textarchive.ru

Главная > Учебно-практическое пособие


Во-вторых, это связано с задачей ускорения экономического роста и обеспечения на его основе качественно иного уровня жизни населения. Поскольку бюджет является важнейшим инструментом реализации социально-экономической политики государства, постольку для выполнения данной задачи требуется, прежде всего, значительно повысить эффективность системы финансового управления. Но последняя не может быть эффективной без адекватной ей системы государственного финансового контроля, которая должна включать наряду с финансовым аудитом и аудит эффективности. Безусловно, финансовый аудит оказывает влияние на эффективность фи­нансового управления, обеспечивая использование бюджетных средств в точ­ном соответствии с показателями, установленными законом, и их целевым назначением. Однако данный вид бюджетного контроля имеет достаточно уз­кие рамки такого влияния и является необходимым, но пассивным условием реализации поставленных целей и задач экономической политики государства. В то же время финансовый контроль результативности использования бюджет­ных средств в виде аудита эффективности имеет весьма широкое поле для при­менения и является активным фактором повышения эффективности финансо­вого управления, способствующим решению общегосударственных задач.

В-третьих, внедрение аудита эффективности в систему государственного финансового контроля России имеет большое значение для общества, так как его результаты позволяют гражданам:

понять, какие цели социально-экономического развития выдвигает в ка­честве приоритетных для страны Правительство Российской Федерации, а для регионов - ад­министрации соответствующих субъектов Федерации;

сделать деятельность исполнительной власти по управлению бюджетом
более открытой и прозрачной для них;

видеть, в какой степени исполнительная власть достигает поставленных целей социально-экономического развития страны и регионов;

знать, насколько результаты использования государственных средств
обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения.

Таким образом, введение нового порядка организации бюд­жетного процесса, ориентированного на результат, с одной сто­роны, требует адекватной системы внешнего государственного финансового контроля результатов исполнения бюджетов и оп­ределения эффективности бюджетных расходов, а с другой — создает необходимые условия для внедрения и осуществления аудита эффективности использования государственных средств как соответствующего типа этого контроля.

В этих условиях в процессе проведения аудита эффективно­сти может проверяться степень выполнения как стратегических целей социально-экономического развития страны, так и целей деятельности субъектов бюджетного планирования, достижения запланированных непосредственных и конечных социальных результатов их деятельности, в том числе, реализации федеральных и ведомственных целевых программ.

При этом органы государственного финансового контроля для оценки эффективности использования бюджетных средств могут использовать в качестве критериев аудита эффективности конкретные количественные и качественные показатели, которые разработаны субъектами бюджетного планирования для измерения прямых и социальных результатов своей деятельности.

Внедрение аудита эффективности в систему государственного финансового контроля и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, в России могут и должны осуществляться параллельно как составные части процесса реформирования системы управления государственными финансами.

Для того чтобы аудит эффективности мог проводиться в России в полной мере необходимо, прежде всего, создание соответствующей правовой базы, позволяющей осуществлять данный тип финансового контроля, разработка стандартов, определяющих правила его проведения, а также переход организации бюджетного процесса на принципы бюджетирования, ориентированного на результаты.

Наличие правовой базы для осуществления аудита эффективности означает, что данный тип государственного финансового контроля имеет свое законодательное закрепление. В соответствии со стандартами ИНТОСАИ орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.

Анализ правовой базы, регулирующей деятельность контрольно-счетных органов России, в отношении возможности ее использования и достаточности для осуществления ими аудита эффективности позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, большинство контрольно-счетных органов имеет законодательно установленное в том или ином виде право и может уже сегодня проводить проверки эффективности использования государственных средств. Однако при реализации этого права любой контрольно-счетный орган будет сталкиваться с различного рода ограничениями, связанными с отсутствием тех или иных законодательных норм, необходимых для осуществления аудита эффективности. Поэтому существующую законодательную базу нельзя признать достаточной для внедрения аудита эффективности в систему государственного финансового контроля России в полной мере.

Во-вторых, современная правовая база для проведения аудита эффективности в субъектах Российской Федерации является весьма неоднозначной. Поэтому требуется провести существенную переработку практически всех правовых актов, регулирующих деятельность контрольно-счетных органов в том числе, и Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации».

В этой связи, важным вопросом, широко обсуждаемым сегодня в экономической литературе, является проблема создания единой правовой базы для системы государственного финансового контроля России. Общепризнанно, что государственный финансовый контроль в нашей стране организован не лучшим образом и недостаточно эффективен. В настоящее время система государственного финансового контроля представляет собой набор многих десятков контролирующих органов, выполняющих несогласованные и разобщенные функции, которые определяются в сотнях законодательных и нормативных актов.

Между тем мнения участников дискуссии о путях создания правовой базы государственного финансового контроля разделились: одни авторы считают необходимым разработку единого федерального закона о государственном финансовом контроле, а другие предлагают наряду с указанным законом принять отдельный закон об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации.

Мы полагаем, что необходима разработка обоих указанных законов, каждый из которых должен иметь свои сферы правового регулирования государственного финансового контроля. Вряд ли единый федеральный закон о государственном финансовом контроле будет способен урегулировать вес вопросы финансового контроля в Российской Федерации, тем более, организацию и деятельность региональных контрольно-счетных органов. При этом следует учесть, что дискуссия, начавшаяся с вопроса о необходимости разработки единой концепции государственного финансового контроля и сместившая затем акценты на подготовку единого федерального закона о государственном финансовом контроле, продолжается безрезультатно уже почти десять лет.

Думается, что принятие федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации» было бы первым и важным шагом для скорейшего правового решения всех остальных проблем организации системы государственного финансового контроля. Указанный закон должен стать основой для разработки во всех субъектах Федерации нормативных правовых актов, уже конкретно определяющих порядок образования и деятельности соответствующих контрольно-счетных органов.

В любом случае, рассматривая данную проблему с точки зре­ния предмета нашего исследования, мы считаем необходимым закрепить в российском законодательстве общепринятый в мире термин «аудит» посредством отражения в соответствующих нор­мах закона содержания аудита эффективности и финансового аудита как различных типов государственного финансового контроля.

    1. Правила (стандарты) проведения аудита эффективности

В соответствии с рекомендациями ИНТОСАИ аудит эффективности должен проводиться на основе стандартов, правил и процедур, характер и содержание которых определяется, прежде всего, полномочиями контрольно-счетных органов, установленными действующим законодательством.

Аудит эффективности, являясь одной из функций управления, одновременно представляет собой механизм обратной связи для оценки эффективности принимаемых управленческих решений, условий и результатов их реализации, поэтому так важна и общественно необходима разработка стандартов аудита эффективности.

Изучение и обобщение опыта проведения аудита эффективности в развитых странах показывает, что, несмотря на имеющиеся у них национальные различия в законодательном регулировании аудита эффективности, существуют общие принципы, правила и процедуры, выполнение которых обязательно при проведении аудита эффективности, что и нашло достаточно четкое отражение в ряде статей Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля. Кроме того, основные правила проведения аудита эффективности изложены в Руководстве по аудиту эффективности, подготовленном АЗОСАИ в 2000 году на основе обобщения опыта работы контрольно-счетных органов, являющихся членами этой международной организации.

Следует отметить, что проведение работы по подготовке национальных стандартов аудита эффективности использования государственных средств в нашей стране сдерживается неотработанностью понятийного аппарата. Изменения, вносимые в бюджетное, налоговое, валютное и другие отрасли финансового законодательства, повлекли за собой трансформацию соответствующих понятийных аппаратов, котораяпроизошла в результатетого, что практически в каждом законодательном акте имеется свое терминологическое приложение. Однако, таким основным понятиям в контрольно-ревизионной деятельности как ревизия, проверка, аудит эффективности законодатель, к сожалению, не дал определение, не установил их отличительные особенности, цели и задачи, не определил права, обязанности и порядок деятельности субъектов контроля. Конечно же, практика проведения контрольных мероприятий, ведомственные инструкции, сложившиеся традиции – все это дает возможность провести то или иное контрольное мероприятие на должном уровне и соответствующим образом оформить его результаты. Однако нормативный правовой акт, вводящий перечисленные выше термины в правовое поле российского законодательства, до настоящего времени не принят, поэтому каждый трактует эти понятия так, как сочтет нужным.

Чтобы свести к минимуму возникающие в процессе проведения контрольного мероприятия разночтения, был разработан и утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации Словарь основных терминов и понятий, используемых при осуществлении контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности.

Словарь основных терминов и понятий стал первым шагом в работе по стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации.

В 2003 году Коллегия Счетной палаты Российской Федерации приняла решение о разработке стандартов внешнего государственного финансового контроля, осуществляемого на федеральном уровне. За основу их разработки Коллегия признала целесообразным взять схему единой кодифицированной системы стандартов финансового контроля, предложенную аудитором Счетной палаты Российской Федерации, доктором экономических наук, профессором Ю.М.Ворониным и начальником инспекции Счетной палаты Российской Федерации, заслуженным экономистом Российской Федерации, кандидатом экономических наук, доцентом Р.Е.Мешалкиной.

Схема 1.

Система стандартов государственного финансового контроля – это важнейший фактор повышения его действенности и эффективности, особенно внешнего контроля, который, как известно, является залогом создания условий для финансовой стабилизации и способствует обеспечению финансовой безопасности государства. Поэтому Коллегия Счетной палаты Российской Федерации 16 января 2004 года приняла решение (протокол № 1 (371) о разработке стандартов внешнего государственного финансового контроля (СФК. 4000-4999), осуществляемого на федеральном уровне (схема 2).

Схема 2

В числе стандартов внешнего государственного финансового контроля, осуществляемого на федеральном уровне, предусмотрена разработка таких стандартов аудита эффективности, как «Проведение аудита эффективности» и «Оформление результатов аудита эффективности».

Основанием для разработки стандарта «Проведение аудита эффективности» являются статьи 2, 15, 17 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и стандарта «Оформление результатов аудита эффективности» — статьи 15-17 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». В основу стандарта «Проведение аудита эффективности» положены ревизионные стандарты ИНТОСАИ пункты 40-44, стандарта «Оформление результатов аудита эффективности» - ревизионные стандарты ИНТОСАИ пункты 183-185, 187, 189, 191.

Следует отметить, что в соответствии с ревизионными стандартами ИНТОСАИ в качестве аудита эффективности рассматриваются только те контрольные мероприятия, при осуществлении которых неукоснительно соблюдаются определенные требования. Так, одним из необходимых условий, позволяющим трактовать то или иное контрольные мероприятие как аудит эффективности, является строгое выполнение требований к процедуре его организации, предусматривающей три основных этапа: планирование аудита эффективности, непосредственное проведение и оформление его результатов. При этом работы, проводимые на всех этапах аудита эффективности, в обязательном порядке должны отвечать соответствующим правилам и стандартам.

В нашей стране общим правилом проведения аудита эффективности использования государственных средств является требование о строгом выполнении норм и положений Этического кодекса сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятого Ассоциацией контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Так, специалисты, осуществляющие аудит эффективности, должны:

- быть объективными и независимыми;

- обладать коллективным знанием о предмете аудита эффективности и навыками, необходимыми для его проведения;

- получать достаточные консультации с целью качественного проведения аудита эффективности;

- вести соответствующую документацию;

- стремиться собрать полную, четкую, достоверную и убедительную информацию.

К основным правилам проведения аудита эффективности использования государственных средств следует отнести требования о том, что:

- аудит эффективности должен иметь четкие цели и четкий масштаб, определяющие сроки и характер контрольного мероприятия;

- вопросы аудита эффективности должны определяться на основе их релевантности, то есть соответствия содержанию потребностям решаемых задач, значимости и подверженности контролю;

- аудит эффективности должен осуществляться с использованием утвержденных критериев и показателей, которые направляют аудит и обеспечивают основания для соответствующих выводов;

- в ходе аудита эффективности в обязательном порядке должны быть подготовлены необходимые рекомендации по устранению выявленных недостатков и повышению эффективности использования государственных средств;

- аудит эффективности должен завершиться составлением отчета о его результатах.

Основные правила составления отчета о результатах аудита эффективности требуют, чтобы отчет содержал:

- цели, предмет и масштаб аудита эффективности использования государственных средств;

- краткое описание объекта аудита эффективности, включая обязанности его руководства;

- использованные критерии и критериальные показатели, а также любые разногласия с руководством объекта аудита эффективности по их соответствию;

- результаты проведенного исследования, выводы и рекомендации, а также замечания к ним руководства объекта аудита эффективности.

Контрольно-счетные органы должны осуществлять постоянный контроль за ходом реализации рекомендаций, отраженных в отчете о результатах проведенного аудита эффективности и систематически информировать об этом соответствующие законодательные органы власти.

Одним из основных правил при планировании аудита эффективности является выбор темы с учетом ее значимости для страны, региона, муниципального образования, а также с учетом заинтересованности в ней законодательного органа власти и общества, но в пределах компетенции соответствующего контрольно-счетного органа.

В зависимости от выбранной темы определяются критерии и критериальные показатели, на основе которых впоследствии будет осуществляться оценка эффективности использования государственных средств, выделенных на те или иные цели. Критерии и показатели разрабатываются и утверждаются создаваемым в рамках каждого аудита эффективности экспертным советом, в состав которого, кроме специалистов соответствующего контрольно-счетного органа, входят независимые эксперты, обладающие полнотой профессиональных знаний в области, определенной темой аудита эффективности. При формулировании выводов об эффективном или неэффективном использования государственных средств их мнение должно быть решающим.

В ходе непосредственного проведения аудита эффективности осуществляется сбор фактических данных и их сравнительный анализ с утвержденными критериями и показателями оценки эффективности использования государственных средств, на основе которого разрабатываются рекомендации по устранению недостатков, если таковые установлены, и повышению эффективности использования государственных средств.

По итогам аудита эффективности составляется отчет, структура и содержание которого должны строго соответствовать правилам его формирования. В ревизионных стандартах ИНТОСАИ подчеркивается, что отчет должен быть понятным для пользователей и не содержать неопределенные и двусмысленные выражения; информация, представленная в нем, должна быть полной, точной, объективной, убедительной и лаконичной. Правила составления отчета требуют, чтобы у его пользователей сложилось ясное представление о положении дел в той области использования государственных средств, которая подвергалась аудиту эффективности, чтобы выводы аудита эффективности отличались четкостью формулировок и были логичны, а рекомендации, подготовленные по его результатам – конструктивны и выполнимы.

Протоколом Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. №13 (383) утверждена Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств.

На основании указанной Методики были разработаны и утверждены Коллегией Счетной палаты Российской Федерации Методика проведения аудита эффективности использования государственных ресурсов на оказание гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с требованиями статьи 41 Конституции Российской Федерации, и Методические рекомендации проведения в субъектах Российской Федерации аудита эффективности использования государственных ресурсов на оказание гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с требованиями статьи 41 Конституции Российской Федерации. Кроме того, Счетной палатой Российской Федерации разработана и утверждена Методика проведения аудита эффективности средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в интересах интеграции образования и научной деятельности.

В Методиках и Методических рекомендациях изложены цели, предмет, объекты и этапы аудита эффективности использования государственных средств, а также базовые принципы, общие правила и процедуры его проведения.

Целью разработанных Методик и Методических указаний является:

- определение единых принципов и подходов к планированию, организации и проведению аудита эффективности использования государственных ресурсов;

- формирование основ методологической базы для осуществления аудита эффективности использования государственных средств;

содействие достижению целей аудита эффективности использования государственных средств;

- повышение профессионального уровня инспекторов Счетной палаты Российской Федерации, работников контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

  1. Аудит эффективности — высокий уровень требований к персоналу

До настоящего времени в Российской Федерации не принят закон «О государственном финансовом контроле», где были бы определены квалификационные требования к государственным контролерам, нет и законодательно прописанных требований к персоналу, участвующему в аудите эффективности использования государственных средств. Тем не менее, на федеральном уровне существует Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» № 79-ФЗ от 27.07.2004 г., на уровне субъектов РФ – аналогичные законы, где определены общие квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы, к которым относятся и сотрудники большинства органов государственного финансового контроля.

Кроме того, Федеральный закон «О Счетной палате РФ» и законы субъектов РФ об органах государственного финансового контроля определяют область действия, задачи и функции как контролирующего органа в целом, так и его сотрудников, для исполнения которых необходим определенный уровень квалификации. Поэтому основным нормативным документом, определяющим квалификационные требования каждого сотрудника, является должностной регламент, где четко должны быть прописаны не только квалификационные требования и круг обязанностей сотрудника с учетом того, что он будет участвовать и в аудите эффективности, но и этические нормы, определяемые «Этическим кодексом сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации».



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов российской федерации

    Учебно-практическое пособие
    Проект Внедрениеаудитаэффективностииспользованиягосударственныхсредств в практикудеятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации (учебно-практическое пособие) Под общей ...
  2. Аннотации программ дисциплин основной образовательной программы подготовки магистров по укрупненной группе 08 «экономика и управление»

    Документ
    ... ФЦП и подходы к проведению аудитаэффективности национальных проектов / Внедрениеаудитаэффективностииспользованиягосударственныхсредств в практикудеятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации: Учебно-практическое пособие / Под ...
  3. Отчет о работе контрольно-счетной палаты за 2005 год

    Отчет
    ... вопросам внедренияаудитаэффективностииспользованиягосударственныхсредств. В 2005 году Контрольно-счетная палата Ленинградской области провела проверку эффективностииспользованиягосударственныхсредств, в рамках Российско–Канадского ...
  4. Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств направленных на повышение качества жизни населения и сокращение уровня бедности в российской федерации реферативный сборник научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ

    Автореферат диссертации
    ... и проведению аудитаэффективностигосударственных/муниципальных закупок, могут быть рекомендованы для практического использования в деятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации. ____________________ 2006 ...
  5. Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств направленных на повышение качества жизни населения и сокращение уровня бедности в российской федерации реферативный сборник научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (1)

    Автореферат диссертации
    ... и проведению аудитаэффективностигосударственных/муниципальных закупок, могут быть рекомендованы для практического использования в деятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации. ____________________ 2006 ...

Другие похожие документы..