонними природоохранными соглашениями.

79. Отмечается слабость международных механизмов по урегулированию споров. На фоне отсутствия какого-либо противовеса ВТО часто в качестве проблемной ситуации приводится потенциальный конфликт между регулированием природоохранных вопросов и торговым режимом.

80. В конкурентной борьбе за ограниченные финансовые ресурсы и политическое влияние существующие учреждения нередко ";разрываются"; между конфликтующими приоритетами, в основе которых лежат дублирующие друг друга потребности, лишенные целенаправленного характера. Наблюдается нехватка финансовых ресурсов для нужд международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Чувство разочарования, которое испытывают многие развивающиеся страны по поводу того, как промышленно развитые страны выполняют закрепленные в Повестке дня на ХХI век обязательства, по-прежнему мешает достижению дальнейшего прогресса. Предметом серьезной обеспокоенности является отсутствие финансовых и технических ресурсов, необходимых развивающимся странам для подготовки, осуществления международных соглашений и участия в их реализации.

81. Международные управленческие структуры и разрабатываемые ими правила должны быть способны определять национальную политику. Однако, хотя в этом плане международная политика в области торговли и довольно эффективна, влияние международных природоохранных соглашений зачастую не представляется столь очевидными.

82. Международное экологическое руководство может быть эффективным только в том случае, если оно органически вписывается в деятельность местных, национальных и региональных управленческих структур, которые охватывают правительства, равно как и гражданское общество, и коммерческий сектор. Если под влиянием правил, принимаемых на международном уровне, должна меняться местная национальная политика, то граждане соответствующих стран имеют право и обязаны участвовать, прямо или косвенно, в принятии решений на таком уровне, т.е. в международном масштабе. Несмотря на то, что на протяжении большей части ХХ столетия в основном считалось, что вопросы руководства являются незыблемой ";епархией"; правительств, сегодня мы все больше проникаемся осознанием того, что для обеспечения рационального руководства необходимо участие всех секторов общества.

83. Для того чтобы международные природоохранные соглашения носили эффективный характер на фоне происходящей экономической либерализации, важно, чтобы они тоже были вооружены соответствующими механизмами, которые способствовали бы соблюдению на национальном уровне, и чтобы экономические императивы без четкой оценки затрат и выгод автоматически не получали приоритетный статус по сравнению с экологическими и социальными вопросами, требующими своего решения.

84. В основе решений должно лежать понимание того, что человеческое общество и окружающая среда взаимосвязаны и что без продуктивной и жизнеспособной окружающей среды невозможно функционирование общества. Из этого вытекает, что природоохранные соглашения должны в более полной мере учитывать потребности бедных слоев населения в области развития и что необходимо, чтобы механизмы принятия решений в сфере экономики действовали с учетом более глубокого осознания связей, существующих между экономикой и окружающей средой. Учитывающий взаимосвязи комплексный подход к вопросам руководства, который ставит на первый план потребности людей и интересы окружающей среды, является необходимым условием, позволяющим выйти на уровень решения задач, которые стоят перед нами в новом столетии.

85. Эффективная структура международного экологического руководства должна содействовать, поддерживать и поощрять выработку политики и принятие решений, обеспечивая тем самым эффективные ответные меры по удовлетворению потребностей в области управления природопользованием, что требует принятие таких ответных мер на глобальном уровне.

86. Несмотря на успехи, достигнутые в последнее время в активизации деятельности ЮНЕП, все еще сохраняется необходимость в усилении существующей глобальной организационной структуры в области природоохраны в том, что касается оценки и выявления проблем. Необходимо расширить возможности, имеющиеся в этой области, в частности путем наращивания научного потенциала и обеспечения дополнительного финансирования. Среди прочего, существует необходимость в укреплении потенциала, позволяющего рассматривать взаимозависимые элементы в оперативном контексте. Пока не представляется ясным, в каком плане и как в рамках существующей структуры мы могли бы добиться того, чтобы за выполнением комплексных функций по оценке последовало бы выявление и оценка возможных вариантов ответных мер, оценка связанных с ними затрат и выгод, а также выбор соответствующих вариантов с последующим принятием мер.

87. Несмотря на отдельные подвижки в этом направлении, национальные министерства и ведомства, занимающиеся вопросами окружающей среды, лишены как политического влияния, так и ресурсов, которые необходимы для реализации стратегий обеспечения устойчивого развития во всех областях государственной деятельности; и с этой же проблемой сталкиваются и международные учреждения. Некоторые аспекты могут решаться за счет большей скоординированности действий на национальном уровне, обеспечивающей более согласованное участие правительств в осуществлении международных процессов по выработке политики и принятию решений. На сегодняшний день мы располагаем довольно скромными результатами в области интеграции политики на национальном, региональном и международном уровнях, и этот вопрос должен рассматриваться как имеющий фундаментальное значение для эффективного экологического руководства.

III. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ В ИНТЕРЕСАХ
ГЛОБАЛЬНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

А. Источники финансирования



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Организация объединенных наций (75)

    Доклад
    ... ОрганизацииОбъединенныхНаций (информационные центры ОрганизацииОбъединенныхНаций, Департамент общественной информации ОрганизацииОбъединенныхНаций) (совместная организация мероприятий в рамках всей системы ОрганизацииОбъединенныхНаций ...
  2. Организация объединенных наций (117)

    Доклад
    ... с другими учреждениями ОрганизацииОбъединенныхНаций - Программой развития ОрганизацииОбъединенныхНаций, Детским фондом ОрганизацииОбъединенныхНаций, Фондом ОрганизацииОбъединенныхНаций для деятельности в области ...
  3. Организация объединенных наций (165)

    Отчет
    ... с учреждениями ОрганизацииОбъединенныхНаций, включая Продовольственную и сельскохозяйственную организациюОбъединенныхНаций, Всемирную торговую организацию, Программу развития ОрганизацииОбъединенныхНаций и ОрганизациюОбъединенныхНаций по ...
  4. Организация объединенных наций (189)

    Автореферат диссертации
    ... выделяются Отделению ОрганизацииОбъединенныхНаций в Найроби, Отделению ОрганизацииОбъединенныхНаций в Женеве и другим организациям системы ОрганизацииОбъединенныхНаций на ведение финансовых ...
  5. Организация объединенных наций (13)

    Документ
    ... Программе ОрганизацииОбъединенныхНаций по окружающей среде, Продовольственной и сельскохозяйственной организацииОбъединенныхНаций (ФАО), Всемирной торговой организации, Всемирной организации ...
  6. Организация объединенных наций (44)

    Документ
    ... И ОРГАНОВ ОРГАНИЗАЦИИОБЪЕДИНЕННЫХНАЦИЙ И МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ И НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ Участие специализированных учреждений и органов ОрганизацииОбъединенныхНаций и межправительственных и неправительственных организаций Правило ...

Другие похожие документы..