Главная > Доклад

1

Смотреть полностью

ДОКЛАД СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Федерального Собрания

Российской Федерации
2007 года

О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ

ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Москва, 2008

УДК 342.531

ББК 67.620.61 (Рос)

Д63

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса – М.: Совет Федерации, 2008.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации верхняя палата российского парламента представляет четвертый доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее – доклад).

Основной целью доклада Совета Федерации 2007 года по традиции является оценка законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений государственной политики, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год, а также долгосрочных приоритетов стратегического развития России, провозглашенных в посланиях Президента Федеральному Собранию 2002–2007 годов, с учетом их преемственности и внутренней взаимосвязи.

Доклад является итоговой формой подведения результатов совместной деятельности Совета Федерации с органами конституционного партнерства по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Он определяет перспективы и практические формы дальнейшего развития диалога власти и общества в процессе реализации стратегии правового развития.

Комплексная работа над докладом 2007 года позволила выявить острую необходимость обеспечения стратегии развития страны до 2020 года не только программой социально-экономического развития, но и стратегией правового развития государства.

В настоящем докладе обобщены результаты деятельности практически всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законодательному обеспечению основных направлений государственной региональной политики в соответствии с новой системной концепцией, неразрывно связанной с человекоформирующим, ценностным ориентиром права, в результате чего появилась потребность подготовки самостоятельного комплексного документа о региональном законодательстве.

Впервые при активном участии высших судебных органов Российской Федерации сделана попытка представить анализ качества законодательства по итогам деятельности органов судебной власти через призму защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина.

Доклад содержит основные практические итоги пятилетней деятельности Совета Федерации в системе органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Одним из таких итогов стало создание при Совете Федерации Центра мониторинга права.

В докладе представлены подходы к выработке критериев определения «законов года», а также к определению качества закона.

В докладе отмечены основные подходы к концепции программы законопроектной деятельности Совета Федерации, закрепляющей взаимодействие субъектов конституционного партнерства в деятельности по правотворчеству, правоприменению и мониторингу принимаемых законов, оценке их регулирующего воздействия.

В заключительных положениях доклада содержатся основные итоги законодательной деятельности и тенденции развития законодательства, а также освещаются некоторые итоги работы Совета Федерации по совершенствованию правовых основ законодательного процесса в Российской Федерации.

В качестве одного из практических результатов работы над докладом прилагаются проекты федеральных законов и концепции проектов федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями палаты по итогам парламентского года, которые Совет Федерации и члены Совета Федерации планируют внести в Государственную Думу.

Доклад подготовлен комитетами и комиссиями Совета Федерации, членами Совета Федерации, Центром мониторинга права при Совете Федерации, структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации. В докладе отражены идеи и предложения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поступившие по итогам обсуждения доклада 2006 года. Доклад содержит позиции ведущих научно-исследовательских учреждений Российской Федерации, известных ученых-правоведов и экспертов различных отраслей права.

Доклад адресован органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, общественным организациям, научному сообществу, всем гражданам России.

© Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, органы конституционного партнерства, 2008

© Комитеты и комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2008

© Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2008

© Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2008

ПРЕДИСЛОВИЕ

Совет Федерации представляет четвертый доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Деятельность по мониторингу законодательства и правоприменительной практики становится неотъемлемой частью процесса повышения эффективности правового регулирования общественных отношений. Доклад Совета Федерации 2007 года базируется на преемственности основных идей и положений предыдущих докладов Совета Федерации.

За прошедшие четыре года был пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его системы и институализации на основе важнейших критериев оценки законодательной деятельности.

Доклад Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее – доклад) был представлен 20 февраля 2008 года на 217-м пленарном заседании Совета Федерации. Основное внимание в докладе уделено стратегическим, жизненно важным целям и ценностям развития Российского государства, прежде всего обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе реализации приоритетов внутренней и внешней политики государства.

Государство и общество совместными усилиями последовательно приводят в системное единство правотворчество, правоприменение и мониторинг правового пространства. Поэтому полноправными соавторами нашего доклада являются представители всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной, а также экспертного сообщества и широкого круга общественных организаций и научно-исследовательских учреждений страны.

Политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклад как итоговая, важная форма мониторинга, представляющий результаты этой работы, приобретает общенациональный статус, прежде всего благодаря широкому составу участников его подготовки. Не менее важно, что доклад носит публичный характер, дает возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти. Учитывая эти факторы, подготовку и представление Советом Федерации доклада можно назвать событием парламентского года, и этот особый статус требует от нас конструктивного и ответственного подхода.

Важнейшими критериями законодательства становятся его соответствие долговременным целям и ценностям развития государства и общества, обеспечение полноты и качества правового регулирования проводимых в стране преобразований. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики позволяет выявлять слабые места в механизмах реализации государственной политики, определять критические и проблемные точки законодательства.

Ежегодное обсуждение доклада Совета Федерации демонстрирует интерес к этой новой форме коллективной работы в процессе конституционного партнерства, стимулирует создание региональных систем анализа и совершенствования законодательной и правоприменительной деятельности. Совет Федерации и дальше будет последовательно расширять публичное поле для обсуждения и подготовки подобных документов. Речь идет о воплощении в жизнь принципа открытости государственной власти, конституционных положений о праве граждан участвовать в управлении делами государства.

В докладе 2007 года было проанализировано федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год и предыдущие годы.

В числе новаций доклада 2007 года можно отметить обоснование основных подходов к концепции программы законопроектной деятельности Совета Федерации; впервые в докладе представлен анализ итогов деятельности судебных органов; существенно усилена региональная составляющая доклада, посвященная анализу особенностей реализации стратегии правового развития России в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; обозначены подходы к ценностному измерению правотворческой деятельности и оценке качества законодательства через качество и уровень жизни населения; впервые предметом анализа стало законодательное обеспечение реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации; впервые соавторами материалов доклада стали Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, законодательные и исполнительные органы 76 субъектов Российской Федерации.

Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволила решить ряд важных проблем. Во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правового сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и другими государственными органами в реализации основных направлений внутренней и внешней политики. В-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Существенное место в докладе отведено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций.

Ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, о чем свидетельствуют многочисленные отзывы государственных органов, научных и иных организаций федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Важно, что в этих отзывах наряду с положительными оценками содержатся и конструктивная критика, и конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики.

Новым явлением в политической жизни страны стала подготовка аналогичных ежегодных докладов о состоянии законодательства органами государственной власти 16 субъектов Российской Федерации, которые наряду с ежегодными докладами Совета Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности.

Развитие системы мониторинга права позволит в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, понятную для каждого гражданина, основанную на плодотворном сотрудничестве между человеком, обществом и государством.

Доклад адресован всему российскому обществу и занимает одно из ведущих мест среди государственных докладов Российской Федерации. Доклад издается также в адаптированном варианте и на английском языке.

В предстоящий период мониторинг права будет рассматриваться как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации. Этой теме будет посвящена и VI Всероссийская научно-практическая конференция 2008 года по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, которая в свое время стала коллективным автором идеи самого доклада.

На данном этапе система мониторинга законодательства и правоприменительной практики находится в процессе созидания. Создание Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации придаст, по нашему мнению, очередной импульс институализации системы мониторинга права как стратегического инновационного национального проекта федеративного государства, будет способствовать гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.

На повестку дня выходит необходимость создания действенных механизмов реагирования на результаты проводимого мониторинга, представленных, в частности, в ежегодных докладах Совета Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Система законодательного регулирования должна быть способной не только своевременно выявлять присущие ей недостатки, но и оперативно их устранять.

Кроме того, опыт четырехлетней работы над докладами Совета Федерации убеждает в целесообразности долгосрочного планирования законопроектной деятельности на общефедеральном уровне. Стране нужен системный документ, позволяющий ежегодно оценивать приоритеты, содержание и результаты законопроектной и законодательной деятельности.

Надеюсь, что представленный доклад найдет живой отклик у заинтересованного читателя. Ведь обратная связь с обществом является обязательным условием способности государства принимать полезные людям законы и добиваться их исполнения, в конечном счете – решать главную конституционную задачу – обеспечить признание человека, его прав и свобод высшей ценностью.

Председатель
Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации

С.М. МИРОНОВ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О докладе Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации 2007 года ";О состоянии

законодательства в Российской Федерации";

Заслушав представленный Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с главой 101 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года ";О состоянии законодательства в Российской Федерации"; (далее – доклад 2007 года), а также выступления принявших участие в обсуждении положений доклада 2007 года начальника Экспертного управления Президента Российской Федерации А.В. Дворковича, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова, Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки, председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигина, председателя Московской городской Думы В.М. Платонова, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, статс-секретаря – заместителя Министра юстиции Российской Федерации А.В. Бондара, заместителя Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации С.В. Вавилова, заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации П.П. Серкова, статс-секретаря – заместителя Министра регионального развития Российской Федерации В.В. Шипова, исполняющего обязанности директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Ю.А. Тихомирова, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – члены Совета Федерации), обобщив предложения комитетов и комиссий палаты, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отмечает следующее.

Доклад 2007 года является результатом совместной деятельности органов конституционного партнерства по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации и определяет перспективы и формы их сотрудничества в процессе формирования и реализации стратегии правового развития государства.

Постоянная системная работа по подготовке докладов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ";О состоянии законодательства в Российской Федерации";, их обсуждение на заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на заседаниях Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей), форумах, конференциях, в субъектах Российской Федерации, а также анализ представленных федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, научными, общественными и иными организациями отзывов на эти доклады свидетельствуют о безусловной значимости этой формы коллективной работы и стимулируют создание федеральных и региональных систем мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Доклад 2007 года оценивает законодательство Российской Федерации с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений государственной политики Российской Федерации, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, а также правового обеспечения приоритетов стратегического развития России, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 – 2006 годы, учитывая их преемственность и внутреннюю связь.

В докладе 2007 года подчеркивается роль стратегии правового развития страны как необходимой основы реализации общей стратегии социально-экономического и нравственно-культурного развития Российской Федерации.

Такой подход позволил:

проанализировать результаты законодательной деятельности и правоприменительной практики в Российской Федерации и подтвердить необходимость обеспечения системного качества принимаемых законов;

обобщить результаты деятельности органов государственной власти по законодательному обеспечению реализации основных направлений внутренней и внешней политики;

проанализировать качество законодательства и эффективность правоприменительной практики, а также итоги деятельности органов судебной власти в контексте защиты прав и свобод человека и гражданина;

выявить основные тенденции развития законодательства в Российской Федерации;

развить концепцию законодательного обеспечения государственной стратегии регионального развития;

провести анализ правового регулирования общенациональных проблем;

подвести итоги пятилетней деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, иных органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства и правоприменительной практики;

подтвердить своевременность создания Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики на качественно новом уровне;

сформулировать критерии для определения ";законов года";, а также предложить системные параметры оценки качества закона;

представить основы концепции программы законопроектной работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

продолжить на основании подходов, заложенных в докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ";О состоянии законодательства в Российской Федерации"; 2005 и 2006 годов, разработку досье федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечивающих их непрерывный мониторинг на всех этапах законотворческого и правоприменительного процесса;

обосновать необходимость проведения социологических исследований в процессе мониторинга законодательства и правоприменительной практики;

подтвердить необходимость специального законодательного регулирования порядка разработки и принятия законов в Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации п о с т а н о в л я е т:

1. Одобрить основные положения доклада 2007 года.

2. Считать, что в докладе 2007 года дается комплексная характеристика состояния законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определяются задачи и практические шаги по повышению качества принимаемых законов и совершенствованию правоприменительной практики.

3. Представить доклад 2007 года Президенту Российской Федерации.

4. Направить доклад 2007 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств и Секретариат Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества, Парламентскую Ассамблею Организации Договора о коллективной безопасности, Секретариат Шанхайской организации сотрудничества, Секретариат Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, Российскую академию наук, библиотеки Российской академии наук и вузов страны, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии.

5. Представить доклад 2007 года на обсуждение шестой ежегодной Всероссийской научно-практической конференции ";Мониторинг законодательства и правоприменительной практики";.

6. Рекомендовать президиуму Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) инициировать на одном из ближайших заседаний указанного Совета обсуждение основных положений доклада
2007 года.

7. Поддержать практику органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации.

8. Одобрить деятельность членов Совета Федерации по обсуждению доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года ";О состоянии законодательства в Российской Федерации"; в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

9. Совместно с Советом по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Советом законодателей):

провести презентацию доклада 2007 года в субъектах Российской Федерации;

проанализировать материалы по проблемам совершенствования и гармонизации законодательства, поступившие от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и итоги этой работы оформить в виде приложения к докладу 2007 года.

10. Совместно с руководителями федеральных органов государственной власти, научных организаций и высших учебных заведений провести презентацию доклада 2007 года в органах государственной власти, научных и общественных организациях, высших учебных заведениях.

11. Комитетам, комиссиям Совета Федерации и членам Совета Федерации:

подготовить и провести в период весенней сессии 2008 года обсуждение доклада 2007 года с участием представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных и общественных организаций;

использовать выводы и рекомендации доклада 2007 года при осуществлении своей деятельности по реализации конституционных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

12. Рекомендовать членам Совета Федерации в рамках осуществления межпарламентского, международного сотрудничества использовать доклад 2007 года для освещения деятельности Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также организовать презентацию доклада 2007 года в соответствующих международных парламентских организациях.

13. Комиссии Совета Федерации по информационной политике совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

обеспечить информационное сопровождение доклада 2007 года
в общероссийских и региональных средствах массовой информации, его размещение на официальном Интернет-сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

проработать вопрос об учреждении периодического печатного издания ";Мониторинг права в Российской Федерации";.

14. Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подготовить и провести презентацию доклада 2007 года на заседании Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с молодежными парламентами субъектов Российской Федерации, молодежными общественными объединениями Российской Федерации (Молодежной парламентской ассамблеи).

15. Комитету Совета Федерации по международным делам при участии Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации организовать перевод доклада 2007 года на английский язык и его издание на английском языке.

16. Аппарату Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществить совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подготовку и издание адаптированного текста доклада 2007 года для широкой общественности.

17. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

18. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель

Совета Федерации

Федерального Собрания

Российской Федерации С.М. МИРОНОВ

Москва

19 марта 2008 года

№ 86-СФ

ДОКЛАД СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Федерального Собрания

Российской Федерации
2007 года

О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 21

ЧАСТЬ I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 26

Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОСНОВА ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ 26

Введение 26

§ 1. Особенности конституционного партнерства в 2007 году 27

§ 2. Перспективы развития конституционного партнерства:
правотворчество – правоприменение – мониторинг права 31

Глава 2. ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В 2007 ГОДУ 34

§ 1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год:
преемственность и новаторство 34

§ 2. Реализация основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации 42

§ 3. Приоритетные национальные проекты (правовой аспект) 48

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 54

§ 1. Государственная региональная политика и ее правовое регулирование 54

§ 2. Задачи правового обеспечения региональной политики на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации 58

Заключение 62

ЧАСТЬ II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В 2007 ГОДУ 63

Глава 1. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА, ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН 63

Введение 63

§ 1. Совершенствование политической системы и институтов гражданского общества 64

§ 2. Совершенствование структуры и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации 68

§ 3. Законодательное обеспечение реформы местного самоуправления 73

§ 4. Законодательное обеспечение информационного развития России 78

§ 5. Совершенствование финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности с позиции федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов 82

§ 6. Вопросы совершенствования правосудия 87

Заключение 93

Глава 2. СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СОЦИАЛЬНОЙ И КУЛЬТУРНОЙ СФЕРАХ 94

Введение 94

§ 1. Право на труд, его достойную оплату и нормальные условия труда. Право на отдых 95

§ 2. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства 104

§ 3. Право на социальное, включая пенсионное, обеспечение и социальное обслуживание 111

§ 4. Право на жилище 119

§ 5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие 126

§ 6. Право на укрепление здоровья, занятия физической культурой и спортом 144

§ 8. Право на свободу литературного, художественного, технического и других видов творчества, участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям 157

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ 163

Введение 163

Материал подготовлен Комитетом Совета Федерации по экономической политике, предпринимательству и собственности. 165

Материал подготовлен Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу. 180

§ 4. Правовые аспекты создания государственных корпораций 193

§ 5. Законодательное обеспечение развития науки 199

§ 7. Вопросы бюджетно-финансового контроля в Бюджетном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах 216

Материал подготовлен Комиссией Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации. 216

Материал подготовлен Комитетом Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению. 223

§ 9. Законодательное обеспечение развития судостроительной отрасли России 231

§ 10. О нормативно-правовом обеспечении структурного реформирования железнодорожного транспорта в 2007 году 239

Проект «Стратегия развития интеллектуальной собственности в России на 2007–2012 годы» подготовлен коллективом ученых РНИИИС, рассмотрен и одобрен на совместном заседании ученых советов РНИИИС и НИИ системного анализа, Счетной палаты Российской Федерации с участием руководителей ведущих научных центров академической и вузовской науки по проблемам интеллектуальной собственности. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в ежегодном докладе 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» поддержал необходимость реализации проекта в рамках Федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы». 250

Глава 4. СТРАТЕГИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ЗАЩИТА ЛИЧНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 256

Введение 256

§ 1. Общие проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 259

§ 2. Военная безопасность и ее законодательное обеспечение 262

§ 3. Законодательное обеспечение противодействия терроризму 273

§ 4. Законодательное обеспечение борьбы с экстремизмом 278

§ 5. Законодательное обеспечение общественной безопасности 282

§6. Защита прав и свобод человека и гражданина как условие обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 287

§ 7.Военно-социальная политика 289

Заключение 299

Глава 5. СТРАТЕГИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ, УКРЕПЛЕНИЕ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 302

Введение 302

§ 1. Законодательное обеспечение развития взаимодействия России и Европейского союза в глобализирующемся мире 303

§ 2. Процессы экономической интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств и их договорно-правовое обеспечение 309

Материал подготовлен Комитетом Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств. 309

§ 3. Строительство Союзного государства: модели интеграции и их правовое обеспечение 314

§ 4. Правовое обеспечение гуманитарного сотрудничества и работы с соотечественниками в рамках Содружества Независимых Государств 318

§ 5. Актуальные вопросы законодательного обеспечения взаимоотношений России и НАТО 321

§ 6. Применение и задачи совершенствования нового федерального законодательства в сфере миграции 323

§ 7. Гармонизация законодательства Российской Федерации с международным правом 328

Заключение 332

Глава 6. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫХ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ 333

Введение 333

§ 1. Основные направления правового регулирования государственной региональной политики Российской Федерации 334

§ 2. Законодательное обеспечение новых мер социально-демографической политики 338

§ 3. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией 344

§ 4. Законодательное обеспечение государственной политики по борьбе с бедностью 358

§ 5. Законодательное обеспечение государственной молодежной политики 364

Материал подготовлен Комиссией Совета Федерации по делам молодежи и спорту. 364

§ 6. Законодательное обеспечение национальной морской политики Российской Федерации 370

Материал подготовлен Комиссией Совета Федерации по национальной морской политике. 370

§ 7. Законодательное обеспечение развития арктических и северных территорий Российской Федерации 379

Материал подготовлен Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов. 379

§ 8. Законодательное обеспечение мероприятий по подготовке зимних Олимпийских игр в Сочи в 2014 году 393

Материал подготовлен при участии Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту. 393

Заключение 396

ЧАСТЬ III. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 397

ВВЕДЕНИЕ 397

Глава 1. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 399

§ 1. Послания высших должностных лиц законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации как форма мониторинга результативности правового обеспечения региональной политики 399

§ 2. Особенности правового обеспечения стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации 403

§ 3. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе 409

Глава 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 414

§ 1. Региональные особенности стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации: опыт правового обеспечения 414

§ 2. Опыт стратегического планирования законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации 419

§ 3. Система мониторинга результативности реализации государственно-правовой стратегии в субъектах Российской Федерации 424

§ 4. Правовые механизмы ответственности всех уровней публичной власти за конечные результаты своей деятельности: опыт, проблемы и перспективы 427

Московская областная Дума. 430

Глава 3. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 445

§ 1. Основные итоги и тенденции законодательной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (за период 2004–2007 гг.) 445

§ 2. Оценка федеральными органами результативности регулирующего воздействия законодательства субъекта Российской Федерации 451

§3. Реформирование и развитие государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 456

§ 4. Оптимизация избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации 463

Глава 4. ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 470

§ 1. Мониторинг правового регулирования реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» 470

Материалы Приморского края. (Письмо председателя Законодательного Собрания Приморского края В.В. Горчакова от 20 декабря 2007 года № 07/15-12/1747). 474

§ 2. Опыт и проблемы реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» 479

§ 3. Опыт и проблемы реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» 487

§ 4. Мониторинг правового регулирования реализации приоритетного национального проекта «Образование» 496

Глава 5. ЧЕЛОВЕКОФОРМИРУЮЩЕЕ (ЦЕННОСТНОЕ) ИЗМЕРЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 505

§ 1. Уровень и качество жизни населения как индикаторы результативности правового обеспечения региональной политики 505

§ 2. Оценка эффективности правового обеспечения региональной политики институтом уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 510

Материал предоставлен Законодательным Собранием Тверской области. 514

§ 3. Анализ правового обеспечения региональной политики общественными палатами в субъектах Российской Федерации 516

Глава 6. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ В 2007 ГОДУ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ 519

§ 1. Деятельность Совета законодателей в 2007 году 519

§ 2. Перспективы деятельности Совета законодателей 523

§ 3. Доклады субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства как форма мониторинга и конституционного партнерства 526

Заключение 531

ЧАСТЬ IV. СИСТЕМА МОНИТОРИНГА ПРАВА: ИТОГИ 2007 ГОДА И ПЕРСПЕКТИВЫ 538

Глава 1. ОСНОВНЫЕ ИТОГИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В 2007 ГОДУ 538

§ 1. Динамика законодательного обеспечения государственной политики в 2007 году 538

§ 2. Содержательные особенности законодательного процесса Российской Федерации в 2007 году 572

Глава 2. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ 579

§ 1. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: основные практические итоги пятилетия 579

§ 2. Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: цели и перспективы 587

§ 3. Выработка критериев к определению «законов года» 593

§ 4. Оценка регулирующего воздействия законодательства: постановка задачи 600

§ 5. Организация правового мониторинга в органах исполнительной власти 610

§ 6. Мониторинг права: опыт социологического анализа 612

Глава 3. МЕТОДОЛОГИЯ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ 617

§ 1. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга 617

§ 2. Правовое обеспечение процесса совершенствования законодательства: проекты федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации» 623

§ 3. Использование «досье законов» как механизма мониторинга законотворчества и правоприменения – динамика развития федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О противодействии терроризму» 626

§ 4. Вопросы методики социолого-правовых исследований в процессе осуществления мониторинга права 662

§ 5. Перспективы разработки методологии мониторинга права 665

§ 6. Качество закона: юридико-технические аспекты 672

ЧАСТЬ V. МОНИТОРИНГ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ 678

Введение 678

ГЛАВА 1. Основные направления деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина в 2007 году 680

§1. Мониторинг законодательства в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации 680

§ 2. Особенности деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина в 2007 году: конституционно-правовые аспекты 683

§ 3. Предложения по совершенствованию законодательства, вытекающие из решений Конституционного Суда Российской Федерации в 2007 году 689

ГЛАВА 2. Основные направления деятельности арбитражных судов по защите прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности 692

§1. Основные направления деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по защите и обеспечению прав и свобод человека и гражданина в 2007 году 692

§2. Мониторинг законодательства в деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 694

§3. Предложения по совершенствованию законодательства, вытекающие из обобщения судебной практики арбитражных судов 696

ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 701

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 707

ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К КОНЦЕПЦИИ ПРОГРАММЫ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ 710

Концепции проектов федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации 714

Проекты федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и членами Совета Федерации 727

Проект федерального закона
“О внесении изменений в статью 115
Семейного кодекса Российской Федерации” 727

Проект федерального закона
“Об основах государственной поддержки семьи в Российской Федерации” 728

Проект федерального закона
“О внесении изменений в статью 13 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации” 751

ПОЛОЖЕНИЕ 761

о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной 761

практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 761

Состав авторского коллектива
по подготовке доклада Совета Федерации 2007 года
«О состоянии законодательства в Российской Федерации» 778

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

(Статья 18 Конституции Российской Федерации)

ВВОДНАЯ ЧАСТЬ

Доклад Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» базируется на преемственности основных идей и положений аналогичных докладов Совета Федерации 2004, 2005 и 2006 годов. Данный – четвертый по счету – доклад выпускается в знаменательный для нашей страны 2008 год, когда исполняется 15 лет действующей Конституции Российской Федерации, а также созданному на ее основе Федеральному Собранию Российской Федерации.

Мы изначально рассматривали и продолжаем рассматривать базовые ценности Конституции – права граждан – как исходные критерии оценки качества законодательства. В Конституции в основных ценностях заложена гуманитарно-правовая стратегия России как концептуальная основа программы действий на долговременную перспективу и практической деятельности на ближайшие годы. Но для того чтобы состояться как качественная, объединяющая большинство активного населения страны по возрождению России, гуманитарно-правовая стратегия должна быть наполнена ценностями гуманизма, прав и свобод человека и гражданина для деятельности всей системы власти, особенно законодательной.

Ключевым в Конституции является вопрос о том, как построить в России федеративное, демократическое, правовое, социальное государство, в котором все известные сегодня права и свободы будут практически реализованы. Государство, каждый его орган, каждое должностное лицо, каждый чиновник, наделенный властью, должны научиться осознавать свою обязанность перед конкретным человеком, гражданином Российской Федерации. Именно эту ключевую идею мы постарались положить в основу мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Основное внимание в докладе 2007 года уделено правовому обеспечению стратегических приоритетов внутренней и внешней политики государства, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год. Этот год был последним в деятельности Государственной Думы IV созыва и закончился выборами ее нового состава. Поэтому анализ законодательства и правоприменительной практики особенно важен как с точки зрения подведения итогов, так и в качестве рекомендаций будущим законодателям.

Важнейшим критерием оценки законодательства является его соответствие долговременным целям и ценностям развития личности, общества и государства, качественному правовому обеспечению проводимых в стране преобразований. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики (мониторинг права) позволяет выявлять слабые места в механизмах реализации государственной политики, определять проблемные точки законодательства.

При подготовке материалов доклада коллектив, с одной стороны, руководствовался принципом преемственности по отношению к уже сложившейся концептуальной и методической основе доклада как итоговой форме ежегодного мониторинга, его содержательным и структурным особенностям. Вместе с тем четвертый доклад имеет свои отличительные особенности.

В докладе впервые раскрывается позиция органов судебной власти в отношении качества законодательства, принимаемого в последние годы. По нашему мнению, законотворческая работа на высоком уровне невозможна без активного участия в этом процессе судебных органов.

Доклад 2007 года по-новому отражает региональные аспекты законодательной деятельности как в масштабах Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так называемая региональная часть доклада по традиции готовилась по материалам, поступившим из органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но по уникальной смысловой структуре, в основе которой лежит главный критерий для деятельности государства – качество жизни людей.

Новеллой доклада 2007 года является введение в парламентский оборот и публичный язык понятия «закон года». Такой подход позволяет формировать творчески здоровую, конкурентную среду, которая более строго и ответственно оценивает качество законов. При этом существенно усиливается мотивация к повышению ответственности за результаты деятельности – как законодательной, так и правоприменительной.

Доклад содержит пока только подходы к определению «закон года» и системные критерии, по которым такая оценка может быть проведена, такие, как юридическое совершенство (идеальная модель), глубина и значимость для судеб нашей страны и ее граждан. Оценка законов должна быть сделана и с учетом их некоррупционности, а также вклада в решение проблем бедности, демографии и прав человека. Кроме самых успешных, качественных и значимых необходимо выделять и самые спорные, конъюнктурные, слабо подготовленные, проблемные и бесперспективные законы года по тем же критериям, то есть законы года с противоположной значимостью.

Первая часть доклада традиционно посвящена осмыслению стратегии правового развития Российской Федерации в 2007 году, особенностям и перспективам конституционного партнерства, а также основам региональной политики. Во второй части раскрываются проблемы стратегии развития государства, законодательного обеспечения в 2007 году основных направлений внутренней и внешней политики, а также прав человека в России. В третьей части сформулированы результаты оперативного мониторинга, проведенного в субъектах Российской Федерации по наиболее актуальным проблемам реализации государственной политики, представлены предложения по их решению, демонстрируются результаты деятельности Совета законодателей. В четвертой части даны итоги основных тенденций законодательной деятельности в Российской Федерации, развита концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также показан механизм правового мониторинга.

В июне 2007 году состоялась пятая Всероссийская конференция по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Она стала не только общероссийским, но и международным событием, так как в ней принимали участие представители многих стран СНГ. За прошедшие пять лет пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания полномасштабной мониторинговой системы на основе важнейших системных критериев оценки законотворческой деятельности и правоприменительной практики.

Ежегодное обсуждение доклада Совета Федерации демонстрирует интерес к этой новой форме коллективной работы в процессе конституционного партнерства, стимулирует создание региональных систем мониторинга.

Предыдущий доклад Совета Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» был представлен Президенту Российской Федерации, а также направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие государственные органы, в Российскую академию наук, Общественную палату Российской Федерации, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии. Он был обсужден в 2007 году на заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей, а также на пятой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Отдельные положения доклада были учтены при подготовке очередного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Доклад 2007 года анализирует федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 и предыдущие годы. Тем самым сохраняется преемственность процесса мониторинга и основных принципов изучения и оценки состояния законодательства и правоприменительной практики в России. Материалы к докладу были подготовлены федеральными и региональными органами государственной власти, другими организациями и научными учреждениями, список которых опубликован после текста доклада.

Мониторинг законодательства, основанный на принципах программно-целевого и долговременного планирования, призван синхронизировать законодательную деятельность на федеральном уровне, а также в субъектах Российской Федерации. Он становится для федеральных и региональных законодателей важнейшим условием совершенствования качества совместной работы.

Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволяет решить ряд важных проблем. Во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правового сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и другими органами власти в реализации основных направлений внутренней и внешней политики. В-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Существенное место в докладе уделено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций.

Ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, получили значительный общественный резонанс и отклики как федеральных, так и региональных органов государственной власти. На доклады Совета Федерации поступили отзывы от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представителей научного и бизнес-сообщества. В этих отзывах содержатся слова одобрения, конструктивная критика и, главное, конкретные предложения по улучшению законодательной и правоприменительной практики. Эти рекомендации были использованы при определении дальнейшего пути развития законотворческой деятельности на всех уровнях.

Благодаря активному участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обсуждении докладов Совета Федерации в российских регионах значительное место в докладе 2007 года было уделено вопросам развития законодательства субъектов Российской Федерации и обеспечения системного единства правового пространства России, включая законодательное регулирование решения общенациональных проблем в режиме конструктивного сотрудничества для снятия возникающих проблем на ранних стадиях.

Многие из региональных парламентов ввели в практику своей законодательной деятельности подведение ежегодных итогов в виде докладов о состоянии законодательства в соответствующих субъектах Российской Федерации. В 2007 году такие доклады были подготовлены в 12 субъектах Российской Федерации. В них отражаются особенности развития законодательства субъектов Российской Федерации с позиции обеспечения основных программных документов субъектов Российской Федерации.

Ежегодный доклад Совета Федерации и доклады законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности, особенно при реализации приоритетных национальных проектов.

Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации является мощным фактором политической стабилизации российского общества, площадкой для диалога различных политических сил. Именно парламент выступает собирателем и выразителем интересов регионов, групп и организаций, составляющих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную позицию. Главным основанием планирования законодательной деятельности является конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Ежегодный доклад Совета Федерации информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. Как государственный парламентский документ, он отражает вклад Совета Федерации в деятельность по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и формированию систем конституционного и социального партнерства в Российской Федерации.

Авторы доклада уверены, что развитие системы мониторинга позволит в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, социальных групп, понятную для каждого гражданина, основанную на плодотворном сотрудничестве между человеком, обществом и государством.

За прошедшие четыре года пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его полномасштабной системы на основе важнейших системных критериев оценки законодательства. Воплощение в жизнь масштабных и долгосрочных целей и задач правового обеспечения национальных проектов невозможно без создания соответствующей стратегии правового развития Российской Федерации.

Доклад, являясь комплексным инструментом подведения итогов законодательной деятельности в 2007 году, информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. В докладе проводится анализ законодательного обеспечения четырех национальных проектов; исследуются особенности законодательной и правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации; выявляются проблемы, связанные с проведением экспертизы законопроектов, с точки зрения политико-правовых, социально-экономических, криминологических и иных последствий их принятия.

Доклад 2007 года адресован всему российскому обществу и занимает одно из ведущих мест среди итоговых докладов органов государственной власти Российской Федерации.

ЧАСТЬ I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОСНОВА ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Введение

В докладе 2007 года полностью сохранена преемственность по отношению к докладам Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2004, 2005 и 2006 годов. В первом докладе (2004 года) было введено понятие гуманитарно-правовой стратегии и в специальном параграфе раскрыт ее смысл. Под гуманитарно-правовой стратегией в соответствии с Конституцией Российской Федерации понимаются фундаментальные составляющие государственной политики. Любая другая составляющая стратегии, относится ли она к сфере государственно-правового или социально-экономического развития, к сфере обеспечения национальной безопасности или к другим сферам общественной жизни, должна оцениваться с точки зрения соответствия гуманитарно-правовой стратегии.

Гуманитарно-правовая стратегия, непосредственно выражающая дух Конституции Российской Федерации, в совокупности со стратегическими установками государственной политики, определяемыми Президентом России, является основой деятельности всех органов власти и ориентиром в разработке конкретных программ реализации внутренней и внешней политики.

Если Послание Президента России содержит целевую составляющую общей стратегии развития страны, то гуманитарно-правовая стратегия представляет собой ее ценностную компоненту.

Гуманитарно-правовая стратегия одновременно содержит в себе и обязательные условия, в рамках которых прокладываются все остальные стратегические направления развития России, и линию горизонта, к которому следует стремиться обществу, системе власти и стране в целом. И обе эти составляющие задают систему базовых критериев, на соответствие которым должны проверяться все результаты решения текущих задач государственной политики, в том числе итоги законодательной деятельности.

В докладе 2005 года была продолжена линия на развитие гуманитарно-правовой стратегии. Идея гуманитарно-правовой стратегии глубоко укоренилась в Конституции России. Ведь гуманитарно-правовая стратегия – это система долговременных целей по постоянному повышению уровня гарантий обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Впервые в новейшей истории гуманитарно-социальная составляющая государственной политики – человек, его права и свободы, объявляемые нашей конституционной ценностью, – получила должное звучание. В системе показателей деятельности власти жизнь, здоровье, безопасность, культура, нравственность.

§ 1. Особенности конституционного партнерства в 2007 году

Конституция Российской Федерации является стратегической основой правового развития страны. Она закрепляет базовые принципы конституционного партнерства органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и институтов гражданского общества.

Определяющим субъектом гуманитарно-правовой стратегии является Президент Российской Федерации как гарант Конституции. Эта роль главы государства проявляется в реализации всех его конституционных полномочий, в том числе и в законодательной сфере. Среди них – и полномочия обращаться с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию, и полномочия вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, и право отклонять принятые федеральные законы, и право подписывать и обнародовать их.

Все иные органы государственной власти как субъекты гуманитарно-правовой стратегии также занимают свое, конституционно незаменимое, место в целостной системе органов конституционного партнерства.

Формула «конституционное партнерство» была введена в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004–2006 годов. Конституционное партнерство понимается как процесс и результат согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практике, как конструктивное взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти во имя правового развития страны.

Стратегия правового развития – это система стратегического реагирования на глобальные вызовы сегодняшнего дня и будущего, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется политической стратегией государства. Стратегия правового развития – это правовое воплощение политики развития страны.

Политическая воля трансформируется в стратегию развития государства посредством правового оформления, когда находит отражение в политико-правовых актах Российской Федерации высшего уровня, важнейшими из которых являются ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации.

Требуется новая методология и технология законопроектной, законодательной и нормотворческой деятельности, исключающая принятие законов конъюнктурно-корпоративных, недостаточно проработанных, увеличивающих правовую неопределенность в процессе их исполнения. Особенности конституционного партнерства в 2007 году определялись тем, что это был последний год деятельности Государственной Думы предыдущего созыва. В декабре 2007 года состоялись выборы нового состава Государственной Думы. За несколько дней до них Совет Федерации определил дату президентских выборов 2008 года. Таким образом, 2007 год был отмечен особой ролью Совета Федерации, которую он сыграл в обеспечении преемственности государственной власти. В 2007 году члены Совета Федерации большое внимание уделяли взаимодействию с Президентом Российской Федерации и Государственной Думой. Они неоднократно встречались с Президентом России В.В. Путиным, который также принимал участие в заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей.

Конституционное партнерство с Государственной Думой осуществлялось на всех этапах работы с проектами, начиная с «нулевого цикла» до первого чтения и после отклонения в согласительных комиссиях.

Конституционное партнерство в 2007 году эффективно проявилось и во взаимоотношениях Совета Федерации с Правительством Российской Федерации. Оно особенно интенсифицировалось при подготовке и принятии бюджета страны на 2008–2010 годы, а также ряда других важных федеральных законов.

Основы стратегии правового развития и конституционного партнерства закреплены в Конституции Российской Федерации. К органам конституционного партнерства, определяемым в статьях 80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации. В соответствии со статьями 5, 10, 11 Конституции Российской Федерации они осуществляют государственную власть в Российской Федерации.

Взаимодействие субъектов конституционного партнерства в осуществлении законотворческой деятельности и в процессе исполнения законов сегодня обеспечивается системой мониторинга законодательства и правоприменительной практики, направленной на повышение ответственности государства перед гражданами за результаты законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституционное партнерство – это демонстрация правовой культуры власти. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека – гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны. Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина.

Стратегия правового развития формируется, реализуется и совершенствуется при взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. Это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса.

Конституционное партнерство осуществляется на основе принципа федерализма, что особенно важно для Совета Федерации как палаты регионов. Реализуя этот принцип, стратегия правового развития страны способствует сбалансированному развитию регионов при координирующей роли федерального центра.

Власть может быть эффективной только тогда, когда она повышает возможности реализации потенциала личности, гарантии ее защищенности, создает условия для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства.

В докладах Совета Федерации неоднократно отмечалась необходимость повышения эффективности взаимодействия субъектов права законодательной инициативы для выработки консолидированной оценки качества законодательства. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.

Государственная политика приобретает правовое выражение, стратегический, долговременный характер при ее закреплении на уровне федерального законодательства. Конституционное партнерство в законодательной деятельности для современной России имеет особое значение, поскольку проводимые реформы требуют качественного обновления законодательства страны.

Инициативы федеральной исполнительной власти в целом поддерживаются федеральным законодателем, однако, как свидетельствует ежегодный анализ состояния законодательства Российской Федерации, от года к году нарастает массив законодательных проблем, что свидетельствует об излишней поспешности в законопроектной работе. При этом многие предложения субъектов права законодательной инициативы в силу несовершенства механизмов взаимодействия органов конституционного партнерства в законодательной деятельности остаются невостребованными.

Формула конституционного партнерства способна определить место в законодательном процессе всех субъектов права законодательной инициативы. Качественное законодательство возможно только при условии системного долгосрочного планирования законодательной деятельности, внедрения в практику законотворчества широкого спектра экспертиз – от экономической до гуманитарной.

Не менее важным является конституционное партнерство в правоприменительной деятельности. Несогласованность, слабая координация органов власти в процессе реализации законов, несвоевременное и некачественное подзаконное правотворчество способны нанести существенный вред государственной политике. В этом процессе одинаково недопустимы и политические спекуляции, и межведомственная конкуренция, и формализм в исполнении предписаний закона. Конституционное партнерство в процессе правоприменения должно реализовываться в форме инициативного сотрудничества органов государственной власти в сфере правового мониторинга. Только консолидированная и ответственная работа органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства способна создать достоверную систему анализа состояния законодательства и практики его применения, которая должна стать обязательным элементом правотворчества, осуществляемого на всех уровнях, в целях совершенствования законодательства Российской Федерации.

Программа законопроектной деятельности Российской Федерации направлена на объединение усилий органов конституционного партнерства в законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации с учетом базовых конституционных ценностей. Соблюдение конституционных норм – обязанность органов конституционного партнерства.

Органы конституционного партнерства самоорганизуются, соблюдая баланс конституционных принципов самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации). Они вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов власти в Российской Федерации (статья 18 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации и сложившимся конституционным порядком закон является высшей формой закрепления результатов правотворческой деятельности и оформления политико-правовых решений органов конституционного партнерства. Только закон – нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации, – способен обеспечить эффективную реализацию государственной политики, ее преемственность, придать ей стратегический и долговременный характер.

Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, высшие органы судебной власти (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), Генеральная прокуратура Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выступают активными участниками конституционного партнерства, призванными обеспечивать выработку и реализацию государственной политики во имя достижения конституционных целей и сохранения конституционных ценностей Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.

Наряду с конституционными принципами разделения властей (когда определяются различные полномочия и компетенции органов власти) существует и партнерство власти и общества. Конституционное партнерство высших органов власти является базовой предпосылкой для создания системы социального партнерства власти и общества. Оно позволяет сформировать механизм коллективного творчества всех ветвей власти и реализовать идею коллективной ответственности.

§ 2. Перспективы развития конституционного партнерства:
правотворчество – правоприменение – мониторинг права

Институт конституционного партнерства в современной России только зарождается. Идет поэтапная перестройка всей системы управления, доставшейся России в наследство от Советского Союза.

Поэтому современной системе конституционного партнерства свойственно наличие некоторых диспропорций. В системе власти преобладают центростремительные настроения. Реализация в полном объеме принципа самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти сдерживается объективными факторами, характерными для переходного периода. В процессе развития находятся институты гражданского общества, местного самоуправления, оформляется и апробируется новая система разграничения полномочий и ответственности между уровнями власти. Реформируется судебная и правоохранительная система. Все эти изменения постепенно меняют облик современной власти, приближая ее к оптимальной – конституционной – модели, в которой каждая ветвь власти реально самостоятельна и независима, а в единстве они вырабатывают и реализуют согласованную государственную политику.

Стратегия правового развития должна формироваться, реализоваться и совершенствоваться при равноправном взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. С учетом положений статьи 10 Конституции Российской Федерации это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса.

Целостное понимание института конституционного партнерства предполагает его восприятие как единой системы выработки и реализации государственной политики, обеспечивающей функционирование комплексного механизма взаимодействия между ветвями и уровнями власти.

Деятельность органов конституционного партнерства должна отвечать конституционной формуле эффективности власти, реализующей стратегию правового развития. Эффективная власть обеспечивает повышение возможностей для реализации потенциала личности, гарантий ее защищенности, создание условий для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства. При этом власть должна безусловно следовать конституционно-правовым формам реализации собственных полномочий.

Необходимо совершенствовать процесс выработки, принятия и исполнения государственных решений. Законы являются основной формой конституционного партнерства. Поэтому совершенствование законодательства является важнейшим приоритетом государственной политики. Закон – это отлитое в праве государственное решение.

На конституционное партнерство в 2008 году будут, безусловно, оказывать влияние президентские выборы, начало работы нового состава Государственной Думы, а также возможные изменения в Правительстве. Тем не менее в качестве позитивной тенденции можно отметить, что основы конституционного партнерства, заложенные в предыдущие годы, обеспечивают общую стабильность политической жизни даже в условиях выборов, а также преемственность главного курса страны, определенного Президентом России В.В. Путиным.

Конституционное партнерство неизбежно будет трансформироваться по мере завершения институциональных преобразований, развития институтов гражданского общества, повышения уровня правосознания граждан России и их требовательности к качеству власти. И это преобразование будет качественнее, если выгоды от приближения к конституционной модели взаимоотношений органов конституционного партнерства будут и в дальнейшем оставаться в сфере внимания руководства страны.

Для создания эффективной системы конституционного партнерства целесообразно последовательно продолжать продвигаться в направлениях:

обеспечения верховенства, авторитета закона, включая ответственность за качество законодательства и эффективность правоприменения;

усиления роли законодательной деятельности;

стабилизации законодательства в среднесрочной перспективе, соответствующей горизонтам бюджетного планирования;

развития партийно-политической системы для обеспечения конкурентных условий формирования органов законодательной власти;

обеспечения реальной самостоятельности и независимости судебной власти под контролем институтов гражданского общества;

развития системы контроля институтами гражданского общества институтов власти;

качественного реформирования правоохранительной системы, основным принципом которого должно стать изменение менталитета правоохранительных органов: из органов, действующих от имени государства, они должны трансформироваться в органы, действующие во имя конкретного человека с основной задачей защиты каждого от злоупотреблений власти;

повышения открытости принятия и реализации политико-правовых решений;

совершенствования кадровой политики в целях привлечения на государственную службу нового поколения, способного воспринимать не только административно-командную модель управления как единственно возможную и эффективную, но и другие формы организации деятельности органов власти.

Указанные направления государственного строительства Российской Федерации постепенно реализуются на практике, однако говорить о качественных изменениях в системе конституционного партнерства в ближайшее время преждевременно.

Органы конституционного партнерства должны последовательно перейти на среднесрочное планирование законопроектной деятельности. Программа законопроектной деятельности Российской Федерации может стать инструментом, объединяющим программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, трехлетний бюджет Российской Федерации с программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Мониторинг действующего законодательства и практики его применения может стать активным инструментом такого объединения.

Таким образом, перспективы развития конституционного партнерства будут реализовываться в рамках формулы «правотворчество – правоприменение – мониторинг права».

Глава 2. ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В 2007 ГОДУ

§ 1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год:
преемственность и новаторство

Обращаясь с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию, Президент Российской Федерации реализует свои полномочия определяющего субъекта гуманитарно-правовой стратегии, гаранта Конституции. Статус Послания определяется тем, что оно выступает как система критериев законодательной деятельности, включая в себя базовые, принципиальные идеи главы государства и своеобразный план законодательной деятельности.

Учитывая особый конституционный статус Послания, которое не случайно направляется Федеральному Собранию, законодателям необходимо научиться адекватно реагировать на импульсы Послания. С помощью Послания создается прямая содержательная связь главы государства и парламента, которая определяет дальнейшее развитие правового пространства.

Для Федерального Собрания ежегодное Послание Президента выступает системой приоритетов для оценки итогов года в сфере законодательства и правоприменения.

Послание Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год является сбалансированным, обобщенным документом, охватывающим практически все сферы жизнедеятельности страны. Особенность Послания на 2007 год в том, что оно является последним, восьмым в нынешнем правлении Президента Российской Федерации В.В. Путина и функционировании Государственной Думы IV созыва. Поэтому в нем диалектично переплетаются элементы преемственности с предыдущими посланиями и элементы новаторства.

Президент дает не только оценку ситуации в стране и ее положения в мире, но и определяет долгосрочные приоритеты в экономике, социальной сфере, науке, во внешней и внутренней политике, в области обороны и безопасности, а также подводит первые итоги реализации приоритетных национальных проектов. Послание Федеральному Собранию на 2007 год в большей своей степени направлено на сохранение духовных и нравственных ценностей России, поскольку «…духовное единство народа и объединяющие нас моральные ценности – это такой же важный фактор развития, как политическая и экономическая стабильность… общество лишь тогда способно ставить и решать масштабные национальные задачи – когда у него есть общая система нравственных ориентиров. Когда в стране хранят уважение к родному языку, к самобытным культурным ценностям, к памяти своих предков, к каждой странице нашей отечественной истории.

Именно это национальное богатство является базой для укрепления единства и суверенитета страны. Служит основой нашей повседневной жизни, фундаментом экономических и политических отношений»1.

В качестве приоритетных направлений государственной политики определены:

духовное единство народа и моральные ценности;

реализация национальных проектов2;

формирование Фонда национального благосостояния;

создание конкурентной, основанной на интеллекте и знаниях экономики;

реформа электроэнергетики;

создание эффективной транспортной системы;

развитие железнодорожных, воздушных, водных путей сообщения;

использование природных ресурсов России;

развитие инновационной экономики;

подъем отечественной науки;

дальнейшее укрепление и модернизация Вооруженных Сил;

совершенствование работы во внешней политике.

В качестве предпосылок формирования дееспособного, сильного государства, эффективно обеспечивающего достойную и безопасную жизнь людей, Президент в своем Послании назвал прохождение по новой избирательной системе предстоящих выборов в Государственную Думу, в которых отныне будут участвовать только политические партии.

Переход к пропорциональной системе выборов, безусловно, повысит качество российской политической системы, создаст здоровую конкуренцию между политическими партиями, снизит лоббирование региональными влиятельными группами лиц, выгодных местным администрациям и криминальным структурам, а у оппозиции появится возможность расширять свое представительство в законодательных органах власти.

Одним из регуляторов взаимодействия федеральных, региональных и местных властей В.В. Путин назвал усиление взаимодействия Совета Федерации с регионами Российской Федерации, поддержав предложение законодателей, касающееся представления субъекта Федерации в Совете Федерации гражданами, проживающими на территории этого субъекта в течение десяти лет. Это действительно необходимый шаг, поскольку сенатор должен не понаслышке владеть ситуацией в субъекте Федерации, знать проблемы, возможности и перспективы развития территории, и «продвигать» эти вопросы в центре.

Сделаны первые шаги по реализации норм, предусмотренных 131-м Федеральным законом о местном самоуправлении, который впервые расширил компетенцию и возможности местных органов. Президент справедливо заметил, что необходимо укреплять экономические основы местного самоуправления, и в первую очередь за счет формирования достаточной доходной базы. Законодатели, в свою очередь, принимая Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» старались учитывать пожелания и предложения, поступающие из субъектов Федерации муниципальных образований и декларированных главой государства. К сожалению, пока еще сохраняются правовые коллизии: например, бюджеты муниципальных образований «сбалансированы по доходам и расходам», но не по финансовым возможностям и обязательствам. Отсутствуют социальные стандарты. Системный характер имеет недофинансирование из бюджетов субъектов Федерации государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям. В расходах бюджетов муниципальных образований годами не предусматривались расходы на капитальный ремонт и обновление основных фондов бюджетных учреждений муниципального уровня, что привело к их катастрофической изношенности. В таком же состоянии находится муниципальное имущество, используемое структурами федеральных органов, и тому подобное.

В настоящее время, после проведения выборов в органы местного самоуправления, количество муниципальных служащих значительно увеличилось, что повлекло за собой и увеличение расходов на муниципальное управление. Парламент России, в свою очередь, поддержал реформу местного самоуправления и принял Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который призван регулировать отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, а также с определением правового статуса муниципальных служащих.

В Послании были высказаны опасения, касающиеся экстремистских действий, ведущих к разрушению стабильной политической и экономической системы России. Президент призвал законодательный орган страны ускорить принятие поправок в законодательство, ужесточающее ответственность за столь тяжкие преступления. Федеральное Собрание приняло Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму», которым предусмотрело ужесточение наказания за экстремизм. Кроме того, закон дал более детальную расшифровку понятия экстремизма, указав, что под преступлениями экстремистской направленности понимаются преступления, совершенные по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы. Помимо этого, законодатели предусмотрели наказание и за распространение экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения. Федеральный список экстремистских материалов подлежит размещению в международной компьютерной сети Интернет на сайте федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции. Указанный список также подлежит опубликованию в средствах массовой информации.

Большое внимание в Послании 2007 года уделено культурному и духовному наследию России. Президент подчеркнул, что 2007 год не случайно объявлен Годом русского языка, поскольку наш язык является «хранителем целого пласта поистине мировых достижений,.. живым пространством многомиллионного «русского мира». Президент поддержал идею лингвистов о создании национального Фонда русского языка, цель которого – популяризация русского языка, культуры и литературы в дальнем и ближнем зарубежье.

Кроме того, глава государства обратил внимание на ситуацию в творческой среде, подчеркнув, что в России ввели систему грантов для ряда театральных, музыкальных, художественных и иных творческих коллективов, призвав к сотрудничеству бизнес, предложив ему оказать действенную помощь по возрождению российского театра и кино, живописи, книгоиздания, литературы и искусства и особенно поддержать народное творчество, национальный колорит русской культуры.

Опасения Президента вызвало неудовлетворительное положение российских библиотек. Он заявил о необходимости приведения библиотечного дела в соответствие с современными технологиями и потребностями общества, упомянув при этом о создании Президентской библиотеки с региональными и местными центрами, обратив внимание на то, что она будет информационным связующим звеном для всей библиотечной системы государства. В.В. Путин сказал также о целесообразности создания мировой библиотеки на основе цифровых технологий, которая была бы великолепной площадкой для международного гуманитарного проекта, направленного на создание и укрепление культуры, искусства и истории народов мира.

В Послании Президента Федеральному Собранию на 2007 год особое внимание уделено проблеме инвестиций в человека, повышению качества жизни. Актуализация данной темы связана с реализацией приоритетных национальных проектов. В качестве положительных результатов, достигнутых на данном направлении, Президент отметил, что удалось ориентировать бюджетные расходы на конечный результат; что реализация целого ряда программ обеспечивается партнерством федерального правительства, региональных и местных властей совместно с бизнес-структурами. Позитивной особенностью нацпроектов стала их инновационная направленность. Одним из достижений в реализации национального проекта «Здоровье» стало сокращение смертности и увеличение рождаемости.

Президент напомнил, что следующий год объявлен Годом семьи в России и его проведение позволит объединить усилия государства, общества, бизнеса вокруг важнейших вопросов укрепления авторитета и поддержки института семьи, базовых семейных ценностей. В целях консолидации усилий всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан Российской Федерации по обеспечению условий для устойчивого демографического развития страны Президент подписал Указ от 9 октября 2007 года № 1351, утверждающий Концепцию демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. В соответствии с этой Концепцией демографическая политика Российской Федерации должна быть направлена на стабилизацию численности населения к 2015 году на уровне 142–143 млн. человек и создание условий для ее роста к 2025 году до 145 млн. человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 году до 70 лет, к 2025 году – до 75 лет.

Достижение целей демографической политики Российской Федерации в значительной степени зависит от успешного решения широкого круга задач социально-экономического развития, включая обеспечение стабильного экономического роста и повышение благосостояния населения, снижение уровня бедности и уменьшение дифференциации по доходам, интенсивное развитие человеческого капитала и создание эффективной социальной инфраструктуры (здравоохранение, образование, социальная защита населения), рынка доступного жилья, гибкого рынка труда, улучшение санитарно-эпидемиологической обстановки.

В качестве позитивного момента реализации национального проекта в области агропромышленного комплекса было отмечено принятие важного закона, регулирующего вопросы сельского хозяйства. Президент обратил внимание Правительства страны на необходимость срочной разработки пятилетней программы развития отрасли.

В национальном проекте «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» Президент выделил в качестве приоритета активизацию строительства – как малоэтажной, так и комплексной застройки отдельных районов и городов, подчеркнув необходимость принятия долгосрочной стратегии массового строительства жилья для всех категорий граждан, а также стратегии развития строительной отрасли в целом, используя энерго- и ресурсосберегающие технологии. Президент акцентировал внимание на том, что поставленная в данном национальном проекте задача ежегодного строительства 80 млн. кв. метров жилья уже не удовлетворяет потребности российского общества, и предложил увеличить сдачу в эксплуатацию жилых помещений до 100–130 тыс. кв. метров в год. Президент напомнил и о поправках, внесенных законодателями в Жилищный кодекс Российской Федерации, предусматривающих полную ответственность за содержание жилых домов собственниками. В связи с этим он обратил внимание представителей органов федеральной власти на проблемы, связанные с ветхим жильем, высказав недовольство состоянием дел, связанных с ремонтом ветхого жилья и расселением аварийного. Президент поручил Правительству оказать финансовую поддержку запуску механизма создания объединений эффективных собственников жилья. Кроме того, глава государства предложил создать специальный фонд по реформированию ЖКХ, отметив, что в управлении этим фондом должны принять участие не только представители Правительства, но и парламента, и общественных организаций.

В Послании Президент России напомнил и о созданном в 2002 году Стабилизационном фонде, подчеркнув значимость и полезность данного института. В частности, благодаря ресурсам этой структуры государство добилось последовательного снижения инфляции, что позитивно сказалось на росте реальных денежных доходов граждан, привело к устойчивому развитию экономики. В.В. Путин предложил скорректировать работу Стабилизационного фонда, обозначив новый порядок использования финансовых ресурсов, полученных от нефтегазовых доходов, упомянув об образовании внутри данного фонда Фонда национального благосостояния, где планируется формировать «пенсионный капитал» граждан. Данные параметры уже нашли свое отражение в принятых поправках в Бюджетный кодекс Российской Федерации. Президент подчеркнул, что для решения задач достойного пенсионного обеспечения не требуется увеличивать пенсионный возраст. Владимир Путин еще раз обратил внимание Правительства на четкость, прозрачность и своевременность сборов налогов, необходимость вывода зарплат из «тени» и рекомендовал принять соответствующие меры в указанной сфере. В Послании нашли отражение и коллизии, связанные с «северными» пенсиями. Президент поручил Правительству разрешить этот вопрос в текущем году.

В Послании остро поставлен вопрос о развитии экономики, основанной на интеллекте, знаниях, научном и творческом потенциале. Отмечено, что ряд задач, поставленных в экономике – устранение инфраструктурных ограничений роста; повышение эффективности использования природных ресурсов; модернизация и развитие высокотехнологичных промышленных производств, – должны решаться не только за счет бюджетных средств, но и путем привлечения частных инвестиций. Основной задачей государства должно быть содействие бизнесу в создании новых, по-настоящему современных производств и в появлении как можно большего количества национальных публичных компаний. В Послании дано поручение принять закон о поддержке и развитии малого бизнеса.

Послание затронуло и такой важный вопрос, как заключение государственных контрактов. Президент предложил перейти на систему государственных контрактов, при которой стоимость государственного заказа не изменялась бы в течение всего периода исполнения, а при распределении государственных заказов постепенно переключаться на аукционную систему.

Приоритетному направлению – электроэнергетике – в Послании было уделено большое внимание, говорилось о предстоящей глобальной структурной реформе отрасли. Для реализации грандиозных изменений в электрификации страны Президент предложил создать специальную корпорацию, объединяющую предприятия атомной энергетики и промышленности. Для продуктивного функционирования данного органа Президент поручил подготовить нормативную правовую базу.

Отрицательную оценку в Послании получило состояние транспортной системы; в частности, были упомянуты разрушающиеся мостовые переходы, перегрузка трасс, ДТП и так далее. Правительству поручено утвердить программу развития дорожной сети до 2015 года, разработать и принять инвестиционные программы развития российских портов, проработать вопрос о создании международного консорциума по строительству второй линии Волго-Донского канала. Приоритетным выбрано направление по строительству высококачественных федеральных трасс и реконструкции дорог, формирующих международные транспортные коридоры, по развитию и модернизации судостроения и гражданских воздушных судов, созданию Объединенной авиастроительной и Объединенной судостроительной корпораций. В Послании законодателям предложено обратить внимание на недостаточную правовую базу, регулирующую современные способы финансирования строительства и эксплуатации дорог, аэропортовой сети, морских портов и реализации законодательных инициатив депутатов Госдумы и Правительства в данной сфере. Так, во исполнение поручения Президента, обозначенного в Послании, принят Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»; подготовлены ко второму чтению проекты федеральных законов «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации», «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», «Об общих принципах организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации», «О морских портах в Российской Федерации», подготовлен проект федерального закона «О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов» и так далее.

Важной, приоритетной задачей в Послании Президента России Федеральному Собранию на 2007 год названо использование природных ресурсов: нефти, газа, других минеральных ресурсов, лесных богатств, водных биологических ресурсов. Решение этой задачи потребует разработки системы мер, стимулирующих увеличение переработки сырья; оперативного создания соответствующей системы учета; увеличения экологических штрафов; ужесточения лицензионных требований к недропользователям; развития собственной перерабатывающей базы; снижения пошлин на технологическое оборудование; ускорения предоставления лесных участков; совместное финансирование создания необходимой инфраструктуры; прекращения выдачи квот иностранным компаниям и оказания предпочтения отечественным предприятиям, развивающим собственную переработку.

В Послании также обращено внимание Правительства на необходимость разработки системы мер, обеспечивающих эффективный таможенный контроль и пресечение незаконной ловли и контрабанды.

В Послании на 2007 год нашла отражение и тема российской науки. Президент отметил позитивные моменты начатой реформы в данной сфере. Он подчеркнул, что парламентом принят закон, определяющий принципы научной работы в государственных академиях на основе пятилетней программы фундаментальных исследований. Президент отметил важность конкуренции в научной среде, которой можно добиться благодаря проведению открытых конкурсов среди программ развития научно-исследовательских институтов и разработке государственных заказов на прикладные научные исследования.

Особое внимание Президент обратил на создание эффективной системы исследований и разработок в области нанотехнологий, основанных на атомном и молекулярном конструировании. В качестве первоочередных мер по развитию данной области Президент поручил завершить разработку и принятие соответствующего федерального закона. Президент призвал представителей обеих палат Федерального Собрания войти в руководство Российской корпорации нанотехнологий и всем странам СНГ принять участие в реализации проекта по нанотехнологиям.

В Послании на 2007 год была поставлена цель дальнейшего укрепления Вооруженных Сил России. Президент отметил важность для достижения этой цели конструктивного сотрудничества всех органов государственной власти, основных политических сил, институтов гражданского общества, подчеркнул, что Вооруженные Силы становятся контрактно-профессиональными, постепенно модернизируются образцы вооружения и военной техники, повышаются социальные гарантии для военнослужащих и членов их семей, военных пенсионеров.

Приоритетом в проведении обоснованной внешней политики Президент Российской Федерации обозначил культуру международных отношений, свободную от навязывания моделей развития и форсирования естественного хода исторического процесса. В данном контексте Президент предложил укрепить общее гуманитарное пространство в рамках Содружества Независимых Государств, повысить уровень работы с соотечественниками, проживающими, как в республиках бывшего Советского Союза, так и в дальнем зарубежье, активно использовать в этом формы сотрудничества по линии гражданских обществ, широко применять молодежные, образовательные, культурные, научные, профессиональные, деловые и иные обмены и формы интеграции.

Президент России обратил внимание на вопросы строительства Союзного государства России и Белоруссии, подчеркнув направленность политики России на всемерное развитие отношений с Белоруссией в области транспорта, экономики, социальной политики, здравоохранения, гуманитарного сотрудничества и на других направлениях.

Послание Президента Российской Федерации на 2007 год содержит краткий анализ развития партнерских отношений между Россией и Европейским союзом, перспективное направление которых Президент России видит в новом базовом договоре о стратегическом партнерстве Россия – ЕС, который создаст первоначальную легитимную основу свободному перемещению капиталов, товаров, услуг, трудовых ресурсов на европейском и азиатском континентах. Президент призвал укреплять интеграционные процессы в Шанхайской организации сотрудничества и ЕврАзЭС, подчеркнув, что в современных условиях именно экономика является синонимом безопасности.

В целом Послание Президента В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год явилось стратегической основой законодательной и законотворческой деятельности парламента России в 2007 году, оно также заложило основы для последующего правового развития нашей страны. Во второй части настоящего доклада отмечены законодательные акты, принятые парламентом России во исполнение прозвучавших в Послании Президента поручений по основным направлениям внутренней и внешней политики, а также даны оценки соответствующих правовых решений.

§ 2. Реализация основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации

В последние годы Россия проводит реформы практически во всех сферах государственной и общественной жизни. Особое внимание уделяется административной реформе, цель которой – создание эффективной, открытой, инновационной системы государственного управления, обеспечивающей развитие человеческого потенциала и повышение его благосостояния. Основная задача проводимых реформ – переход российской системы управления от экономического роста к устойчивому развитию, основанному на соблюдении прав человека, критерием чего выступает право человека на достойную жизнь, безбедное, здоровое и безопасное существование, с благоустроенным жильем, нормальными условиями труда.

Важная роль в процессе реформирования государственной власти в России принадлежит Правительству Российской Федерации, наделенному значительными полномочиями по решению важнейших задач государственной жизни России.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.) приоритетной целью выступает снижение уровня бедности в два раза и ликвидация экстремальной бедности среди немаргинальных групп населения. Именно эти основания были заложены в Цели развития тысячелетия, предложенные ООН для всего человечества и одобренные мировым сообществом, в том числе и Россией. И не случайно деятельность Правительства России направлена на повышение доходов населения и преодоление бедности, улучшение здоровья, выравнивание демографической ситуации в России, реформирование всех уровней образования, охрану окружающей среды, осознание места Российской Федерации в глобальном партнерстве наций.

В процессе проведения мониторинга направлений деятельности Правительства Российской Федерации, его отчетов и докладов ясно вырисовываются ключевые проблемы России, среди которых: дифференциация региональных доходов; крайняя бедность в ряде регионов; низкий уровень продолжительности жизни; неравный доступ к социальным благам, в том числе и к образованию; гендерная асимметрия; распространение наиболее опасных, неизлечимых и трудноизлечимых болезней; экологический кризис и так далее.

Перспективный план деятельности Правительства России, осуществляемый во взаимодействии с другими конституционными партнерами, должен быть тесно переплетен с глубокими структурными реформами в различных сферах, ориентированными на повышение эффективности функционирования государства, создание и развитие демократических институтов в стране.

Направления деятельности Правительства Российской Федерации регулируются нормативными правовыми актами, докладами, программами и подпрограммами. В последнее время Правительством Российской Федерации подготовлен инновационный проект – разработан бюджет на три года, коррелируемый с соответствующими прогнозами и среднесрочными программами. Ведется работа по повышению эффективности бюджетных расходов, в основе которой лежит выявление системы среднесрочных целевых ориентиров деятельности министерств и ведомств, направленных на обеспечение высокого качества жизни граждан и повышение конкурентоспособности российской экономики. Эти целевые ориентиры опираются на разработанную Правительством Российской Федерации систему целей, включающую четыре важные группы:

повышение уровня и качества жизни населения;

повышение уровня национальной безопасности;

обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста;

создание потенциала для будущего развития.

Показателями эффективной деятельности Правительства Российской Федерации являются уровень благосостояния народа, безопасности российского общества и каждого гражданина России, функционирование высокоразвитой и конкурентоспособной экономики, подлинная демократия, воплощение в жизнь принципов гуманизма, социальной справедливости.

Конкретные направления Правительства Российской Федерации на период до 2008 года были утверждены Председателем Правительства Российской Федерации 28 июля 2004 года. Они направлены на решение общенациональных задач, определенных Президентом России в своих посланиях и поручениях и предусматривают создание Правительством четко действующего механизма их решения. Для этого деятельность Правительства Российской Федерации должна быть сосредоточена на активизации необходимых институциональных преобразований и реализации национальных проектов. Как определено в указанном документе Правительства Российской Федерации, приоритетными направлениями деятельности Правительства России, позволяющими обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, являются:

повышение уровня жизни населения, содействие развитию «человеческого капитала»;

устранение структурных ограничений экономического роста;

содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укреплению их позиций на внутреннем и внешнем рынках;

социально-экономическое развитие регионов Российской Федерации;

рациональная интеграция России в мировую экономику.

В процессе ускорения экономического роста Правительство основывается на нескольких принципах, среди которых – макроэкономическая стабильность, связанная с последовательным снижением уровня инфляции; проведение взвешенной денежно-кредитной политики, обеспечивающей переход к полной конвертируемости рубля без его чрезмерного укрепления; поддержание сбалансированного федерального бюджета при дальнейшем снижении налоговой нагрузки на экономику и существенном повышении эффективности его расходов.

Для развития финансовых рынков Правительству Российской Федерации необходимо направить усилия на дальнейшее совершенствование законодательства, обеспечивающего защиту прав инвесторов и развитие финансовой инфраструктуры.

Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации принята Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года, которой предусматриваются совершенствование нормативного правового обеспечения банковской деятельности, функционирования системы страхования вкладов, завершение перехода кредитных организаций на использование международных стандартов финансовой отчетности, создание условий для предотвращения использования кредитных организаций в противоправных целях (прежде всего таких, как финансирование терроризма и легализация доходов, полученных преступным путем), повышение качества предоставляемых кредитными организациями услуг.

Совет Федерации как орган законодательной власти поддерживает стремление Правительства Российской Федерации и Банка России обеспечить это важное направление качественными высокоэффективными нормативными правовыми актами. Необходимо создать правовые условия функционирования кредитных организаций в соответствии с международными нормами, определенными, в частности, в документе Базельского комитета по банковскому надзору «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора», в том числе: укрепить права кредиторов, в первую очередь их требования, обеспеченные залогом; совершенствовать правовые механизмы ликвидации кредитных организаций, у которых отозваны лицензии на совершение банковских операций; укрепить правовые механизмы конкуренции и предотвращения действий по ограничению свободы коммерческой деятельности в банковской сфере и так далее.

Предстоит дополнить законодательство в банковской сфере нормами прямого действия, а также уточнить нормы этого законодательства, касающиеся участия иностранного капитала в банковской сфере.

Приоритетным направлением социально-экономической политики Правительство Российской Федерации считает повышение уровня жизни населения и содействие развитию «человеческого капитала». Для достижения этих целей Правительство Российской Федерации поставило перед собой следующие задачи: обеспечить граждан России доступным жильем; продолжать и совершенствовать развитие ЖКХ; модернизировать систему образования; повысить доступность и качество медицинской помощи; создать условия для роста доходов населения и снижения бедности; развить формы частно-государственного партнерства в социальной сфере.

Важнейшим направлением функционирования Правительства России является устранение структурных ограничений экономического роста путем развития технологической базы экономики. В связи с этим разрабатывается и совершенствуется нормативно-правовое обеспечение, создаются научно-производственные и технико-внедренческие зоны, планируется разработать и реализовать долгосрочную стратегию развития инноваций (на 2010–2015 гг.), ряд федеральных целевых программ, программ развития наукоградов, проводить конкурсы инновационных проектов, создавать технопарки и так далее. Кроме того, в среднесрочной перспективе Правительство Российской Федерации намерено сосредоточиться на развитии высокотехнологичного сектора, в частности на развитии оборонно-промышленного комплекса, атомной и авиакосмической промышленности, связи и телекоммуникаций, фармацевтики и биотехнологии, производстве программного обеспечения.

Правительство целенаправленно работает над активизацией серийного производства новых российских самолетов, вместе с тем гарантируя расширение лизинга авиационной техники и привлечение частных инвестиций в авиастроение; помимо этого, планирует сосредоточить усилия и ресурсы на разработке и создании многофункциональных и высокоэффективных типов вооружения и продукции двойного назначения; осуществить диверсификацию производства в целях наращивания объемов выпуска высокотехнологичной гражданской продукции, разработки и использования технологий двойного применения для технологического перевооружения оборонно-промышленного комплекса и производства высокотехнологичной продукции гражданского назначения; расширять возможности экспорта нефти, строительства нефтепроводов и газопроводов, создания национальной сети автомобильных дорог и так далее.

В ходе реализации задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации, национальных проектах, программе социально-экономического развития России и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, в агропромышленном комплексе наметились позитивные тенденции, в частности сократилось количество убыточных хозяйств, улучшились условия кредитования товаропроизводителей, повысилась рентабельность производства, создаются малые и средние предприятия и так далее. Однако основными проблемами остаются материально-техническое обеспечение сельского хозяйства и низкий уровень развития социальной сферы.

Основным направлением деятельности Правительство Российской Федерации на период 2008 года выбрало содействие повышению конкурентоспособности российских компаний, укреплению их позиций на внутреннем и внешнем рынках. В целях реализации задачи по созданию среды для равной добросовестной конкуренции Правительство Российской Федерации предусматривает разработку нормативной правовой базы, необходимой для регулирования конкурентных отношений на основе принципа равенства хозяйствующих субъектов, соблюдения баланса законных интересов потребителей и производителей с учетом современного уровня развития национальной экономики и норм международного права; повышение эффективности контроля за соблюдением антимонопольных требований; совершенствование правовых основ государственного контроля экономической концентрации на товарных и финансовых рынках и так далее.

В области технического регулирования Правительство Российской Федерации приняло меры, направленные на реализацию норм Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (в ред. от 9 мая 2005 года № 45-ФЗ и от 1 мая 2007 года № 65-ФЗ). Были приняты нормативные правовые акты, которые устанавливают обязательные требования к продукции и обеспечивают контроль за их соблюдением.

В сфере развития и совершенствования налоговой системы – важнейшего инструмента обеспечения экономического роста, развития предпринимательства, привлечения инвестиций – Правительство Российской Федерации направило свои усилия на дальнейшее снижение налогового бремени, упрощение и повышение справедливости налоговой системы, улучшение налогового администрирования. Важным направлением налоговой реформы является использование налоговых инструментов в процессах интеграции экономического пространства государств – участников СНГ.

В качестве одного из основных направлений своей деятельности Правительство Российской Федерации выбрало рациональное природопользование и расширение минерально-сырьевой базы. В этой сфере до сих пор нет четких условий доступа природопользователей к ресурсам, недостаточно защищены интересы государства как собственника, нет единых правовых основ, гарантирующих прозрачность процедуры доступа к природным ресурсам.

В целях поддержки малого и среднего бизнеса, по инициативе Правительства России парламентом России был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». Этот закон призван обеспечить решение социально-экономических проблем отрасли, способствовать демонополизации экономики, помочь сформировать конкурентную среду, решить проблему занятости, увеличить налоговые поступления в бюджеты всех уровней и так далее.

Важным направлением деятельности Правительства Российской Федерации в 2007 году было социально-экономическое развитие регионов России. В этой сфере кабинет министров продолжил процесс разграничения полномочий между уровнями власти, реформирования межбюджетных отношений, в частности в области расходных и доходных полномочий органов власти различных уровней.

Приоритетной задачей являлось углубление интеграции на пространстве СНГ. В основу этого процесса положено формирование Единого экономического пространства, объединяющего экономические потенциалы ряда стран СНГ, что позволит развить стратегическое партнерство России с Евросоюзом; обеспечить свободное передвижение товаров, услуг, капитала, рабочей силы, добросовестную конкуренцию на национальных рынках; сформировать общий таможенный тариф ЕврАзЭс и так далее.

Основной вектор деятельности Правительства Российской Федерации был направлен на повышение эффективности государственного управления и регулирования экономики. Безусловно, важной задачей было завершение административной реформы, итог которой заключается в создании прозрачной и ясной системы органов государственной власти с четким разделением их компетенции. В связи с этим, кабинет министров принял решение о сокращении избыточных государственных функций, порядке взаимодействия между федеральными министерствами и находящимися в их подчинении федеральными службами и агентствами. Были приняты административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие порядок осуществления ими полномочий.

Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 года № 259 утвердило еще одну форму совершенствования деятельности – Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006–2008 годы в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, повышения эффективности среднесрочного планирования деятельности Правительства Российской Федерации, подготовки перспективного финансового плана и координации деятельности органов исполнительной власти по выполнению поставленных задач.

Доклад содержит анализ результатов, определение целей, задач и показатели деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования, комплекс мер, направленных на их реализацию, перечень планируемых реформ, проектов развития инфраструктуры и отдельных секторов экономики, оценку объемов необходимых финансовых, материальных и иных ресурсов, а также факторов, препятствующих достижению целей и решению поставленных задач.

На заседании Правительства Российской Федерации в октябре 2007 года было принято решение о регулярном рассмотрении на заседаниях Правительства вопросов, касающихся социально-экономического развития субъектов Федерации, результатов и основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство работой которых осуществляет Президент России или Правительство Российской Федерации.

Проведенный мониторинг основных направлений деятельности Правительства России дает основания утверждать, что Правительство Российской Федерации в 2007 году реализовывало взятые на себя обязательства по выводу России из экономического и социального кризиса. Безусловно, еще остались проблемы, требующие решения. К сожалению, политика перераспределения бюджетных ресурсов не нацелена на стимулирование социальной модернизации. Необходимо расширение полномочий и ресурсов, предоставляемых регионам, чтобы они могли повысить собственную ответственность за свое социальное развитие.

§ 3. Приоритетные национальные проекты (правовой аспект)

Проводя мониторинг правового и социального пространства, следует отметить значимость и существенный вклад национальных проектов в политику государства.

Российские национальные проекты представляют собой консолидирование взаимодействие всех субъектов конституционного партнерства, институтов гражданского общества, научных, общественных и бизнес-структур по организации и реализации конкретных проектов и программ, направленных на улучшение качества жизни населения, повышения уровня благосостояния граждан, духовного и нравственного обогащения личности. Идея национальных проектов возникла в связи с увеличивающимся разрывом между конституционными принципами, целями и задачами России как социального государства и реальным уровнем жизни большинства граждан России. Национальные проекты стимулировали постепенный спад негативных тенденций, сложившихся в обществе, по сути, став социально ответственной, комплексной, научно обоснованной, рассчитанной на перспективу концепцией устойчивого повышения качества жизни граждан с конкретными, определенными направлениями развития жизнедеятельности человека. В этом процессе немаловажное значение имеет и эффективный заинтересованный диалог о потребностях общества и возможностях государства, иными словами, диалог между властью и общественностью, наукой и бизнесом по вопросам о перспективах социально-экономической политики России.

Опираясь на практику международного сообщества, критерии, определенные Целями в области развития, сформулированными в Декларации Тысячелетия ООН, на Индекс развития человеческого потенциала и конституционный принцип Российской Федерации – социальности государства, ориентированного на гражданина, претворяя в действие его основополагающие моменты, государство в целях обеспечения реализации приоритетных национальных проектов создало подконтрольный Президенту России орган – Совет по национальным проектам и демографической политике.

Для успешной реализации национальных проектов необходимо учитывать четыре основных аспекта:

правовой аспект;

цели проекта;

ресурсы, выделяемые и используемые для реализации проекта;

PR-обеспечение проекта, вопросы образования (подготовка кадров для проекта и тому подобное).

Правовое закрепление национальных проектов как социального нововведения было регламентировано указом Президента Российской Федерации в 2005 году; национальные проекты выступали способом реализации функций государства как института власти, решая наиболее общие жизненно важные проблемы взаимодействия государства и гражданского общества, государства и гражданина. При этом функционирование приоритетных национальных проектов неразрывно связано с сохранением, развитием и упрочением российского социума, повышением уровня и качества жизни граждан.

К сожалению, надо отметить серьезное запаздывание правового обеспечения приоритетных национальных проектов. Отсутствуют долговременные программы законопроектных работ. Основными направлениями деятельности системы национальных проектов являются: воздействие государственных структур на определенную Конституцией Российской Федерации систему социальных институтов и правил их взаимодействия; мониторинг, выявление и управление социальными проблемами, затрагивающими фундаментальные базовые интересы населения, такие как здравоохранение, агропромышленный комплекс, образование, ЖКХ.

Одним из остро стоящих перед Россией вопросов был демографический кризис, вызванный спадом рождаемости, детской и материнской смертностью, сокращением продолжительности жизни, миграцией, вызывавший колоссальную естественную убыль населения России. Среди наиболее простых и приемлемых мер в сфере семейной политики, принятых Российским государством, стали выплата универсального пособия в связи с рождением второго и последующих детей, достойно оплачиваемый отпуск по беременности и родам, увеличение суммы пособия на детей и так далее.

Проанализировав сложившуюся в стране демографическую обстановку, государство приняло комплекс мер по внедрению политики оздоровления этого направления, приняв в 2006 году и продолжая в 2007 году реализацию национальных проектов, в частности проекта «Здоровье». По реализации этого приоритетного национального проекта государством в 2007 году планируется (а частично уже осуществлено) повышение доступности и качества первичной медико-санитарной помощи, повышение уровня квалификации участковых врачей и доступности диагностических медицинских исследований; обновление санитарного автотранспорта; снижение числа заразившихся ВИЧ-инфекцией, гепатитами, краснухой, гриппом и другими заболеваниями; снижение материнской и младенческой смертности, обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью и так далее. На реализацию этого проекта выделено порядка 131,3 млрд. рублей.

Основными направлениями реализации приоритетного национального проекта «Образование» выбраны способные «аккумулировать» молодежь и лиц средней возрастной группы в сфере интеллектуальной жизнедеятельности, имеющей гуманитарно-стратегическое значение для развития современного общества: поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования; внедрение современных образовательных технологий; создание федеральных бизнес-школ и университетов; повышение уровня воспитательной работы в школах; развитие системы профессиональной подготовки в армии; приобретение сельских школьных автобусов; государственная поддержка регионов, внедряющих комплексные проекты модернизации образования. Предусмотрены расходы на реализацию проекта в сумме 48,88 млрд. рублей. Все это направлено на подъем престижа образования и науки, внедрение образовательных технологий в систему профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов различных направлений, привлечения талантливой молодежи, публичной демонстрации ее возможностей и потенциала. В связи с этим субъекты конституционного партнерства, в том числе и верхняя палата парламента, совместно с научными, образовательными, международными организациями и бизнес-структурами, представителями студенческих советов и кружков разных вузов и регионов проводят конференции, «круглые столы», парламентские слушания, дебаты, выставки-презентации, лекции, конкурсы, олимпиады, семинары, стимулируют получение грантов, премий, патентов и так далее.

Самая сложная и болезненная программа – приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Неоднократно в своих посланиях Президент России делал акцент на вопросах качества жилья, от чего во многом зависит здоровье граждан, их семейное благополучие и благосостояние. За год реализации национального проекта значительно возрос объем жилищного строительства. В бюджете страны на 2007–2009 гг. предусмотрено выделение средств из бюджетов всех уровней на оснащение инженерной инфраструктуры, общественного транспорта и связи, на строительство жилья молодым семьям, военнослужащим, улучшение жилищных условий ветеранам войны, инвалидам, «чернобыльцам» и другим социально незащищенным слоям населения.

В ходе реализации данного национального проекта парламентом страны внесены соответствующие поправки в Жилищный кодекс Российской Федерации, касающиеся услуг в системе ЖКХ и тарифов на эти услуги.

Одним из приоритетных направлений реализации национального проекта «Доступное жилье – гражданам России» является Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002–2010 гг., которой предусмотрено обеспечение жильем льготных категорий граждан. Свыше 70 % от объема государственных капиталовложений, предусмотренных на жилищное строительство, направлено на обеспечение жилплощадью кадровых военнослужащих и лиц, уволенных с воинской службы. К льготным относятся также следующие категории граждан: участники ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, вынужденные переселенцы, граждане, переселяющиеся из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны.

В ходе реализации национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» предусматривается повышение доступности жилья; увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования; увеличение объемов жилищного строительства; модернизация объектов коммунальной инфраструктуры. Расходы по проекту на 2007 год предусмотрены в сумме 50,9 млрд. рублей.

Актуальным проектом стал и приоритетный национальный проект «Развитие АПК». Одним из важнейших направлений этого проекта является газификация страны – тема очень важная, особенно для российской глубинки.

Сельское хозяйство – одна из важнейших составляющих экономики России как в экономическом потенциале, так и в социальном плане и в плане безопасности. В данном национальном проекте акцентируется внимание на реальном доступе сельхозпредприятий к кредитным ресурсам. В федеральном бюджете предусмотрены дополнительные средства на субсидирование процентных ставок. Кроме того, глава государства видит развитие сельского хозяйства в системе земельно-ипотечного кредитования, позволяющей привлекать средства под залог земельных участков на длительный срок и под приемлемые проценты; в создании заготовительных и снабженческо-сбытовых структур, производств по переработке сельхозпродукции, создании и развитии кредитных кооперативов, сельскохозяйственного лизинга, малых и средних бизнес-структур, совершенствовании практики таможенно-тарифного регулирования при определении квот на продовольствие и так далее. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год» на реализацию проекта «Развитие АПК» предусмотрена сумма 23 517, 9 млн. рублей, что на 12,5 % выше плановых назначений 2006 года.

В августе 2007 года на заседании Правительства Российской Федерации было решено направить в 2007 году на реализацию приоритетных национальных проектов 259 101,3 млн. рублей.

Немаловажную роль в реализации пилотных проектов по модернизации здравоохранения, образования, развитию АПК, жилищного строительства играет Совет Федерации, формируя на федеральном и региональном уровнях эффективный механизм правового обеспечения данного направления совместно с исполнительной властью, проводя открытые встречи с населением, обсуждая проблемы того или иного региона, выясняя позиции местных властей, изучая законодательство региона в данной сфере и формируя предложение о правовом закреплении необходимых параметров для реализации приоритетных национальных проектов. В рамках реализации приоритетных национальных проектов Совет Федерации на протяжении 2007 года активно проводил тематические мероприятия; например, в период весенней сессии палатой были проведены: парламентские слушания на тему «Законодательная поддержка функционирования и развития кадетских образовательных учреждений в Российской Федерации»; научно-практический семинар на тему «Эффективное обеспечение законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации как одно из условий реализации приоритетных национальных проектов»; всероссийские конференции «Законодательные аспекты развития российского образования» и «Возрождение научно-технического потенциала России». Значимыми в деятельности Совета Федерации стали выездные заседания на тему «О ходе реализации приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование», «Законодательное обеспечение в сфере развития отечественной фармацевтической промышленности: проблемы и пути их решения», «Роль и задачи государства в создании эффективной системы контроля за качеством учебников». Осенняя сессия Совета Федерации была отмечена проведением международного конгресса «Инновации и инвестиции в науке и бизнесе: механизмы, перспективы развития», «круглых столов» на тему «Нормативно-правовое обеспечение отечественной спортивной индустрии и развитие детско-юношеского спорта», «Актуальные вопросы демографии и охраны здоровья детей», «Совершенствование законодательства в области разграничения полномочий органов власти по обеспечению проведения общероссийского мониторинга состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи», «Нанотехнологии в городском хозяйстве: опыт использования, проблемы, законодательное обеспечение» и так далее.

Кроме того, продолжается работа над концепциями законодательных инициатив Совета Федерации: проектами Медицинского, Образовательного кодексов Российской Федерации, федеральных законов «Об охране здоровья детей в Российской Федерации», «Об обязательном экологическом страховании», «О дошкольных учреждениях» и так далее.

Важным участником этого процесса стал и Совет законодателей, который активно согласовывает общегосударственные и региональные вопросы, оперативно реагируя на изменения и дополнения в план основных мероприятий, проходящих в рамках национальных проектов; вопросы распределения объемов финансирования, правового консультирования территорий, где реализуются национальные проекты, координации нормативных правовых актов и других направлений законодательных услуг.

В рамках успешной реализации приоритетных национальных проектов Президент подписал принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы: от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации; от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ года «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»; от 4 ноября 2007 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России»; от 25 октября 2007 года № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 24 октября 2007 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)»; от 21 июля 2007 года № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования»; от 9 февраля 2007 года № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части проведения Единого государственного экзамена); от 6 января 2007 года № 1-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения доступности среднего профессионального образования и высшего профессионального образования для военнослужащих (граждан), проходящих (проходивших) военную службу по контракту»; от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и так далее.

Национальные проекты как часть модели перехода России к устойчивому развитию, предложенной Правительством и утвержденной Президентом Российской Федерации, продолжают оставаться актуальной практической социальной задачей.

Национальные проекты – это строительные блоки для развития человеческого потенциала, продиктованные заботой о человеке, стремлением расширить возможности выбора жить полноценной и духовно богатой жизнью в условиях свободы и уважения достоинства с использованием при этом круга вероятных сценариев самореализации человека как личности. Элементарными предпосылками для полноценного человеческого развития являются долгая и здоровая жизнь, образование, благоустроенное жилье, достойный уровень жизни и обладание политическими и гражданскими свободами, необходимыми для участия в жизни общества.

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

§ 1. Государственная региональная политика и ее правовое регулирование

Вывод России на траекторию устойчивого социально-экономического развития – один из важнейших императивов сегодняшнего дня.

Сегодня в основном решены задачи социально-экономической и политической стабилизации. Удалось добиться устойчивых темпов роста экономики и инвестиций. На государственном уровне созданы такие прогрессивные институты и инструменты развития, как Инвестиционный фонд, Российская венчурная корпорация, Банк развития, особые экономические зоны и технопарки.

Важными шагами на пути к эффективному государственному управлению стали переход к среднесрочному бюджетному планированию, запуск приоритетных национальных проектов и создание крупных государственных корпораций в ряде секторов экономики.

Особое место в этом ряду занимают масштабные инфраструктурные программы, направленные на экономический подъем российских макрорегионов. Прежде всего это программы по развитию Дальнего Востока и Забайкалья, Курил, Юга России. Сюда можно отнести и широкомасштабную программу строительства олимпийских объектов в Сочи. На их реализацию не только запланированы значительные бюджетные средства, но и активно прорабатываются конкретные инвестиционные проекты с привлечением крупных частных инвестиций.

Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, стране не удалось пока выйти на сбалансированную систему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В этих отношениях и по сей день сохраняются диспропорции, препятствующие выходу страны на принципиально новый уровень развития. Даже в благоприятный период экономического роста неравномерность экономического развития на территории страны продолжает усугубляться.

В 2006 году на заседаниях Государственного совета Российской Федерации по вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов, а также реализации в регионах масштабных инфраструктурных проектов были озвучены характеристики дисбаланса между регионами России. По ряду показателей они достигли критических значений:

по объему валового регионального продукта на душу населения – 43 раза;

по уровню зарегистрированной безработицы – 53 раза;

по объему промышленного производства на душу населения – 281 раз;

по доходам на душу населения – 194 раза;

по инвестициям в основной капитал на душу населения – 250 раз.

На долю восьми субъектов Российской Федерации, которые составляют лишь 10% территории и 24% общей численности населения страны, приходится 47% внебюджетных инвестиций в основной капитал, а объем иностранных инвестиций в этих же регионах составляет 82 %.

Таким образом, все усилия по выравниванию уровней развития регионов с помощью механизмов межбюджетных отношений не увенчались успехом. Эта практика не смогла достичь поставленных целей как по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, так и по созданию стимулов и условий их устойчивого экономического развития за счет собственных ресурсов.

Систематически недооценивалась роль комплексного планирования регионального развития, взаимной увязки федерального и регионального, отраслевых и территориальных аспектов. В свою очередь, принимаемые в субъектах Федерации стратегии и планы были слабо согласованы с соответствующими федеральными программами и потому имели низкую результативность. Подобная ситуация в значительной степени объясняется недостаточным вниманием со стороны федерального центра к мнению регионов при принятии решений по вопросам совместного ведения.

Сохранение указанных тенденций создает питательную среду для региональных кризисов и социальных взрывов. Подобные диспропорции неизбежно порождают неуправляемую миграцию, межнациональные конфликты, очаги социальной напряженности.

Таким образом, в нынешнем виде региональная политика не способствует решению задачи подъема региональной экономики и выполнению социальных обязательств государства перед гражданами на всей территории страны.

Концепция стратегии регионального развития, одобренная Правительством в 2005 году, сегодня также не соответствует тем принципиальным изменениям, которые произошли в стране за несколько последних лет.

Вместе с тем в отличие от прошлых летсегодня существует не только насущная необходимость, но и реальная возможность наполнить региональную политику принципиально новым содержанием, нацелить ее на гармоничное развитие всех территориальныхсообществ – от муниципальных образований до страны в целом. Известная формула «сильные регионы – сильная Россия» сегодня приобретает новое звучание.

Главной задачей современной региональной политики следует считать определение ресурсного и хозяйственного потенциала развития каждого российского региона, а также способов его максимального раскрытия и использования для достижения двух взаимодополняющих целей:

создания условий для устойчивого экономического роста и конкурентоспособности всех территориальных сообществ страны – муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, макрорегионов России и страны в целом;

обеспечения достойного уровня и качества жизни, равенства социальных прав российских граждан на всей территории Российской Федерации.

Действительно, каждый регион имеет свой, пока, возможно, нераскрытый, потенциал, для того чтобы внести достойный вклад в достижение этих целей. Есть множество примеров не только в мире, но и в России, когда при рациональной государственной политике депрессивным регионам, пришедшим в такое состояние не по своей вине, удается стремительно шагнуть вперед, перейти на путь устойчивого развития.

Средства программно-целевого и пространственного планирования должны стать основным инструментом региональной политики,а проработка территориального аспекта – неотъемлемой частью формирования стратегий и программ социально-экономического развития России.То же относится и к стратегиямразвития отраслей экономики, а также крупных компаний, в первую очередь в инфраструктурных отраслях и естественных монополиях.

В таком качестве региональная политика становится стержневым, системообразующим фактором стратегии социально-экономического развития России, обеспечивающим сопряжение и консолидацию большого числа смежных направлений развития страны. В этом ряду – процессы укрупнения субъектов Российской Федерации, совершенствования федеративных и межбюджетных отношений, а также национальная, миграционная, инвестиционная, промышленная, аграрная, жилищная политика и так далее.

Аналогичным образом цели и содержание государственной региональной политики должны транслироваться и на уровень субъектов Российской Федерации, но уже в отношении гармоничного развития региональных и местных сообществ. Тогда долгосрочные целевые программы и взаимоувязанные с ними региональные стратегии позволят концентрировать усилия и ресурсы на решении наиболее актуальных задач комплексного развития территорий. В этих условиях новое значение приобретают межрегиональные связи. Повышается роль ассоциаций экономического и парламентского взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Что касается задачи выравнивания бюджетных расходов на социальную сферу, то эту работу невозможно довести до логического завершения без установления гарантируемых государством минимальных социальных стандартов.

Значимость современной региональной политики, сложность ее формирования и реализации предъявляет повышенные требования к субъектам этой политики и налагает на них особую ответственность. Это в полной мере относится к органам и исполнительной, и законодательной власти. Поскольку реализация этой политики относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, эти требования распространяются как на федеральный, так и на региональный уровни государственной власти.

Задача согласования позиций федерального и регионального законодателя по важнейшим вопросам территориального развития может быть возложена на Совет Федерации и Совет законодателей.

В системе исполнительной власти эта роль по праву отведена обновленному Министерству регионального развития Российской Федерации, которое в соответствии с указом Президента России было в полной мере наделено всеми необходимыми ресурсами и рычагами влияния.

§ 2. Задачи правового обеспечения региональной политики на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации

Перечисленные выше и многие другие вопросы региональной политики должны быть урегулированы на законодательном уровне.

На сегодняшний день в стране отсутствует полноценное правовое обеспечение регионального развития. Единственным нормативным актом, регламентирующим содержание региональной политики, является Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 года № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации». Однако сегодня этот акт, так же как и упомянутая выше Концепция стратегии регионального развития (2005 год), не учитывает принципиальные изменения последних лет и не отвечает новым задачам социально-экономического развития страны.

С введением новых механизмов разграничения компетенции и внесением изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации также устарели не доведенные в свое время до статуса федеральных законов законопроекты «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации» и «О федеральных целевых программах регионального развития». Поэтому работа в указанном направлении должна начинаться с разработки базового федерального закона о государственной региональной политике в Российской Федерации», устанавливающего ее основные принципы и цели, механизмы реализации, основы современной системы взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней, что отвечает актуальным потребностям социально-экономического развития страны и ее территорий.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год одним из главных критериев политической культуры и развития общества названо увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Субъектам Российской Федерации были переданы важнейшие полномочия в области занятости населения, градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира. С 2008 года региональные органы власти должны приступить к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения.

Бюджетное послание Президента Российской Федерации также определяет перечень стратегических установок для осуществления государственной политики в российских регионах. В качестве одного из таких направлений определен переход на федеральном уровне и в ряде субъектов Российской Федерации к формированию годового бюджета как составной части трехлетнего перспективного финансового плана.

В настоящее время в регионах начато практическое внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента, новых процедур осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд.

С целью обеспечения взаимосвязи федеральных и региональных расходов бюджетов осуществляется работа по совершенствованию механизмов реализации федеральных целевых программ и их оптимизации.

В качестве одной из важных задач государственной политики в субъектах Российской Федерации осуществляется закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Другим важным направлением является передача реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов. При этом по уже строящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, средства федерального бюджета должны соответствовать доле средств, выделяемых из бюджетов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, как указано в Послании главы государства Федеральному Собранию, все это не означает, что федеральный центр снимает с себя ответственность за качество жизни в регионах. Система государственного управления должна стать более гибкой и более близкой к людям, а ответственность перед обществом несут все без исключения уровни власти.

В целях согласования стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации с целями и задачами развития Российской Федерации на региональном уровне принимаются собственные программные документы на долгосрочную перспективу с последующим утверждением в Министерстве регионального развития Российской Федерации. Программы социально-экономического развития регионов включают в себя три блока: стратегию социально-экономического развития региона на срок 20–25 лет; схемы его территориального планирования; среднесрочные программы экономического и социального развития субъекта Российской Федерации. В этих документах должны находить отражение все задачи, которые региональные органы власти должны осуществлять с учетом программных документов федерального уровня.

За прошедший период более половины регионов подготовили свои стратегии, 13 из них были одобрены Министерством регионального развития Российской Федерации, курирующим эту работу.

Однако материалы, представленные 78 субъектами Федерации к парламентским слушаниям на тему «О состоянии государственной региональной политики в Российской Федерации и ее правового регулирования», проведенным Советом Федерации в октябре 2006 года, показывают, что эти механизмы требуют совершенствования:

принятые на высшем уровне решения не носят комплексного характера и не распространяются на всю территорию страны, поскольку нет объективных критериев оценки состояния и возможностей регионов по достижению поставленных целей их развития;

нечеткость и неконкретность целевых установок государственной региональной политики не способствуют определению стратегических приоритетов регионального развития, снижают эффективность межрегиональных прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития регионов, таких как Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 года) и Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы);

указанные программные документы федерального уровня не содержат ни достаточного обоснования прогнозной части, ни системной проработки механизмов реализации.

Кроме того, решение одной из ключевых проблем региональной политики – выравнивание уровней социально-экономического развития территорий – не опирается на единую, строго определенную нормативными правовыми актами базу. Как следствие – допускается недооценка комплексного характера развития регионов, а принимаемые в регионах программы имеют низкую результативность и недостаточно согласованы с соответствующими федеральными программами. При отсутствии необходимых критериев территориального развития отмечается произвольность в выборе точек роста. Имеющихся доходных источников в большинстве регионов недостаточно для исполнения возложенных на них полномочий, тем более для развития.

Таким образом, одной из основных задач создания условий устойчивого регионального развития является организация комплексного прогнозирования и планирования социально-экономического развития территорий как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Для обеспечения взаимоувязанности уровней системы социально-экономического прогнозирования и планирования Российской Федерации и ее административно-территориальных образований требуются существенное обновление Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и принятие соответствующих актов субъектами Федерации.

Кроме того, с учетом возрастающей роли местного самоуправления в социально-экономическом развитии территорий все субъекты стратегического планирования, в том числе и муниципальные образования, должны применять нормативно установленные методики, обеспечивая тем самым взаимообусловленность документов социально-экономического планирования уровней поселений, муниципальных районов (городских округов), субъектов Российской Федерации, федеральных округов и Российской Федерации в целом.

Особое внимание при этом должно быть уделено развитию депрессивных территорий. Жители различных регионов России, каждой ее территории должны четко видеть перспективы развития своей «малой Родины», понимать, какую роль она играет в развитии страны.

Следует совершенствовать федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации в части процедур разработки и утверждения целевых программ, направленных не только на территориальное развитие, но и целевых социальных и экономических программ. Представители органов власти субъектов Федерации на стадии разработки целевых федеральных программ должны иметь возможность внести предложения и «найти» место в данной программе для конкретного региона. То же самое относится и к разработке региональных программ. Мероприятия по федеральной, региональной и муниципальной составляющим каждой программы должны быть взаимоувязаны и взаимообусловлены.

Нередки случаи, когда при наличии в субъекте Федерации хорошего природоресурсного потенциала регион является дотационным. Такое положение во многом определяется действием ряда факторов. Прежде всего это объясняется тем, что федеральный центр перераспределил в свою пользу наиболее выгодные налоги, а субъектам Российской Федерации оставил те, что сложно собрать, такие, как налог на доходы физических лиц, налог на прибыль, транспортный налог и тому подобные.

Особое влияние на финансовое положение субъекта Федерации и его территорий оказывает централизация в федеральном бюджете налоговых доходов от хозяйственной деятельности, связанной с природопользованием. Как показывает практика, проведенное федеральным законодателем перераспределение расходных обязательств между федеральным, региональными и местными бюджетами в значительной степени увеличило нагрузку на бюджеты субъектов Федерации. Особо затратными полномочиями являются социальные обязательства. Таким образом, перераспределение финансовых потоков в пользу федерального центра и одновременное увеличение расходных обязательств субъектов Российской Федерации приводит к тому, что бюджетная свобода регионов постоянно снижается, они попадают во все большую зависимость от помощи центра.

Поэтому регионы считают необходимой разумную децентрализацию финансов, закрепляющую право территорий на большую долю налогов. Кроме того, необходимо пересмотреть налоговое законодательство, которое позволяет интегрированным бизнес-структурам выводить налоги с территорий, где они фактически образуются. Данная мера также позволит соответствующим регионам наполнять бюджеты необходимыми доходами.

Перечисленные выше проблемы выдвигают на передний план задачу поиска новых подходов для выработки законодательного обеспечения региональной политики на современном этапе3. Для ее решения следует максимально привлечь опыт ряда субъектов Российской Федерации по решению вопросов собственного развития, реализации инвестиционных проектов, в том числе межрегиональных, с привлечением бюджетных и внебюджетных средств.

Заключение

Мониторинг стратегии правового развития Российской Федерации в 2007 году показал, что основные усилия законодательной и исполнительной власти в целом были направлены на реализацию задач, поставленных Президентом Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию на 2007 год. Итоги выборов в Государственную Думу в декабре 2007 года, формирование российского Правительства, ход административной реформы свидетельствуют о том, что на рубеже 2007–2008 годов, по существу, формируется новый курс России. Он отвечает надеждам большинства активного населения страны и может стать определяющим для идейной консолидации интеллектуальной, деловой, политической и нравственно-культурной элиты страны.

Страна вступила в новый период становления российской государственности, формирования новой системы общественных отношений, новых перспектив развития личности.

Характерной особенностью современного этапа развития страны является редкая общественная стабильность и содержательное взаимодействие основных ветвей государственной власти. Это позволяет перейти к периоду эффективного взаимодействия всех уровней государственной власти со всеми элементами гражданского общества России во имя гармонизации интересов государства в целом и его отдельных органов, интересов конкретных социальных слоев и групп населения, а также интересов личности. Ведь основной целью всей этой деятельности является конкретная личность – ее свободы, права и обязанности.

Эффективность взаимодействия государства и гражданского общества, как подтвердил опыт последних лет, во многом определяется качеством той нормативной базы, на основе которой такое взаимодействие осуществляется. Речь идет о взаимодействии государства с бизнесом, с общественно-политическими организациями и конкретными гражданами.

В этом контексте по-новому встает задача мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Система мониторинга – это тот инструмент, который существенно содействует содержательному партнерству органов власти между собой и социальному партнерству власти и общества. Если законодатели не научатся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны и исполняемы, если чиновники не будут учитывать данные мониторинга, в проведении которого будут участвовать экспертные сообщества и институты гражданского общества, власти не удастся решить ни одну из поставленных задач.

ЧАСТЬ II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В 2007 ГОДУ

Глава 1. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА, ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН

Введение

В Послании Федеральному Собранию на 2007 год Президент Российской Федерации определил следующие приоритеты государственного строительства: обеспечение прав и свобод граждан, эффективная организация государства, развитие демократии и гражданского общества, без чего не может быть решена ни одна из актуальных задач, стоящих перед страной.

Эти программно-политические установки дополнялись и уточнялись в течение всего года. В частности, была продолжена работа по правовому обеспечению развития партийной системы, усилению нормативных требований к кандидатам в депутаты представительных органов власти и совершенствованию избирательного законодательства.

Поиски оптимального соотношения между расходными полномочиями различных уровней власти и источниками их финансирования постоянно актуализировались результатами мониторинга ранее принятого законодательства. Одной из наиболее значимых вех в этом направлении стало заседание Государственного совета Российской Федерации 21 июля 2006 года, посвященное механизмам взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов.

Важнейшим приоритетом государственного строительства является решение проблемы доверия граждан к институтам государственной власти, поэтому актуально продолжение работы по совершенствованию структуры исполнительной власти и конфигурации властных полномочий всех ее элементов. Необходимо продолжение реформы местного самоуправления в части разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.

В становлении демократического конкурентного государства несомненна роль судебной системы, политических партий и институтов гражданского общества.

§ 1. Совершенствование политической системы и институтов гражданского общества4

Одним из принципиальных положений государственной политики России, провозглашенной в Послании Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, является дальнейшее совершенствование политической системы, решение проблем, которые возникли в ходе государственного строительства.

В 2007 году продолжился процесс развития законодательства в области совершенствования политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов власти.

Был принят ряд законов, направленных на повышение роли политических партий на выборах всех уровней власти, укрепление внутрипартийной дисциплины.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 64-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», а также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах» вносятся изменения в следующие законодательные акты:

В Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вносится норма, меняющая правила перераспределения депутатских мандатов. Согласно принятой поправке отказавшимся от мандата депутатам предоставлена возможность, если полномочия одного из депутатов его партии закончатся досрочно, вновь получить депутатский мандат. Также сокращено число региональных групп с 100 до 80.

Еще одно изменение избирательного законодательства призвано закрепить за партией, прошедшей в Государственную Думу, право самой решать, кого из кандидатов определять на освобождающиеся депутатские места. Ранее это решала Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, руководствуясь тем, что мандат выдавался кандидатам из одного и того же региона. Теперь же партии предоставлено право вручать мандат кандидату из любого региона. Более того, один и тот же претендент на депутатский мандат может дважды участвовать в распределении мандатов.

Также этим федеральным законом ряд законодательных актов приведен в соответствие с положениями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Закон предусматривает передачу органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предоставлению перечня региональных государственных организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий, а также муниципальных организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий на выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы.

В Налоговый кодекс Российской Федерации внесена норма, согласно которой налоговые органы предоставляют избирательным комиссиям в соответствии с законодательством о выборах и по результатам проверок сведения о размере и источниках доходов кандидата и его супруги(а), а также об имуществе, принадлежащем кандидату и его супруге(у) на праве собственности.

В Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации внесена норма, согласно которой ходатайство перед судом об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу может быть возбуждено следователем или дознавателем в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы, кандидата в Президенты Российской Федерации с согласия Генерального прокурора Российской Федерации, а в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации – с согласия прокурора субъекта Российской Федерации.

В Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» вносится норма, предусматривающая, что в отношении зарегистрированного кандидата без согласия прокурора (соответственно уровню выборов) не может быть возбуждено уголовное дело.

Этим же целям соответствует Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 188-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Данным Федеральным законом уточняется порядок подачи голосов избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, за группы кандидатов. В частности, установлено, что политическая партия вправе определить региональную группу кандидатов, к которой будут отнесены поданные за федеральный список кандидатов голоса избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации. Кроме того, внесен ряд дополнений, направленных на реализацию указанного положения.

На реализацию положения Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собрания о том, что субъект Российской Федерации в Совете Федерации должны представлять граждане, проживающие в нем не менее десяти лет, направлен Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 189-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Данным федеральным законом введено дополнительное требование, которому должен отвечать член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: для того чтобы быть избранным (назначенным) членом Совета Федерации, гражданину Российской Федерации необходимо проживать в совокупности не менее десяти лет на территории субъекта Российской Федерации, органом государственной власти которого осуществляется его избрание (назначение). Определен круг лиц, на которых не распространяется действие такого условия после вступления в силу данного федерального закона.

Для предотвращения радикальной ротации членов Совета Федерации в этом федеральном законе заложена норма, согласно которой он не распространяется на членов Совета Федерации в случае их назначения на новый срок от тех же субъектов Российской Федерации, представителями которых они являются на момент вступления данного закона в силу, либо в случае их назначения на новый срок от вновь образованного субъекта Российской Федерации в случае, если субъект Федерации, представителем которого они являлись в Совете Федерации, прекратил свое существование в результате данного объединения.

Требование о десятилетнем сроке проживания в регионе не будет распространяться на тех членов Совета Федерации, которые были избраны до вступления закона в силу, а также на военнослужащих и работников правоохранительных органов при условии, что их общий стаж в силовых структурах составляет не менее десяти лет.

На расширение круга лиц, которые могут быть назначены членами Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, направлены нормы следующих федеральных законов.

Федеральным законом от 30 января 2007 года № 6-ФЗ «О внесении изменения в статью 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» уточняются требования к членам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Согласно федеральному закону требование наличия у членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации юридического образования или ученой степени в области права перестает быть обязательным и заменяется обязательным наличием высшего профессионального образования.

Федеральным законом от 20 апреля 2007 года № 62-ФЗ «О внесении изменения в статью 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устраняется требование наличия у председателя избирательной комиссии субъекта Российской Федерации обязательного юридического образования, оно заменяется обязательным наличием высшего профессионального образования.

В Послании Президента была дана положительная оценка развитию институтов гражданского общества: численность общественных неправительственных организаций составляет 8 млн. человек, деятельность Общественной палаты по значимым для общества вопросам, особенно по проблемам борьбы с неуставными отношениями в армии и ксенофобией, получает растущую поддержку граждан.

Современное демократическое государство без существования таких институтов связи государства и общества невозможно. Президентом было предложено стимулировать развитие общественных организаций выделением 1,25 млрд. рублей из бюджета, что в два с половиной раза превышает показатели предыдущего года. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» обеспечил правовую базу развития данного направления проводимой политики и его финансирования. Уже в 2008 году 1224 общественные организации получат государственную поддержку по итогам конкурса, проводимого Общественной палатой, на получение государственных грантов.

В 2008–2010 годах предусмотрены средства на финансирование мероприятий в сфере реализации государственной национальной политики в объеме 240 млн. рублей ежегодно.

Введение целевой статьи расходов на реализацию государственной национальной политики будет способствовать повышению внимания к проблематике межнациональных отношений.

Также в федеральном бюджете предусмотрены средства на программы развития российских немцев и коренных малочисленных народов Севера.

В 2007 году при Объединенной комиссии по национальной политике и взаимоотношениям государства и религиозных объединений при Совете Федерации создан Координационный совет национально-культурных автономий и национальных общественных объединений.

§ 2. Совершенствование структуры и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации

Для реализации приоритетных задач государственной политики, направленной на улучшение качества жизни граждан, повышения уровня благосостояния и развития личности, безопасности страны, управления экономическими и финансовыми ресурсами и другими основными линиями деятельности целесообразно проводить усовершенствование системы государственных органов. Одним из курсов, направленных на прозрачность, ясность, динамичность и конструктивность в работе органов государственной власти с четким разделением их компетенции и инновационным мышлением, был выбран курс на совершенствование структуры Правительства Российской Федерации. В связи с этим, кабинет министров принял решения о сокращении избыточных государственных функций, о порядке взаимодействия между федеральными министерствами и находящимися в их подчинении федеральными службами и агентствами, в процессе реформы были приняты административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие порядок осуществления ими полномочий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 утвержден порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, установлены общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

На основании данного постановления федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых, осуществляет Президент Российской Федерации, руководствуются положениями, определенными в указанном документе, если федеральными законами или актами Президента Российской Федерации не установлены иные правила.

Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года № 452 (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 15 октября 2007 года № 675) утверждается Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с этим актом федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и в сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают и утверждают в соответствии с данным Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти перечни предоставляемых ими государственных услуг, а также обеспечивают их опубликование.

Предоставление государственных услуг осуществляется на основе стандартов государственных услуг, устанавливающих необходимый уровень их качества и доступности. До утверждения в установленном порядке стандарта государственной услуги ее предоставление осуществляется на основе требований, установленных законодательством Российской Федерации.

После очередной смены Правительства Российской Федерации осенью 2007 года и в целях дальнейшего совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти Президент России подписал Указ от 24 сентября 2007 года № 1274 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 11 октября 2007 года № 1359) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в котором на основании Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» расширил деятельность Министерства регионального развития Российской Федерации, передав ему функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, согласованию федеральных целевых и ведомственных программ в части комплексного территориального развития. Помимо этого, данному министерству были переданы функции по осуществлению прав госзаказчика федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов России и муниципальных образований. Также Минрегионразвитию России поручена координация деятельности государственной корпорации «Фонд содействия реформированию ЖКХ», по строительству и использованию олимпийских объектов в г. Сочи.

В Послании Президента Федеральному Собранию на 2007 год был сделан акцент на устранение инфраструктурных ограничений роста, модернизацию и развитие высокотехнологичных промышленных производств. В данном Послании термин «государственная корпорация» приобрел общенациональное значение.

Таким образом, определено направление, в котором будет двигаться вся система российской власти и соответственно административные изменения в структуре государственного управления – переход от этапа разгосударствления к этапу укрепления государства и расширения его влияния посредством осуществления политики государственного корпоративизма или корпоративного государства.

В целях реализации положений Послания Президента на 2007 год были созданы государственные корпорации: нанотехнологий (Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»), судостроения (Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация»), атомной энергетики, авиации, строительства олимпийских объектов. В Федеральном Собрании Российской Федерации на разных стадиях рассмотрения находятся законопроекты об учреждении государственных корпораций в нескольких сферах народного хозяйства России.

Указ расширил систему федеральных органов исполнительной власти путем введения новых структурных элементов Правительства Российской Федерации – государственного комитета и федерального надзора, которые призваны осуществлять функции по выработке государственной политики и по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере своей деятельности, руководство которой возложено на Правительство Российской Федерации.

В соответствии с данным указом Федеральное агентство по рыболовству преобразовывается в Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и получает функции Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в сфере рыболовства; Государственный комитет по делам молодежи.

Согласно указуМинистерство экономического развития и торговли Российской Федерации ограничивается в осуществлении ряда функций и возложенных на него ранее задач; его компетенция акцентируется на переговорах о вступлении России в ВТО и функциях оценки и прогнозирования экономической динамики.

На основании указа Президента России возрастает роль финансового направления деятельности Правительства, в частности устанавливается, что Министр финансов Российской Федерации становится Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации.

Кроме того, в рамках совершенствования структуры Правительство России продолжает работу над делегированием федеральными органами исполнительной власти полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В данном направлении сформирована основная система и методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825. Так, в перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации обозначено 43 пункта, среди которых объем валового регионального продукта, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного человека, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников, уровень безработицы, прожиточный минимум, медицинская помощь в регионе, качество образования и другие важные, социально значимые вопросы. В данном правовом акте внимание сконцентрировано на форме доклада высшего должностного лица субъекта Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и планируемые значения на трехлетний период. Этот документ, безусловно, важен, поскольку он дает ясное представление об основных значимых для общества целях деятельности органов государственной власти, исполнении ими рекомендаций Президента Российской Федерации, механизмах и проблемах их достижения.

Совет Федерации поддерживает подобную систему оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации и считает целесообразным введение такого прецедента в законодательных и судебных органах власти. Вместе с тем Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации содержит некоторые недостатки, например, не определен возможный результат оценивания показателей (шкала оценок «удовлетворительно» («неудовлетворительно») и т.п.); неясно, как нужно учитывать в общей оценке динамику показателей, а также каким образом должны влиять на общую оценку прогнозы; как из факта достижения тем или иным показателем конкретного значения вычленять вклад органа власти субъекта Российской Федерации; как получить целостную оценку сложных показателей, состоящих из нескольких простых показателей, и так далее.

Утвержденные комиссией дополнительный перечень показателей и состав отчетного доклада высшего должностного лица субъекта Федерации громоздки и неясны. Предложенная комиссией таблица показателей может быть заполнена статистическими органами без участия иных лиц (кроме показателей опросов, показывающих уровень удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти).

Слабой методической стороной указа является то, что оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации предполагается целиком на административной основе. Не предусмотрены оценка работы органов исполнительной власти в законодательных собраниях регионов, участие в таких оценках органов местного самоуправления, привлечение к обсуждению институтов гражданского общества и населения.

Реализация политики государства предполагает оценки показателей с учетом приоритетности, однако утвержденная методика не предусматривает учета приоритетов. При практической реализации указа, проведении оценок по принятой методике могут появиться серьезные трудности в получении адекватной информации, необходимой для принятия государственных решений.

Помимо этого, были приняты законы, направленные на ужесточение общих требований к представителям исполнительных органов государственной власти. В частности, в связи с особенностями правового положения лиц, являющихся членами Правительства Российской Федерации, для них были установлены ограничения на занятие отдельными видами деятельности, а также введены более жесткие требования в отношении гражданства.

Федеральный конституционный закон от 2 марта 2007 года № 3-ФКЗ «О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, а также должности государственной и муниципальной службы» предусмотрел ряд ограничений для членов Правительства Российской Федерации, в частности право на занятие оплачиваемой деятельностью, финансируемой за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Кроме того, законом введен запрет для указанных лиц состоять в органах управления, попечительских и наблюдательных советах иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также их структурных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или взаимными договоренностями федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Федеральным конституционным законом от 30 января 2007 года № 1-ФКЗ«О внесении изменений в статьи 7 и 9 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» внесены изменения в статьи 7 и 9 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которыми Председатель Правительства Российской Федерации, заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры должны быть гражданами Российской Федерации и не только не иметь гражданства иностранного государства, но и вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Подведение итога проведенного мониторинга мероприятий, направленных на совершенствование структуры федеральных исполнительных органов власти, дает основания утверждать, что Правительство Российской Федерации стремится реализовать основные направления своей деятельности путем четкого распределения полномочий и персонифицирования ответственности между структурными подразделениями, конструктивно подойти к вопросу исполнения вменяемых им нормами закона обязанностей, повысить качество работы структурных подразделений, направленной на улучшение жизни граждан России и совершенствование антикризисных мер по дальнейшему выводу России из системного кризиса.

§ 3. Законодательное обеспечение реформы местного самоуправления5

Минувший год характеризуется совершенствованием организационных, финансовых и правовых основ местного самоуправления. По состоянию на 1 января 2008 года на территории Российской Федерации утверждены границы 24 154 муниципальных образований (без учета Республики Ингушетия и Чеченской Республики), в том числе 523 городских округа, 1799 муниципальных районов, 1732 городских поселения, 19 864 сельских поселения и 236 внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. По сравнению с данными на 1 января 2007 года число муниципальных образований уменьшилось на 65, при этом сельских поселений стало меньше на 55, городских поселений – на 9, муниципальных районов – на 2.

В подавляющем большинстве муниципальных образований (99% от общего количества) представительные органы формируются на муниципальных выборах. В них избраны 251,5 тыс. депутатов. В 16 676 муниципальных образованиях их главы избираются на муниципальных выборах, в 7241 – представительным органом из своего состава. В 20 042 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования. В 3826 муниципальных образованиях главы местных администраций назначаются по контракту.

На 1 января 2008 года в органах местного самоуправления работали 328,3 тыс. муниципальных служащих, что на 8200 человек больше, чем год назад.

2007 год характеризуется укреплением взаимодействия (сотрудничества) поселений с муниципальными районами. 16 830 поселений (77,9%) заключили соглашения с муниципальными районами о передаче полномочий. При этом 10,6 тыс. поселений передали муниципальным районам от 1 до 5 вопросов местного значения, более 3,3 тыс. поселений – от 6 до 10 вопросов, 1683 поселения – от 10 до 20 вопросов, свыше 600 поселений – более 20 вопросов местного значения.

Достаточно активно шел процесс передачи органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. По состоянию на 1 ноября 2007 года действует 785 законов субъектов Федерации по данному вопросу.

Существенно укреплялась финансовая база местного самоуправления. Согласно данным официальной отчетности общий объем утвержденных на 2007 год доходов местных бюджетов составил 1687,2 млрд. рублей, что на 165,6 млрд. рублей (на 10,9%) выше уровня 2006 года. Собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения увеличились по сравнению с 2006 годом на 62,8 млрд. рублей и составили в 2007 году 1147 млрд. рублей. В структуре собственных доходов местных бюджетов доля налоговых доходов в среднем по Российской Федерации составляет 517 млрд. рублей.

В 2007 году продолжалась работа по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении. При этом удалось принять весомый пакет федеральных законов, направленных на реализацию программных установок государственной политики в сфере федеративных отношений и организации местного самоуправления, содержащихся в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, претворить в жизнь меры по обеспечению реформы местного самоуправления. В рамках совершенствования законодательных основ местного самоуправления в 2007 годубыло принято 6 федеральных законов. Этими законами внесены изменения непосредственно в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они касались различных аспектов деятельности муниципальных образований и были направлены в основном на устранение недостатков, выявленных в ходе реформы местного самоуправления, а также на устранение противоречий с нормами других федеральных законов.

Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 24-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной и муниципальной службы»уточнены элементы статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Этим же законом, а также Федеральным законом от 18 июля 2007 года № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления» введены требования, направленные на обеспечение стабильности и активизации деятельности представительных органов местного самоуправления, установление их ответственности за непроведение заседаний представительного органа.

Федеральным законом от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»внесены изменения и дополнения, уточняющие порядок изменения границ, территорий и преобразования муниципальных образований. Статьей 3 этого же закона внесены существенные изменения в Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании» в части определения территории, установления границ, порядка создания (преобразования) и реорганизации закрытого административно-территориального образования, установления структуры органов местного самоуправления.

Данным законом была расширена компетенция органов местного самоуправления в части содействия развитию предпринимательства.

Серьезным шагом в сфере обеспечения единства основных принципов организации муниципальной службы в Российской Федерации, взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы стало принятие Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Вновом федеральном законе предложено более детальное нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в системе организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

В 2007 году произошли значительные изменения, которые касаются осуществления бюджетного процесса на муниципальном уровне. Принят Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Указанный закон должен создать правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех его стадиях, повысить самостоятельность и ответственность всех уровней государственной власти, местного самоуправления, а также эффективность и прозрачность управления общественными финансами. Весь процесс работы над бюджетом будет осуществляться на основе новой методологии, которая предполагает переход к среднесрочному бюджетному планированию, выделению средств из бюджетов для достижения конечных результатов и формированию бюджетов на трехлетний период.

Существенно расширяет полномочия органов местного самоуправления в области дорожного хозяйства Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этим законом к полномочиям органов местного самоуправления отнесен большой блок вопросов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог, принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, установление стоимости и перечня услуг по приведению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения.

Таким образом, на федеральном уровне сформирована правовая основа для создания эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. В 68 субъектах Российской Федерации, в которых проживает более 100 млн. человек, положения Федерального закона № 131 реализуются в полном объеме. В остальных субъектах Российской Федерации предстоит завершить переход к новой системе местного самоуправления до 1 января 2009 года. При этом целесообразно использовать опыт, накопленный в ряде муниципальных образований, в том числе опыт муниципальных образований, являющихся победителями во всероссийском конкурсе на звание «Лучшее муниципальное образование», «Лучший муниципальный служащий», который выявляет лучшие примеры деятельности муниципальных образований, лучшую практику.

До завершения переходного периода предстоит обеспечить завершение комплекса проводимых мероприятий, направленных на создание эффективной системы местного самоуправления в Российской Федерации. Особого внимания заслуживает вопрос сбалансированности местных бюджетов вновь образованных муниципальных образований. Необходимы всесторонняя информационная поддержка реформы местного самоуправления, постоянное разъяснение широким слоям населения целей проводимых преобразований. Субъектам Российской Федерации предстоит решить целый комплекс задач, связанных с нормативным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, организационным и методическим сопровождением их деятельности, подготовкой муниципальных кадров, а также осуществлением контроля за исполнением возложенных на органы местного самоуправления отдельных полномочий субъекта Российской Федерации.

Следует провести большую работу по приведению в соответствие с требованиями градостроительного и земельного законодательства границ большинства муниципальных образований, утвержденных ранее в виде картографического описания, необходимо завершить безвозмездную передачу в муниципальную собственность государственного имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, а также продолжить разграничение имущества между муниципальными образованиями, создать административные регламенты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Устойчивому развитию местного самоуправления мешает неудовлетворительное состояние муниципальной статистики, разрушенной в 90-е годы. Постановлением Росстата от 29 декабря 2006 года установлен обширный перечень показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, которые должны предоставляться органами местного самоуправления органам государственной власти. Органы местного самоуправления продолжают испытывать значительные трудности в получении от органов государственной статистики, хозяйствующих субъектов, налоговых органов всех необходимых исходных данных для формирования статистических показателей по муниципальному образованию.

В связи с переходом к трехлетнему социально-экономическому и финансовому планированию разработка программ социально-экономического развития муниципальных образований становится необходимостью для всех типов муниципальных образований. Назрел переход к программно-целевому управлению развитием муниципальных образований и территорий, выработке моделей их комплексного и устойчивого развития.

Для организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации образован Общероссийский конгресс муниципальных образований, который следует рассматривать как основной орган, призванный обеспечивать координацию деятельности органов местного самоуправления. Важным событием минувшего года стало утверждение указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 2007 года состава Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Деятельность этого Совета имеет важное стимулирующее значение для успешного разрешения проблем совершенствования местного самоуправления.

§ 4. Законодательное обеспечение информационного развития России6

Нормативно-правовое регулирование сферы информационных технологий является одним из необходимых условий информационного развития страны.

В 2007 году в Российской Федерации принят ряд федеральных законов, затрагивающих сферу информационных технологий, в том числе: от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», от 9 февраля 2007 года № 18-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 38 Федерального закона «О рекламе», от 12 апреля 2007 года № 48-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления требований к указанию стоимостных показателей», от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму», от 30 октября 2007 года № 239-ФЗ «О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» был разработан и принят с учетом задач, поставленных в Послании Президента на 2007 год. В нем обращено внимание на опасность продолжающихся попыток разжигания в стране межнациональной и межконфессиональной розни, что требует принятия поправок в законодательство, ужесточающих ответственность за экстремистские проявления в информационной сфере.

Необходимость принятия Федерального закона от 9 февраля 2007 года №16-ФЗ «О транспортной безопасности» обусловлена в первую очередь растущей угрозой террористических актов на объектах транспортного комплекса. Федеральный закон предусматривает создание единой государственной информационной системы обеспечения транспортной безопасности.

В настоящее время рассматривается проект федерального закона № 389539-4 «О внесении изменения в статью 85 Воздушного кодекса Российской Федерации» (об уточнении порядка передачи персональных данных пассажиров). Законопроект предоставляет правоохранительным органам электронный доступ к системе бронирования билетов авиакомпаний для усиления мер по борьбе с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации и выявления лиц, относящихся к потенциальным террористам и криминальным элементам.

Федеральный закон от 12 апреля 2007 года № 48-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления требований к указанию стоимостных показателей» направлен на повышение статуса российской валюты и способствует росту доверия к ней со стороны российских граждан.

Принятие указанных выше законов, на наш взгляд, положительно влияет на имидж Российской Федерации, способствует укреплению позиций России в международном сотрудничестве в сфере информационно-коммуникационных технологий.

В целях возрождения в стране библиотечного дела, о чем говорилось в Послании Президента на 2007 год, законодатели также разработали ряд законопроектов. В настоящее время на рассмотрении в Государственной Думе находятся: проект федерального закона № 450002-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле» (в части совершенствования деятельности библиотек), а также проект федерального закона № 449994-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием изменений в Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле». Разработка этих законопроектов направлена на расширение сферы деятельности библиотек с момента принятия базового закона. Крупнейшим библиотекам, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации, предоставляется возможность создавать информационные системы, состоящие из документов в электронном виде.

Разработка проекта федерального закона № 377311-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» связана с появлением новых понятий, терминов, определений в регулировании книжного дела. Законопроект регулирует вопросы формирования обязательного экземпляра электронных изданий.

Концепции указанных законопроектов поддержаны профильными комитетами Государственной Думы, комитетами и комиссиями Совета Федерации, в том числе Комиссией Совета Федерации по информационной политике.

Следует отметить, что в соответствии с планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части регулирования деятельности электронных библиотек)». Целью законопроекта является создание правовой основы для деятельности электронных библиотек, совершенствование законодательства о библиотечном деле, а также защита прав авторов при использовании их произведений в деятельности электронных библиотек. Электронные библиотеки являются одним из информационных ресурсов, позволяющим гражданам и организациям реализовывать право, закрепленное Конституцией Российской Федерации, свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Одним из важнейших направлений законодательного регулирования информационной сферы является правовое регулирование деятельности информационно-коммуникационных сетей, в том числе сети Интернет.

В настоящее время российское законодательство не дает определения понятия «сайт» («сайт в сети Интернет»). Федеральные законы «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «О средствах массовой информации» не определяют интернет-сайт как «информационный ресурс» или «средство массовой информации». Рабочая группа Комиссии Совета Федерации по информационной политике прорабатывает вопрос о внесении изменений в вышеперечисленные федеральные законы, а также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Эти изменения должны обеспечить необходимую правовую основу для контроля за интернет-сайтами и повышения ответственности физических и юридических лиц за их работу.

Актуальными являются вопросы информационной безопасности. В настоящее время Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ разрабатывается проект модельного закона «Об Интернете», положения которого в дальнейшем могут быть использованы в российском законодательстве.

Важнейшим политическим вопросом является повышение информационной открытости государственных органов, обеспечение права граждан на получение объективной информации о деятельности государственных органов власти. Основными условиями развития информационного общества в России являются: эффективный межведомственный и межрегиональный информационный обмен; интеграция государственных информационных систем и ресурсов; увеличение объемов и качества государственных услуг, предоставляемых в электронном виде. Решение этих задач вплотную приблизит Россию к созданию «электронного правительства». Создание законодательной базы обеспечения функционирования «электронного правительства» – одно из основных направлений работы как Совета Федерации в целом, так и Комиссии Совета Федерации по информационной политике.

Советом Федерации одобрен Федеральный закон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», устанавливающий виды документированной информации, в том числе в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Российское законодательство содержит нормативные акты, затрагивающие проблему доступа граждан к информации. В то же время существует необходимость принятия самостоятельных законов, регламентирующих доступ к информации, использование электронной цифровой подписи, функционирование единой социальной карты. Кроме того, в настоящее время полностью не решена проблема правового регулирования доступа к информации о деятельности органов власти.

Комиссия Совета Федерации по информационной политике участвует в работе над принятыми Государственной Думой в первом чтении проектом федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», проектом федерального закона «О внесении изменений в статьи 38 и 39 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации». Цель законопроектов – обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

В настоящее время при участии Комиссии прорабатываются вопросы по подготовке предложений в федеральное законодательство, регламентирующих использование социальных карт и применение технологий интеллектуальных карт в социальной сфере.

Правоприменительная практика показала необходимость внесения изменений в принципы налогообложения печатных средств массовой информации. Комиссия Совета Федерации по информационной политике совместно с Роспечатью и Гильдией распространителей печатной продукции разрабатывает предложения о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, которые должны исключить двойную уплату НДС при списании нереализованных тиражей, исключить из налогооблагаемой базы начисления НДС и налога на прибыль от бесплатного распространения части тиража внутри целевой аудитории (это является обычной практикой новых изданий для расширения аудитории), распространить действие льготной ставки НДС в 10% на производство и распространение изданий, подписку на них.

Следует отметить, что актуальной остается проблема распространения контрафактной и фальсифицированной продукции практически во всех отраслях отечественной экономики, в связи с чем необходима ликвидация пробелов в законодательстве, регулирующем вопросы борьбы с распространением указанной продукции. На рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации находятся законопроекты, направленные на создание единой государственной концепции по борьбе с производством и распространением контрафактной и фальсифицированной продукции.

Формирование информационного общества в России – это системная и долгосрочная задача, решение которой позволит повысить конкурентоспособность нашей экономики, укрепить безопасность страны, обеспечить государственные гарантии конституционных прав граждан Российской Федерации в информационной сфере.

§ 5. Совершенствование финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности с позиции федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов7

Принятие Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и Федерального закона от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» создает правовую основу для освоения нового поколения бюджетных технологий, которые позволят добиваться более высоких результатов в экономической политике России и в ее бюджетных расходах.

Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 10 мая 2006 года отмечал, что «большая часть расходов федерального бюджета должна быть ориентирована на конечный результат».

Федеральный бюджет на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов впервые сформирован и будет исполняться на основе нового бюджетного законодательства и в соответствии с общепризнанными в мировой практике принципами, стандартами и процедурами, в полной мере обеспечивающими реализацию принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на решение задач, поставленных Бюджетным посланием Президента Российской Федерации на 2008–2010 годы. Это является продолжением реформы бюджетного процесса.

Бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает повышение ответственности и расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по управлению финансами в целях достижения запланированных результатов. Такое расширение полномочий в рамках выделенных бюджетных ассигнований было предусмотрено поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Поэтому для эффективности бюджетных расходов на этапе исполнения бюджета очень важно, чтобы Федеральное Собрание Российской Федерации обладало достаточным объемом полномочий для наиболее эффективного управления финансовыми ресурсами в целях достижения запланированных результатов.

Однако в принятой новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации не нашли отражения вопросы самостоятельного финансового регулирования Федерального Собрания Российской Федерации, внесенные Советом Федерации.

Эффективное обеспечение законотворческой деятельности Совета Федерации является одним из главных вопросов ведения Комиссии по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации. Данное направление включает в себя формирование бюджета и сметы расходов по обеспечению деятельности Совета Федерации, а также контроль за эффективностью его исполнения.

Принимая во внимание, что нынешнее законодательство страдает не только от невысокой эффективности координации федерального центра и регионов, но также от слабого взаимодействия всех частей системы обеспечения парламентской деятельности, Комиссия Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации на основе анализа разносторонней информации о структурах, функциях и эффективности деятельности законодательных органов власти в центре, в регионах и за рубежом с учетом мирового опыта в данном вопросе разработала финансово-экономическую модель обеспечения парламентской деятельности, которая в настоящее время успешно реализуется не только в Совете Федерации, но и в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации.

Под финансово-экономической моделью обеспечения парламентской деятельности следует понимать устойчивую систему оптимальных форм, методов и принципов финансового, правового, экономического, информационного, кадрового и других видов обеспечения, сложившихся на основе действующего законодательства и регламентных норм субъектов законодательного права.

Составление и реализация бюджета и сметы расходов является главной составляющей финансово-экономического обеспечения деятельности Совета Федерации.

Законодательная и нормативно-правовая база финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности основывается на нормах базового Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», федеральных законов, Бюджетного кодекса Российской Федерации, федерального закона о бюджете на трехлетний период и текущий год, на стандартах обеспечения деятельности Совета Федерации.

В связи с принятием новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24 июля 2007 года №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» финансово-экономическая модель обеспечения деятельности Совета Федерации получила дальнейшее развитие.

Комиссия совместно с Комитетом Совета Федерации по бюджету, Финансово-экономическим управлением Аппарата Совета Федерации на протяжении всей весенней сессии 2007 года активно трудилась над разработкой проекта бюджета Совета Федерации на 2008–2010 годы и его принятием Государственной Думой, а также над внесением поправок в новую редакцию Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Комиссия, используя передовой зарубежный опыт и принимая во внимание, что парламентская деятельность в России не в полной мере обеспечена законодательно, предложила в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации учесть:

независимость парламентариев от исполнительной власти по вопросам финансового обеспечения и управления;

увеличение возможностей парламентариев самостоятельно использовать свои бюджеты при одновременном совершенствовании контроля за расходами.

Комиссия, руководствуясь статьей 10 Конституции Российской Федерации, а также мировым опытом в обеспечении парламентской деятельности, предложила включить в проект новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации следующий пункт: «предоставить финансовую автономию палатам Федерального Собрания Российской Федерации, включающую право Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации самостоятельно устанавливать и утверждать годовые и трехлетние бюджеты, а также нормы и нормативы финансового и материально-технического обеспечения их деятельности при осуществлении контроля за исполнением бюджета и сметы расходов со стороны контрольных комитетов и комиссий.

Однако данные предложения Совета Федерации, касающиеся самостоятельного финансового регулирования деятельности Федерального Собрания Российской Федерации, поддержанные президиумом Совета законодателей в феврале 2007 года, в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации не были учтены Правительством Российской Федерации и Государственной Думой.

Поэтому Комиссия будет продолжать работу по совершенствованию финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности в целях реализации установленного для Совета Федерации трехлетнего бюджета на 2008–2010 годы. Бюджет Совета Федерации на 2008 составит 2,59 млрд. рублей, 2009 г. –2,86 млрд. рублей, 2010г. – 3,14 млрд. рублей.

В соответствии с трехлетним бюджетом и изменением бюджетной классификации в смете расходов Совета Федерации упорядочены статьи расходов, с учетом средней базы за последние два года и реализации сметы Совета Федерации предшествующих лет. Если ранее смета Совета Федерации составлялась с учетом прежних затрат, то на сегодня она упорядочена в соответствии с новой бюджетной классификацией и новым трехлетним бюджетом.

Указанные объемы финансовых средств на 2008–2010 годы позволяют Совету Федерации ежегодно обеспечивать выплату заработной платы членам Совета Федерации, их помощникам, сотрудникам Аппарата Совета Федерации в соответствии с запланированными ежегодными индексациями, а также финансирование в полном объеме всех намечаемых Советом Федерации мероприятий.

Работа по определению бюджетной политики и финансовому обеспечению деятельности Совета Федерации проводится под руководством Председателя Совета Федерации, Руководителя Аппарата Совета Федерации, Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации и Комитета Совета Федерации по бюджету.

Бюджетная политика предусматривает следующие приоритетные направления финансирования:

обеспечение полного и бесперебойного финансирования текущей деятельности Совета Федерации в соответствии с принятыми стандартами обеспечения деятельности Совета Федерации;

обеспечение финансирования всех проводимых Советом Федерации мероприятий (парламентские слушания, «круглые столы», семинары, конференции, форумы и так далее);

создание надлежащих условий для эффективной работы членов Совета Федерации и работников Аппарата, включая техническое переоснащение рабочих мест, реконструкцию помещений и инженерных систем Совета Федерации.

Комиссия Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации в соответствии с вопросами ведения рекомендует приоритетные направления финансирования, инициирует разработку стандартов обеспечения деятельности Совета Федерации, рассматривает и одобряет проекты смет расходов на обеспечение деятельности Совета Федерации на соответствующие годы, ежеквартально заслушивает отчеты об исполнении сметы расходов, принимает оперативные решения по возникающим в течение периода вопросам.

Учитывая изложенное, Комиссия в перспективе сосредоточит свое внимание на совершенствовании финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности в рамках принятия трехлетнего бюджета на 2008–2010 годы.

Анализируя правовое обеспечение законотворческого процесса, необходимо отметить, что качество принимаемых законов могло бы быть значительно выше, если бы все этапы работы субъектов права законодательной инициативы регулировались на законодательном уровне.

Данные проблемы могут быть разрешены путем принятия трех законов, определяющих статус Федерального Собрания; систему нормативных правовых актов в Российской Федерации; порядок принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов.

В Совете Федерации распоряжением Председателя Совета Федерации «О создании рабочей группы для разработки проектов федеральных законов о Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации, о нормативных правовых актах, о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» создана рабочая группа Совета Федерации, в которой активно работают члены комиссии по подготовке проекта федерального закона «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации».

Одной из целей разработки данного законопроекта является создание оптимальных условий обеспечения функционирования высшего органа законодательной и представительной власти Российской Федерации – Федерального Собрания Российской Федерации.

Работая непосредственно над проектом федерального закона «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации», комиссия определила в нем пути дальнейшего совершенствования и развития обеспечения парламентской деятельности.

По предложению Комиссии в данном законопроекте закреплены положения о финансовой независимости и самостоятельности парламента, что позволит повысить эффективность законотворчества за счет совершенствования оптимальной финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности.

Зарубежный парламентский опыт показывает, что формирование и использование самостоятельного бюджета как парламента в целом, так и его палат дает парламентариям независимость от исполнительной власти в реализации ими своих конституционных полномочий.

Принятие данного закона позволит решить комплекс вопросов, в том числе повысить эффективность законотворчества за счет использования оптимальной финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности с учетом мирового опыта.

В проекте федерального закона «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации» предусматривается:

Статья 52. Гарантии деятельности Федерального Собрания

1. Федеральное Собрание самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности палат Федерального Собрания.

2. Управление и (или) распоряжение федеральными органами исполнительной власти средствами на обеспечение деятельности палат Федерального Собрания и (или) членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы не допускается.

Статья 53. Расходы на содержание Федерального Собрания

1. Палаты Федерального Собрания самостоятельно устанавливают нормы и нормативы финансового и материально-технического обеспечения их деятельности.

2. Финансирование деятельности палат Федерального Собрания осуществляется за счет средств федерального бюджета в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации, с особенностями, предусмотренными настоящим федеральным законом.

3. Размер финансовых средств, необходимых для обеспечения деятельности палат Федерального Собрания, включая выплаты денежного содержания членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, оплаты труда работников администраций палат Федерального Собрания, помощников членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, определяется палатами Федерального Собрания при формировании федерального бюджета и принятии федерального закона о федеральном бюджете на следующий год.

4. Смета расходов Федерального Собрания входит составной частью в раздел федерального бюджета, учитывающий расходы на содержание Федерального Собрания.

Совет Федерации будет добиваться принятия данного федерального закона.

§ 6. Вопросы совершенствования правосудия8

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год «России надо быть сильной и конкурентоспособной» было отмечено, что сделан существенный шаг в модернизации судебно-правовой системы. Большинство необходимых законодательных и иных нормативных правовых актов уже принято. Изменения коснулись не только организации и условий работы судов, но и процедур, обеспечивающих защиту прав личности и доступность правосудия.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 года № 583 была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы.

Основной целью данной Программы является повышение качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Ее принятие направлено на решение новых задач, обусловленных стремлением России соответствовать мировым стандартам в области судопроизводства, а также развитием информационных технологий. Программа предполагает комплексное решение проблем обеспечения доступности, открытости и прозрачности правосудия, повышения доверия общества к правосудию и эффективности рассмотрения дел, обеспечения независимости судей и повышения уровня исполнения судебных актов, а также создание условий для осуществления правосудия.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов являются существенными факторами, влияющими на уровень осуществления правосудия. В связи с этим Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам в 2007 году был проведен «круглый стол» на тему «Профессиональная переподготовка и повышение квалификации федеральных и мировых судей, работников аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации» (26 февраля 2007 года, г. Москва).

Реализация Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы позволила в целом сформировать систему профессионального обучения кадров, центральным звеном которой стали Российская академия правосудия и Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Так, с 2002 по 2006 годы в Российской академии правосудия и ее десяти региональных филиалах прошли повышение квалификации 15 629 судей и 25 320 работников аппарата судов, что превысило установленные Программой количественные показатели.

Однако следует констатировать, что не все проблемы профессиональной подготовки и переподготовки кадров для судебной системы решены в полной мере. Пока не удалось обеспечить возможность каждому судье один раз в три года в течение месяца пройти повышение квалификации с отрывом от работы. Не сформирована до настоящего времени система специальной профессиональной подготовки кандидатов в судьи, что, в свою очередь, не позволяет реализовать положение Программы, согласно которому не менее 1 тыс. человек из числа юристов, претендующих на звание судьи, должны пройти предварительное обучение в течение 3–4 месяцев перед назначением на должность.

Недостаточная подготовка претендентов на должности судей подтверждается результатами сдачи ими экзамена на должность судьи. Так, в некоторых субъектах Российской Федерации от 50% до 70 % претендентов на должности судей получают неудовлетворительные оценки. Более того, практика работы экзаменационной комиссии по приему экзамена на должность судьи при Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации также свидетельствует о том, что более одной трети претендентов не готовы к работе в качестве федеральных судей.

Формирование и развитие эффективной системы подготовки кандидатов в судьи и специалистов для работы в судах, повышения квалификации судей и работников аппаратов судов в значительной мере сдерживается недостаточным уровнем развития материально-технической базы Российской академии правосудия и ее филиалов, в первую очередь недостатком учебных площадей, а также отсутствием общежитий для проживания слушателей.

Требуется дальнейшее совершенствование законодательного регулирования профессиональной переподготовки и повышения квалификации судей. В частности, необходимо внесение поправок в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», предусматривающих прохождение специальной профессиональной подготовки вновь назначенных судей в Российской академии правосудия и стажировки в судах продолжительностью до 6 месяцев, а также обязательное прохождение судьями повышения квалификации с отрывом от работы не реже одного раза в три года.

В целях повышения качества обучения слушателей необходимо привлечение в учебный процесс наиболее опытных и квалифицированных преподавателей и практических работников, в том числе действующих судей. Для этого, в частности, необходимо существенно повысить нормативы почасовой оплаты труда преподавателей, занятых в системе переподготовки и повышения квалификации судей и работников аппаратов судов.

При подготовке нового поколения государственных стандартов высшего профессионального образования необходимо обеспечить возможность осуществлять специализированное обучение кадров для судебной системы, в том числе проводить по специальной магистерской программе подготовку к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи.

В связи с переходом на двухступенчатую (бакалавр – магистр) систему высшего профессионального образования необходимо уточнение квалификационных требований для замещения должностей судей, работников аппаратов судов и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

Реализация Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002–2006 годы положила начало позитивным изменениям и в деятельности судебной системы. Были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процедуры и меры, обеспечивающие защиту прав личности и доступность правосудия.

Так, в целях повышения доступности правосудия существенно увеличена численность судейского корпуса, административного и вспомогательного персонала судов общей юрисдикции и арбитражных судов, развивается система мировых судов, значительно повышена оплата труда судей.

В решении задач модернизации и укрепления судебной власти, совершенствования правосудия по-прежнему приоритетной остается реализация инициатив высших судов и органов судейского сообщества по совершенствованию законодательства9.

В 2007 году продолжилась работа по совершенствованию системы судоустройства в стране и, в частности, по отдельным субъектам Российской Федерации с целью надлежащего выполнения возложенной на суды задачи – защите конституционных и иных прав и свобод граждан.

По вопросам преобразования судов были приняты: Федеральный конституционный закон от 29 ноября 2007 года № 6-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 24 и 331 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Федеральный закон от 8 марта 2007 года № 32-ФЗ «Об упразднении некоторых районных судов Липецкой области», Федеральный закон от 29 марта 2007 года № 40-ФЗ «Об упразднении некоторых районных судов Рязанской области», Федеральный закон от 10 мая 2007 года № 73-ФЗ «Об упразднении некоторых районных судов Псковской области», Федеральный закон от 10 мая 2007 года № 72-ФЗ «Об упразднении Тунгиро-Олекминского районного суда Читинской области», Федеральный закон от 5 июля 2007 года № 128-ФЗ «Об упразднении некоторых военных судов», Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 146-ФЗ «О создании Магасского районного суда Республики Ингушетия», Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 145-ФЗ «Об упразднении и создании некоторых районных судов Ростовской области», Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 144-ФЗ «Об упразднении и создании некоторых районных судов Саратовской области», Федеральный закон от 27 ноября 2007 года № 274-ФЗ «О преобразовании судов общей юрисдикции Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа в связи с образованием Красноярского края».

В целях повышения доступа граждан к правосудию претерпела существенные изменения мировая юстиция в 51 субъекте Российской Федерации. Данные изменения стали возможными в связи с положениями Федерального закона от 11 марта 2006 года № 36-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации», который позволяет с 1 января 2007 года осуществлять создание судебных участков мировых судей субъектов Российской Федерации из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек.

По законодательным инициативам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – Республики Адыгея, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Карелия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Марий Эл, Республики Саха (Якутия), Республики Северная Осетия – Алания, Республики Татарстан, Удмуртской Республики, Чеченской Республики, Чувашской Республики, Алтайского края, Красноярского края, Пермского края, Приморского края, Амурской области, Астраханской области, Белгородской области, Вологодской области, Воронежской области, Владимирской области, Ивановской области, Иркутской области, Калужской области, Калининградской области, Кемеровской области, Кировской области, Костромской области, Курской области, Московской области, Нижегородской области, Новгородской области, Омской области, Оренбургской области, Пензенской области, Псковской области, Рязанской области, Саратовской области, Самарской области, Сахалинской области, Тамбовской области, Тверской области, Томской области, Тульской области, Ульяновской области, Читинской области, Ярославской области, города Москвы, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и согласованным с Верховным Судом Российской Федерации были приняты соответствующие федеральные законы о внесении изменения в статью 1 Федерального закона «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации», что позволило увеличить число мировых судей и количество судебных участков.

Целесообразность увеличения числа мировых судей и соответствующего им количества судебных участков в названных субъектах Российской Федерации связана с тем, что в некоторых районах численность населения на одном судебном участке приближена к максимуму, а в ряде случаев превышает верхний предел критерия численности населения, установленный Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации».

Принятие вышеуказанных федеральных законов позволило обеспечить эффективную работу института мировых судей, снизить служебную нагрузку на судей, создать необходимые условия для реального и свободного использования каждым заинтересованным лицом его конституционного права на судебную защиту.

В соответствии с протокольным поручением Совета Федерации от 24 ноября 2006 года № 311/6 и пунктом 1 статьи 93 Регламента Совета Федерации была создана рабочая группы по выработке комплексных правовых мер, направленных на совершенствование деятельности мировых судей. В результате проведенных заседаний рабочей группы в 2007 году были выявлены некоторые основные проблемы законодательного регулирования деятельности мировых судей, к которым относятся:

включение должности мирового судьи в сводный перечень государственных должностей субъекта Российской Федерации;

отнесение должностей работников аппарата мирового судьи к самым низким категориям и группам должностей;

отсутствие в процессуальных законах подробной регламентации деятельности мирового судьи, что негативно сказывается на эффективности осуществления ими правосудия;

отсутствие подробной регламентации примирительной процедуры сторон судебного разбирательства, которую проводит мировой судья;

наличие сложности пересмотра судебных решений мировых судей.

Необходимо также отметить, что одной из важных проблем при уголовном судопроизводстве у мирового судьи является применение к виновным мер наказания, предусмотренных санкциями статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации. Так, исправительные работы стали назначаться лишь осужденным, не имеющим основного места работы. В связи с отсутствием рабочих мест возникают сложности в обеспечении реального исполнения наказания лицами, нигде не работающими. В то же время в отношении осужденных, имеющих постоянное место работы, сужается перечень мер наказания, которые могут назначаться мировым судьей. Отложено введение в действие нормы, касающейся назначения судами таких видов уголовного наказания, как обязательные работы, ограничение свободы, арест. Это ведет к тому, что на практике суды по делам о преступлениях небольшой и средней тяжести могут назначить (за исключением штрафа) только реальное или условное наказание в виде лишения свободы.

Комитетом Совета Федерации по правовым и судебным вопросам продолжается работа по изучению и совершенствованию деятельности мировых судей.

В своем выступлении на заседании Совета судей Российской Федерации 4 декабря 2007 года председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам А.Г. Лысков отметил некоторые из основных правовых недостатков законодательства, регулирующего деятельность судебной системы и предложил пути их устранения. Так, существенным, важным шагом является разработка членами Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам проектов федеральных законов «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О статусе судей Российской Федерации» (в части корректировки оснований приостановления полномочий судьи квалификационными коллегиями в случаях, когда судья изъявил желание реализовать конституционное право быть избранным), «О внесении изменений в Федеральный закон «О внесении в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением двух уровней высшего профессионального образования» (по вопросу совершенствования, установленных требований о наличии высшего юридического образования к кандидатам в судьи), «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе судей в Российской Федерации» (по вопросу обязательной специализированной профессиональной подготовки вновь назначенных судей).

Также председатель Комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам обращал внимание Совета судей на необходимость принятия федеральных конституционных законов «О Верховном Суде Российской Федерации», «О Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации», федеральных законов «О федеральных судах общей юрисдикции», «Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» и ряда других.

Нельзя оставить без внимания вопрос о юридическом действии одного из законодательных актов, регулирующих деятельность судебной системы, – закона о судоустройстве РСФСР (1981 года), который применяется в той мере, в какой он не противоречит закону о судебной системе Российской Федерации. Данная проблема обсуждалась на встрече членов Совета палаты с Президентом Российской Федерации.

Особо значимым для судебной системы является принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. На расширенном заседании Комитета с участием представителей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, членов экспертно-консультативного совета при Комитете Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Федеральной службы судебных приставов, Российской академии правосудия, Института государства и права Российской академии наук было проведено публичное обсуждение его проекта и принято решение поддержать основные идеи концепции.

Возможность принятия указанного кодифицированного законодательного акта, предусматривающего специальную процедуру рассмотрения административных дел, соответствует части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации, устанавливающей осуществление судебной власти посредством не только конституционного, гражданского, уголовного, но и административного судопроизводства. Указанный законопроект направлен на реализацию положений части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Это, в свою очередь, означает, что государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной. Данная обязанность государства вытекает из общепризнанных принципов и норм международного права, в частности, закрепленных в статьях 8, 29 Всеобщей декларации прав человека, в статье 2 (пункт 2 и подпункт «а» пункта 3) Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статье 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Большинство экспертов отметило, что законодательное регулирование административного судопроизводства носит сложный, системный характер, поэтому рассмотрение проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возможно только в пакете с принятым Государственной Думой в первом чтении проектом федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», а также с внесением изменений в законодательство о судебной системе Российской Федерации, об исполнительном производстве, административное, финансовое, налоговое, гражданско-процессуальное и иное законодательство.

Заключение

Мониторинг законодательной и правоприменительной деятельности в сфере государственного строительства и институтов гражданского общества показал, что основные усилия законодательной и исполнительной власти в 2007 году были направлены на реализацию политических целей и задач, поставленных Президентом Российской Федерации. В ушедшем году был достигнут ряд позитивных результатов в организации взаимодействия органов конституционного партнерства, стратегическом планировании развития страны и, как следствие, состоянии текущего законодательства, регулирующего рассматриваемую сферу общественных отношений.

Федеральным законодателем были предприняты усилия, направленные на правовое обеспечение основных сфер жизнедеятельности государства, а также подняты новые проблемы, такие, например, как планирование бюджетного процесса на среднесрочную перспективу, развитие информационной политики государства, искоренение национальной розни и экстремизма.

Несмотря на предпринимаемые шаги по совершенствованию системы исполнительной власти, продолжают сохраняться проблемы неэффективности управления и сложности управленческих импульсов.

Новаторскими стали инициативы в сфере совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации. Принятие среднесрочных перспектив формирования российского бюджета позволяет более четко формулировать экономическую политику государства, а также дает законодателю более ясные ориентиры реализации своих полномочий в различных сферах общественной жизни.

По-прежнему остаются проблемными вопросы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, организации межбюджетных отношений и совершенствования системы исполнительной власти. Сфера местного самоуправления по-прежнему требует внимательного изучения законодателями как наиболее близкий к населению уровень власти, обеспечивающий постоянную трансляцию потребностей граждан до уровня федерального законодателя.

Важнейшим направлением совершенствования общественных отношений остается реформирование и построение эффективной системы правосудия. Несмотря на предпринимаемые законодателем шаги, остается место для законотворческих инициатив и в этой сфере.

Глава 2. СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СОЦИАЛЬНОЙ И КУЛЬТУРНОЙ СФЕРАХ

Введение

Согласно положениям последних посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию главной целью социально-экономического развития страны является повышение качества и уровня жизни населения, решение демографических проблем.

Основные векторы развития социально-культурной сферы в 2007 году были направлены на реализацию мер демографической и семейной политики, компенсацию инфляции и повышение доходов населения, в том числе минимальных размеров оплаты труда пенсий и стипендий, улучшение пенсионного обеспечения в целом, а также повышение доступности и качества услуг здравоохранения, образования, улучшение жилищной обеспеченности населения, создание благоприятных условий для повышения рождаемости (в том числе посредством реализации приоритетных национальных проектов «Здоровье», «Образование» и «Доступное жилье – гражданам России»), обеспечение семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в замещающих семьях.

§ 1. Право на труд, его достойную оплату и нормальные условия труда. Право на отдых

Вопросы совершенствования законодательства в сфере заработной платы и доходов населения являются в настоящее время «нервом» социально-трудовых отношений и социальной политики государства. Становление рыночной системы заработной платы в России все еще находится на этапе переходных форм, которые мало соответствуют рыночным механизмам.

Государственное воздействие на заработную плату осуществляется через установление минимального размера оплаты труда, обязательного для работников предприятий и организаций всех форм собственности, а также регулирование уровня оплаты труда работников учреждений и организаций, финансируемых из бюджетных источников.

Для существующей системы заработной платы характерны низкий уровень законодательно устанавливаемой минимальной заработной платы и недопустимая ее дифференциация, теневые и зачастую не денежные формы, хроническая задолженность по выплатам, широкое применение сверхурочных работ, вторичной занятости и сохранение при этом значительной скрытой безработицы.

Наиболее крупным законодательным решением в сфере регулирования оплаты труда в 2007 году явилось принятие Федерального закона от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О минимальном размере оплаты труда» и другие законодательные акты Российской Федерации».

Закон предусматривает увеличение минимального размера оплаты труда (МРОТ) с 1,1 тыс. рублей до 2,3 тыс. рублей в месяц с 1 сентября 2007 года и позволяет повысить доходы наименее обеспеченных работников. Реальную выгоду от введения в действие Федерального закона от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ могут получить работники, среднемесячная заработная плата которых ниже 2,3 тыс. рублей в месяц. По данным Росстата, в апреле 2007 года такую заработную плату получали около 10 % работников, или почти 7 млн. человек.

МРОТ как вид государственной гарантии представляет собой законодательное требование к работодателям предприятий всех форм собственности относительно нижнего уровня оплаты труда неквалифицированного работника, отработавшего полностью законодательно установленный фонд рабочего времени и выполнившего свои трудовые обязанности (нормы труда).

Тот факт, что многие работодатели этим правом не пользуются и труд неквалифицированных работников они оплачивают в гораздо более высоком размере, чем МРОТ, не означает, что они никогда таким правом не воспользуются, в том числе и для целей введения «серых» форм оплаты труда, позволяющих уменьшить размеры налоговых выплат по единому социальному налогу и страховых платежей.

Как известно, заниженный размер МРОТ порождает проблему неэффективного законодательного регулирования всей системы заработной платы и социальных гарантий в трудовой сфере, что особенно наглядно проявляется в неудовлетворительной системе заработной платы работников бюджетной сферы и низкой по размеру трудовой пенсии. Это объясняет ситуацию, при которой в структуре бедности значительный удельный вес занимает бедность высококвалифицированных работников, занятых в сфере науки, здравоохранения и образования.

Повышение МРОТ до размера прожиточного минимума населения является стратегической установкой трудового законодательства и весьма актуально в связи с тем, что за пять лет, прошедших со дня введения в действие Трудового кодекса Российской Федерации, так и не были реализованы положения его статей 133, 421, согласно которым МРОТ должен приблизиться к прожиточному минимуму: в 2002 году он составлял 24 % от прожиточного минимума, в середине 2007 года – около 30 %.

Повышение МРОТ в 2007 году позволяет существенно приблизить его величину к прожиточному минимуму трудоспособного населения (с 30 % до 57 %), а задача его доведения до прожиточного минимума, поставленная в Трудовом кодексе Российской Федерации, может быть решена уже через два-три года.

Другими положительными социально-экономическими последствиями закона являются увеличение налоговых поступлений за счет подоходного налога и единого социального налога, что позволит улучшить финансовую сбалансированность федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В то же время Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ вносит ряд принципиальных изменений и дополнений, которые существенно меняют действующую нормативную правовую базу, регулирующую систему оплаты труда. Так, закон отменяет часть вторую статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации, тем самым признается утратившей силу норма, согласно которой в величину МРОТ не включаются компенсационные, стимулирующие и социальные выплаты.

Последствием такой правовой новации является положение, когда отдельные работодатели могут отменить имевшиеся надбавки, а освободившиеся средства направить на увеличение МРОТ (с 1 сентября) до 2,3 тыс. рублей. Например, до принятия Федерального закон от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ в бюджетной сфере доля доплат и надбавок к заработной плате варьируется от 40 % до 120 % оклада в зависимости от условий и режима труда, сложности работ и других характеристик. Такая ситуация с отменой регулирования структуры и содержания МРОТ может привести к фактической утрате МРОТ своей основной функции – регулятора соотношений тарифной сетки – и оставит за ним только роль социального минимального стандарта, и то в усеченном виде.

Правовая новация Федерального закона от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ, которая исключает часть вторую статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации и устанавливает тем самым новую структуру МРОТ, вызывает справедливые опасения экспертов, которые считают, что сама возможность включения в МРОТ таких компенсационных выплат, как повышенная оплата труда за работу во вредных производственных условиях, доплата за работу в ночное время, оплата за работу в выходные и праздничные дни, не отвечает смыслу и логике организации оплаты труда. Ведь при таком подходе у работников, занятых на рабочих местах с нормальными условиями труда, и у работников, занятых на рабочих местах с вредными условиями труда (удельный вес которых составляет четвертую часть от общего числа работающих в производственной сфере страны), минимальная гарантия оплаты труда может быть одинаковой. Столь же рискованным шагом может быть включение в МРОТ выплат по районным коэффициентам и северным надбавкам.

Что касается стимулирующих и социальных выплат, то они никогда и не относились к гарантируемым видам выплат.

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ предоставляет право законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом мнения трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений соответствующего уровня принимать законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие размеры МРОТ в субъекте Российской Федерации. При этом МРОТ, установленный законом субъекта Российской Федерации, не может быть ниже размера МРОТ, установленного на федеральном уровне, и обеспечивается работодателями за счет собственных средств.

Следует также отметить, что потребительская корзина, утвержденная Федеральным законом от 31 марта 2006 года № 44-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» хотя и на 6,2 % больше в расчете на душу населения, чем ранее действовавшая, однако все еще ориентируется на обеспечение физиологического выживания человека и по своей стоимостной оценке примерно на треть ниже уровня 1990 года.

Значительный рост тарифов в жилищно-коммунальной сфере, на транспорте, введение платных услуг в здравоохранении и образовании существенно меняет структуру потребления, что не получило должного отражения в новой потребительской корзине. Для этого в потребительской корзине необходимо значительно расширить перечень продуктов, товаров и услуг, учесть затраты на приобретение жилья и содержание детей.

Наряду с этим Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ дополняет Трудовой кодекс Российской Федерации статьей 1331, предоставляющей право органам государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать размер минимальной заработной платы не ниже МРОТ, определенного федеральным законом, для работников, работающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением работников организаций, финансируемых из федерального бюджета.

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ предусматривает признание утратившей силу статью 4 Федерального закона от 4 февраля 1999 года № 22-ФЗ «Об оплате труда работников федеральных государственных учреждений», которой установлено соотношение между тарифными ставками (окладами) 1-го и 18-го разрядов Единой тарифной сетки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений в размере не менее 1:4,5. Это объясняется отказом законодателя от применения Единой тарифной сетки и связанной с ней необходимостью при повышении МРОТ синхронного повышения заработной платы в той же пропорции всем работникам бюджетной сферы федерального уровня.

Исполнение норм Федерального закона от 20 апреля 2007 года № 54-ФЗ предусматривает обеспечение с помощью административных мер наказания за установление и выплату заработной платы ниже МРОТ, определяемого данным законом или законом субъекта Российской Федерации. С этой целью предусматривается повышение минимального размера административного штрафа за нарушение законодательства о труде и об охране труда с 5 до 10 МРОТ.

Следует отметить, что хотя номинальные и реальные доходы населения растут, почти 50% общего объема его денежных доходов сегодня концентрируется у 20% населения страны. При этом на долю 10% наиболее обеспеченного населения приходится 30% общего объема денежных доходов, а на долю 10% населения наименее обеспеченного – 2 %. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год отмечалось, что разрыв между доходами граждан еще недопустимо большой.

Низкая оплата труда существенно ограничивает доступ значительной части населения страны к образовательным ресурсам, качественному здравоохранению и оздоровлению, социальным и бытовым услугам.

Заниженный уровень заработной платы является антистимулом для работника и ограничителем увеличения покупательной способности населения, а значит, и роста производства. Ограничение роста производства, в свою очередь, приводит к «замораживанию» заработной платы. Получается своего рода «замкнутый круг», разорвать который можно только совместными усилиями государства, работодателей и работников.

Возможности для существенного повышения заработной платы имеются. Доля оплаты труда в ВВП страны составляет всего 23% ВВП, что в 2 раза меньше, чем в развитых странах.

В ряду крупных проблем социальной и экономической жизни общества стоит вопрос о методах и формах регулирования заработной платы наемного персонала. Его решение основывается на следующих принципах:

принцип достойной оплаты труда (заявленная позиция Международной организации труда10), позволяющей обеспечивать широкий круг потребностей работнику и его семье с позиции расширенного (качественного) воспроизводства рабочей силы и организации достойной жизни;

принцип комплексного подхода при определении цены труда с помощью договорных (рыночных) и государственных (нормативных и налогово-бюджетных) методов регулирования оплаты труда, позволяющий формировать мотивацию к высокоэффективному труду, формировать платежеспособный спрос населения и создавать основу для социальной стабильности в обществе;

принцип социальной сплоченности (важнейшее направление социальной политики Совета Европы11) как базовое условие повышения ответственности государства, работодателей и работников за реализацию прав человека в социально-трудовой сфере, обеспечение благосостояния всем членам общества, стремления к уменьшению неравенства в доступе к материальным и интеллектуальным благам, сведения к минимуму поляризации общества.

Другими словами, система оплаты труда должна позволять человеку не только полноценно питаться, растить детей, приобретать необходимые для быта товары, но также обеспечивать себя достойным жильем, а поэтому величина заработной платы при ее формировании включает затраты на воспроизводство не только работника, но и членов его семьи. В условиях рыночной экономики затраты на развитие трудового потенциала складываются из расходов на воспитание, здравоохранение, образование, профессиональную подготовку, способствующих приобретению работником качеств, определяющих уровень его производительности труда и величину дохода.

Мировая практика свидетельствует о том, что невозможно сначала обеспечить экономический рост, оставляя на «потом» решение социальных проблем. Подобный подход, который еще бытует в социальной, экономической и бюджетной политике государства, осложняет и обостряет социальные болезни, ухудшает общее положение, придает негативным социальным процессам необратимые свойства, и в конечном итоге, отрицательно влияет на утрату временных возможностей и темпов экономического и социального развития.

В связи с этим назрела необходимость перехода от государственного регулирования уровня заработной платы с помощью МРОТ к регулированию с помощью отраслевых социальных нормативов труда. В основу последних целесообразно положить не только признанный уровень потребления работников данной профессиональной группы, но также расходы на подготовку и повышение квалификации, семейную (иждивенческую) нагрузку, затраты на приобретение жилья, качественные образование и медицинскую помощь.

Региональная дифференциация заработной платы остается важнейшей причиной неравенства доходов. Отношение средней заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения различается по регионам более чем в 4 раза. В экономически слаборазвитых и депрессивных регионах со значительной долей занятых в низкооплачиваемых отраслях – сельском хозяйстве или легкой промышленности (Ивановская область, республики Тыва, Дагестан, Коми-Пермяцкий, Агинский Бурятский и Усть-Ордынский автономные округа) – соотношение составляет 1,3–1,7 раза, в округах Крайнего Севера (Чукотском, Таймырском и Ненецком) – 3,8–4,2 раза, в нефтегазодобывающих автономных округах Тюменской области – около 6 раз.

Наиболее высокая покупательная способность заработной платы отмечается в Уральском федеральном округе, а самая низкая – в Южном федеральном округе. Согласно оценке ВЦУЖ, в IV квартале 2006 года данный показатель была выше среднего уровня по России в Уральском федеральном округе в 1,45 раза, а в Южном федеральном округе составил всего 0,77 к среднероссийскому уровню12.

Анализ покупательной способности заработной платы в субъектах Российской Федерации позволяет выделить три группы: 36 % работников имели заработную плату в размере стоимости одного набора и ниже, 32 % – в размере от 1 до 2 наборов и 32 % – свыше 2 наборов. Только в 14 субъектах Российской Федерации заработную плату в размере, превышающем 2 фиксированных набора потребительских товаров и услуг, рассчитанных для соответствующих субъектов Российской Федерации, имели свыше 40% работников, от 33% до 40% работников – еще в 14 субъектах Федерации13.

Столь низкие размеры заработной платы не обеспечивают необходимых потребительских расходов семьи. Например, при одном работающем, если даже заработная плата составляет 2–2,5 потребительского набора, семья из трех человек оказывается за чертой бедности. На деле ситуация выглядит еще более драматично. В 47 субъектах Российской Федерации доля работников, которые имели заработную плату в размере стоимости одного фиксированного набора потребительских товаров и услуг и ниже, превысила среднее значение по России и составила от 37% до 65% всех работников14.

Проблемы повышения заработной платы в региональном разрезе требуют комплексного реформирования. Они тесно связаны с общей направленностью социально-экономической политики занятости, регулирования вопросов налогового, бюджетного и инвестиционного характера.

Главное условие проведения экономических и социальных реформ – их системность и взаимосвязь с принципиально новой стратегией социальной политики. Признаки экономической активности и роста в народном хозяйстве одним из самых значимых барьеров имеют дефицитность хорошо оплачиваемых рабочих мест. В случае непринятия государственных решений в данной сфере эта проблема в ближайшее время может обострить социальную ситуацию в стране. Для ее решения требуется существенный пересмотр государственной политики занятости и регулирования доходов, формирования четкой государственной политики занятости и регулирования доходов, формирования государственной установки и ориентиров для работодателей. По мнению ряда экспертов, необходимы существенные нормативно-правовые решения, в числе которых предлагается разработать и принять федеральный закон об оплате труда в Российской Федерации.

Вопросы условий и охраны труда особенно актуальны для России, что связано с высоким удельным весом в экономике страны добывающих отраслей (нефть, газ, уголь, руда) и отраслей первичной переработки (черная и цветная металлургия, лесная и деревообрабатывающая промышленность), в которых до 70–80% рабочих мест относится к производствам с тяжелыми и вредными условиями труда. При такой структуре промышленности объективно «задается» и процент занятых в производствах с высоким уровнем профессионального риска. В целом в стране в таких условиях работает четверть занятых в промышленности.

Региональные различия определяются специализацией экономики: во всех ресурсодобывающих регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, в металлургических регионах (Липецкой, Челябинской, Свердловской, Оренбургской, Кемеровской областях, Красноярском крае) в производствах с высоким уровнем профессионального риска работают от трети до половины мужчин, занятых в промышленности.

Недавние обследования условий труда на заводах по производству алюминия в Красноярском крае свидетельствует о том, что более 80% рабочих мест относятся к вредным и опасным для здоровья15. Для работников, длительно работающих в коксохимических производствах, средние потери предстоящей продолжительности жизни по причине злокачественных новообразований составляет 5 лет16.

В подавляющем большинстве промышленных регионов с высокой долей занятых в производствах с высоким уровнем профессионального риска этот показатель, особенно для мужчин, вырос за 2002–2006 годы с 23 до 29 % в среднем по Российской Федерации. Таким образом, экономический рост в стране сопровождается ухудшением условий труда работников, занятых в базовых отраслях промышленности, что служит свидетельством низкого качества роста, основанного на увеличении добычи и экспорта минеральных ресурсов и продукции первого передела.

Повышенная занятость женщин в производствах с высоким уровнем профессионального риска остается проблемой не только в ресурсодобывающих регионах (20–28 % занятых), но и в Ивановской области (34% занятых в промышленности). Это единственный регион России, где женщин среди работающих в производствах с высоким уровнем профессионального риска больше, чем мужчин. Несмотря на значительный спад в текстильной промышленности, эта отрасль с преобладанием женской занятости остается ведущей в экономике области, но условия труда в ней не улучшаются из-за недостатка инвестиций в модернизацию производства.

Следует отметить и неблагоприятное положение с обновлением оборудования и модернизацией производства. Резкое, обвальное сокращение инвестиций в реальный сектор экономики (в основной капитал – в четыре раза за последние десять лет, а по отдельным отраслям – более чем в 10 раз) привело к кризисной ситуации с износом основных фондов. По базовым отраслям экономики (топливная, химическая и нефтехимическая промышленность, черная и цветная металлургия) износ фондов составляет 60–80 %.

По данным Росстата и экспертов МОТ, в 2006 году в стране практически треть рабочих трудились в худших условиях, чем это допускается стандартами. О большей части несчастных случаев умалчивается. На многих предприятиях (особенно малого бизнеса) не знают элементарных требований по охране труда17.

За неблагоприятные условия труда выплачивают компенсации, не занимаясь при этом их улучшением, а реальная стоимость последствий труда в таких условиях попросту не осознается. Особенно это касается затрат в результате снижения качества и производительности труда18.

Работающее население является основной группой риска по части ухудшения здоровья и роста смертности в России. По этой причине различия в уровне смертности между Россией и европейскими странами максимальны именно в трудоспособном периоде жизни. Так, смертность трудоспособного населения России превышает аналогичный показатель по Европейскому союзу в 2–3 раза. Высокая смертность в трудоспособном возрасте во многом связана с неудовлетворительными условиями труда и его низкой безопасностью. Например, эксперты считают, что многократно заниженная заработная плата вынуждает многих работников трудиться сверхурочно и на нескольких работах, что приводит к повышенной утомляемости и заболеваемости19.

Повышенный износ рабочей силы прежде всего наблюдается у мужчин. Смертность мужчин превышает смертность женщин трудоспособного возраста в 4 раза. В результате в России сложился беспрецедентный – более чем в 13 лет – разрыв в средней продолжительности жизни между мужчинами и женщинами.

В важных общественных преобразованиях в России значимое место занимают вопросы повышения безопасности труда. Решение этой задачи необходимо на завершающем этапе построения индустриального общества и формирования элементов постиндустриальной технологической основы и новых качеств трудовых отношений.

Концептуальным ядром обеспечения безопасного труда в XXI веке являются новые методы оценки и управления профессиональными рисками на основе комплексного мониторинга опасных и вредных факторов производственной сферы и оценки их долговременных последствий для уровня трудоспособности работников и состояния здоровья пенсионеров.

Совершенствование механизма управления условиями и охраной труда возможно на основе осуществления комплекса взаимоувязанных мероприятий правового, экономического, медицинского, технического и организационного характера.

Для этого было бы целесообразно:

разработать государственные доктрину и программу социальной защиты трудящихся от профессиональных рисков;

изучить возможность и целесообразность ратификации базовых конвенций МОТ и нормативных документов ЕС в области охраны труда;

создать государственную систему сертификации выпускаемого оборудования, машин и материалов, а также системы экспертизы и лицензирования проектов организации новых производств на соответствие требованиям безопасности и гигиены труда;

разработать Национальный регистр профессиональных рисков по отраслям экономики и типичным видам массовых профессий (500–600 видов) с описанием видов и факторов риска, а также нормативных положений и методов защиты работающих;

создать государственный реестр опасных производственных объектов, предусмотренных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 года № 1371.

§ 2. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства

Основным законодательным актом 2007 года в части обеспечения защиты семьи, материнства, отцовства и детства является Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Важнейшим направлением социальной составляющей федерального бюджета на 2008 год и на плановый период до 2010 года является финансирование мероприятий, направленных на укрепление семьи и улучшение демографической ситуации в стране.

На эти цели выделяется 42,29 млрд. рублей на 2008 год, 47,6 млрд. рублей – на 2009 год и более 90 и млрд. рублей в 2010 году (с учетом предоставления материнского капитала).

Согласно Федеральному закону от 25 октября 2007 года № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предусматриваются дополнительные меры государственной поддержки в виде денежных выплат на детей и беременным женам военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.

Его введение обусловлено отменой отсрочек от призыва на военную службу для граждан, имеющих детей в возрасте до 3 лет либо жену со сроком беременности свыше 26 недель.

Согласно Федеральному закону от 25 октября 2007 года № 233-ФЗ вводится два новых вида государственных пособий, которые будут выплачиваться органами социальной защиты населения за счет субвенций из федерального бюджета. Это единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, в размере 14 тыс. рублей и ежемесячное пособие на ребенка в возрасте до 3 лет военнослужащему, проходящему военную службу по призыву, в размере 6 тыс. рублей в месяц.

Средства на эти цели заложены в федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период до 2010 года в размере 5 млрд. рублей, в том числе 1,59 млрд. рублей на 2008 год, 1,7 млрд. рублей на 2009 год и 1,81 млрд. рублей на 2010 год. Данных средств достаточно на выплату пособий примерно для 18,5 тыс. женщин в расчете на 2008 год.

В Федеральном законе от 25 октября 2007 года № 233-ФЗ оговаривается, что эти новые пособия будут выплачиваться наряду с другими пособиями гражданам, имеющим детей.

Сумма дополнительных выплат жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, в связи с беременностью, родами и воспитанием ребенка составит 86 тыс. рублей в расчете на год. Это неплохая дополнительная материальная поддержка жен военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 172 утверждена Федеральная целевая программа «Дети России» на 2007–2010 годы. На ее финансирование также выделены средства в федеральном бюджете на соответствующие годы.

В то же время остается такая серьезная проблема дальнейшего развития государственной поддержки семьи, как отсутствие базового федерального закона, который бы определял цели, принципы, приоритеты и меры государственной семейной политики20. Это особенно актуально в условиях начавшейся реализации мер демографической политики и провозглашения 2008 года Годом семьи в Российской Федерации21.

При всей значимости проводимой в России эффективной социальной политики, направленной на защиту семьи, родительства и детства, важным параметром остаются приоритеты демографической политики. В связи с этим Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, ориентированная на консолидацию усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, организаций и граждан Российской Федерации по обеспечению условий для устойчивого демографического развития страны. Согласно Концепции22 в основу демографической политики Российской Федерации положены такие основополагающие задачи, связанные с защитой семьи, материнства, отцовства, детства, как:

сокращение уровня смертности не менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте, от внешних причин;

сокращение уровня материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепление репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков;

сохранение и укрепление здоровья населения, увеличение продолжительности активной жизни, создание условий и формирование мотивации для ведения здорового образа жизни, существенное снижение уровня заболеваемости социально значимыми и представляющими опасность для окружающих заболеваниями, улучшение качества жизни больных, страдающих хроническими заболеваниями, и инвалидов;

повышение уровня рождаемости (увеличение суммарного показателя рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей;

укрепление института семьи, возрождение и сохранение духовно-нравственных традиций семейных отношений.

Для сохранения рода и укрепления семьи важными параметрами могли бы стать сокращение уровня смертности от заболеваний сердечно-сосудистой системы за счет создания комплексной системы профилактики факторов риска, ранней диагностики с применением передовых технологий, внедрения образовательных программ, направленных на предупреждение развития указанных заболеваний; сокращение уровня смертности и травматизма в результате дорожно-транспортных происшествий за счет повышения качества дорожной инфраструктуры, дисциплины на дорогах, организации дорожного движения, а также за счет повышения оперативности, качества оказания медицинской помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях на всех ее этапах. К сожалению, остается тенденция к самоубийствам молодых людей из-за наркотиков, пьянства, ВИЧ(СПИД), безысходности жизни, незаконных абортов, несчастной первой любви и так далее. Концепция предусматривает сокращение уровня смертности от самоубийств за счет повышения эффективности профилактической работы с гражданами из групп риска, направленной на предупреждение суицидов и повышение доступности медицинской помощи для жителей сельской местности и отдаленных районов.

Согласно указанной Концепции решение задач по сокращению уровня материнской и младенческой смертности, укреплению репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков включает в себя (помимо повышения доступности и качества оказания бесплатной медицинской помощи женщинам в период беременности и родов, их новорожденным детям за счет развития семейно ориентированных перинатальных технологий, снижающих риск неблагоприятного исхода беременности и родов, укрепления материально-технического и кадрового обеспечения службы материнства и детства в соответствии со стандартами оснащения родовспомогательных учреждений, развития высокотехнологичной медицинской помощи женщинам в период беременности и родов и новорожденным детям), еще и обеспечение доступности и повышение качества медицинской помощи по восстановлению репродуктивного здоровья, в том числе вспомогательных репродуктивных технологий, снижение доли рабочих мест с тяжелыми, вредными и опасными условиями труда в целях сохранения репродуктивного здоровья; проведение профилактических мероприятий в целях раннего выявления нарушений состояния здоровья детей и подростков, обеспечение доступности первичной медико-санитарной, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи детям, совершенствование системы оказания реабилитационной помощи детям и подросткам, восстановительной медицины, усиление профилактической работы по предупреждению алкоголизма, наркомании, табакокурения, нежелательной беременности. Кроме того, предусматриваются усовершенствование существовавшей ранее системы оказания медицинской помощи детям и подросткам в образовательных учреждениях, организация качественного горячего питания школьников и учащихся учреждений начального профессионального образования, в том числе бесплатного питания для детей из малообеспеченных семей, обязательность занятий физической культурой во всех типах образовательных учреждений.

Утвержденная указом Президента Концепция демографической политики России до 2025 года предусматривает усиление государственной поддержки семей, имеющих детей, включая поддержку семьи в воспитании детей. В связи с этими заявленными задачами перед государством встает обязанность развивать систему предоставления пособий в связи с рождением и воспитанием детей (включая регулярные пересмотр и индексацию их размеров с учетом инфляции). Кроме того, государство планирует усилить стимулирующую роль дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в форме предоставления материнского (семейного) капитала, расширяя в связи с этим рынок образовательных услуг для детей и масштабы строительства доступного жилья для семей с детьми; при этом планируется создать механизмы оказания дополнительной поддержки неполных семей с детьми и многодетных семей с низкими доходами, семей, принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, имеющих детей-инвалидов, включая изменение размеров налоговых вычетов для работающих родителей в зависимости от дохода семьи и количества детей, формирование государственного заказа на оказание организациями различной организационно-правовой формы социальных услуг семьям с детьми. Помимо указанных мероприятий, указ включает в себя ориентиры, обеспечивающие потребность семей в услугах дошкольного образования на основе развития всех форм дошкольных образовательных организаций (государственных, частных), повышения доступности и качества их услуг, в том числе на основе принятия стандартов оказываемых услуг, стимулирования развития гибких форм предоставления услуг по уходу и воспитанию детей в зависимости от их возраста; создание в городах и сельской местности среды обитания, благоприятной для семей с детьми, включая установление соответствующих требований к градостроительным решениям, а также к социальной и транспортной инфраструктуре; создание условий для повышения доступности жилья для семей с детьми, в первую очередь для молодых семей с детьми; реализацию региональных программ обеспечения жильем молодых семей, разработки системы дополнительных мер, направленных на обеспечение жильем малоимущих граждан с детьми, нуждающихся в жилых помещениях, включая меры по расселению семей с детьми из неприспособленных и ветхих жилых помещений, первоочередному предоставлению жилья детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в семьях опекунов (попечителей), приемных семьях, а также по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации; развития системы адресной помощи при оплате жилищно-коммунальных услуг в зависимости от состава и материального положения семьи; реализацию комплекса мер по содействию занятости женщин, имеющих малолетних детей, в целях обеспечения совмещения родительских и семейных обязанностей с профессиональной деятельностью, в том числе создание для женщин, выходящих из отпуска по уходу за ребенком, условий, способствующих их возвращению к трудовой деятельности, организацию системы повышения их квалификации и переобучения профессиям, востребованным на рынке труда; расширение использования гибких форм занятости (в том числе надомный труд, частичная занятость), позволяющих совмещать работу с выполнением семейных обязанностей; разработку специальных программ, позволяющих женщинам получить новые профессии в случае их перевода (высвобождения) с рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями труда на новые рабочие места.

Решение задач по укреплению института семьи, возрождению и сохранению духовно-нравственных традиций семейных отношений включает в себя:

развитие системы консультативной и психологической поддержки семьи в целях создания благоприятного внутрисемейного климата, профилактики семейного неблагополучия, социальной реабилитации семей и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, подготовки и комплексного сопровождения семей, принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей;

пропаганду ценностей семьи, имеющей нескольких детей, а также различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в целях формирования в обществе позитивного образа семьи со стабильным зарегистрированным браком супругов, имеющих нескольких детей или принимающих на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей;

реализацию комплекса мер по дальнейшему снижению числа преждевременного прерывания беременности (абортов);

повышение обязательств родителей по обеспечению надлежащего уровня жизни и развития ребенка;

создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, внедрение в работу органов исполнительной власти и судебных органов современных технологий профилактики правонарушений, защиты прав детей, социальной реабилитации и последующей интеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

В текущем году в рамках предстоящего Года семьи Советом Федерации подготовлен проект Федерального закона «Об основах государственной поддержки семьи в Российской Федерации». Законопроект носит рамочный характер и направлен на реализацию основ государственной поддержки семьи как важного направления государственной социальной политики. Кроме того, законопроект конкретизирует конституционно-правовые нормы, связанные с обеспечением государством необходимых условий для осуществления семьей ее функций и повышением качества жизни семьи.

Предлагаемый законопроект призван урегулировать отношения государства и семьи как социального института и направлен на регламентацию отношений, возникающих в процессе жизнедеятельности семьи.

Необходимость принятия закона обусловлена отсутствием основополагающего законодательного акта по государственной поддержке семьи, развивающего и конкретизирующего соответствующие конституционные нормы. В настоящий момент столь важное направление социальной политики регулируются не пакетом законов, а Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 года № 712 «Об Основных направлениях государственной семейной политики».

В последнее десятилетие глубоко обострились социальные проблемы, которые, в свою очередь, негативно сказались на положении большинства семей. Россия переживает острейший демографический кризис. Именно семья является основой активной демографической политики. Она призвана играть исключительную роль в жизни общества, в обеспечении его стабильности, преодолении социальной напряженности, поскольку семья является основой общества, его важнейшей социальной ценностью. В законопроекте впервые предпринята попытка дать правовые определения таким категориям, как «насилие в семье», «безопасность семьи», «социальное развитие семьи»; определяется порядок разработки и качественный состав государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни семей и так далее.

В связи с этим данный проект направлен прежде всего на создание правового механизма реализации предпринимаемых государством экономических, социальных и политических мер в интересах семьи как одного из основополагающих факторов стабилизации социально-экономического развития общества, решения демографических проблем и повышения качества жизни населения.

Актуальность принятия данного законопроекта обусловлена также проводимой в настоящее время реформой управления: разграничением полномочий и сфер ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями и совершенствованием межбюджетных отношений.

Действующие в настоящее время нормативные правовые акты социального, трудового, жилищного, налогового и других отраслей законодательства не в полной мере учитывают интересы семьи, как социального института в целом. Законодательные нормы, как правило, устанавливают формы социальной поддержки, предоставления льгот и гарантий отдельным категориям граждан. Безусловно, наибольшее внимание уделяется гражданам, имеющим детей. Однако единого законодательного акта, регулирующего вопросы государственной поддержки семьи, содержащего нормы, направленные на сохранение и укрепление семьи, рождение и воспитание детей в достойных условиях, поддержание благосостояния семьи, решение демографических проблем, в настоящее время нет.

В связи с этим и с целью развития законодательства, преодоления внутренних противоречий, единообразного применения необходим базовый закон, который бы определил основные начала осуществления государственной поддержки семьи, и в соответствии с которым могли быть установлены и реализованы нормы специальных отраслей законодательства.

Предлагаемый проект федерального закона исходит из приоритета общечеловеческих ценностей, соответствует положениям важнейших международно-правовых актов, Целям развития тысячелетия, провозглашенным ООН, Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации отношении женщин, Конвенции о правах ребенка, документам МОТ, ЮНИСЕФ, ВОЗ и других международных организаций и дает широкие и достойные возможности для реализации в России концепции социальной политики, направленной на достойное повышение качества жизни семей, их социальной защищенности и востребованности.

§ 3. Право на социальное, включая пенсионное, обеспечение и социальное обслуживание

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год отмечалось, что «мы не вправе повторять ошибок прошлого и должны предпринять все усилия для гарантии достойной жизни пенсионеров в будущем».

Президент заявил, что в обозримом будущем для повышения пенсионного возраста в нашей стране объективной необходимости нет, и предложил комплекс мер, которые должны обеспечить как увеличение объема пенсионных накоплений граждан, так и надежную работу пенсионной системы в долгосрочной перспективе.

В Послании были поставлены следующие основные задачи:

обеспечить большую наполняемость Пенсионного фонда и покрытие его дефицита (это вопрос собираемости налогов, вывода из «тени» зарплат);

создать систему стимулов для того, чтобы люди при достижении пенсионного возраста могли добровольно продолжить трудовую деятельность и обеспечили себе в будущем значительное повышение пенсионных выплат;

за период с 2007 по 2009 год обеспечить увеличение среднего размера пенсий не менее чем на 65 %;

решить в течение 2007 года вопрос по так называемым северным пенсиям, чтобы пенсионеры – и те, кто уже переехал, и те, кто только будет переезжать из районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий, – могли сохранить большую часть начисленной ранее пенсии;

стимулировать добровольные пенсионные накопления: часть средств Фонда национального благосостояния направлять на софинансирование добровольных пенсионных накоплений, на каждую тысячу рублей добровольного взноса гражданина, на его персональный накопительный счет в Пенсионном фонде государство должно добавить еще одну тысячу рублей.

В 2007 году был принят ряд федеральных законов, призванных повысить уровень пенсионного обеспечения и решение поставленных в Послании задач.

Федеральный закон от 9 апреля 2007 года № 43-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» продлевает срок выплаты социальной пенсии детям, потерявшим одного или обоих родителей, а также детям умершей одинокой матери, обучающимся по очной форме в образовательных учреждениях всех типов и видов независимо от их организационно-правовой формы, за исключением образовательных учреждений дополнительного образования, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет. Реализация положений указанного федерального закона, вступающего в силу с 1 января 2008 года, будет способствовать улучшению социальной поддержки одной из наиболее уязвимых социальных категорий – детей-сирот, обучающихся по очной форме в образовательных учреждениях.

Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 140-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам, связанным с осуществлением индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования», вступивший в силу с 5 августа 2007 года, вносит изменения в федеральные законы от 1 апреля 1996 года № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Он направлен на уточнение норм, регулирующих регистрацию и снятие с регистрационного учета застрахованных лиц и страхователей в органах страховщика. В частности, устанавливается месячный срок для предоставления страхователем сведений об уволенных застрахованных лицах, работавших у него, при его ликвидации и снятии с учета в качестве страхователя. Ранее законодательство не устанавливало сроки предоставления сведений, что приводило к задержкам в предоставлении документации. Реализация положений указанного федерального закона, не предусматривая увеличение расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, позволяет устранить некоторые недостатки действующего пенсионного законодательства.

Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», вступающий в силу с 1 января 2008 года, утвердил основные характеристики бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Прогнозируемый общий объем доходов фонда на 2008 год – 2330,6 млрд. рублей (6,7 % к объему ВВП), из них 2107,2 млрд. рублей – в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета, в сумме 1280,3 млрд. рублей и бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 1,87 млрд. рублей.

Общий объем расходов бюджета фонда составит 2099,9 млрд. рублей (6 % к объему ВВП), из них 2079,6 млрд. рублей – в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации, в сумме 10,7 млрд. рублей.

Предельный объем профицита бюджета фонда запланирован в сумме 230,7 млрд. рублей, из них 27,6 млрд. рублей – в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий.

На 2009 и 2010 годы утверждены следующие основные характеристики бюджета фонда:

прогнозируемый общий объем доходов фонда на 2009 год в сумме 2669,5 млрд. рублей, из них 2397,5 млрд. рублей – в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 1456,4 млрд. рублей и бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 2,1 млрд. рублей, и на 2010 год в сумме 3179,8 млрд. рублей, из них 2857,6 млрд. рублей в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 1801,4 млрд. рублей и бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 2,5 млрд. рублей.

Бюджет фонда по распределительной составляющей сформирован в 2009 году с текущим дефицитом в сумме 40,6 млрд. рублей, в 2010 году с профицитом в сумме 16,5 млрд. рублей. Обеспечение текущей сбалансированности бюджета фонда по распределительной составляющей предусмотрено за счет остатков средств бюджета фонда в указанной части на начало 2008 года.

При составлении проекта бюджета фонда на 2008 год и на период до 2010 года были приняты следующие прогнозные показатели:

средний среднегодовой размер трудовой пенсии на 2008 год – 3772,6 рубля, на 2009 год – 4454,2 рубля, на 2010 год – 5158,8 рубля;

размер индексации базовой части трудовой пенсии с 1 апреля 2008 года – 7 %, в 2009 году – 6,8 %, в 2010 году – 6,5 %, установление с 1 августа 2008 года размера базовой части трудовой пенсии по старости в сумме 1545 рублей, с 1 октября 2009 года – 1950 рублей;

увеличение страховой части трудовой пенсии с 1 февраля – индексация по росту индекса потребительских цен: 2008 год – 8 %, 2009 год – 7 %, 2010 год – 6,8 %, с 1 апреля – дополнительное увеличение по росту доходов Пенсионного фонда России в 2008 году на 7,5 %, в 2009 году на 6 %, в 2010 году на 6 %;

прожиточный минимум пенсионера: на 2008 год – 3273 рубля, на 2009 год – 3566 рублей и на 2010 год – 3881 рубль.

За период с 2007 года по 2009 год предусматривалось увеличение среднегодового размера пенсии на 1922,8 рубля, или на 67,7 %.

Таким образом, намечалось обеспечить решение задачи, поставленной Президентом России в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, по увеличению среднего размера пенсий за период с 2007 по 2009 год не менее чем на 65 %.

Вместе с тем коэффициент замещения, характеризующий отношение среднегодового размера пенсии к уровню заработной платы, оставался низким и должен был составлять в 2008 году – 23,8 %, в 2009 году – 24,2 %, в 2010 году – 24,4 %.

В соответствии с Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 236-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год», предусматривающим установление размера базовой части трудовой пенсии по старости с 1 октября 2007 года в сумме 1260 рублей, был принят Федеральный закон от 24 сентября 2007 года № 223-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с установлением размеров базовых частей трудовых пенсий». Данный федеральный закон установил размер базовой части трудовой пенсии по старости с 1 октября 2007 года в сумме 1260 рублей, увеличив ее размер на 13 %, одновременно пропорционально увеличились размеры всех других базовых частей трудовой пенсии по старости, а также трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца.

Федеральный закон от 1 ноября 2007 года № 244-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения уровня материального обеспечения отдельных категорий граждан» предусматривает поэтапное повышение базовых частей трудовых пенсий всех видов, устанавливаемых различным категориям граждан, в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 года №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также повышение ежемесячных денежных выплат, предоставляемых гражданам в результате монетизации льгот.

Его целью является реализация задачи, поставленной Президентом России В.В. Путиным на заседании Государственного совета Российской Федерации 11 октября 2007 года, по пересмотру запланированных темпов роста доходов пенсионеров (федеральный бюджет и бюджет Пенсионного фонда России предусматривали рост средней пенсии на 285 рублей за весь 2008 год). В частности, поручалось внести необходимые изменения в действующее законодательство для того, чтобы увеличить базовую часть пенсии как минимум на 300 рублей уже с 1 декабря 2007 года.

С 1 декабря 2007 года размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается в сумме 1560 рублей и с 1 августа 2008 года – в сумме 1794 рубля в месяц, соответственно пропорционально увеличиваются размеры базовых частей всех других видов трудовых пенсий. Соответствующие изменения вносятся в статьи 14–16 Федерального закона от 17 декабря 2001 года №173-ФЗ, которые регулируют порядок определения размеров трудовых пенсий по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца.

Одновременно увеличатся пенсии по государственному пенсионному обеспечению, поскольку они исчисляются исходя из размеров базовых частей трудовых пенсий (за исключением пенсий за выслугу лет федеральных государственных служащих), а также компенсационные денежные выплаты, размеры которых определяются в процентном отношении от размера базовой части трудовой пенсии.

С 1 апреля 2008 года увеличиваются размеры ежемесячных денежных выплат, установленных законодательством Российской Федерации определенным категориям граждан (в том числе ветеранам войны и труда23, инвалидам, гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне и воздействию радиации вследствие аварии на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча и так далее)24.

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 262-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год» изменил основные параметры бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, утвержденные Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 236-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год» в связи с увеличением с 1 декабря 2007 года базовой части трудовой пенсии по старости и с учетом ожидаемого исполнения бюджета фонда без прогнозировавшегося ранее дефицита.

С учетом вносимых федеральным законом изменений утвержден бюджет фонда на 2007 год по доходам в сумме 1914,1 млрд. рублей (что на 3,7 %, или 69 млрд. рублей, больше, чем установлено Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 236-ФЗ), из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, – 1777,7 млрд. рублей и по расходам в сумме 1782,3 млрд. рублей (что на 3,2 %, или 54,5 млрд. рублей, больше, чем установлено бюджетом фонда на 2007 год), из них 1764,4 млрд. рублей – в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий.

Объем средств, поступающих из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда России в 2007 году, сократится на 43,2 млрд. рублей по сравнению с утвержденными ранее показателями. Вместе с тем увеличатся размеры трансфертов из федерального бюджета на финансирование базовой части трудовой пенсии (суммарное увеличение ассигнований из федерального бюджета на базовую часть трудовой пенсии против бюджетных назначений составит в 2007 году 30,27 млрд. рублей), а также на осуществление ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан (на 14,8 млрд. рублей).

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 263-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» был подготовлен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом принятых в 2007 году решений о повышении размеров пенсий.

Данный федеральный закон дополняет статью 18 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» частью 2, которая устанавливает, что обеспечение в 2008 году сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с увеличением базовой части трудовой пенсии осуществляется в соответствии с частью 3 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».

Согласно вышеуказанной части 3 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе в 2008 году использовать средства Фонда национального благосостояния в сумме 138 млрд. рублей на обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в связи с увеличением базовой части трудовой пенсии.

Размер базовой части трудовой пенсии по старости увеличивается с 1 декабря 2007 года на 300 рублей и устанавливается в сумме 1560 рублей в месяц, с 1 августа 2008 года – в сумме 1794 рубля (увеличение на 234 рубля, или на 15 %). Пропорционально увеличению размера базовой части трудовой пенсии по старости повышаются размеры всех других базовых частей трудовой пенсии по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца, пенсий, назначенных по законодательству о государственном пенсионном обеспечении, и других выплат, размер которых определяется исходя из размера базовой части трудовой пенсии по старости.

16 ноября 2007 года Государственная Дума приняла Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 312-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», который улучшит пенсионное обеспечение лиц, имеющих длительный стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и получающих трудовые пенсии по старости и по инвалидности25.

В соответствии со статьей 1 данного федерального закона, вступающей в силу с 1 января 2008 года, размеры базовой части трудовой пенсии (по старости и по инвалидности) устанавливаются в твердой сумме, конкретная величина которой определена с учетом размеров базовых частей трудовой пенсии (на 1 декабря 2007 года – 1560 рублей в месяц), увеличенных на коэффициент 1,5 для лиц, имеющих 15-летний календарный стаж работы в районах Крайнего Севера или смешанный стаж (как в районах Крайнего Севера, так и в местностях, приравненных к ним), и на коэффициент 1,3 – для лиц, имеющих стаж работы только в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера (не менее 20 лет).

С 1 января 2008 года устанавливается повышенный размер базовой части трудовой пенсии по старости в сумме 2340 рублей в месяц лицам, проработавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера и имеющим страховой стаж не менее 25 лет (у мужчин) или не менее 20 лет (у женщин). Лицам, проработавшим не менее 20 календарных лет в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и имеющим страховой стаж не менее 25 лет у мужчин или не менее 20 лет у женщин, размер базовой части трудовой пенсии по старости устанавливается в сумме 2028 рублей в месяц.

При наличии трудового стажа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей указанные повышенные размеры будут устанавливаться как для досрочных пенсий по старости (по действующему в данное время законодательству – 55 лет для мужчин и 50 лет для женщин), так и для пенсий по инвалидности независимо от соответствующего возраста и вне зависимости от места жительства этих лиц26.

Численность получателей трудовых пенсий, проработавших не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 лет в приравненных к ним местностях и имеющих страховой стаж не менее 25 лет у мужчин и не менее 20 лет у женщин, составляет согласно финансово-экономическому обоснованию к законопроекту 1,1 млн. человек, в том числе 630 тыс. человек, выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Дополнительные расходы на 2008 год, по оценке разработчиков законопроекта, составят около 8 млрд. рублей, что потребует внесения изменений в Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ.

Для стимулирования добровольных пенсионных накоплений, а также продолжения трудовой деятельности по достижении пенсионного возраста группой депутатов Государственной Думы 17 октября 2007 года внесены законопроекты № 481018-4 «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» и № 481021-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений».

Законы приняты Государственной Думой в первом чтении 14 ноября 2007 года. Предполагается, что они будут рассмотрены во втором и третьем чтениях следующим составом Государственной Думы в период весенней сессии 2008 года и вступят в силу с 1 июля 2008 года.

Для повышения уровня пенсионного обеспечения предлагается система стимулирования формирования пенсионных накоплений путем софинансирования из средств федерального бюджета дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, уплачиваемых застрахованными лицами, добровольно вступившими в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии.

Кроме того, в целях стимулирования продолжения трудовой деятельности по достижении пенсионного возраста предусмотрено увеличение в 3 раза размера взноса на софинансирование из средств федерального бюджета в пользу лиц, продолжающих трудовую деятельность после достижения возраста, дающего право на назначение трудовой пенсии по старости, при условии отказа от назначения трудовой пенсии.

Работа по мониторингу пенсионного законодательства, которая ведется Советом Федерации в тесном взаимодействии с органами конституционного партнерства и Счетной палатой Российской Федерации, показывает, что предоставляемый в рамках системы обязательного пенсионного страхования уровень обеспечения является недостаточным и имеет тенденцию к дальнейшему понижению. В ближайшей перспективе необходимо принять законодательные решения, обеспечивающие большую наполняемость Пенсионного фонда Российской Федерации и покрытие его дефицита, а также повышение коэффициента замещения, характеризующего отношение среднегодового размера пенсии к уровню заработной платы.

§ 4. Право на жилище27

Право на жилище, закрепленное Конституцией Российской Федерации, без сомнения является одной из важнейших норм российского законодательства, обеспечивающей достойную жизнь миллионам граждан России.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год Президент Российской Федерации Владимир Путин обозначил приоритеты развития государственной политики, в том числе и в области жилищно-коммунального хозяйства. Глава государства подчеркнул важность создания Фонда поддержки реформирования жилищно-коммунального комплекса России, создания работающего механизма государственной поддержки национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России». Подчеркнута важность разработки Правительством Российской Федерации и региональными властями действенных программ, направленных на успешную реализацию поставленных задач.

Для решения поставленных задач одновременно со строительством и вводом в эксплуатацию нового жилого фонда необходимо оценить значимость восстановления ветхого и аварийного жилья, которое на протяжении нескольких десятилетий не подвергалось капитальному ремонту. В условиях действующего жилищного законодательства эта непосильная задача возложена на собственников данного жилого фонда. По состоянию на текущий год в России объем ветхого и аварийного жилья характеризуется следующими показателями (данные Минрегиона России, Росстата): минимальный износ (от 0 до 30 %) имеет 60,2 % жилого фонда страны; износ от 31 до 65 %, что требует модернизации либо ремонта, имеет 36 % жилого фонда; износ от 66 до 70%, при котором обязательным является проведение капитального ремонта либо модернизации жилищного фонда, в том числе его снос, составил 2,7 %; критическую степень износа (свыше 70 %) имеет 0,94 % жилищного фонда страны (по сравнению с 2005 годом – 0,9 %).

Виден рост жилого фонда, имеющего степень критического износа, что является, с одной стороны, естественным процессом, а с другой стороны – возлагает на региональные органы власти ответственность по решению вопроса переселения граждан из данной категории жилья. Для решения этой проблемы требуется не краткосрочная программа, а долговременный, проработанный финансово-правовой механизм. К таким механизмам можно отнести разработку проекта и принятия федерального закона о ветхом и аварийном жилье в Российской Федерации. В нем необходимо определить порядок создания в регионах специализированных фондов с функциями, подобными Фонду содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Этот механизм должен иметь четкую и урегулированную систему контроля расходования денежных средств силами региональных счетных палат. Важно создать систему организации проведения капитального ремонта жилого фонда, разработать и принять соответствующие нормативные правовые акты. Для стимулирования инвесторов и застройщиков жилого фонда также нужно разработать систему необременительных платежей, в том числе за подключение строящегося жилого фонда к объектам инфраструктуры, разработать действенный правовой механизм предоставления земельных участков для объектов строительства жилого фонда. Если говорить об ипотечном кредитовании, то здесь требуются совершенствование региональной системы, консолидация средств местных бюджетов с кредитными учреждениями.

Государственная поддержка в виде дотированных выплат из средств федерального бюджета носит реанимирующий характер и нацелена на бесперебойное функционирование региональных программ с самостоятельной финансово-правовой базой.

По информации Росстата и Минрегиона России, за период с января по август 2007 года в Российской Федерации введено 27,7 млн. кв. метров жилья (в том числе индивидуального жилищного строительства – 12,5 млн. кв. метров, что составляет 45% от общего ввода), темп ввода жилья за 8 месяцев текущего года составил 133,2 % к аналогичному периоду 2006 года. Несмотря на значительный рост объемов жилищного строительства в целом по России, спрос опережает предложение в несколько раз. Поставленная Президентом Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год задача строительства жилья из расчета 1 кв. метра в год на одного гражданина может быть решена при условии самостоятельности регионов с учетом поддержки центра. При этом необходимо учитывать, что дифференциация показателей обеспеченности жильем граждан страны остается по-прежнему большой. К примеру, средние показатели обеспеченности жильем в Чеченской Республике на текущий период составили 5,4 кв. метра на человека, в Агинском Бурятском автономном округе – 15 кв. метров на человека, в целом по Российской Федерации средние показатели обеспеченности жильем составляют 21,1 кв. метра на гражданина (информация Минрегиона России, Росстата). В результате проблема дефицита жилья существует по-прежнему во многих регионах, при этом в сельской местности имеется пустующее жилье. С целью оперативного решения задач в сфере социального развития села Правительством Российской Федерации была принята Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года» и предусмотрены средства в федеральном бюджете на субсидирование обеспечения жильем отдельных нуждающихся категорий граждан. Однако важность регионального аспекта в проводимой программе нельзя переоценить, так как субсидирование центром не является постоянным; региональным властям необходимо разрабатывать свои финансово-правовые механизмы решения задачи обеспеченности жильем граждан с учетом территориально-региональной особенности.

Возросла в текущем году цена 1 кв. метра жилья, средние показатели составили по итогам второго квартала 43,3 тыс. рублей на вторичном рынке и 42,6 тыс. рублей на первичном рынке жилья. Данная тенденция к росту настораживает, так как рост средних показателей заработной платы по стране значительно отстает от данного показателя. Это дает основание полагать, что при существующих размерах заработной платы гражданину в настоящее время невозможно приобрести жилье. Сейчас в Российской Федерации, несмотря на установленные приоритеты в области государственной поддержки, отсутствуют действенные механизмы приобретения гражданами жилья посредством ипотечного кредитования. Достаточно высоки реальные процентные ставки, устанавливаемые кредитными учреждениями, нет отработанной государственной и региональной поддержки в области обеспечения возврата, страхования жилищных кредитов. Это побуждает банки действовать самостоятельно, на свой страх и риск. Принятие федеральных законов в области государственной поддержки жилищного кредитования и доведения тем самым процентной ставки по жилищным кредитам до 4–5 % годовых является первоочередным шагом в решении задачи обеспечения жильем граждан России и выполнения Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы28. Особенно важно законодательно инициировать создание действенных кредитных учреждений, которые финансировались бы из средств бюджетов разных уровней и действие которых было бы направлено исключительно на выдачу жилищных кредитов с минимизацией выгоды.

Известно, что основная доля роста цены на построенный 1 кв. метр жилого фонда приходится на административные барьеры, возникающие в ходе строительства, а именно: проблемы при определении права на застраиваемый земельный участок, монополизация в области установления цены за подключение к энерго- и коммунальному комплексу застраиваемого участка; трудности привлечения иностранной рабочей силы в условиях действующего миграционного законодательства; неоднозначная трактуемость ряда юридических норм, установленных действующим жилищным законодательством; непроработанность правил сдачи в эксплуатацию построенного жилья.

Помимо этого, право гражданина на жилище не может быть реализовано согласно статье 31 Жилищного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает прекращение права пользования жилым помещением бывшими членами семьи после расторжения брака с собственником жилого помещения, а именно детей собственника, так как их правовое положение в данном случае позволяет нерадивым родителям – собственникам жилых помещений лишать их возможности пользования жилым помещением после расторжения брака из-за отнесения законом детей к бывшим членам семьи собственника.

В настоящее время на федеральном уровне разработан пакет законов, призванных регулировать жилищно-коммунальную сферу.

В призме критерия значимости и глубины решения проблем в жилищно-коммунальном комплексе России можно выделить такие федеральные законы, как Земельный кодекс Российской Федерации (от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ), Жилищный кодекс Российской Федерации (от 29 декабря 2004 года № 188-ФЗ), Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая и вторая, от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ и от 26 января 1996 года № 14-ФЗ соответственно), Градостроительный кодекс Российской Федерации (от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ), федеральные законы от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах», законы Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4528-I «О беженцах», от 19 февраля 1993 года № 4530-I «О вынужденных переселенцах», от 19 февраля 1993 года № 4520-I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», от 14 июля 1992 года № 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании», от 4 июля 1991 года № 1541-I «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», федеральные законы от 30 декабря 2004 года № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах», от 30 декабря 2004 года № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», от 20 августа 2004 года № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих», от 25 октября 2002 года № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

Как видно, основная часть федеральных законов была разработана и принята в период реформирования всей системы государственного строительства России, и в настоящее время необходимо разрабатывать и принимать федеральные законы, которые соответствуют реалиям современной жизни общества.

К основным законам года можно отнести кодифицированные законы, а именно Жилищный, Гражданский, Градостроительный, Земельный, административный кодексы Российской Федерации, так как именно они содержат основные современные поправки и имеют юридическую силу федерального законодательства.

К сожалению, совершенных законов в правовой природе нет и быть не может. Жизнедеятельность общества определена динамикой развития, в связи с чем вносятся необходимые коррективы в виде законодательных поправок к тому или иному федеральному закону.

Можно отметить, что пакет законов, регулирующих жилищную сферу, которая требует значительного финансирования со стороны центра и регионов, находится в числе наиболее подверженных воздействию коррупции. Однако нельзя отделить одни федеральные законы от других по степени коррупционности или антикоррупционности. Данные критерии, как представляется, можно использовать при анализе действий должностных лиц при использовании закона, а не при анализе правовой природы федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Степень влияния принятых и действующих федеральных законов на уровень бедности населения, демографии страны и прав человека, особенно в сфере жилищно-коммунального хозяйства, достаточно велика, однако данная составляющая напрямую зависит от возможности и желания использования всего правового инструмента должностных лиц на местах.

К спорным и проблемным законам текущего года возможно отнести Жилищный кодекс Российской Федерации ввиду его новизны и непроработанности на местах. По тем же показателям можно в данную группу отнести и Градостроительный, Земельный кодексы Российской Федерации. Однако все спорные и неотработанные позиции данных кодифицированных законов возможно преодолеть путем внесения соответствующих поправок, о которых говорилось выше.

Впервые в российской практике реализована попытка создания долгосрочной запланированной финансовой схемы расходов и доходов страны в виде разработки и принятия Федерального закона от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов». В соответствии с данным федеральным законом утверждены основные характеристики федерального бюджета на 2008 год в сумме 38,9 трлн. рублей исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта и уровня инфляции. Запланированы объемы дохода федерального бюджета в размере 8 056 875 884 тыс. рублей (8,05 триллиона), в том числе почти 50% в части данных планируемых доходов составляют доходы от нефти и газа. Общий объем расходов федерального бюджета запланирован на уровне 6 901 562 193,3 тыс. рублей (6,9 триллиона). Ввиду того что основным в настоящее время является период именно 2008 года, плановый период 2009–2010 годов представляется достаточно далеко прогнозируемым, и оценивать его необходимо после результатов оценки периода 2008 года.

Статьей 11 настоящего федерального закона определены особенности отдельных расходов федерального бюджета по обязательствам Российской Федерации в сфере социального обеспечения населения, а именно: размер накопительного взноса на 1 участника накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, включенного в реестр участников, установлен в размере 89,9 тыс. рублей.

На расходы по жилищно-коммунальному хозяйству государством в 2008 году предусмотрены затраты в размере 54 559 185,7 тыс. рублей (54,5 миллиарда), причем на жилищное хозяйство предусмотрены расходы в сумме 42 777 474,4 тыс. рублей (42,8 миллиарда).

Настоящим законом значительные денежные средства направляются в 2008 году на пополнение уставных капиталов организаций, в том числе ОАО «Агентство по ипотечному кредитованию» – порядка 6 млрд. рублей.

В бюджетной политике 2008 года просматривается тенденция возвращения к системе «откладывания финансовых средств». Денежные средства, направленные в качестве взноса в уставный капитал, не будут потрачены напрямую на реализацию Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы из-за того, что явятся частью уставного капитала акционерного общества. В федеральном бюджете не заложены средства на прямое погашение первых взносов или части процентов, непосредственно вносимых отдельной категорией граждан при заключении договора об ипотеке. Сейчас основной части граждан Российской Федерации невозможно осуществить уплату первого взноса при ипотечном займе в кредитное учреждение; данный платеж оказывается равным в среднем 216,5 тыс. рублей (средний показатель стоимости однокомнатной квартиры на вторичном рынке жилья из расчета 50 кв. метров Х 43,3 тыс. рублей за 1 кв. метр = 2,165 млн. рублей; расчет дан на основе данных Минрегиона России). Предполагается, что необходимо разработать и внести поправки в Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ, касающиеся перераспределения средств, запланированных к направлению на взнос в уставный капитал ОАО «Агентство по ипотечному кредитованию», и перенаправления части средств на прямое погашение части первоначальных взносов при ипотечном займе отдельным категориям граждан, перед которыми у Российской Федерации имеются государственные обязательства в области обеспечения жильем.

В предложениях, поступивших из субъектов Российской Федерации в связи с докладом Совета Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации», отмечается недостаточное планирование в области финансирования по улучшению жилищных условий отдельных категорий граждан для бюджетов отдельных регионов. Так, в Иркутской области на учете состоят 3,98 тыс. граждан, перед которыми Российская Федерация имеет обязательства, в федеральном бюджете предусмотрены средства в размере 72 984 000 рублей при необходимом размере 3 234 124 000 рублей29.

Длясовершенствования законодательной базы в сфере жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства(с учетом предложений и замечаний федеральных и региональных органов власти)необходимо принять следующие меры:

оценить возможность вступления в силу федерального закона о ветхом и аварийном жилье в Российской Федерации, установив механизм признания такового, распределение и учет финансовых и материальных средств, ответственности органов власти;

разработать и принять поправки к части восьмой статьи 6 Федерального закона от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», относящие полномочия по установлению органами местного самоуправления надбавок к тарифам на тепловую и электрическую энергию к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данное изменение обусловлено слабостью материально-технической базы, отсутствием достаточной квалификации муниципальных служащих, зависимостью муниципальных образований от поставщиков коммунальных ресурсов;

ввести определение понятий «капитальный ремонт», «жилище» в статью 2 Жилищного кодекса Российской Федерации; ввиду отсутствия этого понятия в законе при практическом применении у исполнителя возникает неоднозначная трактовка норм права;

устранить коллизию норм, возникших при предоставлении муниципалитетами жилых помещений нуждающимся гражданам, принятым на учет до 1 марта 2005 года, действующего Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделив правом предоставления жилых помещений муниципалитеты с применением субсидирования данных нужд из средств федерального бюджета. Согласно пункту 6 части первой статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципалитеты предоставляют жилые помещения только малоимущим гражданам, а категория граждан, состоявших на учете до 1 марта 2005 года, более широкая, в связи с чем муниципалитеты наделены не установленной законом обязанностью предоставления жилых помещений из своего фонда и иным нуждающимся гражданам, помимо малоимущих30;

внести поправку в пункт 3 статьи 15 Федерального закона от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» в части определения конкретного объема и характера обязанности по оказанию содействия воинским частям в предоставлении в аренду жилых помещений, пригодных для временного проживания военнослужащих и членов их семей, органами местного самоуправления ввиду отнесения данного предмета к исключительному ведению Российской Федерации;

разработать и принять поправки к Федеральному закону от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в части упрощения правил получения разрешения на работу иностранным гражданином;

разработать поправки к Градостроительному кодексу Российской Федерации в части определения «объекты некапитального строительства», правового определения строительства малых объектов недвижимости, например, павильонов, арен, закрытых бассейнов и так далее. В настоящее время законом не предусмотрен конкретный порядок контроля и ввода указанных объектов недвижимости;

принять решение о верхней определяющей цене на подключение к объектам энергокоммунального комплекса строящегося жилья;

разработать проект федерального закона «Об автомобильных дорогах в Российской Федерации» и принять данный федеральный закон.

§ 5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие31

Законотворческая деятельность в 2007 году, исходя из приоритетов, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, была направлена на правовое обеспечение следующих целей: повышение материального уровня жизни и здоровья населения, удовлетворение потребностей в социальном обслуживании и социальной поддержке, достижение продуктивной занятости и гарантий достойных условий труда, воспроизводство и развитие потенциала трудовых ресурсов.

Главными направлениями работы в сфере здравоохранения являлись:

решение демографических проблем на основе повышения рождаемости и сокращения смертности;

реализация приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения в целях повышения доступности и качества медицинской помощи, лекарственного обеспечения, особенно для малоимущих групп населения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия;

поддержка старшего поколения на основе повышения уровня пенсионного обеспечения и эффективности предоставляемой социальной помощи.

Мероприятия, проводимые по этим направлениям, наряду с другими мерами социальной направленности, прежде всего по повышению заработной платы и увеличению занятости населения, частично способствовали решению главной задачи – последовательному повышению уровня и качества жизни населения, сокращению бедности, обеспечению всеобщей доступности основных социальных услуг.

В 2007 году Президентом Российской Федерации были подписаны следующие законы, регулирующие рассматриваемую сферу:

Федеральный закон от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена»;

Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 15-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Закона Российской Федерации «О трансплантации органов и (или) тканей человека»;

Федеральный закон от 13 марта 2007 года № 35-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год»;

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 56-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

Федеральный закон от 30 июня 2007 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу о гражданах с ограниченными возможностями здоровья»;

Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 134-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» и статью 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 184-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;

Федеральный закон 21 июля 2007 года № 194-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности общего образования»;

Федеральный закон от 24 октября 2007 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)»;

Федеральный закон от 29 ноября 2007 года № 279-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О трансплантации органов и (или) тканей человека»;

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год»;

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 265-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;

Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта»;

Федеральный закон 1 декабря 2007 года № 308-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам интеграции образования и науки».

С 1 января 2007 года были введены дополнительные меры, направленные на улучшение демографической ситуации.

Существенно повышены размеры ежемесячных пособий по уходу за ребенком в возрасте до 1,5 лет для работающих женщин. За 9 месяцев текущего года пособия получили 1285,6 тыс. женщин, работающих на предприятиях и в организациях. Средний размер пособия составил на первого ребенка – 2226 рублей в месяц (увеличение по сравнению с ранее действующим размером пособия в 3,2 раза), на второго и последующего ребенка 3332 рубля в месяц (увеличение в 4,8 раза).

Впервые данные пособия в размере 1,5 тыс. рублей на первого ребенка и 3 тыс. рублей на второго и последующего ребенка получили неработающие женщины. За 9 месяцев текущего года пособия получили 989 тыс. неработающих женщин.

Пенсионный фонд Российской Федерации принял более 191 тысячи решений по выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал.

С 1 января 2007 года введена компенсация части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в размере 20% внесенной родительской платы за посещение дошкольного образовательного учреждения первым ребенком, 50% – вторым ребенком, 70% – третьим и последующими детьми. По данным Минобрнауки России, за 9 месяцев 2007 года выплачена компенсация родителям более чем 3,9 млн. детей. Средний размер компенсации составил около 290 рублей в месяц на второго ребенка, более 400 рублей в месяц – на третьего и последующего ребенка.

Расширена программа оказания помощи женщинам в период беременности, во время родов и в послеродовой период на основе родового сертификата.

С 1 января 2007 года введен дополнительный талон стоимостью 1 тыс. рублей, который направляется в учреждения здравоохранения, осуществляющие диспансерное наблюдение ребенка первого года жизни, для проведения углубленного профилактического наблюдения за ребенком.

Внесены изменения в существующий стандарт диспансерного наблюдения за ребенком первого года жизни. Введены дополнительные осмотры врача-невролога, врача ЛФК, врача-хирурга (ортопеда). Впервые в стандарте предусмотрено проведение УЗИ-скрининга всех органов и систем ребенка, в том числе тазобедренных суставов. Это позволит выявлять на ранних стадиях различные патологии, своевременно проводить реабилитационные мероприятия.

Более 100 тыс. детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся в стационарных учреждениях, прошли диспансеризацию. На каждого ребенка заведена «карта здоровья» и определена соответствующая программа оздоровления.

В 2007 году произошли положительные изменения в демографической ситуации, которые дают основания надеяться на улучшение ситуации по 2007 году в целом. В январе–сентябре 2007 года родились 1178,1 тыс. детей, что на 72,6 тыс. детей (6,6%) больше, чем в соответствующем периоде 2006 года. Коэффициент рождаемости (число родившихся на 1 тыс. человек) за 9 месяцев текущего года – самый высокий за последние 15 лет.

Количество умерших в январе–сентябре 2007 года сократилось на 82,6 тыс. человек, или на 5 % по сравнению с соответствующим периодом 2006 года. Коэффициент смертности (число умерших на 1 тыс. человек) за 9 месяцев текущего года – самый низкий после 1999 года.

Естественная убыль населения за 9 месяцев текущего года составила 378,9 тыс. человек, или на 29% меньше, чем год назад. Коэффициент естественной убыли (на 1 тыс. человек) составил за 9 месяцев текущего года 3,6, в то время как в 2005 году он составлял –5,9.

В текущем году удалось переломить тенденцию роста смертности от болезней системы кровообращения. Число умерших от этих заболеваний за 9 месяцев 2007 года сократилось по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года более чем на 5%.

Смертность от внешних причин уменьшилась на 9,8%, в том числе от случайных отравлений алкоголем – почти на 30%.

Смертность детей в возрасте до 1 года уменьшилась с 11,3 тыс. за 9 месяцев 2006 года до 10,8 тыс. в январе–сентябре 2007 года.

Вследствие снижения смертности населения, особенно граждан трудоспособного возраста, прогнозируется дальнейшее увеличение показателя ожидаемой продолжительности жизни, который составил в 2006 году 66,6 года, в том числе у мужчин – 60,37 лет, у женщин – 73,23 года. По сравнению с 2005 годом ожидаемая продолжительность жизни увеличилась в 2006 году на 1,3 года, в том числе у мужчин – на 1,5 года, у женщин – на 0,84 года.

В 2007 году продолжал развиваться приоритетный национальный проект «Здоровье». Для его обеспечения были приняты следующие нормативные правовые акты:

Федеральный закон от 25 октября 2007 года № 233-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»;

Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»;

распоряжение Правительства Российской Федерации от 12 октября 2007 года № 1405-р (утвержден План основных мероприятий по проведению в 2008 году в Российской Федерации «Года семьи»);

постановления Правительства Российской Федерации:

от 21 марта 2007 года № 172 «О федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 – 2010 годы»;

от 5 мая 2007 года № 266 «Об оказании в 2007 году высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета»;

от 5 мая 2007 года № 267 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 марта 2006 года № 139»;

от 10 мая 2007 года № 280 «О федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007–2011 годы)»;

от 15 мая 2007 года № 286 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2008 год»32;

от 19 мая 2007 года № 296 «Об утверждении Правил финансирования в 2007 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, и перечня субъектов Российской Федерации, участвующих в его реализации»;

от 5 июня 2007 года № 348 «О передаче в 2007 году диагностических средств и антиретровирусных препаратов для профилактики, выявления и лечения инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатита В и С, оборудования и расходных материалов для неонатального скрининга в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения в федеральные учреждения здравоохранения (учреждения, оказывающие медицинскую помощь, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации), а также в собственность субъектов Российской Федерации с последующей их передачей в собственность муниципальных образований»;

от 18 июня 2007 года № 380 «О передаче в 2007 году диагностического оборудования для организации амбулаторно-поликлинической помощи в муниципальных амбулаторно-поликлинических и стационарно-поликлинических учреждениях, а также в женских консультациях, санитарного автотранспорта, в том числе реанимобилей и автомобилей скорой медицинской помощи на базе гусеничных тягачей, для государственных и муниципальных учреждений и подразделений, оказывающих скорую медицинскую помощь и специализированную (санитарно-авиационную) скорую медицинскую помощь, в собственность субъектов Российской Федерации с последующей передачей части указанного имущества в собственность муниципальных образований»;

от 16 июля 2007 года № 449 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 года № 874»;

от 20 июля 2007 года № 457 «Об утверждении Правил перевода средств материнского (семейного) капитала из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации»;

от 11 августа 2007 года № 511 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 172»33.

В целях правового обеспечения приоритетного национального проекта «Здоровье» президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (протокол от 21 февраля 2007 года № 16) были одобрены «Направления, основные мероприятия и параметры приоритетных национальных проектов на 2007 год»34.

Основной акцент был сделан на ввод в эксплуатацию и организацию деятельности федеральных центров высоких медицинских технологий в Пензе, Астрахани, Чебоксарах, Краснодаре и других городах. Целью создания таких центров является повышение доступности для населения Российской Федерации дорогостоящей высокотехнологичной медицинской помощи.

Для выяснения отношения работников здравоохранения к реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» были проведены социологического исследования. В 2007 году при участии компании ЦМИ «Фармэксперт» было изучено отношение врачей к изменениям в системе здравоохранения, произошедшим вследствие реализации национального проекта. Исследование проводилось в 11 крупнейших городах России с населением более 1 млн. человек. В нем участвовали 300 врачей различных специальностей: терапевты (50%), педиатры (20%), онкологи (20%) и невропатологи (10%). Методом стандартизированного с элементами экспертного интервью было выяснено и проанализировано мнение врачей о различных аспектах реформы здравоохранения.

Вопрос о приоритетных направлениях в области здравоохранения вызвал достаточно единодушные отклики среди врачей. В качестве самого важного сегмента был назван амбулаторно-поликлинический (64,6%), второе место заняли стационары (20,2%). Другой значимый вопрос касался тех специальностей государственного сектора здравоохранения, которые нуждаются в первоочередном оснащении. По мнению врачей, такими специальностями прежде всего являются онкология (50% опрошенных), лабораторная диагностика (46,7%), реаниматология (20,5%), фтизиатрия (19,9%) и другие. При этом возможность сокращения числа медицинских специальностей признали разумной лишь 7,3% опрошенных.

Следующий аспект исследования был направлен на выявление мнения врачей о возможности введения индикаторов качества работы участковых врачей. Уверенность в необходимости этого высказали 26,8% опрошенных (в 2006 году – 39,3%), 13,6% отнеслись к этой идее отрицательно, а больше половины респондентов (59,6%) выразили сомнения по данному вопросу, не понимая, «кто и какие индикаторы будет рассчитывать». Поскольку изначально предполагалось, что идея о введении индикаторов оценки качества будет воспринята врачами с недоверием, следующий вопрос исследования касался субъектов, которым врачи доверили бы контроль за работой медицинских работников. Выяснилось, что оценку своей работы врачи доверяют заведующему отделением (48%), пациентам (37,1%) и главному врачу (27,5%). Примечательно, что органам государственной власти, в частности представителям региональных органов управления здравоохранением, оказано наименьшее доверие – 7,6%. Врачи готовы принять систему оценки качества работы, если будут разработаны понятные им индикаторы качества, а оценку будут проводить вышестоящие лица в лечебно-профилактическом учреждении или пациенты.

Особый интерес представляет проблематика, связанная с заработной платой врача. Проведенный опрос о том, какой им самим видится достойная зарплата, показал, что лишь 2,6% респондентов считают таковой заработную плату в размере 15 тыс. рублей; в 2006 году так считали 9,3% врачей. 69,2% опрошенных считают, что зарплата участкового врача должна составлять не менее 25 тыс. рублей. При этом более 90% опрошенных считают, что достойный уровень оплаты труда узких специалистов должен составлять не менее 20 тыс. рублей. Таким образом, проведенное в течение 2006 года повышение зарплат не решило проблемы обеспечения врачей достойным заработком, и современный уровень оплаты труда оценивается большинством врачей как «недостойный»35!

По результатам исследования был сделан вывод о том, что повысилась информированность врачей в основных вопросах реформирования системы здравоохранения. Однако принимаемые меры хотя и воспринимаются с оптимизмом большинством медработников, до сих пор не являются достаточными.

Регулярное проведение подобных исследований позволяет своевременно выявить изменения в настроении различных представителей медицинского сообщества и корректировать курс проводимых преобразований.

Устойчивое развитие Российской Федерации невозможно без обеспечения экологической безопасности страны.

Экологическая безопасность является составляющей национальной безопасности, и основная задача государства по ее обеспечению – сохранение и бережное отношение к природным ресурсам, предотвращение экологических катастроф в результате техногенных аварий.

Современное состояние экономики в условиях ограниченного использования ресурсосберегающих технологий, несовершенства законодательной основы природоохранной деятельности угрожает ухудшением экологической ситуации в стране и истощением ее природных ресурсов.

Курс на осуществление социально-экономических реформ в Российской Федерации, сопровождающийся расширением экономических свобод, созданием льготных режимов налогообложения, приводит к превалированию экономических интересов над экологическими, не сопровождается мерами по повышению ответственности хозяйствующих субъектов за негативные экологические последствия своей деятельности.

Так, целями устранения административных барьеров в строительстве объяснялась отмена экологической экспертизы предпроектной и проектной документации. Вместе с тем подобная экспертиза, несмотря на имеющиеся недостатки в проведении и организации, выполняла роль центрального звена в механизме предупреждения нанесения вреда окружающей природной среде и населению.

По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, при строительстве капитальных объектов на природную среду может оказываться негативное воздействие, в том числе:

осуществление выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

неосторожное обращение с отходами производства и потребления;

нарушение поверхностного почвенного слоя и гидрологического режима земель;

уничтожение объектов растительного мира;

загрязнение окружающей территории;

вредные физические воздействия на атмосферный воздух.

В целях сохранения благоприятной экологической среды важно на стадии экспертизы проектной документации выявить возможные негативные последствия и предотвратить их.

Обеспечивать соблюдение экологических требований при строительстве в настоящее время призваны государственная экспертиза проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, а также государственный строительный надзор. При этом и государственная экспертиза проектной документации, и государственный строительный надзор ориентированы на проверку соблюдения в первую очередь требований технических регламентов. Однако технические регламенты, устанавливающие экологические требования, до сих пор не приняты. В связи с этим при осуществлении государственной экологической экспертизы Главгосэкспертиза руководствуется строительными нормами и правилами (СНИПы). Вместе с тем из более чем 300 СНИПов разделы об экологических требованиях и охране окружающей среды содержат только 4536.

Не в полной мере реализуются и региональные полномочия в данной сфере. Согласно пункту 5 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования осуществляется с учетом особенностей поселений, городских округов в границах субъекта Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации. Состав, порядок подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 6 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Вместе с тем в ряде субъектов Федерации региональные нормативы не установлены. Кроме того, не всегда в региональных и местных нормативах содержатся разделы об экологических требованиях и охране окружающей среды.

Так, на территории Приволжского федерального округа действует 31 региональный акт, регулирующий отношения в сфере градостроительного проектирования, только 5 содержат разделы об экологических требованиях и охране окружающей среды (республики Башкортостан, Марий Эл, Саратовская, Пензенская области).

В Свердловской области не утверждены региональные и местные нормативы градостроительного проектирования, в том числе нормативы, содержащие разделы об экологических требованиях. Региональные нормативы отсутствуют в Курганской области, а также в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.

Во многих муниципальных образованиях до настоящего времени не разработаны и не утверждены генеральные планы, правила землепользования и застройки, градостроительные регламенты, проекты планировок и проекты межевания территорий.

Таким образом, существующая система обеспечения соблюдения экологических прав граждан при строительстве требует совершенствования. Необходимо также отметить, что в настоящее время отсутствуют нормативно-правовые механизмы по ликвидации накопленного экологического ущерба. При этом отрицательные последствия строительства таких опасных объектов, как, например, атомные и гидроэлектростанции, нефтепроводы, химические и нефтехимические предприятия, при недооценке экологических факторов проявятся в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Вопросы предоставления финансовых гарантий на случай нанесения вреда окружающей природной среде и в первую очередь страхование экологических рисков, приобретают все большее значение в связи с необходимостью обеспечения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и привлечения негосударственных ресурсов в сферу природопользования и охраны окружающей среды.

Федеральными законами от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 28 марта 2002 года № 33-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 29 ноября 1996 года № 147-ФЗ «О космической деятельности», от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» предусмотрено страхование ответственности на случай нанесения ущерба природной среде при осуществлении определенных видов хозяйственной деятельности. Однако в них лишь декларируется обязательность страховой защиты, в результате подобное страхование либо не осуществляется вовсе, либо осуществляется без разработанной адекватно ущербам тарифной политики. Условия и порядок его проведения, о которых договариваются страховщик со страхователем самостоятельно, зачастую не отвечают целям реального страхования и сути экономических методов охраны окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Опыт реализации положений этих законов показывает, что в настоящее время на российском страховом рынке отсутствует специальная система страховой защиты объектов окружающей природной среды. Возмещение ущерба происходит в рамках одного полиса. В соответствии с правилами страхования возмещение причиненного вреда окружающей природной среде происходит в последнюю очередь. Поэтому в случае страхового события возникает конкуренция исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, с исками о возмещении вреда, причиненного имуществу, жизни и здоровью третьих лиц. В связи с незначительными размерами страховых сумм по договорам обязательного страхования страховые выплаты, как правило, идут на возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу третьих лиц. Природные же объекты фактически выпадают из сферы действия страховой защиты.

Серьезным сдерживающим фактором формирования системы обязательного экологического страхования является отсутствие технических регламентов, устанавливающих обязательные для применения характеристики и показатели для той продукции, процессов ее производства, эксплуатации и утилизации, которые могут представлять потенциальную опасность для жизни и здоровья граждан, имущества и окружающей среды.

Значительную трудность для реализации механизма экологического страхования и создания его нормативно-методического обеспечения представляет отсутствие необходимой статистики и утвержденных нормативно-методических документов по оценке экологического ущерба. Существующая методическая база оценки ущерба слабо связана с проводимыми в российской экономике рыночными реформами и складывающимися отношениями собственности. Отсутствие у большинства документов правового статуса, комплексности в расчетах ущербов не позволяет использовать в настоящее время разработанные методические документы. Это приводит к тому, что гражданско-правовая ответственность, связанная с возмещением экологического ущерба, остается декларативной.

Анализ законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде, позволил сделать следующие выводы:

большинство нормативных правовых актов, регулирующих деятельность субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, не предусматривают предоставления финансовых, в том числе страховых, гарантий на случай нанесения вреда окружающей среде;

отдельные нормативные правовые акты содержат положения об использовании страхования для возмещения вреда окружающей среде, однако отсутствуют механизмы его реализации;

ни один из действующих нормативных правовых актов не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования.

Основная нагрузка по компенсации убытков за ущерб, нанесенный окружающей среде, ложится на федеральный бюджет. Это подтверждается данными Контрольного управления Президента Российской Федерации о направлении на ликвидацию последствий техногенных аварий и катастроф в 2004–2005 гг. 7,4 млрд. рублей, из которых доля федерального бюджета составила 92,8%, доля бюджетов субъектов Российской Федерации – 7%, а средства страховых компаний – лишь 0,2%37.

Ущерб, наносимый окружающей среде в результате хозяйственной деятельности, зачастую не компенсируется. Затраты на ликвидацию убытков в сумме со штрафами, взимаемыми с виновных, не покрывают реальные потери общества. Так, по данным Ростехнадзора за 2005 год по всем федеральным округам, территориальными органами данного ведомства выявлено более 115 тысяч нарушений природоохранного законодательства, предъявлено штрафов на 113 млн. рублей и исков о возмещении вреда на сумму более 152 млн. рублей, в то же время взыскано штрафов всего 50 млн. рублей, а по искам – только 2,9 млн. рублей. Таким образом, в результате годовой работы одного из природоохранных ведомств по выявленным фактам нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды штрафов взыскано в 2 раза меньше, а по искам – в 52 раза меньше предъявленного38.

Причиной этого является отсутствие в стране эффективно действующей системы экологического страхования. Для развития системы экологического страхования в первую очередь необходим специальный законодательный акт, устанавливающий основные принципы проведения экологического страхования, а также разработка его методического обеспечения, отвечающего реалиям рыночной экономики и требованиям гармонизации с международной практикой в преддверии вступления страны в ВТО.

Необходимо отметить, что как на федеральном, так и на региональном уровнях проделана значительная работа по созданию правовой базы экологического страхования. За прошедшие годы был реализован ряд проектов по развитию экологического страхования в Российской Федерации, подготовлен и экспериментально апробирован механизм экологического страхования на территориях республик Татарстан и Башкортостан, Московской, Ленинградской, Нижегородской и Ульяновской областей.

Бывшим Комитетом Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии (ныне Комитет по образованию и науке) были проведены парламентские слушания, ";круглые столы";, посвященные перспективам развития экологического страхования в России, проблемам его законодательного обеспечения, обязательности и добровольности данного вида страхования, методического обеспечения его реализации. Сложившаяся трактовка экологического страхования только как страхования ответственности за загрязнение окружающей среды значительно сужает рамки применения механизма страхования в сфере хозяйственной деятельности, не позволяя в полной мере использовать механизм страховой защиты от экологических рисков, и в частности таких видов страхования, как страхование природных объектов, договорной ответственности, финансовых рисков природопользователей.

Поэтому в рамках проведенных парламентских слушаний и «круглых столов» был предложен новый подход к развитию экологического страхования. Новая концепция трактует экологическое страхование в широком смысле – как использование страхового механизма в целях защиты от экологических рисков в сфере природопользования.

Для повышения ответственности хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения экологической безопасности и с целью формирования единых подходов к возмещению вреда, причиненного окружающей среде, необходимо принятие федерального закона об обязательном экологическом страховании, который станет основой построения единой системы предупреждения, ликвидации вреда и восстановления качества окружающей природной среды. Разработка соответствующего проекта федерального закона и его методического обеспечения ведется рабочей группой при Комитете Совета Федерации по образованию и науке с участием Ассоциации экологического страхования. Членами рабочей группы подготовлена концепция законопроекта и завершается его разработка. На основе материалов, поступивших из федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, подготовлено финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона об обязательном экологическом страховании.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2008 год и на период до 2010 года, представленном Правительством Российской Федерации, справедливо подчеркивается, что по-прежнему серьезной останется проблема образования, накопления и утилизации отходов производства и потребления, характерная для крупных городов.

На территории Российской Федерации в отвалах и хранилищах уже накоплено около 80 млрд. тонн твердых промышленных и бытовых отходов; при этом количество таких отходов ежегодно увеличивается на 7 млрд. тонн, что создает реальную угрозу здоровью населения и наносит значительный вред окружающей среде. Из общего количества образующихся отходов производства и потребления утилизируется только 3% отходов потребления и 30% отходов производства, остальные отходы сжигаются или захораниваются на полигонах. Общая площадь занятых отходами производства и потребления земель превышает 2 тыс. кв. километров, и ежегодно только под полигоны твердых бытовых отходов отчуждается около 1 тыс. гектаров плодородных земель.

К сожалению, данные об образовании, утилизации и размещении отходов производства и потребления за последние годы противоречивы. Централизованный учет образования и размещения твердых бытовых отходов на федеральном уровне не проводится. С 2005 года из Государственного доклада об охране окружающей среды Российской Федерации исключен раздел «Отходы производства и потребления».

Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» был принят около 10 лет назад. Изменения, которые вносились, касались в основном лома черных и цветных металлов. Вместе с тем указанный Закон не гармонизирован с международными нормами, не приведен в соответствие с принятыми за эти годы в Российской Федерации законодательными актами. Отсутствуют нормативные акты федерального уровня, позволяющие эффективно решать проблемы, связанные с обращением с отходами на местах.

Вопросы использования отходов, по существу, выпали из сферы централизованного государственного управления. До настоящего времени в России не создана эффективная система управления отходами производства и потребления. Переход к рыночной экономике не вызвал существенного роста переработки отходов. Становится очевидной необходимость сочетания гибкости рыночной экономики, способной на быструю сырьевую переориентацию, с государственной поддержкой, стимулирующей использование отходов и уменьшение их негативного воздействия на окружающую среду.

Вместе с тем развитие атомной энергетики в последнее время приводит к росту количества ядерных отходов. Обеспечению экологической безопасности при обращении с радиоактивными веществами, радиоактивными отходами и ядерными материалами государство должно уделять особое внимание. Следует отметить, что радиоактивные отходы – одна из труднейших и пока не решенных проблем атомной энергетики. Так сложилось, что ввод в действие новых АЭС не сопровождался строительством достаточных объемов стационарных и региональных хранилищ жидких и особенно твердых радиоактивных отходов. Поэтому сегодня большинство АЭС испытывают недостаток в хранилищах радиоактивных отходов.

В федеральном законодательстве есть некоторые недостатки39. Например, определения терминов, относящиеся к радиоактивным отходам, раскрываются в федеральных законах от 21 ноября1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» и от 9 января 1996 года № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»; там даны понятия «радиационные источники», «ядерные материалы», «радиоактивные отходы» и другие, а также объекты отношений, виды и принципы деятельности по обращению с радиоактивными отходами. Однако в этих законах радиоактивные отходы не классифицированы, четко не установлены режим объектов размещения радиоактивных отходов, порядок выделения земель под объекты хранения радиоактивных отходов. Эти вопросы лишь частично урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых актов. Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 года № 827 утверждено Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Более того, развитие законодательства о безопасном обращении с радиоактивными отходами должно быть тесно увязано с ускорением темпов роста атомной энергетики, строительством новых АЭС, развитием технологий переработки облученного ядерного топлива других государств и как следствие – увеличением количества находящихся на территории Российской Федерации радиоактивных отходов.

Проблема ядерных отходов в настоящее время решается преимущественно посредством их хранения. Это способствует лишь еще большему их накоплению. В соответствии со статьей 47 Федерального закона «Об использовании атомной энергии» хранение радиоактивных отходов должно рассматриваться в качестве этапа их подготовки к переработке или к захоронению, то есть оно носит временный характер. Проблема же переработки фактически не решена. Пока только небольшая часть отработанного ядерного топлива перерабатывается на заводе РТ-1 в производственном объединении «Маяк» в городе Озерске Челябинской области.

Федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющим лицензирование деятельности в области использования атомной энергии, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. За период с 1 января 2006 года по 30 июня 2007 года службой зарегистрировано 2086 обращений за получением лицензии, 1672 из которых удовлетворено. В 40 случаях отказано в выдаче лицензии. Причинами отказа явились как недостаточная обоснованность заявленного вида деятельности требованиям по обеспечению ядерной и радиационной безопасности, так и предоставление несоответствующей или недостоверной информации. Кроме того, отозвано 79 ранее выданных лицензий, большинство – по причине переоформления лицензии лицензиатом. В то же время есть случаи нарушения лицензиатом условий действия лицензии. Нарушению законодательства в данной сфере способствует низкий уровень размера административного штрафа, налагаемого государственными инспекторами по энергетическому надзору. В соответствии с частью 3 статьи 23.30 Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях размер административного штрафа, налагаемого государственными инспекторами по энергетическому надзору на граждан, не может превышать 500 рублей; на должностных лиц – 1 тыс. рублей; на юридических лиц – 10 тыс. рублей. В сложившейся ситуации субъекту, осуществляющему деятельность в сфере энергетики, проще заплатить мизерный штраф, налагаемый инспектором, чем тратить деньги на устранение технических и производственных неисправностей, а также на ликвидацию их последствий. В данном случае, на наш взгляд, требуется скорейшее увеличение штрафных санкций посредством внесения изменений в часть 3 статьи 23.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что позволит государственным инспекторам по энергетическому надзору более оперативно пресекать случаи нарушения норм федерального законодательства в сфере энергетики.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года № 401, Ростехнадзором учитываются объекты, осуществляющие выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, на которых осуществляется деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и транспортировке опасных отходов. По состоянию на 1 января 2007 года на учете в территориальных органах Ростехнадзора состоит 265 444 таких объекта. Однако в настоящее время на федеральном уровне отсутствуют специальные нормативные правовые механизмы по ликвидации накопленного экологического ущерба, не принят федеральный закон о зонах экологического бедствия.

Обращают на себя внимание некоторые пробелы в федеральном законодательстве в части регулирования деятельности с радиоактивными отходами, получаемыми при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Деятельность по утилизации и переработке радиоактивных отходов регулируется Федеральным законом «Об использовании атомной энергии». В соответствии с абзацем вторым статьи 1 действие указанного закона распространяется на все отношения, возникающие при использовании атомной энергии, за исключением деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, испытанием, эксплуатацией и утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Следует отметить, что в настоящее время законодательно не урегулированными остаются отношения по обращению с радиоактивными отходами, образующимися в результате производства и уничтожения ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения. Осуществление функций государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью при разработке, изготовлении, испытании, эксплуатации, хранении и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения возложено на Министерство обороны Российской Федерации. Однако подход к решению проблемы ядерного оружия посредством утилизации приводит к еще большему накоплению ядерных отходов, что, в свою очередь, несет угрозу ядерному заражению окружающей среды. Государству необходимо скорейшее законодательное урегулирование деятельности в указанной сфере именно по переработке ядерных отходов, получаемых при утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения.

Хотя Россия подписала ряд международных конвенций и соглашений, включая Киотский протокол, ратифицированный Федеральным законом от 4 ноября 2004 года № 128-ФЗ «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата», в соответствии с которыми обязана уменьшить отрицательные воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности, централизация в решении этих проблем отсутствует, систематизированная работа в этом направлении не проводится, в том числе на основе применения наилучших из существующих технологий.

В европейских странах основополагающим документом в области обеспечения экологической безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности является Директива № 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 года «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений». Директивой введено понятие «наилучшие доступные технологии». Представляется целесообразным использовать указанную директиву и приступить к разработке проекта федерального закона о предотвращении и комплексном контроле загрязнений. В развитие положений Директивы был создан специальный орган управления – Европейское бюро, которое подготовило ряд рекомендательных справочных документов в области наилучших существующих технологий для различных отраслей промышленности, по управлению отходами, по переработке хвостов обогащения при разработке месторождений полезных ископаемых, а также для нефтегазоочистительных заводов. Представляется целесообразным использовать указанные материалы как основу при разработке соответствующих российских национальных стандартов, целью которых должна быть в том числе охрана окружающей среды, жизни и здоровья граждан.

Актуальной задачей в сфере международного сотрудничества Российской Федерации остается гармонизация законодательства на пространстве Содружества Независимых Государств. В перечень модельных законодательных актов, вошедших в Перспективный план модельного законотворчества и сближения национального законодательства в Содружестве Независимых Государств на 2005–2010 годы40, включены законопроекты, касающиеся вопросов охраны окружающей среды, разработчиком которых является Комитет Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии: ";Об упаковке и упаковочных отходах";, ";Об отходах производства и потребления"; (новая редакция), ";О предотвращении и комплексном контроле загрязнений";.

Комитет Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии, развивая стратегию унификации и гармонизации законодательства государств – участников СНГ, а также стратегию сближения законодательной базы государств – участников СНГ с нормами международного права в области защиты окружающей среды и повышения уровня экологической безопасности хозяйственной деятельности в государствах – участниках СНГ, направил в 2007 году в Секретариат МПА СНГ предложения о включении в Перечень модельных законодательных актов, рекомендаций, концепций и международных конференций, инициированных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для их разработки в 2008–2010 годах, следующих модельных законов: «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде», «Об оценке воздействия на окружающую среду», «О предотвращении и контроле над крупными авариями, связанными с выбросами опасных веществ».

Таким образом, назрела необходимость разработки и реализации срочных мер по оздоровлению экологической обстановки в стране. И в этом комплексе мер решающую роль должно сыграть совершенствование нормативной правовой базы, определяющей механизмы экономического стимулирования бережного природопользования и охраны окружающей среды, в первую очередь подготовка и принятие закона об обязательном экологическом страховании, новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления», а также закона о предотвращении и комплексном контроле загрязнений.

Законотворческая работа в сфере туризма в 2007 году была направлена на дальнейшее совершенствование действующего законодательства по этим вопросам, формирование механизма экономической ответственности туроператоров; упорядочение государственной системы контроля над туристской деятельностью и обеспечение финансовой защиты прав и законных интересов потребителей туристских услуг.

Актуализировалась задача создания единых правовых основ для комплексного решения вопросов, поставленных перед Российской Федерацией Международным олимпийским комитетом, что должно обеспечить проведение на высоком уровне XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи.

Основным результатом законодательной работы в сфере туризма было принятие Федерального закона от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ ";О внесении изменений в Федеральный закон ";Об основах туристской деятельности в Российской Федерации";. Его достижениями являются:

обновленный понятийный аппарат, гармонизированный с нормами международного права;

новые способы государственного регулирования туристской деятельности (Единый федеральный реестр туроператоров, информационное обеспечение туризма, классификация и стандартизация объектов туристской индустрии, целевые федеральные, отраслевые и региональные программы развития туризма и другие);

механизм финансового обеспечения ответственности туристических организаций в форме банковской гарантии и договора страхования ответственности туроператоров, позволяющий гарантировать возврат туристу денежные средств и компенсацию реального ущерба в случае существенного нарушения договора туроператором;

нормы о безопасности туризма, которые предоставляют туристу право требовать изменения или прекращения заключенного с туристскими организациями договора при возникновении в стране (месте) временного пребывания угрозы безопасности жизни и здоровью туриста, а также опасности причинения вреда его имуществу.

С целью реализации механизма финансового обеспечения данным федеральным законом предусматривается введение федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров, где содержатся сведения о размере финансового обеспечения, номер, дата и срок действия договора страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение туроператором обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковской гарантии исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта, наименование организации, предоставившей финансовое обеспечение.

Все последующие изменения в подзаконных нормативных актах в сфере туризма направлены на реализацию положений данного закона. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 года № 452 ";Об утверждении Правил оказания услуг по реализации туристского продукта"; определен порядок оказания этих услуг. Целью принятия Правил является повышение эффективности защиты прав потребителей туристского продукта, обеспечение качества и безопасности услуг в сфере туризма. Правила устанавливают требования к обязательной информации, предоставляемой потребителю, существенным условиям договора о реализации туристского продукта, определяют порядок заключения, исполнения, изменения и прекращения договора о реализации туристского продукта, предъявления претензий к исполнителю.

Следующим шагом в развитии государственной политики в сфере туризма должно стать развитие способов государственного регулирования туризма и туристской деятельности путем разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма, информационного обеспечения туризма, классификации и стандартизации объектов туристской индустрии.

Федеральный закон от 5 февраля 2007 года № 12-ФЗ ";О внесении изменений в Федеральный закон ";Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"; вступил в силу с 1 июля 2007 года. С введением норм нового туристского законодательства ожидается повышение качества предоставляемых услуг. Путешественники теперь могут не бояться, что компания, которая их обманула, объявит себя банкротом. Даже если это и произойдет, компенсацию туристу все равно выплатят страховщики. Претензии на оказанные ненадлежащим образом услуги теперь можно предъявлять самому туроператору, а не судиться с каждой компанией в отдельности.

§ 6. Право на укрепление здоровья, занятия физической культурой и спортом41

Право на занятия физической культурой и спортом гарантировано Конституцией Российской Федерации (статья 41). О необходимости занятий спортом и физической культурой неоднократно отмечалось в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

До настоящего времени отношения в области физической культуры и спорта регулировались в основном Федеральным законом от 29 апреля 1999 года № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который отличался излишней декларативностью, наличием коллизий, отсутствием правового регулирования многих важных вопросов в области физической культуры и спорта.

В связи с этим при непосредственном участии Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту был разработан и принят Государственной Думой 16 ноября 2007 года Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Федеральный закон от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта, определяет основные принципы законодательства о физической культуре и спорте в Российской Федерации. Он обеспечивает необходимые условия для развития физической культуры и спорта, физического воспитания населения, подготовке спортивного резерва и сборных команд Российской Федерации по различным видам спорта для их успешного выступления на международных соревнованиях и Олимпийских играх.

В Федеральном законе существенно расширен и уточнен понятийный аппарат, определены взаимоотношения между государством и самоуправляемой спортивной общественностью, созданы экономические и организационные условия для развития, как спорта высших достижений, так и массового спорта.

В Федеральном законе раскрываются ранее не урегулированные понятия: объекты спорта, организатор спортивного мероприятия, спортивная дисквалификация, спортивная федерация, тренер, подготовка спортивного резерва и другие.

Вводится система принципов законодательства о физической культуре и спорте, обеспечивающих право каждого на свободный доступ к физической культуре и спорту; сочетание государственного регулирования отношений в области физической культуры и спорта с саморегулированием таких отношений; запрет дискриминации и насилия в этой области, обеспечение безопасности жизни и здоровья спортсменов и зрителей; взаимодействие органов исполнительной власти, органов местного самоуправления со спортивными федерациями.

Приведен перечень субъектов физической культуры и спорта, включающий в себя физкультурно-спортивные организации, в том числе физкультурно-спортивные и спортивно-технические общества, спортивные клубы, центры спортивной подготовки, спортивные федерации, оборонные спортивно-технические организации, а также общественно-государственные организации, организующие соревнования по военно-прикладным и служебно-прикладным видам спорта. Кроме этого, к субъектам физической культуры и спорта отнесены образовательные и научные учреждения, осуществляющие деятельность в области физической культуры и спорта, и другие организации.

Конкретизировано разделение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в области физической культуры и спорта.

Уточнен правовой статус Олимпийского комитета России, Параолимпийского комитета России, Сурдоолимпийского комитета России, Специальной Олимпиады России. Предусматривается реализация их уставных задач и программ развития физической культуры за счет собственных источников финансирования, в том числе за счет добровольных пожертвований граждан и организаций, а также за счет средств федерального бюджета, выделяемых в установленном порядке.

Предусматривается новое общественное объединение – спортивная федерация, созданная на основе членства, целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов – членов спортивных сборных команд. Регулируются особенности их создания, государственной регистрации и реорганизации спортивных федераций. Установлены права и обязанности спортивных федераций, а также требования к содержанию уставов их деятельности.

Федеральным законом установлены и урегулированы вопросы телетрансляции спортивных мероприятий и возникающие в связи с этим коммерческие права, как важная составляющая ресурсов для развития спорта, в том числе профессионального и детско-юношеского.

Новацией можно считать такие институты в сфере физической культуры и спорта, как институт признания видов спорта и спортивных дисциплин, Всероссийский реестр видов спорта, Единая всероссийская спортивная классификация, Единый календарный план всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий, которые вместе образуют стройную систему инструментов государственного регулирования.

Регулируются такие основополагающие правоотношения в сфере физической культуры и спорта, как:

деятельность в спорте высших достижений, в системе подготовки спортивного резерва, по формированию и функционированию сборных команд Российской Федерации;

взаимоотношения спортсмена и физкультурно-спортивной организации;

организация занятий физической культуры и спортом в образовательных учреждениях, физическая подготовка в федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба и иные специальные виды службы, занятия физической культурой и спортом по месту работы, жительства и отдыха населения, развитие физической культуры и спорта среди инвалидов;

деятельность по созданию и укреплению материально-технической базы, совершенствованию образовательного и медицинского обеспечения физической культуры и спорта.

подготовка спортивного резерва;

права и обязанности спортсмена, противодействие применению допинговых средств и методов в спорте.

Вместе с тем Федеральным законом не урегулированы вопросы по обеспечению безопасности проведения спортивных мероприятий. Требуют дальнейшей разработки меры поддержки развития детско-юношеского спорта, спортивной подготовки молодежи, студенческого спорта, профессионального спорта. В целях дальнейшего развития видов спорта (авиационных, технических и прикладных), обеспечения государственно-общественного партнерства в решении задач по подготовке граждан к защите Отечества, нравственного и патриотического воспитания молодежи необходимо разработать и регламентировать нормы и механизм взаимодействия между государством и оборонными спортивно-техническим организациями.

Федеральный закон не решает вопросы пропаганды спорта в средствах массовой информации, особенно на телевидении, не предусматривает установление квот времени для трансляций отечественного спорта на федеральных и региональных телеканалах.

Реализация Федерального закона потребует дальнейшего внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, Налоговый, Уголовный кодексы Российской Федерации, а также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления борьбы с коррупцией в спорте, хулиганством, установления льгот по налогообложению спорта, особенно детско-юношеского, с целью создания режима наибольшего благоприятствования для развития физической культуры и спорта в Российской Федерации.

Федеральный закон обеспечил создание правовой базы для регулирования отношений в области детского, юношеского и профессионального спорта, урегулировать правовое положение спортсменов, специализирующихся на олимпийских и неолимпийских видах спорта, обеспечить права граждан на занятия физической культурой и спортом, а также упорядочил действующие нормативные правовые акты в данной сфере, обеспечив единое правовое регулирование.

Помимо Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», отношения в области физической культуры и спорта регулируются и другими законодательными актами Российской Федерации, которые определяют вопросы трудоустройства, образования, рекламы, недопущения употребления допинга и так далее.

В связи с этим необходимо отметить принятый Государственной Думой 14 ноября 2007 года Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с которым граждане, в установленном порядке получившие спортивный разряд кандидата в мастера спорта, первый спортивный разряд или спортивное звание по военно-прикладному виду спорта, а также лица, прошедшие подготовку в военно-патриотических молодежных и детских объединениях, пользуются преимущественным правом на поступление в федеральные государственные образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы. Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 2 и статьей 29 указанного выше Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в дальнейшем потребуется принятие изменений по уточнению видов спорта, основой которых являются специальные действия, связанные с выполнением военнослужащими своих служебных обязанностей.

Решен вопрос регулирования трудовых отношений спортсменов и тренеров: Государственной Думой принят Федеральный закон «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»,предусматривающий особенности регулирования трудовых отношений с участием спортсменов и тренеров, который дополняет Трудовой кодекс Российской Федерации отдельной главой, посвященной трудовым отношениям в сфере спорта. Таким образом, Федеральный закон устраняет коллизии между Гражданским кодексом Российской Федерации и Трудовым кодексом Российской Федерации, возникавшие вследствие двойственного характера правовых отношений между спортсменом и работодателем.

Наряду с принятием федеральных законов «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» продолжается работа над другими законодательными актами Российской Федерации, связанными с регулированием отношений в области физической культуры и спорта.

В настоящее время в Государственной Думе находятся на рассмотрении следующие законопроекты:

проект федерального закона № 310407-4 «О внесении изменения в статью 255 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», в котором предлагается изменить правила исчисления налога на прибыль в части учета расходов, что позволит физкультурно-спортивным организациям, учреждениям и федерациям минимизировать налог на прибыль привлеченных специалистов, не входящих в штат указанных организаций и оказывающих услуги в соответствии с гражданско-правовым договором (например, судейское обслуживание матчей, проведение соревнований и консультаций, осуществление тренерской работы по совместительству);

проект федерального закона № 468286-4 «О внесении изменений в Федеральный закон ";О воинской обязанности и военной службе», в соответствии с которым предлагается ввести понятие «служебно-прикладные виды спорта», основой которых являются специальные действия (в том числе приемы), связанные с выполнением военнослужащими и лицами, проходящими правоохранительную службу, своих профессиональных обязанностей, культивирующиеся в рамках деятельности одного или нескольких федеральных органов исполнительной власти;

проект федерального закона № 469596-4 ";О внесении изменений в Закон Российской Федерации ";Об образовании"; и в Федеральный закон ";О высшем и послевузовском профессиональном образовании";, принятие которого позволит призерам Олимпийских игр, Параолимпийских игр и Сурдоолимпийских игр поступать в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального образования и государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования для обучения по направлениям подготовки (специальностям) в области физической культуры и спорта без вступительных испытаний;

проект федерального закона № 482100-4 «О внесении изменений в статьи 22 и 27 Федерального закона «О рекламе» (в части рекламы пива и азартных игр), которым предусматривается регулирование вопросов размещения рекламы пива и напитков, изготовляемых на его основе, а также рекламы основанных на риске игр и пари в спортивных сооружениях и при трансляции игр;

проект № 475729-4 «О внесении изменений в статью 30 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», предусматривающий расширение перечня объектов социального назначения, не подлежащих приватизации в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за счет включения объектов спорта, используемых для подготовки сборных команд Российской Федерации или спортивных сборных команд субъектов Российской Федерации».

Приведенный анализ законодательства позволяет сделать вывод о необходимости внедрения практики двойного мониторинга – законодательства в области физической культуры и мониторинга физической подготовки, развития и физического здоровья граждан, особенно детей и молодежи. Такая система двойного мониторинга позволит законодателю оперативно регулировать данные общественные отношения, предусматривать эффективную и действенную систему мер по реализации государственной политики в сфере физической культуры и спорта. В этом случае законодатель при разработке нормативных правовых актов будет руководствоваться не отдельными данными, полученными из субъектов Российской Федерации, а объективными результатами мониторинга, осуществленного по единой методике и с применением одинаковых показателей оценки состояния. В итоге это существенно улучшит законодательную базу и создаст реальные условия для реализации гражданами своих прав в области физической культуры и спорта.

§ 7. Право на образование42

Реформа системы российского образования сегодня требует серьезных изменений во всех его звеньях. Реформа направлена на улучшение качества подготовки специалистов, повышение конкурентоспособности нашей страны в сфере подготовки кадров. Основными задачами в связи с этим становятся: корректировка действующих законодательных положений для стандартизации основных показателей реализации образовательных программ; совершенствование содержания программ профессионального образования; развитие программ дополнительного образования; осуществление государственной поддержки системы дошкольного образования, а также вузов, реализующих инновационные программы; гармонизация законов с мировым образовательным законодательством.

Законодательная работа по обеспечению государственной образовательной политики в 2007 году осуществлялась в соответствии с целями проводимых реформ и корреспондировалась с мерами по реализации приоритетного национального проекта «Образование».

Одним из важных направлений деятельности Совета Федерации в 2007 году было проведение мониторинга основных законов и подзаконных актов в сфере образования. Целями мониторинга являлись оценка качества законодательной базы в указанной сфере, выявление противоречий, требующих законодательного урегулирования, анализ степени обеспеченности конституционного права граждан на получение доступного и качественного образования.

В 2007 году Комитет проводил мониторинг следующих федеральных законов:

Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании», федеральных законов от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 9 февраля 2007 года № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена», от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В 2007 году были приняты федеральные законы: от 9 февраля 2007 года № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена», от 21 июля 2007 года № 194-ФЗ »О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением обязательности всеобщего образования», от 24 октября 2007 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образования)», от 1 декабря 2007 года № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта».

Все вышеперечисленные федеральные законы изменяют структуру российской системы образования. Они направлены на решение таких проблем, как доступность образования, улучшение его качества, изменение подхода к сущности и структуре государственного образовательного стандарта, обеспечения равных стартовых возможностей доступа к среднему профессиональному и высшему профессиональному образованию различных категорий граждан, объективность оценки качества подготовки специалистов, снижение коррупции в образовании, интеграция России в мировое образовательное пространство.

Комитетом осуществлен мониторинг Федерального закона от 9 февраля 2007 года № 17-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» в части проведения единого государственного экзамена».

Концептуально федеральный закон направлен на повышение качества образования путем введения единого государственного экзамена (ЕГЭ) для лиц, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, и обеспечения равных стартовых возможностей доступа к среднему профессиональному и высшему профессиональному образованию различных категорий граждан, поступающих по конкурсу в средние профессиональные и высшие профессиональные образовательные учреждения. Главным мотивом является необходимость объективной оценки качества подготовки выпускника. Кроме того, федеральный закон призван уравнять шансы поступающих в вузы: снять зависимость результатов экзамена от субъективного фактора (от мнения преподавателя); предоставить равные возможности детям из разных регионов, из городов и сельской местности, выпускникам школ разных типов; решить проблему коррупции в образовании. Однако следует отметить, что, по мнению экспертов, в том виде, в каком единый госэкзамен существует сейчас, есть опасность перехода коррупции из вуза в школу вместо ожидаемого ее уменьшения. Кроме того, необходимо работать над совершенствованием технологий, применяемых при массовом проведении ЕГЭ, так как в настоящее время они не на достаточном уровне обеспечивают объективности оценки и не гарантируют достаточного контроля за соблюдением «чистоты» проведения экзамена. Также педагогическая и родительская общественность, многие научные и политические деятели высказывают опасение, что в результате полного перехода на итоговую аттестацию в форме ЕГЭ методика обучения в школах сведется к банальному «натаскиванию» на ответы, а не к развитию личности. До сих пор остается дискуссионным вопрос и о том, сколько и какие предметы будут обязательными для сдачи в форме ЕГЭ43.

Следует отметить, что при работе над законопроектом Советом Федерации были подготовлены и направлены в Государственную Думу поправки. Из 10 поправок 2, касающиеся предоставления льгот при поступлении участникам всероссийских олимпиад школьников и детям военнослужащих, погибших при исполнении ими обязанностей военной службы, были учтены.

Важной темой стало обсуждение в Совете Федерации вопросов обеспечения обучающихся качественной литературой. Ведь от того, каким является учебник, во многом определяется результативность образовательного процесса, особенно в части воспитания у подрастающего поколения идеалов нравственности, патриотизма, чести, гражданского достоинства. Ошибки же, допускаемые в учебниках с точки зрения научности, объективности, нравственности, конъюнктурной трактовки исторических фактов, наносят серьезный вред решению государственных задач системы образования.

Данной проблеме Совет Федерации уделяет немало внимания. Так, 29 мая 2007 года в Совете Федерации были проведены парламентские слушания на тему «Роль и задачи государства в создании эффективной системы контроля за качеством учебников», получившие серьезный резонанс.

В ходе дискуссии участниками были предложены следующие вопросы:

расширить полномочия и повысить ответственность федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Минобрнауки России за качество учебной литературы, в том числе на этапе ее создания, издания и апробации;

обеспечить широкое привлечение к экспертизе учебников и принятию решения о присвоении грифа учебнику представителей федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, образовательных учреждений, научных и общественных организаций, педагогических работников – практиков, родителей;

сократить сроки экспертизы учебников до 6 месяцев;

проводить предварительную экспертизу учебников на предмет соответствия возрастным и психологическим особенностям детей;

разработать и утвердить положение о порядке проведения экспертизы учебников экспертными организациями, которое, в том числе, должно включать критерии оценки качества содержания учебников;

установить ответственность экспертной организации (экспертов) за качество экспертизы учебников;

разработать единый концептуальный подход к построению учебника;

разработать и утвердить единые требования к предметным учебно-методическим комплектам и критерии их оценки;

рассмотреть вопрос о сокращении количества альтернативных учебников, включаемых в федеральный перечень учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, до 3–4 учебников по предмету;

восстановить систему апробации новых учебников в образовательных учреждениях;

вернуть на титульный лист учебника гриф Министерства образования и науки Российской Федерации.

На региональном уровне рекомендовано создать систему контроля:

за качеством учебников, издаваемых в соответствии с региональным (национально-региональным) компонентом;

за соблюдением законодательства в части выбора образовательными учреждениями учебников из утвержденных федеральных перечней.

Была отмечена целесообразность разработки системы мер по обеспечению доступности качественных учебных изданий для обучающихся; принятия мер по совершенствованию региональной системы повышения квалификации педагогических кадров и недопущению использования ресурсов региональных институтов повышения квалификации в целях лоббирования интересов определенных авторов учебников и издательств; создания региональной правовой базы, закрепляющей право граждан на бесплатное образование и обеспечение учебными изданиями через библиотечные фонды образовательных учреждений; ведения постоянного мониторинга обеспеченности образовательных учреждений учебными изданиями и формирования бюджетные заказов на основе полученных данных о результативности использования конкретных учебников, реальных потребностях образовательных учреждений.

По итогам парламентских слушаний в качестве законодательной инициативы были разработаны проекты федеральных законов «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании» (в части повышения эффективности государственного контроля за изданием учебной литературы), «О внесении изменений в статью 164 части 2 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливающих ставку НДС в размере 10 % на продукцию учебного назначения на носителях в электронном виде», «О внесении изменений в статью 152.1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 1274 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации», которые устанавливают возможность в образовательных целях безвозмездно использовать в качестве иллюстраций в изданиях учебного характера (выполненных на любом материальном носителе) правомерно обнародованных не только произведений и отрывков из них, но и персонажей произведений, а также изображений гражданина без его согласия или без согласия его родственников.

По поручению Председателя Совета Федерации осуществляется целенаправленная работа по изучению вопросов поддержки кадетского образования. Результатом этого явилось проведение 22 февраля 2007 года парламентских слушаний на тему «Законодательная поддержка функционирования и развития кадетских образовательных учреждений в Российской Федерации». Дискуссия показала важность и актуальность заявленной темы. Участники парламентских слушаний подчеркивали важность кадетских образовательных учреждений в формировании нового поколения граждан, воспитанных на идеалах патриотизма, чести, гражданского достоинства, желания отстаивать независимость и величие Отчизны. Указанные учреждения образования обладают серьезным потенциалом для решения вопросов социализации детей из проблемных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, отвлечения подростков от улицы.

Парламентские слушания показали, что в этой сфере образования наметился ряд серьезных проблем:

не выработан единый стандарт образования для кадетских образовательных учреждений;

отсутствуют общие идеологические подходы к дополнительным образовательным программам в кадетских образовательных учреждениях, которые значительно отличаются друг от друга;

нет единообразия подходов к военно-патриотическому воспитанию и историческому образованию в указанных кадетских образовательных учреждениях;

различаются правила приема в указанные образовательные учреждения;

кадетские образовательные учреждения отличаются по материально-техническому обеспечению, в том числе отсутствует единый подход к предоставлению льгот по оплате;

отсутствует достаточное финансирование кадетских образовательных учреждений;

образовательные учреждения указанного типа не сразу смогли включиться в процесс реализации приоритетного национального проекта «Образование».

Для решения указанных проблем было предложено:

поддержать законодательную инициативу Московской городской Думы, Законодательного Собрания Ростовской области и Законодательного Собрания Красноярского края о внесении дополнений в Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 года № 3266-I «Об образовании» об установлении нового типа образовательных учреждений – «кадетские образовательные учреждения»;

рассмотреть вопрос о возможности финансирования кадетских образовательных учреждений на паритетных началах между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в том числе предусмотреть возможность обеспечения воспитанников кадетских образовательных учреждений форменной одеждой и питанием за счет средств федерального бюджета;

включить в Федеральную целевую программу развития образования разделы, предусматривающие меры по поддержке развития кадетских образовательных учреждений, или принять Федеральную целевую программу «Кадеты России»;

усовершенствовать Типовое положение о кадетских школах (кадетских школах-интернатах) в части правил приема, требований к состоянию здоровья воспитанников, дополненных перечнем заболеваний и противопоказаний, препятствующих приему в кадетские образовательные учреждения;

рассмотреть вопрос о разработке целевой государственной программы по поддержке кадетских образовательных учреждений в Российской Федерации, сделав главный упор на создание и развитие спортивной базы, учебных классов (мест занятий) по подготовке обучающихся основам военной службы;

в целях обеспечения государственного контроля за деятельностью кадетских образовательных учреждений возложить на Федеральное агентство по надзору в области образования и науки выдачу лицензий на право ведения образовательной деятельности в указанных образовательных учреждениях;

рассмотреть возможность создания подразделения Минобрнауки России, обеспечивающего координацию деятельности кадетских образовательных учреждений, а также решение вопросов организационно-правового и программно-методического обеспечения кадетского образования;

изучить вопрос о необходимости изменения в статью 11 Закона Российской Федерации «Об образовании» в части, касающейся совместного учредительства государственных общеобразовательных учреждений;

подготовить в рамках существующей законодательной базыв области образования необходимые разъяснения по определению понятий: «кадетское образование», «кадетские образовательные учреждения», «кадетский класс»;

разработать единые правила приема в кадетские образовательные учреждения;

разработать примерную дополнительную образовательную программу по военной и спортивной подготовке кадет;

разработать типовые штаты для кадетских образовательных учреждений (кадетских школ, кадетских школ-интернатов, кадетских классов);

включить кадетские образовательные учреждения в приоритетный национальный проект «Образование»;

решить вопрос подготовки (переподготовки) и повышения квалификации педагогических работников кадетских образовательных учреждений;

установить статус выпускника кадетских образовательных учреждений;

рассмотреть вопрос о введении единой формы одежды и знаков отличия для кадет, преподавателей и воспитателей кадетских образовательных учреждений.

Обсуждению законодательных аспектов развития отечественного образования была посвящена конференция, прошедшая 26 февраля 2007 года в Санкт-Петербурге, на тему «Законодательные аспекты развития российского образования». Участники конференции указывали на то, что динамичные изменения социально-экономических отношений, необходимость обеспечения конкурентоспособности России в современной мировой экономике требуют модернизации системы образования, превращения образования в гибкую саморазвивающуюся систему, адекватно отвечающую на вызовы времени и меняющиеся запросы общества. Модернизация образования должна осуществляться в условиях четкого и эффективного нормативно-правового регулирования соответствующих общественных отношений. Участниками дискуссии была отмечена необходимость принятия интегрирующего законодательного акта об образовании, которым мог бы явиться Кодекс Российской Федерации об образовании.

Анализ Федерального закона от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» показал, что в 2009 году произойдет резкое сокращение средств по разделу «Образование» в связи с прекращением некоторых направлений приоритетного национального проекта «Образование». Однако, учитывая процессы инфляции, целесообразно увеличение бюджетных ассигнований, выделяемых на образование в 2009 году. Кроме того, следует принять во внимание тот факт, что на развитие образования в предстоящие три года окажут влияние демографические процессы, результатом которых (по ожидаемым прогнозам) в 2010 году по сравнению с 2006 годом станет увеличение численности детей в учреждениях дошкольного образования на 8,3 % и снижение численности учащихся общеобразовательных учреждений на 6 %, увеличение численности студентов в вузах на 5,1 %. Недостаточное же государственное финансирование образования ведет к устойчивой тенденции увеличения платности образовательных услуг в Российской Федерации за счет расходов населения. В связи с этим целесообразно предусмотреть объем финансирования на нужды образования, опережающий процессы инфляции.

В целях повышения социального обеспечения педагогических работников необходимо предусмотреть выделение бюджетных ассигнований на государственную поддержку педагогических кадров государственных муниципальных общеобразовательных учреждений путем увеличения ежемесячного вознаграждения за классное руководство до 2 тыс. рублей; на государственную поддержку педагогических кадров государственных муниципальных общеобразовательных учреждений путем предоставления им не реже одного раза в 5 лет суммы в размере 20 тыс. рублей на приобретение санаторно-курортных путевок.

Также крайне важной представляется необходимость предусмотреть в 2008–2010 гг. реализацию мер государственной поддержки дошкольных образовательных учреждений и работающих в них за счет субсидий из федерального бюджета. В частности, предлагается установить на основе конкурсного отбора для 5 тыс. лучших работников, осуществляющих воспитание детей дошкольного возраста (заведующих дошкольными учреждениями, их заместителей, старших воспитателей, воспитателей, музыкальных руководителей и других работников, участвующих в воспитании детей дошкольного возраста) денежное поощрение в размере 100 тыс. рублей ежегодно.

Кроме того, учитывая острую потребность отраслей национальной экономики в рабочих кадрах и специалистах для высокотехнологичных производств (подготовка осуществляется в учреждениях начального и среднего профессионального образования), а также учитывая состояние материально-технической базы таких образовательных учреждений, Комитет предлагает предусмотреть в 2010 году бюджетные ассигнования на государственную поддержку указанных образовательных учреждений.

Среди важных проблем, касающихся сферы образования, следует выделить и вопросы материального обеспечения и поддержки работников образования, а также выплаты стипендий студентам высших и средних профессиональных учебных заведений, а также учащимся образовательных учреждений начального профессионального образования. Существующая разница в размере стипендий между студентами вузов и студентами образовательных учреждений среднего профобразования видится недопустимой. В связи с этим в качестве предложения по преодолению названной проблемы кажется приемлемым приравнивание размера базовой стипендии к минимальному размеру заработной платы. В качестве законодательной инициативы также разработан и направлен на отзыв в Правительство Российской Федерации соответствующий законопроект.

Среди проблемных вопросов образовательного законодательства необходимо отметить большое количество законодательных актов, вносящих изменения и поправки в базовые законы. Так, за последние два года таких изменений насчитывается более 30. Следствием внесения многочисленных поправок стала внутренняя противоречивость действующего федерального законодательства об образовании, гипертрофированность и непоследовательность системы подзаконных нормативных актов. В законах об образовании отсутствует единый понятийный аппарат – образовательный глоссарий, учитывающий современные подходы и требования к системе образования. Это свидетельствует о том, что актуализировалась задача принятия интегрирующего законодательного акта об образовании. Таким актом, например, мог бы стать Кодекс Российской Федерации об образовании.

§ 8. Право на свободу литературного, художественного, технического и других видов творчества, участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям44

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию на 2007 год значительное место было отведено культуре и особенно развитию в стране библиотечного дела.

В 2007 году Комиссия Совета Федерации по культуре вела работу над проектом федерального закона № 377311-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» (в части упразднения платного экземпляра и совершенствования формирования обязательного экземпляра). Законопроектом предлагается упразднить институт обязательного платного экземпляра, распространив тем самым сферу действия Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» только на обязательный экземпляр, передаваемый получателям безвозмездно. Проектом федерального закона вводятся требования к осуществлению государственного библиографического учета всеми организациями – получателями обязательного экземпляра документа, а также унификация представления информации о документах, входящих в состав национального библиотечно-информационного фонда. Указанные концептуальные положения законопроекта Правительством Российской Федерации поддерживаются.

Наряду с этим в Комиссии велась работа над проектами федеральных законов № 449994-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле» (в части упорядочения работы библиотек с документами в цифровой форме) и № 450002-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле» (в части совершенствования деятельностибиблиотек).

Целью законопроекта № 449994-4 является приведение в соответствие Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» и Федерального закона от 12 декабря 2006 года № 230-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть четвертая» с изменениями и дополнениями в Федеральный закон от 29 декабря 1994 года № 78-ФЗ «О библиотечном деле».

Кроме того, Комиссия работала над проектом федерального закона № 477585-4 «О передаче Федеративной Республике Германия витражей из церкви Святой Марии (Мариенкирхе) в городе Франкфурте-на-Одере, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и хранящихся в Государственном музее изобразительных искусств имени А.С. Пушкина». Законопроект был разработан в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 года № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Данный проект федерального закона предусматривает возвращение Федеративной Республике Германия шести витражей из церкви Святой Марии (Маринкирхе) в городе Франкфурте-на-Одере, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на хранении в Государственном музее изобразительных искусств имени А.С. Пушкина.

Комиссией также велась работа над проектами федеральных законов:

№ 470294-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (об установлении пенсии за выслугу лет работникам государственных и муниципальных учреждений образования, медицины и культуры);

№ 377949-4 «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О государственном языке Российской Федерации», № 475737-4 «О внесении изменений в статьи 19 и 38 Федерального закона «О рекламе» (в части наружной рекламы).

В соответствии с Планом мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2007 года 29 мая состоялось заседание «круглого стола» на тему «Законодательное обеспечение деятельности музеев-заповедников в современных социально-экономических условиях». «Круглый стол» проводился совместно с Российским институтом культурного и природного наследия им. Д.С. Лихачева и при участии Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. В нем приняли участие около 100 человек, представлявшие более 30 регионов России. На заседании «круглого стола» были проанализированы и обсуждены проблемы применения законодательных норм с учетом специфики музеев-заповедников. По его итогам были приняты рекомендации в адрес исполнительных и законодательных органов власти45.

В соответствии с Планом мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации период осенней сессии 2007 года, Совет Федерации совместно с Библиотечной ассамблеей Евразии провел 28 ноября 2007 года. II Евразийский информационный и библиотечный конгресс: «Русский язык – ключ к диалогу и взаимообогащению культур. Миссия библиотек в развитии чтения и гуманитарных коммуникаций».

Целью конгресса являлась консолидация усилий гражданского общества, деятелей культуры, науки, образования, представителей исполнительной и законодательной власти для построения гармоничных межгосударственных отношений посредством развития русского языка, науки, образования, литературы на основе создания информационно-интеллектуального пространства коммуникаций.

В связи с тем что 2007 год объявлен Президентом Российской Федерации Годом русского языка особое внимание на конгрессе было обращено поддержке русского языка как языка межнационального общения, а также роли библиотек как центров межкультурного взаимодействия, обеспечивающих соотечественникам за рубежом возможность интеллектуального роста, получения образования, доступ к культурному наследию и необходимой информации.

В конгрессе приняли участие государственные деятели России и СНГ, представители Правительства России, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, ученые, директора национальных библиотек, представители учреждений культуры и образования.

Заключение

Крупнейшее событие 2007 года в сфере законодательного обеспечения социальной политики – это переход на трехлетнее бюджетное планирование федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Принятие закона о федеральном бюджете на трехлетний период позволяет выстроить среднесрочную стратегию повышения качества и уровня жизни россиян.

Согласно его проектировкам:

рост реальной заработной платы в ближайшие три года составит 8–10% ежегодно;

будут существенно повышены размеры трудовых и социальных пенсий, а базовая часть трудовой пенсии и социальная пенсия доведены до прожиточного минимума пенсионера;

намечено продолжить реализацию приоритетных национальных проектов (включая программные меры по демографической политике);

значительные финансовые ресурсы выделяются на реформирование ЖКХ, расширение ассигнований в жилищное строительство, снижение доли ветхого и аварийного жилья, финансовое оздоровления ЖКХ.

Помимо этого, в 2007 году принят целый ряд важных законодательных актов, направленных на улучшение материального положения наиболее уязвимых групп населения:

с 1 сентября 2007 года со 1100 до 2300 рублей увеличен минимальный размер оплаты труда;

с 1 сентября нынешнего года в 1,5 раза увеличен размер стипендий учащимся федеральных государственных учреждений начального и среднего профессионального образования, а также студентам федеральных вузов, обучающимся по очной форме обучения и получающим образование за счет средств федерального бюджета;

с 1 января 2008 года установлено право на досрочный выход на пенсию по старости и увеличены пенсионные выплаты «северянам» посредством установления к базовой части трудовой пенсии по старости и пенсии по инвалидности коэффициента 1,5 за работу в районах Крайнего Севера и коэффициента 1,3 в местностях, приравненных к ним (в том числе для граждан, выезжающих за пределы указанных районов и местностей);

из-за внепланового роста доходов пересмотрены в сторону увеличения параметры федерального бюджета на 2007 и государственных внебюджетных фондов. Это позволяет значительную часть полученных дополнительных средств федерального бюджета использовать для решения социальных вопросов: на пенсионное обеспечение выделено 86,3 млрд. рублей, для субсидирования ЖКХ субъектам Российской Федерации – 10 млрд. рублей, на централизованную закупку дорогостоящих лекарственных средств – 46,9 млрд. рублей.

Хорошей законодательной поддержкой развития в России физической культуры и спорта и подготовки к Олимпиаде 2014 года в городе Сочи являются принятые в текущем году федеральные законы о развитии физической культуры и спорта и об организации и проведении XXII Олимпийских игр и XI Параолимпийских игр в 2014 году в городе Сочи.

Важным событием в сфере социальной политики является одобрение в 2007 году Советом Федерации Федерального закона об обязательности общего образования в Российской Федерации. Приняты также законы об образовательных стандартах, об уровнях высшего образования, о едином государственном экзамене, об интеграции науки и образования.

Отмечая позитивную направленность законотворческого процесса, необходимо вместе с тем подчеркнуть вероятность неоднозначных последствий при практической реализации некоторых из принятых законов, например закона об уровнях высшего образования, о едином государственном экзамене.

Поэтому необходим мониторинг правоприменительной практики наиболее значимых социальных законов.

Несмотря на большую проделанную работу ситуация в социальной сфере имеет ряд существенных проблем.

Недостаточно эффективно решаются задачи преодоления бедности и чрезмерной социальной поляризации общества, обеспечения достойной оплаты труда и благополучной старости. Сохраняется проблема доступности и качества для всего населения услуг образования, здравоохранения и культуры46. Остра проблема жилья. Сохраняется угроза потери значительной части населения страны из-за демографических проблем.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы остался целый ряд законодательных инициатив Совета Федерации и членов Совета Федерации по вопросам социальной политики, внесенных в 2007 году и отложенных на весеннюю сессию 2008 года. Это законопроекты, направленные на защиту прав и интересов пенсионеров, инвалидов, ветеранов, государственную поддержку семьи и детей. Наиболее значим из них проект «Об основах государственной поддержки семьи в Российской Федерации». Это базовый документ, который направлен на объединение усилий государства и общества по укреплению института семьи в Российской Федерации, повышению качества жизни семей, решению демографических проблем. Целесообразно всем вместе поработать над ним, в том числе предложить новые конкретные меры государственной семейной политики. Следовало бы принять его как можно быстрее, в 2008 году, который объявлен Годом семьи в Российской Федерации.

На защиту прав и интересов семьи и детей направлены также законодательные инициативы по обеспечению права на жилье несовершеннолетних детей при разводе родителей, по повышению с 16 до 18 лет возраста несовершеннолетних, больных наркоманией, которым наркологическая помощь оказывается без их согласия.

Актуальны также законопроекты в сфере социальной защиты ветеранов и инвалидов. Речь идет о таких нормах, как предоставление инвалидам войны и просто инвалидам (в том числе детям-инвалидам) транспортных средств по медицинским показаниям, фактически отмененных Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ47.

Остались на рассмотрении Государственной Думы и другие социальные законопроекты, касающиеся вопросов регулирования правоотношений в области физической культуры и спорта. В их числе о приеме без вступительных экзаменов в государственные и муниципальные образовательные учреждения призеров Параолимпийских и Сурдоолимпийских игр, о регулировании трудовых отношений спортсменов и тренеров.

Все эти законодательные инициативы важны для хорошего социального самочувствия россиян.

Глава 3. СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

Введение

Президент Российской Федерации В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации заявил: «Сейчас Россия не только полностью преодолела длительный спад производства, но и вошла в десятку крупнейших экономик мира… При этом мы понимаем, что находимся, конечно, только в начале трудного пути к подлинному возрождению страны».

Президентом России в Послании была поставлена стратегическая задача – к 2020 году войти в пятерку крупнейших экономик мира. Чтобы обеспечить такое динамичное, опережающее движение России вперед, нужно активно переходить к качественно новой политике, ориентированной на социальное развитие. Это означает, что для подлинного возрождения страны как крупнейшей экономики мира, России предстоит такое экономическое развитие, основным вектором которого являются не темпы освоения природных ресурсов, а построение экономики, основанной на развитии человеческого капитала, интеллекта и знаний, идей и изобретений, на умении их внедрять в повседневную жизнь.

Прошедший год был успешным для российской экономики государства. Финансовая система доказала свою устойчивость, ВВП страны вырос на 7,6 %. Профицит федерального бюджета достиг 3,6 %. Объем прямых иностранных инвестиций, привлеченных в 2007 году, составил 3,3 % ВВП, что соответствует наиболее инвестиционно привлекательным странам мира. Экономических успехов в 2007 году России удалось достичь не только за счет высоких доходов от экспорта газа и нефти, но и благодаря более успешному функционированию многих отраслей и всего российского бизнеса.

В 2007 году началась реализация механизмов, созданных в прошлом и направленных на диверсификацию экономики. Это – и особые экономические зоны, и концессии, и финансирование крупных общенациональных проектов из Инвестиционного фонда.

Это был первый год реализации трехлетнего финансового планирования. С целью законодательного обеспечения новых подходов к бюджетному планированию в 2007 значительно обновлен Бюджетный кодекс Российской Федерации. Внесенные в него изменения создают правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса в Российской Федерации, усиления самостоятельности и ответственности всех уровней власти. Это позволит повысить эффективность и прозрачность управления общественными финансами.

Принципиально по-новому решается в Бюджетном кодексе и проблема использования средств Стабилизационного фонда. Советом Федерации была подготовлена и внесена в Государственную Думу законодательная инициатива, направленная на реализацию одно из важнейших положений Послания Президента о переименовании Фонда будущих поколений в Фонд национального благосостояния и об использовании части средств, получаемых за счет нефтегазовых доходов бюджета, на повышение благосостояния не только будущих, но и нынешних поколений.

Расширение горизонтов бюджетного планирования позволяет обеспечить стабильность и предсказуемость бюджетного процесса. Этому способствует и нацеленность бюджета на реализацию задач, поставленных в Послании Президента России на 2007 год. Усиливается роль государства в развитии инфраструктуры таких важных отраслей, как авиация и судостроение, в области высоких технологий и обрабатывающей промышленности.

В рамках реализации экономической стратегии в 2007 году Федеральное Собрание приоритетное внимание уделяло вопросам правового обеспечения перевода экономики на инновационный путь развития, диверсификацию производства, поддержку предпринимательства, развитие рыночных институтов. Принят долгожданный Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», который создает правовые основы для этого вида деятельности.

Были одобрены законы, направленные на реформирование управления экономикой и регламентирующие деятельность соответствующих государственных корпораций: от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», от 23 ноября 2007 года № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии», от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

На решение проблем с переселением граждан из аварийного жилья и капитальным ремонтом многоквартирных домов направлен Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Неотложность решения этих проблем подчеркнута в Послании Президента Российской Федерации в 2007 году.

В 2007 году продолжилась активная работа над законодательством, связанным с развитием рыночных институтов, конкуренции, прекращением избыточного государственного регулирования, исключением дублирующих функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Позитивным шагом, направленным на регулирование экономики и снятие административных барьеров было принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». Ряд принятых законов обеспечивает реализацию антимонопольных мер.

Значительно продвинулось в 2007 году законодательное обеспечение развития транспорта, отраслей энергетической инфраструктуры. Существенно обновилось законодательное обеспечение эффективного использования природных ресурсов, развития агропромышленного комплекса и земельных отношений. Продолжилось совершенствование законодательства в сфере регулирования финансовых рынков и кредитных организаций.

§ 1. Законодательное обеспечение эффективной экономической политики48

Основной задачей законодательной работы в деле обеспечения эффективной экономической политики является создание правовых условий, необходимых для устойчивого динамичного роста, перевода экономики на инновационный путь развития, реализации структурных реформ, направленных на диверсификацию и повышение конкурентоспособности экономики, стимулирование развития наукоемких отраслей, развитие малого и среднего предпринимательства, продуктивной системы партнерства государства и частного бизнеса, повышение эффективности государственного стратегического управления на макроэкономическом уровне.

На решение указанных стратегических задач направлены проводимые в стране рыночные преобразования, развитие конкурентных отношений, создание систем государственного и социального регулирования, совершенствование рыночной инфраструктуры.

По этим направлениям Советом Федерации в 2007 году были приняты следующие 29 федеральных законов:

от 9 февраля 2007 года № 18-ФЗ «О внесении изменений в статьи 29 и 38 Федерального закона «О рекламе»;

от 12 апреля 2007 года № 48-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления требований к указанию стоимостных показателей»;

от 19 июня 2007 года № 219-ФЗ «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

от 17 мая 2007 года № 84-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 23 Федерального закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», статью 89 части первой Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 2881 и 3851 части второй Налогового кодекса Российской Федерации»;

от 2 июня 2007 года № 86-ФЗ «О внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации»;

от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»;

от 22 июня 2007 года № 115-ФЗ «О признании утратившим силу Федерального закона «О финансово-промышленных группах»;

от 20 апреля 2007 года № 55-ФЗ «О внесении изменений в статьи 8 и 26 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий»;

от 13 июля 2007 года № 129-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам оценочной деятельности»;

от 19 июля 2007 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» по вопросам лицензирования строительной деятельности»;

от 19 июля 2007 года № 135-ФЗ «О внесении изменений в статьи 17 и 18 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

от 8 ноября 2007 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности»;

от 13 июля 2007 года № 130-ФЗ «О признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «О мерах по улучшению расчетов за продукцию и услуги коммунальных энергетических и водопроводно-канализационных предприятий»;

от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;

от 24 июля 2007 года № 202-ФЗ «О признании утратившей силу части второй статьи 13 Федерального закона «О введении в действие части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»;

от 24 июля 2007 года № 220-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

от 24 июля 2007 года № 215-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;

от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;

от 21 июля 2007 года № 193-ФЗ «О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона «О рекламе»;

от 30 октября 2007 года № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

от 25 октября 2007 года № 234-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации»;

от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»;

от 29 ноября 2007 года № 281-ФЗ «О внесении изменений в часть третью Гражданского кодекса Российской Федерации»;

от 23 ноября 2007 года № 268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки»;

от 29 ноября 2007 года № 278-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»;

от 29 ноября 2007 года № 283-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экспортном контроле»;

от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации».

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусмотрел создание нормативных правовых институтов, обеспечивающих благоприятные условия для развития малого и среднего бизнеса. Закон также установил критерии отнесения предприятий к категориям малого и среднего предпринимательства, ввел для них упрощенные правила учета и отчетности, льготные налоговые условия и различные виды государственной поддержки – финансовой, имущественной, информационной и другие.

Федеральным законом от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» было определено, что целью деятельности создаваемой корпорации должно быть содействие государственной политике в сфере нанотехнологий, развитие инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализация проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии. Корпорация будет обеспечивать поддержку на внешнем рынке российским организациям-разработчикам и производителям промышленной продукции, создание системы продаж высокотехнологичной промышленной продукции, результатов интеллектуальной деятельности, работ, услуг и информации, привлечение инвестиций в промышленный и оборонно-промышленный комплексы.

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» регулирует отношения, возникающие в связи с ведением и учетом государственного кадастра недвижимости, а также кадастровой деятельности. Устанавливается состав сведений государственного кадастра недвижимости, порядок ведения государственного кадастра недвижимости, а также порядок предоставления по запросам заинтересованных лиц сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости. Урегулированы вопросы приостановления осуществления кадастрового учета и отказа в осуществлении такого учета, а также сроки постановки на кадастровый учет. Закон вступает в силу с 1 марта 2008 года. Специальная глава посвящена отношениям, возникающим в переходный период до 1 января 2010 года. Никто не вправе требовать от собственника ранее учтенного здания, сооружения, помещения, объекта незавершенного строительства, земельного участка осуществления плановой, внеплановой или иной технической инвентаризации, землеустроительных работ. Закон позволит реализовать один из основополагающих принципов земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений.

Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» разработан во исполнение положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год и направлен на установление правовых и организационных основ оказания финансовой поддержки органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Законом создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд), наделенный функциями по софинансированию проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда. Целями деятельности Фонда являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда. Федеральный закон определяет порядок образования и деятельности, компетенцию Фонда, а также регулирует отношения между ним и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении капитального ремонта многоквартирных домов и переселении граждан из аварийного жилищного фонда.

Федеральный закон от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» был разработан в соответствии с пунктом 31 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год. Целью закона является создание правовых основ реализации единой государственной политики в области официального статистического учета, направленной на обеспечение информационных потребностей государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременной официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных явлениях в Российской Федерации. Им устанавливаются принципы официального статистического учета и системы государственной статистики в соответствии с основными принципами официальной статистики, принятыми Статистической комиссией ООН в 1994 г., закрепляются основы проведения федеральных статистических наблюдений, в том числе сплошных статистических наблюдений (переписей). Ряд положений закона направлен на обеспечение единых правил проведения официального статистического учета в Российской Федерации. Им устанавливается, что формирование официальной статистической информации осуществляется на основе федерального плана статистических работ, который разрабатывается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти совместно с субъектами официального статистического учета и утверждается Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки» направлен на совершенствование законодательства в части упрощения порядка государственной регистрации прав на земельные участки для граждан, которым были предоставлены такие земельные участки, и для наследников этих граждан. Так, в случаях, если земельный участок предоставлен до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок. Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения или сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки.

Таким образом, в 2007 году законодательный процесс в экономической сфере развивался в направлении совершенствования правовых основ реальной экономики, активизации внутренних источников экономического развития, создания благоприятного инвестиционного климата, перехода к инновационному типу экономического развития, созданию вертикально интегрированных структур, сопоставимых по концентрации промышленного капитала и инвестиций с ведущими транснациональными корпорациями мира.

§ 2. Законодательное обеспечение эффективного использования природных ресурсов49

Природные ресурсы Российской Федерации являются основой отечественной экономики. Их рациональное использование способно на десятилетия обеспечить развитие других производств и непроизводственной сферы. С этих позиций особое значение отводится государственной политике в сфере природопользования и природоохранной деятельности, опирающейся на законодательное регулированиеэтих процессов.

Федеральное российское законодательство в области природопользования было в целом сформировано в 90-е годы для обеспечения перехода к рыночным методам хозяйствования в данной сфере. В этот период были приняты Водный, Земельный, Лесной кодексы, Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», федеральные законы от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире», от 26 марта 1998 года № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 26 июня 1996 года № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» и ряд других. В некоторой степени вопросы регулирования природопользования нашли отражение в федеральных законах от 17 декабря 1998 года № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995 года № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

С 2000 года в связи с началом экономического роста назрела необходимость в существенном изменении природно-ресурсного законодательства. Отставание законодательной базы от более активно развивающихся отношений в экономике, политике и других сферах обострило проблемы воспроизводства природных ресурсов и минерально-сырьевой базы, их рационального использования и охраны.

Концептуальные подходы к изменению устаревшей законодательной базы в природно-ресурсной сфере, созданной в начальный период экономических реформ, были изложены в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год.

Несмотря на то что в последующий период были достигнуты существенные результаты в реформировании природно-ресурсного законодательства в связи с принятием в 2006 году новых редакций Водного и Лесного кодексов Российской Федерации, требуется дальнейшее совершенствование законодательства о недрах.

В 2007 году Советом Федерации были рассмотрены и одобрены 6 федеральных законов, связанных с регулированием отношений в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Все они были подписаны Президентом Российской Федерации, в том числе:

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации»;

Федеральный закон от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»;

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»;

Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 295-ФЗ «О внесении изменения в статью10 Закона Российской Федерации «О недрах»;

Федеральный закон от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В 2007 году была продолжена работа по уточнению отдельных спорных положений принятого в предшествующем году нового Водного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 2007 года Федеральным законом от 3 июня 2006 года № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

Уже на этапе принятия новой редакции Водного кодекса были видны его наиболее существенные недостатки, для устранения которых требовалось внесение изменений.

Основные замечания вызвали нормы, устанавливающие: механизм реализации права частной собственности на водные объекты, не предусматривающие, в частности, критериев отличия пруда от водохранилища и ограничений по предельным размерам таких водных объектов, однако разрешающий «автоматическую» приватизацию федеральных покрытых водотоками земель, оказавшихся под проточными прудами; оборот договорных прав на забор воды для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; ослабление требований по использованию водоохранных зон, а также охране вод и водных объектов от загрязнения, засорения и истощения; нечеткость норм, определяющих условия договора водопользования; отступления от реализации принципа бассейнового управления водными объектами.

В целях исправления недостатков действующей с 1 января 2007 года редакции Водного кодекса Российской Федерации Советом Федерации, в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 23 июня 2006 года № 198-СФ в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 312719-4 «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации», которым предполагалось уточнить положения Водного кодекса Российской Федерации в отношении права частной собственности на водные объекты и передачи права водопользования другому лицу.

Законодательная инициатива Совета Федерации после прохождения через Государственную Думу была принята как Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации».

В целом Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ решает проблему оборота прав и обязанностей по договору водопользования, исключая возможность передавать такие права и обязанности другому лицу в части забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

Данным Федеральным законом вводится ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, подчеркивается положение о запрете приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в пределах территорий общего пользования, уточняются полномочия Правительства Российской Федерации в утверждении порядка подготовки и заключения договора водопользования и порядка проведения аукциона на право заключения договора водопользования.

Однако указанный федеральный закон не решает в полной мере проблему приватизации водных объектов, в том числе расположенных на водотоках (реках, ручьях), относящихся исключительно к федеральной собственности, сохранения в государственной или муниципальной собственности крупных проточных прудов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Остается вероятность приватизации водохранилищ, так как в процессе доработки и обсуждения из законопроекта исключена норма, вводившая ограничения по размерам прудов, которые могут находиться в частной собственности, и не приняты поправки по введению в Водный кодекс Российской Федерации понятий «водохранилище», «пруд», «обводненный карьер», которыми предлагалось установить критерии различия пруда и водохранилища по размерам площади зеркала водного объекта.

Вместо исключенных норм данным федеральным законом внесено изменение в статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающее ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков «в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения», а также внесено дополнение в пункт 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающее запрет приватизации земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования. Ранее, подобная мера предусматривалась лишь для земельных участков, входящих в состав земель поселений, так как в соответствии со статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Таким образом, дополнение, внесенное в пункт 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, распространило запрет также на приватизацию земельных участков, входящих в состав земель и других категорий50.

В 2007 году была продолжена работа по устранению противоречий и повышению качества лесного законодательства. Принятый в 2006 году новый Лесной кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2007 года (на основании Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»), столкнулся с трудностями правоприменительной практики по целому ряду важных положений.

Совет Федерации на своем заседании при рассмотрении Лесного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 4 декабря 2006 года № 201-ФЗ отмечал, что сроки введения в действие актов нового лесного законодательства далеко не в полной мере учитывают сложность и объемы предстоящей работы. Справедливость этого замечания была подтверждена в ходе применения нового Лесного кодекса в начале 2007 года. Для устранения возникающих сложностей, связанных с реализацией норм лесного законодательства, был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 217-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации», предусматривающий перенос сроков введения в действие отдельных положений Лесного кодекса.

Тем не менее правоприменительная практика свидетельствует, что даже после принятия указанного федерального закона сфера использования и охраны лесных ресурсов не в полной мере регулируется принятыми нормативными актами51.

В целях дальнейшего совершенствования лесного законодательства Совет Федерации осуществляет постоянный мониторинг нормативно-правового пространства в этой области и принимает активное участие в мероприятиях по соответствующей тематике. Важнейшим из них явился девятый Международный лесной форум в Санкт-Петербурге, который состоялся в октябре 2007 года.

Кроме того, профильным комитетом Совета Федерации регулярно организуется проведение «круглых столов» и других мероприятий с привлечением самого широкого круга заинтересованных лиц: членов Федерального Собрания, представителей Правительства, ученых, экспертов, представителей субъектов Российской Федерации. Целью этих мероприятий является определение наиболее целесообразных и реальных путей решения экономических проблем, возникающих перед лесным комплексом России.

В решении этих проблем большое значение имеют предложения Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Федерального агентства лесного хозяйства, направленные на совершенствование лесного законодательства и решение проблем, возникающих перед органами, осуществляющими регулирование деятельности в сфере лесного хозяйства.

В законодательство о недропользовании в результате принятия Федерального закона от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» были внесены изменения технического характера. В Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах» уточнены формулировки земельных участков и других терминов, используемых в Земельном кодексе Российской Федерации и других федеральных законах.

Существенным шагом в развитии законодательства о недропользовании явилось принятие Федерального закона от 1 декабря 2007 года № 295-ФЗ «О внесении изменения в статью 10 Закона Российской Федерации «О недрах», который увеличил сроки геологического изучения недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации с прежних 5 лет до 10 лет с возможным продлением. Данная норма позволит планировать выполнение сложных видов работ с привлечением дорогостоящей морской техники иностранных компаний (судов, платформ, установок), отказаться от регулярного продления сроков действия лицензии, уменьшить возможности коррупции и привлечь дополнительные негосударственные инвестиции в геологическое изучение недр акваторий.

В сфере законодательства, регулирующего вопросы использования водных биоресурсов, Федеральным законом от 20 апреля 2007 № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены поправки в Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире»52, в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», направленные на недопущение браконьерства и получения доходов в процессе реализации незаконно изъятых водных биологических ресурсов.

С принятием данного федерального закона безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы, относящиеся к осетровым, лососевым видам рыб, крабам, морским гребешкам, трепангам, морским ежам, подлежат незамедлительному уничтожению, если их невозможно вернуть в среду обитания. Уничтожению также подлежат продукты переработки данных ресурсов, в том числе икра. Другие безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы и продукты их переработки подлежат реализации или уничтожению.

Главной задачей дальнейшего развития природно-ресурсного законодательства является совершенствование законодательства о недрах. По мнению законодателей и Правительства Российской Федерации, необходимо внесение изменений в действующий Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I «О недрах». Поправки целесообразно вносить отдельными блоками по вопросам, которые не вызывают серьезных возражений у всех заинтересованных сторон. По мере готовности и согласования следующего блока поправок – рассматривать и оперативно принимать эти изменения в данный закон.

В концептуальном плане новые изменения в Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I и другие смежные с ним законодательные акты о недропользовании должны решить следующие проблемы:

установление порядка определения факта открытия месторождения полезных ископаемых за счет средств недропользователя и закрепления за ним безоговорочного права получения в установленный срок лицензии на дальнейшее пользование участком недр;

введение права переуступки (на возмездной основе) пользователем недр, за счет средств которого было открыто месторождение полезных ископаемых, возникшего у него права пользования участком недр для выполнения следующих стадий и этапов, другому пользователю недр;

разграничение участков недр на участки недр федерального, регионального и местного значения и соответствующее распределение полномочий между уровнями власти;

введение для месторождений полезных ископаемых (участков недр) ограничений по участию иностранных компаний и иностранного капитала с целью защиты интересов Российской Федерации;

формирование федерального фонда резервных месторождений, предоставляемых Правительством Российской Федерации отечественным компаниям, контролируемым государством;

установление срока действия лицензий на геологическое изучение – до 10 лет в соответствии с проектами геолого-разведочных работ, согласованными в установленном порядке с Федеральным агентством по недропользованию или его территориальными подразделениями;

установление порядка изменения условий лицензий и лицензионных соглашений по результатам выполненных геологоразведочных работ, в том числе изменения (сокращения, расширения) границ участков недр для возврата «пустых участков» и полного охвата выявленных залежей полезных ископаемых;

установление перечня обязательных условий пользования недрами, фиксируемых в лицензиях и лицензионных соглашениях, в том числе основных условий и пределов их допустимых отклонений, нарушение которых является основанием для ограничения, приостановления или прекращения права пользования недрами и аннулирования лицензии.

Наряду с этим требуется внести изменения в Земельный, Лесной и Водный кодексы Российской Федерации для решения следующих вопросов:

включение в категорию земель «земли промышленности» дополнительной подкатегории – «земли государственного фонда недр», установление их правового статуса, порядка перевода из земель других категорий, резервирования, использования для целей недропользования и возврата в земли других категорий;

установление уведомительного порядка пользования земельными участками и акваториями для геологического изучения недр без существенного нарушения почвенного слоя, дна, растительности (без проходки сплошных канав, траншей, штолен, бурения глубоких скважин) с внесением залога для оплаты возможного негативного воздействия и затрат на рекультивации нарушенных участков;

установление перечня параметров и признаков, реально характеризующих горно-геологические и географо-экономические условия разработки отдельного месторождения полезных ископаемых, учитываемых в целях налогообложения, с тем чтобы исключить возможность возложения на пользователя недрами несправедливого налогового бремени и, в конечном счете, выборочной отработки месторождений полезных ископаемых и сужения минерально-сырьевой базы в целом53.

Существенно влияет на экономическую эффективность и качество недропользования налоговое законодательство, которое не всегда учитывает специфику этого вида деятельности. Одной из проблем в сфере налогообложения добычи полезных ископаемых следует признать существенное расхождение между содержанием терминов и понятий, определяемых в законодательстве о недрах, и аналогичных понятий, определяемых в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В связи с этим назрела необходимость внесения в главу 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» (НДПИ) Налогового кодекса Российской Федерации измененийв части:

согласования терминов «добытое полезное ископаемое», «первый товарный продукт», «товарная руда», «трудноизвлекаемые запасы» и некоторых других, используемых при определении порядка исчисления налогооблагаемой базы и величины ставки НДПИ, с терминологией Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-I с целью достижения непротиворечивости и единообразия толкования этих терминов при правоприменении;

дифференциации НДПИ по признакам горно-геологических, экономико-географических и других условий разработки месторождений полезных ископаемых;

предоставления недропользователям налоговых льгот на начальной и заключительной стадий разработки месторождений полезных ископаемых;

снижения ставок НДПИ для трудноизвлекаемых полезных ископаемых и трудноизвлекаемых запасов.

Дополнительные задачи повышения качества законодательства в природно-ресурсной сфере возникают из необходимости дальнейшей доработки принятых в 2006 году Водного и Лесного кодексов Российской Федерации.

В связи с отсутствием в Водном кодексе Российской Федерации критериев различия пруда и водохранилища, а также ограничений по размерам пруда, обводненного карьера, которые могут находиться в частной собственности, сохраняется возможность возникновения конфликтных ситуаций и социальной напряженности, особенно в вододефицитных регионах54. Не исключается возможность приватизации крупных водных объектов (включая водохранилища) в ущерб государственным и общественным интересам. Остается нерешенной и проблема отношений собственности на водопокрытые земли водотоков, на которых сооружены (или будут сооружаться) пруды.

Развитие законодательства в сфере эффективного использования водных биологических ресурсов связано прежде всего с дальнейшей доработкой принятого в 2007 году Федерального закона от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленного на обеспечение прозрачности государственного управления в области рыболовства, сохранения водных биоресурсов и платности за пользование водными объектами.

Однако данный закон не решает ряд проблем базового Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части защиты интересов населения прибрежных населенных пунктов приморских регионов России, недостатка полномочий органов власти прибрежных субъектов Российской Федерации, исключения из действующего закона понятия прибрежного рыболовства. Все эти недостатки необходимо устранить путем подготовки законодательной инициативы.

В качестве дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения функционирования рыбопромышленного комплекса Российской Федерации следует учесть внесение изменений в части усиления полномочий субъектов Российской Федерации и уточнения критериев отнесения к градо- и поселкообразующим организациям исходя из численности работников этих организаций и общей численности населения данного населенного пункта, а также доходов от реализации рыбной продукции в общем доходе от реализации товаров, услуг этими организациями.

На рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального закона № 400876-4 «Об аквакультуре», призванный обеспечить комплексный подход к законодательному регулированию этого вида деятельности. Принятие закона позволит создать единую нормативно-правовую базу и будет способствовать повышению эффективности государственной политики в области аквакультуры.

Дальнейшее совершенствование природоохранного и экологического законодательства Российской Федерации лежит в плоскости более качественной подготовки изменений и дополнений в базовые федеральные законы, юридического обеспечения защиты природных ресурсов и экологической безопасности населения страны.

Одной из основных проблем в сфере охраны окружающей среды и экологии является проблема сохранения и воспроизводства основных природных ресурсов страны. Для решения данной проблемы необходимо рационально использовать и обеспечивать воспроизводство природных ресурсов, в первую очередь леса, пресной воды, прекратить хищнический вывоз из страны природного сырья, высокими темпами развивать перерабатывающие подотрасли промышленности в области добываемых (заготавливаемых) природных ресурсов.

Существующую проблему обеспечения экологизации экономики страны в настоящее время необходимо решать путем системы планирования и управления региональным природопользованием, перехода к устойчивому эколого-экономическому развитию территорий России, обеспечения ресурсосбережения в топливно-энергетическом комплексе за счет наиболее дешевых источников энергии, в том числе альтернативных.

Проблема экологического образования населения решается путем воспитания, обучения и применения на практике полученных знаний, что значительно улучшит физическое состояние и здоровье нации, повысит уровень качества жизни.

Для решения проблем в сфере охраны окружающей среды, экологии и экологической безопасности населения России необходимо в установленном порядке разработать и принять проекты федеральных законов «Об экологическом аудите», «Об экологическом страховании в Российской Федерации», «О плате за негативное воздействие на окружающую среду», «О внесении изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», а также о внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации (в части расширения перечня объектов экологической экспертизы и государственного экологического контроля в отношении таких объектов).

Вследствие существующей правовой культуры субъектов законодательной инициативы при отсутствии учета правоприменительной практики и международного опыта принято считать, что решение проблем в сфере использования и охраны природных ресурсов лежит в плоскости принятия нового закона на природоресурсную или природоохранную тему55. Следует приостанавливать неквалифицированное правотворчество, которое создает противоречия в данной сфере законодательства и ведет к возникновению коллизий в правоприменительной практике. Проводимый Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации правовой мониторинг призван восполнить этот пробел.

§ 3. Законодательное обеспечение развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса, земельных отношений56

Проведение государственной политики в области развития агропромышленного комплекса (далее – АПК) и его важнейшей составной части – сельского хозяйства, а также сельских территорий, рыбохозяйственного комплекса, земельных отношений требует формирования соответствующей нормативной правовой базы. Основные направления развития и совершенствования законодательного обеспечения определяются исходя из положений посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год подчеркивалось, что национальный проект «Развитие АПК» не только доказал свою эффективность, но и продемонстрировал огромные потенциальные возможности российского сельского хозяйства. В результате впервые за многие годы удалось остановить ряд негативных тенденций в отрасли. Отмечалась также необходимость скорейшего принятия Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на пятилетний период, разработка которой предусмотрена Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее – Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ). Кроме того, были поставлены новые задачи, связанные с развитием рыбной отрасли и разработкой комплекса мер по эффективному управлению рыболовством России.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ устанавливает правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских территорий; определяет цели, принципы, основные направления и меры по реализации государственной аграрной политики, устанавливает основные направления государственной поддержки в сфере развития сельского хозяйства. Финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий определяются Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы (далее – Государственная программа) утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 года № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы».

Целями Государственной программы являются: устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, а также на основе ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства; сохранение и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов.

Государственная программа развивает направления, определенные приоритетным национальным проектом «Развитие АПК», а также федеральными и ведомственными целевыми программами.

Реализация Государственной программы предполагает формирование нормативной базы и необходимость выделения средств в соответствии с установленными параметрами при формировании федерального бюджета на соответствующие годы. Финансирование мероприятий Государственной программы в 2008–2012 годах предусматривается за счет средств федерального бюджета в объеме 551,3 млрд. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации – 544,3 млрд. За счет средств внебюджетных источников предусматривается привлечь в 2008–2010 годах 311 млрд. рублей.

Федеральным законом от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» были предусмотрены ассигнования для финансирования в 2007 году мероприятий по развитию агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса.

В 2007 году был принят ряд федеральных законов, имеющих важное значение для обеспечения развития АПК. Это прежде всего Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов», который вступает в силу с 1 января 2008 года (далее – Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ).

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 198-ФЗ определяет расходы на финансирование АПК и рыболовства, на финансирование мероприятий по развитию сельского хозяйства в 2008–2010 годы в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы. Предусмотрены ассигнования для финансирования мероприятий приоритетного национального проекта «Развитие АПК», на увеличение уставного капитала ОАО «Росагролизинг» и ОАО «Россельхозбанк», на субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам и на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур и многолетних насаждений, на федеральные целевые программы «Социальное развитие села до 2010 года» и «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы».

Кроме того, в 2007 году был принят ряд законодательных актов, касающихся вопросов налогообложения сельскохозяйственных товаропроизводителей. Среди них – федеральные законы от 24 июля 2007 года № 216-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 216-ФЗ) и от 17 мая 2007 года № 85-ФЗ «О внесении изменений в главы 21, 26.1, 26.2 и 26.3 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 17 мая 2007 года № 85-ФЗ).

В целом Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 216-ФЗ направлен на совершенствование действующей системы налогообложения с учетом практики применения отдельных глав Налогового кодекса Российской Федерации. Одно из предлагаемых дополнений касается определения с 1 января 2008 года по 31 декабря 2014 года сельскохозяйственных товаропроизводителей, не перешедших на уплату единого сельскохозяйственного налога, и порядка отнесения продукции к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства. Данная поправка имеет важное значение для тех сельскохозяйственных товаропроизводителей, которым установлены повышающиеся ставки по налогу на прибыль начиная с 2008 года.

Федеральным законом от 17 мая 2007 года № 85-ФЗ вносятся среди ряда других изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации уточнения в определение понятия «сельскохозяйственные товаропроизводители». Предлагается исчислять процентную долю доходов от реализации сельскохозяйственной продукции, включая продукцию первичной переработки, не в общем объеме доходов, а в общем доходе от реализации товаров (работ, услуг), что существенно изменяет процентное соотношение и объективно отвечает интересам сельскохозяйственных товаропроизводителей. Кроме того, вносятся дополнения в пункты 2, 5, 7 статьи 346.2 Налогового кодекса Российской Федерации, касающиеся условий перехода на уплату единого сельскохозяйственного налога сельскохозяйственными потребительскими кооперативами. Поправки в статью 346.3 направлены на регулирование порядка и условий начала и прекращения применения единого сельскохозяйственного налога сельскохозяйственными потребительскими кооперативами.

Федеральным законом от 17 мая 2007 года № 85-ФЗ предусматривается при определении объекта налогообложения единым сельскохозяйственным налогом включение в расходы, помимо расходов на приобретение, сооружение и изготовление основных средств, также расходов на достройку, дооборудование, реконструкцию, модернизацию и техническое перевооружение основных средств. В расходы также включаются расходы в виде потерь от падежа птицы и животных в пределах норм, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Вносимые изменения направлены на поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей в свете реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК». Вносятся также уточнения в определение налоговой базы для организаций, которые уплачивали единый сельскохозяйственный налог, при переходе на исчисление налоговой базы по налогу на прибыль организаций с использованием метода начислений и ряд других изменений57.

Федеральный закон от 29 ноября 2007 года N 280-ФЗ «О внесении изменений в статью 2.1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, а также о признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства Российской Федерации о налогах и сборах» устанавливает продление срока действия налоговой ставки в размере 0 % по налогу на прибыль организаций для сельскохозяйственных товаропроизводителей, не перешедших на систему налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог).

Необходимо также отметить Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ), определяющий категории субъектов малого и среднего предпринимательства. Наряду с другими к этим субъектам отнесены (при соблюдении ряда условий) потребительские кооперативы и крестьянские (фермерские) хозяйства. Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ содержит отдельную статью, посвященную поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность, и устанавливает закрытый перечень видов деятельности, по которым не может осуществляться поддержка за счет средств бюджетов всех уровней. Такая поддержка не может осуществляться, в частности, в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, являющихся кредитными организациями, страховыми организациями, за исключением потребительских кооперативов.

Кроме того, принят Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 191-ФЗ «О внесении изменений в статьи 9 и 19 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» и статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 191-ФЗ), направленный на создание условий для оптимизации деятельности государственной ветеринарной службы Российской Федерации, повышение оперативности принятия решений в условиях возникновения угрозы распространения особо опасных болезней животных на территории Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 191-ФЗ предусматривает, что в случаях, если очаги особо опасных болезней животных имеют федеральное или межрегиональное значение и мероприятия по ликвидации таких очагов, в том числе изъятие животных и (или) продуктов животноводства, проводятся на основании решения Главного государственного ветеринарного инспектора Российской Федерации, субсидии на проведение указанных мероприятий выделяются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, на территориях которых проводятся указанные мероприятия, в размере 50 % стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства.

Следует также отметить Федеральный закон от 3 декабря 2007 года № 321-ФЗ «О внесении изменений в статью 36 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» (далее – Федеральный закон от 3 декабря 2007 года № 321-ФЗ), который предусматривает изменение порядка определения базового периода ввоза товара на таможенную территорию Российской Федерации при распределении тарифной квоты между импортерами по «историческому принципу», переход от фиксации в качестве базового периода предыдущего календарного года к установлению периода, определяемого Правительством Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон от 3 декабря 2007 года № 321-ФЗ направлен на создание условий для повышения эффективности использования Правительством Российской Федерации механизма тарифного квотирования в целях стимулирования отечественного сельскохозяйственного производства, обеспечения необходимого объема потребления сельскохозяйственных товаров на территории Российской Федерации.

Рассматривая ситуацию в сфере рыбохозяйственного комплекса, необходимо подчеркнуть, что достижение стратегической цели государственного управления им невозможно без эффективного функционирования системы охраны водных биоресурсов, а также контроля и надзора в области рыболовства. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации был разработан и принят Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ), который ввел запрет на оборот конфискованной продукции, полученной из объектов животного мира, изъятых из природной среды с нарушением законодательства.

Федеральный закон от 20 апреля 2007 года № 57-ФЗ устанавливает, что незаконно добытые (выловленные) водные биоресурсы и продукты их переработки, а также рыбопромысловые суда и орудия незаконной добычи (вылова) водных биоресурсов подлежат безвозмездному изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы, относящиеся к осетровым, лососевым видам рыб, крабам, включая крабоиды, морским гребешкам, трепангам, морским ежам, в случае, если их физическое состояние не позволяет возвратить их в среду обитания, а также продукты их переработки, в том числе икра, подлежат незамедлительному уничтожению. Другие безвозмездно изъятые или конфискованные водные биоресурсы и продукты их переработки подлежат реализации или уничтожению.

Опыт реализации задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, поручений Президента Российской Федерации, данных по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 31 августа 2007 года в г. Астрахани, составил основу правовых норм, вошедших в Федеральный закон от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ).

Федеральный закон от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ направлен на совершенствование государственного регулирования деятельности рыбохозяйственного комплекса, борьбы с браконьерством и вносит изменения в ряд правовых актов. Определяет порядок распределения квот добычи (вылова) водных биоресурсов, предусматривает существенное сокращение перечня видов биоресурсов, для которых необходимо устанавливать общие допустимые уловы (ОДУ)58, законодательно закрепляет оперативное регулирование промысла тихоокеанских лососей и других анадромных видов рыб. В отношении объектов промысла, для которых устанавливается ОДУ, законодательно установлен принцип долевого распределения квот между пользователями на долгосрочной основе (10 лет), что позволит стимулировать долгосрочные инвестиции, обновление флота и развитие береговой переработки. Устанавливает, что рыболовство, представляющее собой предпринимательскую деятельность, запрещается осуществлять иностранным лицам и иностранным судам, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ и другими федеральными законами. Кроме того, с 1 января 2009 года суда, принадлежащие иностранцам и находящиеся в аренде у наших судовладельцев, не будут наделяться квотами.

Федеральный закон от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ предоставляет право объединениям юридических лиц (ассоциаций и союзов) участвовать в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. Предусматривает создание системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов, обеспечивающей формирование соответствующей информационной базы, при этом технические средства контроля не устанавливаются на маломерные рыбопромысловые суда. Предусматривает нормы, устанавливающие обязательность доставки водных биологических ресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, и продуктов их переработки на таможенную территорию Российской Федерации. Вносит изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации, устанавливающие снижение ставок сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов для организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих реализацию и (или) переработку доставленных на территорию Российской Федерации добытых (выловленных) водных биологических ресурсов. На основании изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусмотрено перераспределение в пользу субъектов Российской Федерации средств от сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов.

Вместе с тем Федеральный закон от 6 декабря 2007 года № 333-ФЗ имеет определенные недостатки; требуется продолжить работу и по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Отметим также Федеральный закон от 29 ноября 2007 года № 285-ФЗ «О внесении изменений в главу 25.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», который направлен на создание стимулов для более эффективного использования водных биологических ресурсов.

В 2007 году принят ряд федеральных законов, регулирующих земельные отношения.

Федеральный закон от 5 февраля 2007 года № 11-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» вносит изменения в Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в части продления сроков переоформления договоров аренды земельных долей, заключенных в соответствии с ранее действовавшим законодательством (с четырех до шести лет)59;

Федеральный закон от 28 февраля 2007 года № 21-ФЗ «О внесении изменения в статью 61 Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 28 февраля 2007 года № 21-ФЗ) конкретизирует правовую норму о признании недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления и предлагает ввести в круг субъектов, неправомерные действия которых могут повлечь причинение убытков гражданину или юридическому лицу, органы местного самоуправления. Также Федеральный закон от 28 февраля 2007 года № 21-ФЗ предусматривает отсылочную норму в части применения гражданско-правового механизма возмещения убытков, причиненных изданием акта, не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы;

Федеральный закон от 10 мая 2007 года № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд» направлен на устранение пробела в законодательстве Российской Федерации, касающегося правового регулирования резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Резервирование земель должно предшествовать изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд и осуществляться посредством введения ограничений на использование и (или) распоряжение земельными участками60. Основной целью резервирования выступает реализация документов территориального планирования;

Федеральный закон от 19 июня 2007 года № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса Российской Федерации» направлен на уточнение положений Водного кодекса Российской Федерации в отношении порядка подготовки и заключения договора водопользования, а также передачи прав и обязанностей по такому договору другому лицу;

Федеральный закон от 26 июня 2007 года № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» направлен на приведение в соответствие с земельно-правовыми нормами системы прав на земельные участки, гарантируемых иным (кроме специального земельного) законодательством, уточняет положения об объектах земельных отношений и субъектах прав на земельные участки, упорядочивает нормы, гарантирующие предоставление земельных участков для различных целей, подчеркивает целевой характер использования земель, реализует принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 212-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» устанавливает особенности приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, реализует законодательные гарантии приобретения в собственность земельных участков, находящихся у юридических лиц на праве постоянного (бессрочного) пользования, и создает механизм приобретения прав на земельные участки, на которых расположены здания, строения, сооружения;

Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности61;

Федеральный закон от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» устанавливает дополнительные гарантии устойчивости прав на земельные участки для садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан и гаражных потребительских кооперативов, а также направлен на упрощение процедуры оформления прав на земельные участки;

Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 268-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки» уточняет особенности государственной регистрации права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, в том числе, если право собственности на такие земельные участки перешло в порядке наследования.

Существенное влияние на дальнейшее развитие аграрного сектора экономики, без сомнения, окажет реализация положений Водного кодекса Российской Федерации, а также Лесного кодекса Российской Федерации, которые введены в действие с 1 января 2007 года.

В 2007 году продолжалась работа по развитию и совершенствованию аграрного и земельного законодательства. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что для решения существующих проблем, обеспечения условий для дальнейшего развития сельского хозяйства и рыболовства необходимо также осуществление мер по их государственной поддержке.

Подготовлены проекты федеральных законов «О кооперации в Российской Федерации», «Об экологическом агропроизводстве». Проект федерального закона «О кооперации в Российской Федерации» предусматривает установление единых правовых норм, регулирующих все виды кооперативов, определяет организационно-правовые, социально-экономические отношения, возникающие в процессе создания, функционирования, прекращения действия кооперативов и их объединений, а также отношения с другими хозяйствующими субъектами и государством. Проект федерального закона «Об экологическом агропроизводстве» направлен на регулирование отношений, возникающих при применении и исполнении обязательных требований к производству и обороту продукции экологического агропроизводства.

Продолжается работа над проектами федеральных законов «Об общих принципах организации государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации», «Об идентификации, паспортизации и трассировке животных и продукции животного происхождения», «О внесении изменений в Федеральный закон «О карантине растений», «О внесении изменений в Федеральный закон «О племенном животноводстве», «Об охоте и охотничьем хозяйстве», «О винограде и вине»62.

В 2007 году начата подготовка проектов федеральных законов «Об агростраховании» и «О пчеловодстве».

Необходимо ускорить принятие проектов федеральных законов № 491430-4 «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» (в части уточнения порядка предоставления субсидий сельскохозяйственным товаропроизводителям по договорам страхования), № 427880-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» (в части отнесения к вопросам местного значения ведения похозяйственных книг), № 184714-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (в части упрощения условий для включения в программу финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей и восстановления их нормального функционирования), № 444626-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в части приведения содержания Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в соответствие с нормами законодательных актов Российской Федерации). Кроме того, требует дальнейшего рассмотрения проект федерального закона № 70443-3 «О кредитной кооперации», принятый Государственной Думой в первом чтении 24 апреля 2002 года.

Важное значение для обеспечения развития АПК имеют проекты федеральных законов № 284053-4 «О специальном техническом регламенте о молоке, продуктах его переработки, их производстве и обороте», № 284073-4 «О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции», № 350316-4 «Специальный технический регламент на табачную продукцию», № 349848-4 «Технический регламент на масложировую продукцию», № 470322-4 «Технический регламент «Рыба, нерыбные объекты промысла и продукты их переработки. Производство и обращение» (в части обеспечения безопасности пищевых продуктов, произведенных из водных биоресурсов и связанных с ними процессов производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации), № 469750-4 «О техническом регламенте на кондитерскую продукцию», находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе.

В сфере рыбохозяйственного комплекса необходимо обеспечить контроль за выловом и оборотом водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также учет в данной сфере. Следует разработать нормативные правовые акты, предусматривающие разграничение существующих полномочий между федеральными органами исполнительной власти, а также наделение указанных органов функциями, исполнение которых не урегулировано законодательством Российской Федерации.

Нужно принять меры по совершенствованию применения налога на добавленную стоимость и таможенных пошлин при ввозе на территорию Российской Федерации судового и технологического оборудования, оборудования для оснащения рыбоперерабатывающих производств, которое не производится на территории Российской Федерации, а также при временном вывозе российских рыбопромысловых судов за рубеж для ремонта, технической модернизации и переоборудования.

Требуется разработать нормативные правовые акты, предусматривающие сокращение сроков прохождения рыбопромысловыми судами пограничного, таможенного, санитарного, ветеринарного и других видов контроля в портах Российской Федерации, а также определяющие порядок проведения контрольных мероприятий в ходе комиссионного оформления по принципу «одного подхода».

Кроме того, не менее важное значение имеет формирование системы государственной поддержки строительства рыбопромыслового флота на российских судостроительных верфях.

Необходимо подготовить проект федерального закона, вносящего изменения в действующее законодательство, в котором предусмотреть передачу субъектам Российской Федерации полномочий по распределению квот вылова водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства, рыбопромысловых участков и заключению договоров пользования этими участками, а также определить условия изъятия указанных квот.

Ведется работа над проектом федерального закона № 400876-4 «Об аквакультуре», который находится на рассмотрении в Государственной Думе. Предметом законопроекта являются отношения, связанные с разведением, содержанием и выращиванием рыб, других водных животных и растений, а также водорослей, осуществляемыми под полным или частичным контролем человека. Отметим, что в 2007 году аквакультура включена в приоритетный национальный проект «Развитие АПК».

Продолжается работа по проекту федерального закона «О сохранении осетровых рыб, их воспроизводстве, рациональном использовании и регулировании оборота продукции из них», предусматривающего совершенствование механизмов, направленных на промышленное культивирование осетровых видов рыб, их охрану и воспроизводство. Планируется начать разработку концепции проекта федерального закона «О сохранении лососевых рыб, их воспроизводстве, рациональном использовании и регулировании оборота продукции из них».

Не менее актуальным в современных условиях является совершенствование земельного законодательства прежде всего в части процедур межевания и формирования земельных участков, снижения стоимости их оформления63, механизма оформления прав на невостребованные земельные доли и выделения земельных участков в счет долей в праве общей собственности, порядка предоставления земельных участков из земель государственной и муниципальной собственности, а также процедур проведения торгов с земельными участками64.

На решение этих проблем направлен ряд законопроектов. Среди них – проект федерального закона № 444626-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», который направлен на приведение содержания Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в соответствие с нормами законодательных актов Российской Федерации.

Проект федерального закона № 321954-4 «О внесении изменения в статью 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусматривает уточнение распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Отметим также проекты федеральных законов № 428021-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу Федерального закона «О государственном земельном кадастре» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», № 330901-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений».

Предстоит дальнейшая работа по нормативно-правовому обеспечению создания и развития системы земельно-ипотечного кредитования. Для этого требуется внесение изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования земельно-ипотечных отношений в сельском хозяйстве, обеспечения сбалансированного механизма защиты прав залогодателей и залогодержателей. Кроме того, создание такой системы сдерживается из-за высокой стоимости работ по межеванию земельного участка и длительности процедуры постановки его на кадастровый учет.

Остаются также нерешенными проблемы оборота земельных долей и обеспечения гарантий собственникам земельных долей. В связи с этим начата работа по подготовке проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», направленного на упорядочение отношений собственности, возникших при приватизации земель сельскохозяйственного назначения65.

§ 4. Правовые аспекты создания государственных корпораций66

В период законодательной деятельности в 2007 году продолжилось активное формирование правового регулирования такой новой организационно-правовой формы деятельности государства, как государственная корпорация.

Сфера деятельности государственных корпораций разнообразна. Некоторые из них выполняют функции, которые могли бы выполняться частными предприятиями; деятельность других сводится к распределению государственных субсидий.

Первой государственной корпорацией (далее – госкорпорация) в России стало Агентство по реструктуризации кредитных организаций (далее – АРКО), возникшее в 1999 году. В 2003 году появилась вторая госкорпорация – Агентство по страхованию вкладов. На конец 2007 года были уже созданы или находились в процессе создания следующие организации:

государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее – Внешэкономбанк);

государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее – «Олимпстрой»);

государственная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий» (далее – Роснанотех);

государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – ФСР ЖКХ);

государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (далее – «Росатом»);

государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (далее – Ростехнологии);

государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее – АСВ).

Сегодня создание подобных структур превращается в фирменный знак российской экономической политики. В Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» были внесены изменения, в соответствии с которыми трем госкорпорациям выделено финансирование на общую сумму 550 млрд. рублей. Ряд экспертов выступили с резкой критикой данных тенденций, в связи с чем возникла необходимость более глубокого исследования проблемы.

Рассматривая сущность понятия «государственная корпорация», необходимо отметить, что оно не упоминается в Гражданском кодексе Российской Федерации, а его появление воспринимается специалистами по гражданскому праву как «размывание» системы правового регулирования некоммерческих юридических лиц и принципа верховенства права.

Словосочетание «государственная корпорация», помимо строгого юридического значения, принятого в российском законодательстве, имеет и иной смысл – «корпорация, которой владеет государство». Англоязычная версия этого термина – “government-owned corporation” или “state-owned corporation” – обозначает предприятие, находящееся в госсобственности, причем обычно подразумевается акционерное общество, 100% акций которого принадлежат государству.

Рассмотрим госкорпорацию в специфическом смысле – как юридическое лицо, имеющее организационно-правовую форму «государственная корпорация», существующую в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях»

Государственная корпорация – это одна из организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате принятия Федерального закона от 8 июля 1999 года № 140-ФЗ «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях». Данная организационно-правовая форма была включена в перечень некоммерческих организаций с целью придания особого статуса создававшемуся в то время АРКО. Видимо, разработчиков изменений в данный закон, как и законодателей, не устроили имевшиеся на тот момент организационно-правовые формы, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации (далее – ГК РФ) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Однако чем именно не устроили, неясно, поскольку никакого обсуждения данной нормы на этапе прохождения закона в Федеральном Собрании Российской Федерации фактически не состоялось.

В соответствии с пунктом 1 статьи 50 ГК РФ некоммерческие организации – это юридические лица, не имеющие в качестве основной цели извлечение прибыли и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Согласно пункту 3 той же статьи «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям». ГК РФ перечисляет некоторые виды некоммерческих организаций, но никак не упоминает госкорпорации (как и ряд других организационно-правовых форм, введенных после введения в действие главы первой ГК РФ).

Анализ положений статьи 7.1. Федерального закона «О некоммерческих организациях» позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового статуса госкорпорации.

1. Ввиду расплывчатости формулировки пункта 1 указанной выше статьи не существует никаких принципиальных юридических ограничений целей и функций государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Например, государственная корпорация не может выполнять функции исполнительной власти как таковой (это противоречило бы статье 110 Конституции России), но может принимать на себя всевозможные частные функции в сфере регулирования надзора и контроля.

2. Имущество и денежные средства, переданные госкорпорации ее учредителем (государством), перестают быть объектом государственной собственности, то есть государство не имеет ни вещного права на имущество госкорпорации (в отличие от унитарного предприятия и автономного учреждения), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от акционерного общества с госучастием или некоммерческого партнерства).

3. Отсутствуют общие механизмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность. В отношении каждой из них эти вопросы регулируются отдельными законами. Иными словами, нормативное регулирование госкорпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, таким образом госкорпорации фактически выводятся за пределы правового поля.

4. Контроль учредителя над выполнением госкорпорацией возложенных на нее функций установлен на предельно низком уровне – требуется только ежегодная публикация отчетов об использовании своего имущества «в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации» (пункт 2 статьи 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). В частности, закон о создании конкретной государственной корпорации может свести такой контроль практически к нулю.

Вопрос о контроле над деятельностью госкорпораций со стороны учредителя является ключевым при анализе их реального правового статуса и стимулов, влияющих на их экономическое поведение. Поскольку для каждой из госкорпораций эти вопросы регулируются отдельным законом, был проведен эмпирический анализ шести подобных законов с точки зрения возможности контроля со стороны учредителя над достижением уставных целей госкорпорации и полномочий учредителя по определению руководящего состава госкорпораций. В результате могут быть сделаны следующие выводы:

1. В большинстве законов о создании госкорпораций либо полностью отсутствуют критерии оценки степени достижения их законодательно установленных целей (Ростехнологии, Роснанотех и АСВ), либо критерии отказываются существенно уже заявленных целей и не позволяют контролировать степень их достижения (Росатом и Внешэкономбанк). Единственным исключением можно считать Олимпстрой, но это, возможно, объясняется конкретностью и узкой направленностью деятельности данной госкорпорации – строительство олимпийского комплекса города Сочи (четкий критерий – ход строительства и выполнение его планов).

2. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования, за исключением Росатома (но и здесь нет ограничений на пересмотр показателей программы).

3. В законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подобных случаях по инициативе учредителя.

Анализируя полномочия учредителя госкорпораций (Российской Федерации в лице органов государственной власти), можно сделать следующие выводы:

1. Процедуры формирования руководящих органов госкорпораций учредителем существенно различны у разных корпораций, как и система представительства различных федеральных органов законодательной и исполнительной власти.

2. В большинстве случаев при создании госкорпораций решающий голос в формировании их руководящих органов принадлежит Президенту Российской Федерации. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов Президента и от политической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны госкорпораций.

3. Законы не предусматривают никаких фиксированных процедур и критериев оценки деятельности руководителей госкорпораций и их наблюдательных советов.

Один из неотъемлемых элементов идеологии идущей в стране с 2003 года административной реформы и реформы бюджетного сектора – повышение самостоятельности бюджетных учреждений при одновременном усилении контроля над результатами их деятельности. Повышение самостоятельности в первую очередь подразумевает уменьшение контроля над статьями расходов в рамках бюджетной классификации, отказ от Единой тарифной сетки при регулировании оплаты труда и возможность переноса неизрасходованных денежных остатков на последующие отчетные периоды. Это дает следующие преимущества:

1) растет заинтересованность в более эффективном использовании имущества и денежных средств организаций;

2) появляется заинтересованность в расширении дополнительных, в том числе платных, услуг населению и юридическим лицам;

3) появляется возможность осуществлять многолетнее финансовое планирование на уровне организации и делать расходы, выгода от которых проявится в последующих отчетных периодах;

4) появляется возможность активной политики на рынке труда – привлечения квалифицированных сотрудников путем повышения заработной платы.

В этом направлении Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации и Правительством Российской Федерации были предприняты шаги, среди которых в первую очередь нужно упомянуть принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Автономное учреждение – это промежуточная форма между бюджетным учреждением и государственным (муниципальным) унитарным предприятием. Очевидно, что организационно-правовая форма госкорпорации также в известной мере позволяет избежать негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается за счет перевода госсобственности в негосударственный сектор. В связи с этим представляется целесообразным сопоставить некоторые черты организационно-правовых форм госкорпорации и автономного учреждения.

И госкорпорация, и автономное учреждение являются некоммерческими организациями. В частности, они обязаны использовать прибыль от своей деятельности на цели, ради которых учреждены. Обе формы достаточно самостоятельны, чтобы повышать эффективность оказания услуг с помощью перечисленных выше механизмов. Однако имущество, которым распоряжается автономное учреждение, закрепляется за ним на праве оперативного управления. Собственником имущества автономного учреждения является ее учредитель – Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование (пункт 1 статьи 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Автономное учреждение «без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно», за исключением передачи денежных средств и имущества другим юридическим лицам в качестве учредителя (пункты 2, 8 той же статьи). Особому контролю со стороны учредителя подвергаются крупные сделки автономного учреждения, он также устанавливает задания в соответствии с уставной целью деятельности и обеспечивает их бюджетное финансирование. Организационно-правовая форма автономного учреждения создает достаточно стимулов для повышения эффективности деятельности организаций бюджетного сектора, оставляя их под контролем государства (местного самоуправления).

В противоположность этому имущество и денежные средства, передаваемые госкорпорации, перестают быть государственной собственностью. В законодательстве о некоммерческих организациях вопросы контроля над использованием их имущества со стороны учредителя практически не прописаны. В то же время принятые законы предоставляют госкорпорациям широкие возможности для передачи их имущества и денежных средств другим юридическим лицам. Контроль над крупными сделками законами не предусмотрен. Наконец, этими законами не предусмотрены и установление заданий и конкретный механизм контроля их выполнения со стороны Российской Федерации.

Таким образом, форма автономного учреждения представляет собой логичный и эволюционный шаг на пути административной реформы и реформы бюджетного сектора. Форма же госкорпорации создает идеальные условия для перевода госсобственности в негосударственный сектор при минимальных финансовых выгодах для государства и при повышенном риске бесконтрольного использования и вывода активов.

Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» определил в качестве одного из приоритетных направлений этой реформы «организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам» (пункт 1). Смысл этой меры в том, что одно и то же ведомство не должно одновременно устанавливать правила игры, следить за их соблюдением и быть исполнителем, действующим в рамках этих правил.

При создании госкорпораций, которым делегируются функции госорганов, принцип организационного разделения функций частично соблюдается, поскольку на новые структуры возлагаются в основном функции управления имуществом, передаваемым от государства, оказываются услуги и производятся товары. Однако некоторые из госкорпораций приобретают функции по определению государственной политики, нормативному регулированию, контролю и правоприменению.

Революционным разрывом с принципом разделения функций является Федеральный закон «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Этот закон возлагает на госкорпорацию, кроме хозяйственных, функции регулирования (нормотворчества), надзора и контроля. Более того, закон создает парадоксальную ситуацию, когда функции государственного регулирования, надзора и контроля будет выполнять негосударственная организация, в значительной части финансируемая за счет своей коммерческой деятельности.

В других случаях передача госкорпорациям государственных функций выражена менее ярко, но все же имеет место. Например, госкорпорация «Ростехнологии» будет принимать «участие в реализации государственной экспортно-импортной политики, государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» (пункт 3 статьи 3 Федерального закона «О государственной корпорации «Ростехнологии»). С одной стороны, эта государственная корпорация будет получать бюджетные средства для распределения между проектами в соответствующей области. С другой стороны, госкорпорация принимает на себя функцию определения государственной военно-технической политики. Закон оставляет открытым список функций госкорпорации, и передача ей властных функций может осуществляться последующими подзаконными актами.

Можно ожидать, что кроме уже принятых законов появятся и другие проекты такого рода. Вместо отделения государственного аппарата от экономики (что неоднократно объявлялось основной целью государственной политики) происходит превращение целых сегментов исполнительной власти в особые субъекты хозяйственной деятельности, эксплуатирующие властные полномочия. Вместо «повышения конкурентоспособности России на мировой арене» данное направление законотворчества будет означать осознанную попытку архаизации Российского государства.

Выявленные недостатки и пробелы правового регулирования организации и деятельности государственных корпораций являются существенным основанием для проведения в постоянном режиме парламентского мониторинга и контроля за применением данных правовых новелл как с точки зрения качества самих норм, так и с точки зрения их применения и получения результата их принятия.

§ 5. Законодательное обеспечение развития науки67

26 апреля 2007 года в ежегодном Послании Президента страны Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин сформулировал идеологию модернизации и развития страны на перспективу и подчеркнул, что модернизация российской экономики невозможна без подъема отечественной науки.

Приоритетным направлением законодательного регулирования и стимулирования развития научно-технического потенциала страны является поддержка передовых технологических разработок и высокотехнологичных секторов в промышленности.

Создание эффективной системы исследований и разработок в области нанотехнологий, основанных на атомном и молекулярном конструировании, относится к наиболее перспективным задачам в данном направлении.

Пути и способы стимулирования науки и техники наноматериалов и наноструктур неоднократно и всесторонне обсуждались в комитетах и комиссиях Совета Федерации, на мероприятиях с участием руководства палаты.

В 2007 году продолжил свою работу созданный в 2005 году решением Комитета Координационный совет по развитию нанотехнологий под председательством В.Е. Шудегова. Основной целью деятельности совета являлось совершенствование государственной политики Российской Федерации в области наноиндустрии, содействие развитию этой отрасли на основе координации и сотрудничества между заинтересованными организациями.

На заседаниях Координационного совета рассматривались вопросы создания и развития научной, технической и технологической базы в области нанотехнологий и наноматериалов в Российской Федерации, обеспечивающей достижение и поддержание паритета с ведущими государствами в ряде ключевых областей науки и техники, ресурсо- и энергосбережения, в создании экологически адаптированных современных промышленных производств, в здравоохранении и производстве продуктов питания, а также необходимый уровень обороноспособности и безопасности государства.

Создание эффективной системы исследований и разработок в области нанотехнологий началось с утверждения распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 года № 937-р Федеральной целевой программы «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008–2010 годы» и было продолжено принятием Федерального закона от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологиий».

Созданная корпорация является государственной (некоммерческой) организацией. Федеральным законом устанавливаются особые органы управления корпорацией, порядок наделения ее имуществом и порядок финансирования, взаимодействие корпорации с органами государственной власти. В соответствии с данным федеральным законом высшим органом управления корпорации является Наблюдательный совет. В его состав вошли по два представителя от Государственной Думы и Совета Федерации.

Еще одним звеном в системе законодательных актов, направленных на развитие российской наноиндустрии, является Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год», которым были внесены изменения, предусматривающие выделение финансовых средств Минобрнауки России для внесения имущественного взноса в государственную корпорацию «Российская корпорация нанотехнологий» за счет средств Стабилизационного фонда Российской Федерации и за счет доходов, поступивших от продажи активов компании «ЮКОС».

Во многом аналогичным Федеральному закону от 19 июля 2007 года № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологиий» является Федеральный закон от 23 ноября 2007 года № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии». Данный федеральный закон направлен на создание экспортно-ориентированной системы содействия разработкам, производству и реализации высокотехнологичной промышленной продукции путем использования действующей системы продаж оборонного комплекса страны.

Важнейшим направлением работы законодателей в 2007 году было совершенствование и гармонизация базового законодательства в сфере науки и научно-технической деятельности.

19 декабря 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 4 декабря 2006 года № 202-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» и Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации».

В соответствии с данным федеральным законом государственные академии наук Российской Федерации (до вступления в силу данного закона называемые академиями наук, имеющими государственный статус) определяются как некоммерческие организации, наделенные правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения передаваемым им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в соответствии с действующим законодательством и уставами академий, в том числе правом на создание, реорганизацию, ликвидацию подведомственных организаций (включая организации научного обслуживания и организации социальной сферы).

Президент Российской академии наук утверждается в должности Президентом Российской Федерации, а уставы указанных академий и президенты отраслевых академий наук утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению общего собрания соответствующей академии наук.

Исключается ограничение в перечислении видов организаций, входящих в состав академий наук.

Научная работа в государственных академиях наук ведется на основе пятилетней программы фундаментальных исследований и утверждается Правительством Российской Федерации на базе предложений Российской академии наук и других государственных академий наук.

Все последующие изменения в подзаконных нормативных актах в сфере науки были направлены на реализацию положений данного закона. По сути, 2007 год стал переходным в законодательном регулировании сферы науки и научно-технической деятельности.

В установленном порядке происходило согласование и принятие уставов государственных академий наук, перечней организаций, подведомственных государственным академиям наук, программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук. Указанные процедуры согласования продолжаются до настоящего момента.

На время переходного периода постановлением Правительства Российской Федерации от 17 января 2007 года № 22 был определен порядок финансирования государственных академий наук и подведомственных им организаций.

В течение 2007 года проводился мониторинг реализации положений данного федерального закона. С учетом опыта первого года наметилась необходимость подготовки нормативных правовых актов, устанавливающих статус программы фундаментальных исследований, порядок ее формирования и утверждения; порядок утверждения Правительством Российской Федерации уставов государственных академий наук и президентов академий, избранных общими собраниями.

Другим важным направлением законодательного обеспечения развития науки в 2007 году были изменения, вносимые в налоговое законодательство с целью создания благоприятных условий для финансирования инновационной деятельности и налоговых преференций для научных учреждений.

В настоящее время Налоговый кодекс Российской Федерации содержит достаточно значимые правовые нормы, касающиеся регулирования инновационной деятельности, но на протяжении последних лет практика показала, что действующих норм не вполне достаточно для адекватного финансирования инновационной деятельности в современных условиях.

В 2007 году Комитетом был рассмотрен ряд законопроектов, предусматривающих внесение изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации. Были приняты:

Федеральный закон от 23 марта 2007 года № 38-ФЗ «О внесении изменения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации (об освобождении от налога на доходы физических лиц сумм, получаемых налогоплательщиками в виде грантов от российских организаций)»;

Федеральный закон от 19 июля 2007 года № 195-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных условий для финансирования инновационной деятельности». В соответствии с этим законом изменения в налоговое законодательство Российской Федерации были внесены в части налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций и упрощенной системы налогообложения. Данный федеральный закон предусматривает освобождение от обложения НДС операций по передаче ряда исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, а также прав пользования этими результатами, расширение перечня НИОКР, при выполнении которых можно применять льготу по НДС, применение повышающего коэффициента при амортизации основных средств, используемых в научно-технической деятельности, расширение перечня фондов поддержки научной (научно-технической) деятельности, поступления из которых признаются целевым финансированием.

В 2007 году членами Совета Федерации С.М. Мироновым и В.Е. Шудеговым разработан и внесен в Правительство Российской Федерации для получения официального заключения проект федерального закона «О внесении изменения в статью 381 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» в части восстановления льгот по налогу на имущество организаций для научных организаций и образовательных учреждений».

В ноябре 2007 года была подготовлена еще одна законодательная инициатива, касающаяся учета и использования средств, полученных бюджетными учреждениями науки и образования по заключенным договорам (контрактам) на выполнение НИОКР, – проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования полномочий бюджетных учреждений».

В 2007 году Комитет продолжил работу над подготовкой законопроекта, предусматривающего восстановление льгот по земельному налогу для научных организаций и образовательных учреждений; одновременно разрабатывался законопроект, касающийся льгот по налогу на прибыль организаций для научных организаций и образовательных учреждений.

27 февраля 2007 года Комитетом Совета Федерации по науке, образованию, здравоохранению и экологии в Санкт-Петербурге была проведена Всероссийская конференция «Возрождение научно-технического потенциала России».

Рассмотрев и обсудив актуальные вопросы возрождения научно-технического потенциала России, участники конференции отметили, что:

характерной чертой современного мирового развития является переход ведущих стран к новому этапу формирования инновационного общества – построению экономики, базирующейся преимущественно на создании, распространении и использовании знаний;

инвестиции в интеллектуальный (человеческий) капитал превращаются в наиболее эффективный способ размещения ресурсов;

структурная перестройка экономики в пользу наукоемких секторов позволяет быстро повысить темпы роста и долю страны в мировой торговле;

перспективным для развития бизнеса и промышленности в Российской Федерации является обеспечение конкурентоспособности сектора исследований и разработок на ограниченном числе приоритетных направлений, создание эффективной инновационной инфраструктуры, стимулирование технологической модернизации отраслей экономики с использованием механизма «технологических коридоров» в ограниченном числе секторов;

необходимо обеспечить создание благоприятной экономической и правовой среды в отношении участников инновационной деятельности, формирование инфраструктуры инновационной системы68;

недопустимо затягивание процесса создания системы государственной поддержки коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности в Российской Федерации;

место России в мировых инновационных процессах пока не адекватно имеющемуся в стране интеллектуальному и образовательному потенциалу.

Участники конференции отметили, что отмена с 1 января 2006 года льгот научным организациям в части уплаты земельного налога и налога на имущество организаций (за исключением государственных научных центров) при отсутствии четкого механизма компенсации затрат на уплату этих налогов за счет средств федерального бюджета привела к тому, что у научных организаций возникла обязанность по уплате пеней за нарушение сроков уплаты указанных налогов, исполнение которой повлекло сокращение финансирования научных исследований. Концептуально подобная налоговая политика стимулирует руководителей научных организаций к принятию мер по сокращению научной базы соответствующих научных организаций в ущерб научной деятельности.

С целью дальнейшего развития научно-технического потенциала Российской Федерации участники конференции рекомендовали осуществить целенаправленную работу по формированию комплексной законодательной базы в сфере науки, обеспечивающей рост научно-технического потенциала России. Необходимо принять федеральные законы, освобождающие государственные академии наук от налога на имущество организаций, а также государственные академии наук и государственные научные центры – от земельного налога (в отношении имущества и земельных участков, используемых для осуществления уставной деятельности).

Главная тенденция совершенствования законодательства в области науки и технологий – это формирование и развитие национальной инновационной системы.

Согласно стратегическим задачам, изложенным Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в письме от 30 марта 2002 года Пр-576 «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», инновационная система Российской Федерации призвана стать одним из эффективных инструментов динамичного развития национальной экономики.

Формирование благоприятной экономической и правовой среды в отношении инновационной деятельности должно предусматривать:

разработку и реализацию мер налоговой, таможенной, тарифной и технической политики, нацеленных на стимулирование коммерциализации и внедрения в производство новых технологий;

создание правовых условий для консолидации усилий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления по формированию инновационной системы;

расширение полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по ресурсной поддержке инновационной деятельности69;

создание нормативно-правовой базы, направленной на формирование благоприятной среды в целях привлечения частных инвестиций для финансирования инновационной деятельности, а также развитие форм государственно-частного партнерства в этой сфере;

стимулирование обмена знаниями и технологиями между оборонно-промышленным и гражданским секторами экономики;

создание институциональных и правовых условий для развития венчурного предпринимательства в области наукоемких инновационных проектов.

Одним из важнейших аспектов развития отечественного законодательства в области науки и научной деятельности являются: реализация государственной поддержки коммерциализации результатов интеллектуальной деятельности, а также правовая охрана, использование и защита результатов интеллектуальной деятельности; разработка и реализация мер налоговой, таможенной, тарифной и технической политики, нацеленных на стимулирование коммерциализации и внедрения в производство новых технологий.

Для реализации этой цели, а также в соответствии с положениями главы 77 части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации по поручению Правительства Российской Федерации Министерство образования и науки Российской Федерации разработало концепцию законопроекта «О передаче технологий», который устанавливает особенности распоряжения правами на технологии, принадлежащими Российской Федерации и субъектам Российской Федерации, порядок проведения конкурсов и аукционов на передачу этих прав, обеспечения практического применения (внедрения) технологий. Этот законопроект планируется рассмотреть в 2008 году.

В 2008 году также предстоит решить вопрос о регулировании в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации механизмов использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. Необходимость такого регулирования возникает в связи с принятием Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

Необходимо также законодательное закрепление тенденции увеличения заработной платы работникам научной сферы. К началу 2009 года в рамках так называемого пилотного проекта запланировано повышение заработной платы научных работников и руководителей Российской академии наук в среднем до 30 тыс. рублей, что, безусловно, поможет сохранить и развить кадровый потенциал отечественной науки, улучшить условия для притока в науку талантливой молодежи.

§ 6. Особенности формирования федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года70

Впервые федеральный бюджет представлен Правительством Российской Федерации в виде федерального закона на среднесрочный период – на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов в соответствии с комплексными изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации, которые направлены на проведение бюджетной политики и отражают современные требования и принципы эффективного управления общественными финансами.

Переход к трехлетнему бюджетному планированию повышает требования к достоверности бюджетных проектировок, не допускающих кардинальной корректировки показателей федерального бюджета в ходе его исполнения. Разработка трехлетнего бюджета требует проведения детального анализа достоверности показателей предыдущего планового периода, выявления отклонений фактических показателей от прогнозных и причин их возникновения. Трехлетнее бюджетное планирование требует повышения качества и надежности макроэкономического прогнозирования, решения задач макроэкономической сбалансированности в долгосрочном периоде.

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 20082010 годы сформированы в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 20082010 годах». Бюджетная политика на 2008 год и на период до 2010 года соответствует долгосрочным целям социально-экономического развития Российской Федерации: повышение качества жизни населения, обеспечение безопасности и правопорядка, развитие институтов гражданского общества, повышение конкурентоспособности экономики.

В новых условиях изменяется роль прогноза социально-экономического развития, который должен не только содержать исходные условия формирования федерального бюджета, но и отражать реальные результаты реализации поставленных задач в среднесрочной перспективе.

Различия между вариантами прогноза, представленного Правительством Российской Федерации при формировании федерального бюджета на трехлетний период, связаны с оценкой влияния внешних и внутренних факторов на экономическое развитие страны: динамики конкурентоспособности российского бизнеса, интенсивности структурных сдвигов в экономике, эффективности осуществления комплекса мер, направленных на ускорение экономического роста.

В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президентом Российской Федерации определены стратегические цели и задачи развития российского общества, которые выходят за рамки трехлетнего периода и требуют соответствующей настройки инструментов бюджетной политики. По-новому расставлены приоритеты развития нашей страны.

Первая группа приоритетных отраслей, требующих бюджетной поддержки во взаимодействии с возможностями корпоративного самофинансирования, – так называемые отрасли, ограничивающие горизонт экономического роста: топливно-энергетический комплекс, инфраструктура, судо- и авиастроение.

Вторая группа – отрасли, имеющие социальную направленность и отвечающие за продовольственную безопасность страны, – сельское хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение.

Третья – отрасли, имеющие инновационную направленность, в частности наука, в том числе ее область, связанная с фундаментальными исследованиями, комплекс нанотехнологий и другие.

Задачи, поставленные Президентом, невозможно реализовать без координации, высокой административной ответственности бюджетополучателей, введения в экономическую систему стратегического планирования. В Бюджетном послании определены ключевые ориентиры развития страны, которые необходимо включать в процедуры бюджетного планирования.

Выдвигая новые цели и задачи развития, государство берет на себя ответственность за создание не только надлежащих макроэкономических условий для рыночного хозяйства, но и несет ответственность за обоснованность этих целей и задач, что требует высокой культуры экономических расчетов с учетом мирового опыта в этой области. Назрела задача формирования новых высокотехнологичных организаций стратегического планирования, которые могли бы задействовать возможности партнерства государства и бизнеса, союзов предпринимателей, банковских союзов, общественных организаций. Первый вариант (инерционный) предполагает развитие экономики в условиях стабилизации объемов экспорта углеводородов при ухудшении ценовой конкурентоспособности отечественной продукции и замещения ее импортной. При данном варианте предполагается снижение темпов прироста ВВП с 6,7% в 2006 году до 5,2–5,3% в 2009–2010 годах.

Второй вариант прогноза (умеренно оптимистический), который был принят за основу для разработки федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов, основывается на относительном улучшении конкурентоспособности российского бизнеса за счет активизации перестройки факторов экономического роста – ослабления вклада нефтяных цен и усиления инновационной и инвестиционной составляющих развития. Темпы прироста ВВП при такой же, как в первом варианте, конъюнктуре мировых цен на энергоносители составят в 2008–2010 годах 6–6,2%.

Дополнительно прогнозируются варианты, учитывающие различные сценарии развития ситуации на мировом рынке нефти: значительное снижение цен на нефть – с 61,1 доллара в 2006 году до 49 долларов за баррель в 2007 году и до 41 и 39 долларов за баррель в 2009–2010 годах, рост ВВП в этом случае составит 5,4–5,5% и цены на нефть в 2007 году на уровне 55 долларов за баррель с последующим увеличением в 2008–2010 годах до 62 долларов за баррель, что обеспечит рост ВВП в 2008 году на уровне 6,7% и 6,3% – в 2010 году.

Нельзя не отметить, что при планировании феде