Главная > Доклад


Ежегодное обсуждение доклада Совета Федерации демонстрирует интерес к этой новой форме коллективной работы в процессе конституционного партнерства, стимулирует создание региональных систем мониторинга.

Предыдущий доклад Совета Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» был представлен Президенту Российской Федерации, а также направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие государственные органы, в Российскую академию наук, Общественную палату Российской Федерации, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии. Он был обсужден в 2007 году на заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей, а также на пятой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Отдельные положения доклада были учтены при подготовке очередного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Доклад 2007 года анализирует федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 и предыдущие годы. Тем самым сохраняется преемственность процесса мониторинга и основных принципов изучения и оценки состояния законодательства и правоприменительной практики в России. Материалы к докладу были подготовлены федеральными и региональными органами государственной власти, другими организациями и научными учреждениями, список которых опубликован после текста доклада.

Мониторинг законодательства, основанный на принципах программно-целевого и долговременного планирования, призван синхронизировать законодательную деятельность на федеральном уровне, а также в субъектах Российской Федерации. Он становится для федеральных и региональных законодателей важнейшим условием совершенствования качества совместной работы.

Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволяет решить ряд важных проблем. Во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правового сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и другими органами власти в реализации основных направлений внутренней и внешней политики. В-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Существенное место в докладе уделено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций.

Ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, получили значительный общественный резонанс и отклики как федеральных, так и региональных органов государственной власти. На доклады Совета Федерации поступили отзывы от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представителей научного и бизнес-сообщества. В этих отзывах содержатся слова одобрения, конструктивная критика и, главное, конкретные предложения по улучшению законодательной и правоприменительной практики. Эти рекомендации были использованы при определении дальнейшего пути развития законотворческой деятельности на всех уровнях.

Благодаря активному участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обсуждении докладов Совета Федерации в российских регионах значительное место в докладе 2007 года было уделено вопросам развития законодательства субъектов Российской Федерации и обеспечения системного единства правового пространства России, включая законодательное регулирование решения общенациональных проблем в режиме конструктивного сотрудничества для снятия возникающих проблем на ранних стадиях.

Многие из региональных парламентов ввели в практику своей законодательной деятельности подведение ежегодных итогов в виде докладов о состоянии законодательства в соответствующих субъектах Российской Федерации. В 2007 году такие доклады были подготовлены в 12 субъектах Российской Федерации. В них отражаются особенности развития законодательства субъектов Российской Федерации с позиции обеспечения основных программных документов субъектов Российской Федерации.

Ежегодный доклад Совета Федерации и доклады законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности, особенно при реализации приоритетных национальных проектов.

Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации является мощным фактором политической стабилизации российского общества, площадкой для диалога различных политических сил. Именно парламент выступает собирателем и выразителем интересов регионов, групп и организаций, составляющих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную позицию. Главным основанием планирования законодательной деятельности является конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Ежегодный доклад Совета Федерации информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. Как государственный парламентский документ, он отражает вклад Совета Федерации в деятельность по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и формированию систем конституционного и социального партнерства в Российской Федерации.

Авторы доклада уверены, что развитие системы мониторинга позволит в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, социальных групп, понятную для каждого гражданина, основанную на плодотворном сотрудничестве между человеком, обществом и государством.

За прошедшие четыре года пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его полномасштабной системы на основе важнейших системных критериев оценки законодательства. Воплощение в жизнь масштабных и долгосрочных целей и задач правового обеспечения национальных проектов невозможно без создания соответствующей стратегии правового развития Российской Федерации.

Доклад, являясь комплексным инструментом подведения итогов законодательной деятельности в 2007 году, информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. В докладе проводится анализ законодательного обеспечения четырех национальных проектов; исследуются особенности законодательной и правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации; выявляются проблемы, связанные с проведением экспертизы законопроектов, с точки зрения политико-правовых, социально-экономических, криминологических и иных последствий их принятия.

Доклад 2007 года адресован всему российскому обществу и занимает одно из ведущих мест среди итоговых докладов органов государственной власти Российской Федерации.

ЧАСТЬ I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОСНОВА ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ

Введение

В докладе 2007 года полностью сохранена преемственность по отношению к докладам Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2004, 2005 и 2006 годов. В первом докладе (2004 года) было введено понятие гуманитарно-правовой стратегии и в специальном параграфе раскрыт ее смысл. Под гуманитарно-правовой стратегией в соответствии с Конституцией Российской Федерации понимаются фундаментальные составляющие государственной политики. Любая другая составляющая стратегии, относится ли она к сфере государственно-правового или социально-экономического развития, к сфере обеспечения национальной безопасности или к другим сферам общественной жизни, должна оцениваться с точки зрения соответствия гуманитарно-правовой стратегии.

Гуманитарно-правовая стратегия, непосредственно выражающая дух Конституции Российской Федерации, в совокупности со стратегическими установками государственной политики, определяемыми Президентом России, является основой деятельности всех органов власти и ориентиром в разработке конкретных программ реализации внутренней и внешней политики.

Если Послание Президента России содержит целевую составляющую общей стратегии развития страны, то гуманитарно-правовая стратегия представляет собой ее ценностную компоненту.

Гуманитарно-правовая стратегия одновременно содержит в себе и обязательные условия, в рамках которых прокладываются все остальные стратегические направления развития России, и линию горизонта, к которому следует стремиться обществу, системе власти и стране в целом. И обе эти составляющие задают систему базовых критериев, на соответствие которым должны проверяться все результаты решения текущих задач государственной политики, в том числе итоги законодательной деятельности.

В докладе 2005 года была продолжена линия на развитие гуманитарно-правовой стратегии. Идея гуманитарно-правовой стратегии глубоко укоренилась в Конституции России. Ведь гуманитарно-правовая стратегия – это система долговременных целей по постоянному повышению уровня гарантий обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Впервые в новейшей истории гуманитарно-социальная составляющая государственной политики – человек, его права и свободы, объявляемые нашей конституционной ценностью, – получила должное звучание. В системе показателей деятельности власти жизнь, здоровье, безопасность, культура, нравственность.

§ 1. Особенности конституционного партнерства в 2007 году

Конституция Российской Федерации является стратегической основой правового развития страны. Она закрепляет базовые принципы конституционного партнерства органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и институтов гражданского общества.

Определяющим субъектом гуманитарно-правовой стратегии является Президент Российской Федерации как гарант Конституции. Эта роль главы государства проявляется в реализации всех его конституционных полномочий, в том числе и в законодательной сфере. Среди них – и полномочия обращаться с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию, и полномочия вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, и право отклонять принятые федеральные законы, и право подписывать и обнародовать их.

Все иные органы государственной власти как субъекты гуманитарно-правовой стратегии также занимают свое, конституционно незаменимое, место в целостной системе органов конституционного партнерства.

Формула «конституционное партнерство» была введена в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004–2006 годов. Конституционное партнерство понимается как процесс и результат согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практике, как конструктивное взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти во имя правового развития страны.

Стратегия правового развития – это система стратегического реагирования на глобальные вызовы сегодняшнего дня и будущего, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется политической стратегией государства. Стратегия правового развития – это правовое воплощение политики развития страны.

Политическая воля трансформируется в стратегию развития государства посредством правового оформления, когда находит отражение в политико-правовых актах Российской Федерации высшего уровня, важнейшими из которых являются ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации.

Требуется новая методология и технология законопроектной, законодательной и нормотворческой деятельности, исключающая принятие законов конъюнктурно-корпоративных, недостаточно проработанных, увеличивающих правовую неопределенность в процессе их исполнения. Особенности конституционного партнерства в 2007 году определялись тем, что это был последний год деятельности Государственной Думы предыдущего созыва. В декабре 2007 года состоялись выборы нового состава Государственной Думы. За несколько дней до них Совет Федерации определил дату президентских выборов 2008 года. Таким образом, 2007 год был отмечен особой ролью Совета Федерации, которую он сыграл в обеспечении преемственности государственной власти. В 2007 году члены Совета Федерации большое внимание уделяли взаимодействию с Президентом Российской Федерации и Государственной Думой. Они неоднократно встречались с Президентом России В.В. Путиным, который также принимал участие в заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей.

Конституционное партнерство с Государственной Думой осуществлялось на всех этапах работы с проектами, начиная с «нулевого цикла» до первого чтения и после отклонения в согласительных комиссиях.

Конституционное партнерство в 2007 году эффективно проявилось и во взаимоотношениях Совета Федерации с Правительством Российской Федерации. Оно особенно интенсифицировалось при подготовке и принятии бюджета страны на 2008–2010 годы, а также ряда других важных федеральных законов.

Основы стратегии правового развития и конституционного партнерства закреплены в Конституции Российской Федерации. К органам конституционного партнерства, определяемым в статьях 80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации. В соответствии со статьями 5, 10, 11 Конституции Российской Федерации они осуществляют государственную власть в Российской Федерации.

Взаимодействие субъектов конституционного партнерства в осуществлении законотворческой деятельности и в процессе исполнения законов сегодня обеспечивается системой мониторинга законодательства и правоприменительной практики, направленной на повышение ответственности государства перед гражданами за результаты законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституционное партнерство – это демонстрация правовой культуры власти. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека – гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны. Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина.

Стратегия правового развития формируется, реализуется и совершенствуется при взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. Это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса.

Конституционное партнерство осуществляется на основе принципа федерализма, что особенно важно для Совета Федерации как палаты регионов. Реализуя этот принцип, стратегия правового развития страны способствует сбалансированному развитию регионов при координирующей роли федерального центра.

Власть может быть эффективной только тогда, когда она повышает возможности реализации потенциала личности, гарантии ее защищенности, создает условия для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства.

В докладах Совета Федерации неоднократно отмечалась необходимость повышения эффективности взаимодействия субъектов права законодательной инициативы для выработки консолидированной оценки качества законодательства. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.

Государственная политика приобретает правовое выражение, стратегический, долговременный характер при ее закреплении на уровне федерального законодательства. Конституционное партнерство в законодательной деятельности для современной России имеет особое значение, поскольку проводимые реформы требуют качественного обновления законодательства страны.

Инициативы федеральной исполнительной власти в целом поддерживаются федеральным законодателем, однако, как свидетельствует ежегодный анализ состояния законодательства Российской Федерации, от года к году нарастает массив законодательных проблем, что свидетельствует об излишней поспешности в законопроектной работе. При этом многие предложения субъектов права законодательной инициативы в силу несовершенства механизмов взаимодействия органов конституционного партнерства в законодательной деятельности остаются невостребованными.

Формула конституционного партнерства способна определить место в законодательном процессе всех субъектов права законодательной инициативы. Качественное законодательство возможно только при условии системного долгосрочного планирования законодательной деятельности, внедрения в практику законотворчества широкого спектра экспертиз – от экономической до гуманитарной.

Не менее важным является конституционное партнерство в правоприменительной деятельности. Несогласованность, слабая координация органов власти в процессе реализации законов, несвоевременное и некачественное подзаконное правотворчество способны нанести существенный вред государственной политике. В этом процессе одинаково недопустимы и политические спекуляции, и межведомственная конкуренция, и формализм в исполнении предписаний закона. Конституционное партнерство в процессе правоприменения должно реализовываться в форме инициативного сотрудничества органов государственной власти в сфере правового мониторинга. Только консолидированная и ответственная работа органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства способна создать достоверную систему анализа состояния законодательства и практики его применения, которая должна стать обязательным элементом правотворчества, осуществляемого на всех уровнях, в целях совершенствования законодательства Российской Федерации.

Программа законопроектной деятельности Российской Федерации направлена на объединение усилий органов конституционного партнерства в законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации с учетом базовых конституционных ценностей. Соблюдение конституционных норм – обязанность органов конституционного партнерства.

Органы конституционного партнерства самоорганизуются, соблюдая баланс конституционных принципов самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации). Они вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов власти в Российской Федерации (статья 18 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации и сложившимся конституционным порядком закон является высшей формой закрепления результатов правотворческой деятельности и оформления политико-правовых решений органов конституционного партнерства. Только закон – нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации, – способен обеспечить эффективную реализацию государственной политики, ее преемственность, придать ей стратегический и долговременный характер.

Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, высшие органы судебной власти (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), Генеральная прокуратура Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выступают активными участниками конституционного партнерства, призванными обеспечивать выработку и реализацию государственной политики во имя достижения конституционных целей и сохранения конституционных ценностей Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.

Наряду с конституционными принципами разделения властей (когда определяются различные полномочия и компетенции органов власти) существует и партнерство власти и общества. Конституционное партнерство высших органов власти является базовой предпосылкой для создания системы социального партнерства власти и общества. Оно позволяет сформировать механизм коллективного творчества всех ветвей власти и реализовать идею коллективной ответственности.

§ 2. Перспективы развития конституционного партнерства:
правотворчество – правоприменение – мониторинг права

Институт конституционного партнерства в современной России только зарождается. Идет поэтапная перестройка всей системы управления, доставшейся России в наследство от Советского Союза.

Поэтому современной системе конституционного партнерства свойственно наличие некоторых диспропорций. В системе власти преобладают центростремительные настроения. Реализация в полном объеме принципа самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти сдерживается объективными факторами, характерными для переходного периода. В процессе развития находятся институты гражданского общества, местного самоуправления, оформляется и апробируется новая система разграничения полномочий и ответственности между уровнями власти. Реформируется судебная и правоохранительная система. Все эти изменения постепенно меняют облик современной власти, приближая ее к оптимальной – конституционной – модели, в которой каждая ветвь власти реально самостоятельна и независима, а в единстве они вырабатывают и реализуют согласованную государственную политику.

Стратегия правового развития должна формироваться, реализоваться и совершенствоваться при равноправном взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. С учетом положений статьи 10 Конституции Российской Федерации это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса.

Целостное понимание института конституционного партнерства предполагает его восприятие как единой системы выработки и реализации государственной политики, обеспечивающей функционирование комплексного механизма взаимодействия между ветвями и уровнями власти.

Деятельность органов конституционного партнерства должна отвечать конституционной формуле эффективности власти, реализующей стратегию правового развития. Эффективная власть обеспечивает повышение возможностей для реализации потенциала личности, гарантий ее защищенности, создание условий для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства. При этом власть должна безусловно следовать конституционно-правовым формам реализации собственных полномочий.

Необходимо совершенствовать процесс выработки, принятия и исполнения государственных решений. Законы являются основной формой конституционного партнерства. Поэтому совершенствование законодательства является важнейшим приоритетом государственной политики. Закон – это отлитое в праве государственное решение.

На конституционное партнерство в 2008 году будут, безусловно, оказывать влияние президентские выборы, начало работы нового состава Государственной Думы, а также возможные изменения в Правительстве. Тем не менее в качестве позитивной тенденции можно отметить, что основы конституционного партнерства, заложенные в предыдущие годы, обеспечивают общую стабильность политической жизни даже в условиях выборов, а также преемственность главного курса страны, определенного Президентом России В.В. Путиным.

Конституционное партнерство неизбежно будет трансформироваться по мере завершения институциональных преобразований, развития институтов гражданского общества, повышения уровня правосознания граждан России и их требовательности к качеству власти. И это преобразование будет качественнее, если выгоды от приближения к конституционной модели взаимоотношений органов конституционного партнерства будут и в дальнейшем оставаться в сфере внимания руководства страны.

Для создания эффективной системы конституционного партнерства целесообразно последовательно продолжать продвигаться в направлениях:

обеспечения верховенства, авторитета закона, включая ответственность за качество законодательства и эффективность правоприменения;

усиления роли законодательной деятельности;

стабилизации законодательства в среднесрочной перспективе, соответствующей горизонтам бюджетного планирования;

развития партийно-политической системы для обеспечения конкурентных условий формирования органов законодательной власти;

обеспечения реальной самостоятельности и независимости судебной власти под контролем институтов гражданского общества;

развития системы контроля институтами гражданского общества институтов власти;

качественного реформирования правоохранительной системы, основным принципом которого должно стать изменение менталитета правоохранительных органов: из органов, действующих от имени государства, они должны трансформироваться в органы, действующие во имя конкретного человека с основной задачей защиты каждого от злоупотреблений власти;

повышения открытости принятия и реализации политико-правовых решений;

совершенствования кадровой политики в целях привлечения на государственную службу нового поколения, способного воспринимать не только административно-командную модель управления как единственно возможную и эффективную, но и другие формы организации деятельности органов власти.

Указанные направления государственного строительства Российской Федерации постепенно реализуются на практике, однако говорить о качественных изменениях в системе конституционного партнерства в ближайшее время преждевременно.

Органы конституционного партнерства должны последовательно перейти на среднесрочное планирование законопроектной деятельности. Программа законопроектной деятельности Российской Федерации может стать инструментом, объединяющим программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, трехлетний бюджет Российской Федерации с программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Мониторинг действующего законодательства и практики его применения может стать активным инструментом такого объединения.

Таким образом, перспективы развития конституционного партнерства будут реализовываться в рамках формулы «правотворчество – правоприменение – мониторинг права».



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Международные отношения (1)

    Библиографический указатель
    ... 2006 г.) Москва 2007УДК 016 ББК я19:Ф4 ... г.: тезисы докладов / Рос. ассоциация политической ... совета Комитета СоветаФедерации по международным делам, 2004 г. / СоветФедерацииФедеральногоСобранияРоссийскойФедерации. – М.: Изд-ние СоветаФедерации ...
  2. Международные отношения (2)

    Библиографический указатель
    ... 2006 г.) Москва 2007УДК 016 ББК я19:Ф4 ... г.: тезисы докладов / Рос. ассоциация политической ... совета Комитета СоветаФедерации по международным делам, 2004 г. / СоветФедерацииФедеральногоСобранияРоссийскойФедерации. – М.: Изд-ние СоветаФедерации ...
  3. Международные отношения (6)

    Библиографический указатель
    ... 338 Д63Доклад о мировом развитии 2007. Развитие ... 2007. – 544 с. – (Политология России). 336 Ч-37 Чекушина Т.В. Взаимодействие Центрального банка РоссийскойФе­дерации с федеральными ... – 2007. – № 1. – С. 61–71. Самуйлов С.М. Совет национальной ...
  4. Международные отношения (4)

    Библиографический указатель
    ... с. – Содерж.: доклад Ю.Б. Кочеврина и выступления по докладу. – Посвящ. памяти В.А. Мартынова. 342 Г72 Государственный СоветРоссийской империи ... эксперт, 2007. – 135 с. 3КП1 К65 Конференции РСДРП 1912 года : документы и материалы / Рос. гос ...

Другие похожие документы..