Главная > Закон


Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

ЦЕНТР ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

";О ВЫСШЕМ И ПОСЛЕВУЗОВСКОМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ";

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 января 2009 года

Под редакцией профессора

А.Н. КОЗЫРИНА

АВТОРЫ:

Козырин А.Н., проф., д.ю.н., директор Центра публично-правовых исследований - ответственный редактор, ст. 1, 2, 3, 4, 6 (совместно с М.Н. Живаевым), 8, 11 (совместно с М.Н. Живаевым), 12, 19, 21, 23, 34;

Абалдуев В.А., доц., к.ю.н., почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, заведующий кафедрой трудового права Саратовской государственной академии права - ст. 17, 20, 30;

Дащинская З.П., к.ю.н., заслуженный юрист Российской Федерации, начальник отдела правового обеспечения научно-технической сферы и подготовки научных кадров Департамента государственной научно-технической и инновационной политики Минобрнауки России - ст. 2.1, 13;

Глушко Е.К., доц., к.ю.н., профессор Государственного университета - Высшей школы экономики - ст. 5, 24;

Живаев М.Н., начальник отдела правовой экспертизы и координации взаимодействия с Федеральным Собранием Департамента комплексной координации программ в сфере образования и науки и организации бюджетного процесса Минобрнауки России - ст. 6 (совместно с А.Н. Козыриным), 11 (совместно с А.Н. Козыриным), 26;

Комягин Д.Л., к.ю.н., старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований - ст. 28, 32;

Корф Д.В., к.ю.н., научный сотрудник Центра публично-правовых исследований - ст. 9;

Насонкин В.В., к.ю.н., директор Федерального центра образовательного законодательства - ст. 10 (совместно с Е.И. Сафроновой), 27, 29;

Сафронова Е.И., к.ю.н., референт отдела правовой экспертизы и координации взаимодействия с Федеральным Собранием Департамента комплексной координации программ в сфере образования и науки и организации бюджетного процесса Минобрнауки России - ст. 10 (совместно с В.В. Насонкиным);

Смирнова М.В., к.ю.н., старший научный сотрудник Федерального центра образовательного законодательства - ст. 14, 15;

Трошкина Т.Н., доц., к.ю.н., старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований - ст. 7, 33;

Шадрина О.В., к.ю.н., начальник отдела Федерального центра образовательного законодательства - ст. 16;

Ялбулганов А.А., проф., д.ю.н., ведущий научный сотрудник Центра публично-правовых исследований - ст. 18, 22.

Вместо введения

Законодательство об образовании за последние годы уверенно заняло место среди наиболее динамично обновляющихся отраслей российского законодательства. Частые и существенные изменения, затрагивающие основные источники образовательного права, позволяют утверждать, что реформа образовательного законодательства в России стремительно набирает обороты.

Темпы и масштабы этой реформы, помимо главной ее цели - оптимизации и совершенствования нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования, - обусловлены также иными факторами: вовлеченностью России в Болонский процесс и участием в формировании единого европейского пространства; комплексным характером самого образовательного законодательства, находящегося в непосредственной зависимости от изменений, вносимых в гражданское, трудовое, бюджетное, административное и другие смежные отрасли российского законодательства; организационно-правовыми реформами в административной, бюджетной сфере, в сфере разграничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

Все сказанное об образовании в целом относится в полной мере к высшему и послевузовскому профессиональному образованию. В основной источник права, регулирующий комплекс отношений в этой сфере, - Федеральный закон от 22 августа 1996 года N 125-ФЗ ";О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; - было внесено более двадцати поправок с момента его принятия. При этом десять ";корректирующих"; законов было принято только в течение 2007 года. Комментируемый Закон неоднократно ";подправлялся"; федеральными законами о федеральных бюджетах на соответствующие годы, а также вследствие принятия отдельных постановлений Конституционного Суда РФ. Если же к этому добавить многочисленные поправки, вносившиеся в Закон РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 ";Об образовании";, а также так называемые косвенные изменения, которые не находят отражения непосредственно в текстах законодательных актов, но присутствуют в подзаконных актах, регулирующих отношения в сфере образования, то совершенно очевидным становится вывод о необходимости упорядочения и систематизации действующего образовательного законодательства.

Актуальность систематизации законодательства об образовании вызвана и тем, что большинство вносившихся поправок основывалось на различных концептуальных положениях либо на идеях, отличных от тех подходов, которых придерживались разработчики первоначальных редакций законодательных актов. Такое ";обновление"; образовательного законодательства сегодня, очевидно, уже исчерпало себя: многие проблемы законодательного регулирования отношений в сфере образования в последнее время только усугубились; крайне низкую эффективность осуществляемого таким образом правового регулирования демонстрирует и правоприменительная практика.

На данный момент обозначилось несколько подходов к решению проблемы систематизации образовательного законодательства. Подготовлено несколько проектов Образовательного кодекса. Параллельно с этим ведутся законопроектные работы по совершенствованию двух основных законодательных источников российского образовательного права - Законов ";Об образовании"; и ";О высшем и послевузовском профессиональном образовании";. Существуют предложения по объединению двух существующих Законов в единый федеральный закон об образовании в Российской Федерации. Не ставя перед собой задачу во вступительной статье рассуждать об оптимальных формах систематизации образовательного законодательства, выскажем лишь несколько соображений по этому вопросу.

Представляется, что постановка вопроса о кодификации образовательного права на данный момент является преждевременной. Во-первых, не завершен процесс ";вживания"; России в Болонский процесс, завершить который намечено к 2010 году. Во-вторых, продолжается реформирование административного, бюджетного, гражданского, трудового и иных отраслей российского законодательства, сопряженных с образовательным правом. Как следствие - до конца не определились окончательные контуры управления образованием, не сформировалась организационная и нормативная база регулирования административных, экономических, трудовых отношений в сфере образования. Наконец, до сих пор не появилось концепции кодификации образовательного законодательства, а ведь именно правовая доктрина должна зажечь зеленый свет кодификации.

Разработка и принятие Образовательного кодекса - задача, скорее, среднесрочной перспективы, текущей же задачей является совершенствование действующего образовательного законодательства, его ";актуализация";, скорейшее приведение в соответствие с задачами государственной политики в сфере образования, международно-правовыми стандартами образования и вновь принятыми нормами смежных отраслей российского законодательства. Таким образом, задача на ближайшую перспективу - работа с действующим законодательством, его развитие и совершенствование, дополнение новыми нормами, нацеленными на обеспечение реализации национального проекта в сфере образования, модернизацию экономики образовательного комплекса (именно в этом направлении движутся разработчики законопроектов в сфере образования из Федерального центра образовательного законодательства и Государственного университета - Высшей школы экономики). Обновленное образовательное законодательство должно стать нормативно-правовой базой продолжающейся образовательной реформы, по завершении которой и может ставиться вопрос о кодификации образовательного права.

До тех пор пока законодательство об образовании остается несистематизированным, сохраняется потребность в его комментировании. Эта потребность становится очевидной в период интенсивной корректировки законодательной базы. В этом смысле 2007 год оказался особенно результативным для образовательного законодательства. И дело тут вовсе не в одном количестве принимаемых новых законов. Важны направления, по которым ведется работа по совершенствованию образовательного законодательства, ведь именно они и позволяют говорить о реформаторском характере принятых поправок. В течение только одного (2007) года приняты Федеральные законы о едином государственном экзамене, обязательности общего образования, двухуровневой системе высшего образования, интеграции образования и науки, разрешении работодателям вмешиваться в государственную политику в области профессионального образования. И это не считая поправок, принимаемых практически ежегодно и нацеленных на обеспечение более высокой степени социальной защищенности обучающихся, на совершенствование разграничения полномочий в области управления в сфере образования и т.д.

Предлагаемый вниманию читателей Комментарий имеет научно-практический характер. Он подготовлен коллективом ученых Федерального центра образовательного права (, директор ФЦОЗ - к.ю.н. В.В. Насонкин) и Центра публично-правовых исследований (, директор ЦППИ - проф., д.ю.н. А.Н. Козырин) вместе с учеными российских вузов и сотрудниками федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования.

При подготовке Комментария была использована обширная эмпирическая база, проанализированы основные доктринальные источники образовательного права, большой нормативно-правовой массив и правоприменительная (прежде всего судебно-арбитражная) практика по состоянию на 1 января 2009 года.

Авторский коллектив заранее выражает благодарность всем, кто направит свои критические замечания и предложения по адресу: plrc@.

22 августа 1996 года N 125-ФЗ


РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ВЫСШЕМ И ПОСЛЕВУЗОВСКОМ ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

(в ред. Федеральных законов от 10.07.2000 N 92-ФЗ,

от 07.08.2000 N 122-ФЗ, от 25.06.2002 N 71-ФЗ,

от 10.01.2003 N 11-ФЗ, от 05.04.2003 N 41-ФЗ,

от 07.07.2003 N 119-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ,

от 21.04.2005 N 35-ФЗ, от 31.12.2005 N 199-ФЗ,

от 06.07.2006 N 104-ФЗ, от 18.07.2006 N 113-ФЗ,

от 16.10.2006 N 161-ФЗ, от 03.11.2006 N 175-ФЗ,

от 29.12.2006 N 258-ФЗ, от 06.01.2007 N 1-ФЗ,

от 09.02.2007 N 17-ФЗ, от 20.04.2007 N 56-ФЗ,

от 13.07.2007 N 131-ФЗ, от 18.10.2007 N 230-ФЗ,

от 24.10.2007 N 232-ФЗ, от 01.12.2007 N 307-ФЗ,

от 01.12.2007 N 308-ФЗ, от 01.12.2007 N 309-ФЗ,

от 01.12.2007 N 313-ФЗ, от 28.02.2008 N 14-ФЗ,

от 24.04.2008 N 50-ФЗ, от 15.07.2008 N 119-ФЗ,

от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ,

с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ

от 27.12.1999 N 19-П, от 24.10.2000 N 13-П,

Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ,

от 30.12.2001 N 194-ФЗ, от 24.12.2002 N 176-ФЗ,

от 23.12.2003 N 186-ФЗ)

Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования

Комментарий к статье 1

В комментируемой статье определяется система источников права, которыми регулируются отношения в области высшего и послевузовского профессионального образования.

Законодатель выделяет два уровня нормативно-правового регулирования таких отношений: внутренние, российские, нормативно-правовые акты и внешние, международно-правовые, акты.

Система внутригосударственных источников, регулирующих отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, формируется на трех уровнях - федеральном, региональном (уровне субъекта Российской Федерации) и местном (муниципальном).

Существующая на данный момент трехуровневая система внутригосударственных источников образовательного права сформировалась сравнительно недавно - с 1 января 2006 г., когда вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2005 N 199-ФЗ ";О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий";. Действовавшая до этого редакция ст. 1 комментируемого Закона (в ред. ФЗ от 22.08.2004 N 122-ФЗ) предполагала возможность нормативно-правового регулирования отношений в области высшего и послевузовского образования только на федеральном уровне.

Федеральные источники образовательного права, регулирующие отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования, представлены федеральными законами и принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами.

На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования представлена:

1. Конституцией РФ.

2. Федеральным законом от 22.08.1996 N 125-ФЗ ";О высшем и послевузовском профессиональном образовании";.

3. Законом РФ от 10.07.1992 N 3266-1 ";Об образовании";.

4. Иными профильными федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования.

5. Непрофильными законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

1. Конституция РФ <1>.

--------------------------------

<1> РГ. 25.12.1993.

Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию. В ней закрепляется право каждого на образование. Применительно к высшему образованию данная норма конкретизируется следующим образом: ";Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии";. При этом Российская Федерация ";устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования";.

Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в области высшего и послевузовского образования, содержатся и в других статьях Основного Закона Российской Федерации: так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.

2. Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ ";О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; <2>.

--------------------------------

<2> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

Принятый через четыре года после появления базового закона - Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 ";Об образовании"; - комментируемый Закон развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона РФ ";Об образовании"; применительно к сфере высшего и послевузовского образования.

В комментируемый Закон неоднократно вносились изменения и дополнения федеральными законами <3>. Действие ряда норм комментируемого Закона в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета, неоднократно приостанавливалось федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год (например, ФЗ от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194-ФЗ, от 24.12.2002 N 176-ФЗ, от 23.12.2003 N 186-ФЗ).

--------------------------------

<3> Отдельные положения комментируемого Закона были признаны не соответствующими Конституции РФ Постановлениями Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 N 19-П (СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 354) и от 24.10.2000 N 13-П (СЗ РФ. 2000. N 44. Ст. 4399).

ФЗ ";О высшем и послевузовском профессиональном образовании"; регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучением в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т.д. Нормами комментируемого Закона регламентируются:

система высшего и послевузовского образования и управление этой системой;

статус субъектов учебной и научной деятельности в системе высшего и послевузовского образования;

экономика системы высшего и послевузовского образования;

международная и внешнеэкономическая деятельность высших учебных заведений.

3. Закон РФ от 10.07.1992 N 3266-1 ";Об образовании"; <4>.

--------------------------------

<4> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.

Закон РФ ";Об образовании"; регулирует систему общественных отношений в области образования, под которой законодатель понимает ";целенаправленный процесс воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)"; <5>.

--------------------------------

<5> Преамбула Закона РФ ";Об образовании";.

В Законе РФ ";Об образовании"; регламентируются вопросы, общие для всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации, а также содержатся нормы, непосредственно касающиеся высшего и послевузовского образования (например, ст. 24, 25).

4. Иные профильные федеральные законы.

Среди актов российского законодательства, регулирующих отношения в сфере высшего и послевузовского образования, наряду с комментируемым Законом и Законом РФ ";Об образовании";, могут находиться и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например, ФЗ от 10.04.2000 N 51-ФЗ ";Об утверждении Федеральной программы развития образования"; <6>, от 12.07.1995 N 100-ФЗ ";Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области"; <7>.

--------------------------------

<6> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639.

<7> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2756.

5. Непрофильные законы, содержащие правовые нормы, которыми регулируются отношения в сфере высшего и послевузовского образования.

Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере высшего и послевузовского образования. Большое количество таких законов, их ";разнокалиберность"; (в одних законах содержится одна-две статьи по образовательной проблематике, в других - целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в профильных законах об образовании, - эти и ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования.

Многочисленные непрофильные законы можно объединить, с известной долей условности, в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации высшего и послевузовского образования в Российской Федерации (например, Закон РСФСР от 25.10.1991 N 1807-1 ";О языках народов Российской Федерации"; <8>; ФЗ от 01.06.2005 N 53-ФЗ ";О государственном языке Российской Федерации"; <9>; ФЗ от 26.09.1997 N 125-ФЗ ";О свободе совести и о религиозных объединениях"; <10>; ФЗ от 23.08.1996 N 127-ФЗ ";О науке и государственной научно-технической политике"; <11>; ФЗ от 17.06.1996 N 74-ФЗ ";О национально-культурной автономии"; <12>; ФЗ от 24.05.1999 N 99-ФЗ ";О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"; <13>);

--------------------------------

<8> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740.

<9> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.

<10> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

<11> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

<12> СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

<13> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.

б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение - ФЗ от 30.03.1999 N 52-ФЗ ";О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; <14>; военное образование и военная подготовка - ФЗ от 27.05.1998 N 76-ФЗ ";О статусе военнослужащих"; <15>, ФЗ от 28.03.1998 N 53-ФЗ ";О воинской обязанности и военной службе"; <16>, ФЗ от 06.02.1997 N 27-ФЗ ";О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации"; <17>; экологическое образование - ФЗ от 10.01.2002 N 7-ФЗ ";Об охране окружающей среды"; <18>; спортивная подготовка - ФЗ от 04.12.2007 N 329-ФЗ ";О физической культуре и спорте в Российской Федерации"; <19>; религиозное образование - ФЗ от 26.09.1997 N 125-ФЗ ";О свободе совести и о религиозных объединениях"; <20>; профессиональное образование осужденных к лишению свободы - Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 08.01.1997 N 1-ФЗ <21>; подготовка кадров для таможенных органов - ФЗ от 21.07.1997 N 114-ФЗ ";О службе в таможенных органах Российской Федерации"; <22> и др.);

--------------------------------

<14> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

<15> СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

<16> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.

<17> СЗ РФ. 1997. N 6. Ст. 711.

<18> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

<19> СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6242.

<20> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465.

<21> СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198.

<22> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.

в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ от 15.05.1991 N 1244-1 ";О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"; <23>, ФЗ от 21.12.1996 N 159-ФЗ ";О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"; <24>, ФЗ от 24.11.1995 N 181-ФЗ ";О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; <25>, ФЗ от 25.07.2002 N 113-ФЗ ";Об альтернативной гражданской службе"; <26> и др.);

--------------------------------

<23> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 21. Ст. 699.

<24> СЗ РФ. 1996. N 52. Ст. 5880.

<25> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4563.

<26> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3030.

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения участников образовательных правоотношений (например, ФЗ от 07.08.2000 N 122-ФЗ ";О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации"; <27>, Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 N 197-ФЗ <28>);

--------------------------------

<27> СЗ РФ. 2000. N 33. Ст. 3348.

<28> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону " О приватизации государственного и муниципального имущества" Предисловие

    Закон
    Федеральный закон ";О приватизации государственного и муниципального имущества"; был принят Государственной Думой 30 ноября 2001 года, одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 года, подписан Президентом Российской Федерации
  2. Комментарий к федеральному закону от 12 июня 2002 г n 67-фз " об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

    Книга
    Игнатов Сергей Львович, специалист в области конституционного, административного права, кандидат юридических наук, член территориальной избирательной комиссии.
  3. Комментарий к федеральному закону " об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации"

    Документ
    Чертков Александр Николаевич, старший научный сотрудник отдела правовых проблем федеративных и национальных отношений Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
  4. Комментарий (постатейный) к федеральному закону " о приватизации государственного и муниципального имущества" предисловие

    Закон
    Федеральный закон ";О приватизации государственного и муниципального имущества"; был принят Государственной Думой 30 ноября 2001 года, одобрен Советом Федерации 5 декабря 2001 года, подписан Президентом Российской Федерации
  5. Постатейный комментарий к федеральному закону " о высшем и послевузовском профессиональном образовании" глава i общие положения

    Статья
    В комментируемой статье определяется система источников права, которыми регулируются отношения в области высшего и послевузовского профессионального образования.
  6. Письмо Министерства образования и науки РФ от 19 апреля 2011 г N 03-255 " О введении федерального государственного образовательного стандарта общего образования"

    Документ
    Департамент общего образования Минобрнауки России направляет методические материалы и разъяснения по отдельным вопросам введения федерального государственного образовательного стандарта общего образования после обсуждения их на заседании

Другие похожие документы..