textarchive.ru

Главная > Учебно-практическое пособие


Сущность и содержание аудита эффективности

За последние десять лет в Российской Федерации сложилась определенная правовая база, ставшая основой для контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов внешнего государственного финансового контроля. В рамках этого правового поля и работают контрольно-счетные органы нашей страны.

Между тем в настоящее время ситуация в сфере государственного финансового контроля значительно изменилась.

Широкое внедрение в бюджетный процесс казначейской системы исполнения бюджетов потребовало иных подходов к контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности контрольно-счетных органов. Казначейская система позволила изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств, обеспечить четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства. В ближайшем будущем она позволит «на нет» свести случаи нецелевого использования бюджетных средств. И этот факт предопределяет дальнейшее совершенствование деятельности контрольно-счетных органов России, ориентируя их делать акцент в своей работе не только и даже не столько на проверках целевого использования бюджетных и внебюджетных средств, сколько на экономической и хозяйственной эффективности действий властных структур, оценку которой позволяет сделать аудит эффективности.

Как свидетельствует мировой опыт, аудит эффективности востребован в тех странах, где бюджетная система ориентирована не столько на освоение государственных средств, сколько на достижение конкретного результата, то есть в странах, широко использующих в бюджетном планировании бюджетирование, ориентированное на конечный результат (программно-целевое бюджетирование).

Бюджетирование, ориентированное на конечный результат (БОР), являющееся сутью бюджетных реформ, проводимых в Российской Федерации в 2004-2006 годах, – это качественно новый подход к бюджетному процессу, непосредственно увязывающий ресурсное обеспечение бюджетных организаций с итогами их деятельности.

Формирование и исполнение бюджета при БОР осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических целей, а также выполнение возложенных на них задач и функций. Это предполагает ориентацию государственного финансового контроля на «внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценку деятельности администраторов бюджетных средств по достигнутым результатам»,2 что находит концентрированное выражение в аудите эффективности, дающим возможность обеспечивать парламент и налогоплательщиков полной и объективной информацией о реальном положении дел в той или иной сфере.

В нашей стране БОР, то есть «управление результатами» только начинает внедряться в практику бюджетной работы. При БОР получателями бюджетных средств в обязательном порядке должно обеспечиваться достижение установленных конечных социально-экономических результатов и в обязательном порядке должны выполняться в полном объеме возложенные на них задачи и функции. В этих условиях аудит эффективности просто не заменим, так как предполагает целенаправленное и объективное изучение и анализ деятельности органов исполнительной власти, а также бюджетополучателей с точки зрения экономичности (снижение затрат на приобретаемые и используемые ресурсы с учетом требуемого качества), эффективности (взаимосвязь между полученными при производстве товаров, работ, услуг и использованными для этого ресурсами) и результативности (достижение установленных целей, взаимосвязь между прогнозируемым и реальным воздействием на определенную деятельность).

В отечественной научной литературе по теории и практике государственного финансового контроля дается самое различное определение аудиту эффективности. В связи с тем, что до настоящего времени понятие «аудит эффективности» не получило законодательного оформления, каждое определение, если оно научно обосновано, имеет право на свое существование.

Разработанная в Счетной палате Российской Федерации Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств, которая утверждена Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

23 апреля 2004 года, определяет аудит эффективности как проверку деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях определения эффективности использования средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач.

В ревизионных стандартах ИНТОСАИ записано, что орган государственного финансового контроля может проводить аудит эффективности использования государственных средств при наличии законодательно установленного права на проведение подобного рода контрольных мероприятий. Поэтому в российском законодательстве также должна присутствовать прямая норма о проведении аудита эффективности и санкциях к нарушителям требования эффективного использования государственных средств. Эта норма могла бы найти отражение в федеральном законе «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». К сожалению, федеральный закон «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» до настоящего времени не принят, что в определенной степени осложняет деятельность контрольно-счетных органов в России при проведении ими аудита эффективности. Правда, действующим в стране законодательством контрольно-счетным органам предоставлено право оценивать эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования государственной собственности. Так, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» предусмотрено, что одной из задач Счетной палаты является «определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности».3 Подобные нормы также содержатся в нормативных правовых актах, регламентирующих контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Более того, одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является эффективность и экономность использования бюджетных средств.4 Бюджетным кодексом Российской Федерации дается расшифровка этого принципа: достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного объема средств.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации устанавливается, что «главный распорядитель и распорядитель бюджетных средств как органы исполнительной власти, а также должностные лица этих органов отвечают за эффективное использование бюджетных средств», а «получатели бюджетных средств обязаны эффективно использовать бюджетные средства…».5

Однако определение, данное Бюджетным кодексом Российской Федерации, весьма общее и абстрактное, оно не раскрывает механизм проведения оценки эффективного или неэффективного использования государственных ресурсов. Не раскрыт механизм оценки эффективности использования государственных средств и в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирующих деятельность соответствующих контрольно-счетных органов. Этот факт в значительной степени затрудняет проведение аудита эффективности.

Между тем Концепцией реформирования бюджетного процесса предусмотрена «переориентация деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов», на оценку «результативности бюджетных расходов».6

В экономической науке «эффективность» как относительное понятие выражается соотношением результата от какого-либо мероприятия и затрат на его осуществление. Однако к соотношению «результаты-затраты» необходимо относиться очень осторожно и не впадать в крайности, так как это может привести либо к неверным результатам, либо к не точному определению эффективности. Более того, эффективность как относительное понятие должна иметь возможность определяться и качественно, и количественно.

Качественную составляющую эффективности использования государственных средств можно оценить с точки зрения достижения или недостижения определенных качественных характеристик, заданных при формировании соответствующих бюджетов целей. Это особенно важно для нашей страны на современном этапе ее развития, когда происходит реформирование бюджетного процесса, целью которого является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.7

Эффективность с количественной стороны позволяет определить степень достижения или недостижения количественного результата и может служить основанием для последующего его сравнения с соответствующей целевой функцией, то есть количественное значение эффективности государственных расходов может быть определено как отношение полученного результата к показателям, заложенным в бюджете (либо к расчетному показателю).

При проведении аудита эффективности осуществляется качественная и количественная оценка тех или иных сфер деятельности объекта контроля в длительном временном диапазоне (от 2 до 5 лет). Это позволяет оценить:

- насколько эффективно, результативно и полно использованы государственные средства для достижения тех или иных социально-экономических целей;

- прозрачность использования государственных финансовых и материальных ресурсов;

- насколько исполнительные органы власти способны эффективно использовать государственные ресурсы для достижения поставленной социально-экономической цели.

Аудит эффективности проводится, как правило, по вопросам, имеющим значение для всего общества, затрагивающим государственные интересы. В ревизионных стандартах ИНТОСАИ подчеркивается, что при проведении аудита эффективности у контрольно-счетных органов имеется возможность для оценки интересующих парламент и общество фактов в силу того, что предметом аудита эффективности являются конкретные финансовые программы, виды деятельности или определенные функции, выполняемые объектом контроля с использованием государственных средств.

Поскольку основными пользователями результатов аудита эффективности являются органы законодательной (представительной) власти и, в определенной степени, органы исполнительной власти, то он играет большую роль как инструмент государственного регулирования социально-экономических процессов. По его результатам принимаются властные решения, направленные на повышение эффективности использования государственных ресурсов.

В связи с тем, что аудит эффективности представляет собой оценку экономичности, результативности и действенности использования государственных ресурсов при выполнении органами исполнительной власти и получателями бюджетных средств поставленных перед ними задач, касающихся стратегических социально-экономических программ и программ межведомственного характера, в ходе его проведения необходимо оценить:

- экономичность деятельности объекта контроля в соответствии с установленными принципами, практикой и политикой управления;

- результативность деятельности объекта контроля по выполнению поставленных перед ним задач;

- рациональностьиспользования трудовых, финансовых, материальных и прочих ресурсов, включая информационные системы;

- качество достигнутых результатов по сравнению с плановыми показателями;

- результаты производственной деятельности, состояние внутреннего контроля, а также методы устранения выявленных недостатков.

Выводы аудита эффективности об эффективном или неэффективном использования государственных средств могут носить субъективный характер, поскольку опираются не только на финансовые документы, но и на совокупность различных аргументов и доказательств, а также на мнение экспертов. Наиболее важным аспектом аудита эффективности являются рекомендации по устранению выявленных недостатков и нарушений, а не критика деятельности объекта контроля как таковой. Следовательно, характерной особенностью аудита эффективности является конструктивность.

При проведении аудита эффективности контрольно-счетные органы сталкиваются с опасностью быть вовлеченными в сферу политических взаимоотношений законодательной и исполнительной власти, использования результатов их деятельности для решения политических задач. Поэтому при проведении аудита эффективности давать политическую оценку государственным программам или комментировать политические решения законодательной (представительной) или исполнительной власти нельзя никоим образом.

Анализ практики проведения аудита эффективности позволяет сформулировать два основных принципа, которыми должны руководствоваться контрольно-счетные органы, а именно:

- в рамках аудита эффективности осуществляется контроль не за процессом принятия решений органами законодательной (представительной) или исполнительной власти, а за ходом реализации этих решений;

- аудит эффективности проводится не с целью определения достоинств и правильности проводимого политического курса или утвержденных государственных программ, а для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти по эффективному использованию государственных средств при их реализации.

Наиболее существенными вопросами, характер которых вызывает необходимость привлечения к ним внимания парламента, являются:

а) расходование государственных средств на цели, не предусмотренные решениями парламента;

б) неэкономное и неэффективное использование государственных средств и собственности;

в) социальная результативность использования государственных средств;

г) отсутствие необходимых инструментов для оценки результативности целевых программ и проектов.

Для успешного проведения аудита эффективности необходимым условием является соблюдение следующих трех принципов:

- функциональной независимости контрольно-счетных органов от исполнительной власти;

- правильный подбор специалистов, проводящих аудит эффективности;

- доверие общества.

В связи с тем, что одной из главных целей аудита эффективности является создание действенного механизма контроля за органами исполнительной власти по выполнению ими государственных функций и эффективному использованию государственных ресурсов, аудит эффективности может и должен осуществлять орган, независимый от исполнительной власти и имеющий право давать оценку экономичности, действенности и результативностииспользования государственных средств и государственной собственности.

Качество аудита эффективности и его результаты во многом зависят от действий специалистов, осуществляющих данное контрольное мероприятие, поэтому их профессиональный уровень должен соответствовать тем задачам, которые необходимо решить при проведении аудита эффективности.

В ревизионных стандартах ИНТОСАИ сформулированы основные квалификационные требования, предъявляемые к специалистам, проводящим аудит эффективности. Это – независимость, объективность и компетентность, являющиеся важнейшим условием обеспечения достоверности результатов аудита эффективности.

Независимость обеспечивается отсутствием факторов и обстоятельств, способных повлиять на беспристрастность суждений при проведении аудита эффективности и формировании выводов и рекомендаций; объективность – отсутствием личного интереса и использованием только фактических данных и доказательств, полученных и собранных в соответствии с установленными процедурами; компетентность обеспечивается тем, что каждый специалист должен иметь определенные знания законодательной базы и навыки контрольно-ревизионной или экспертно-аналитической работы, совокупность которых дает возможность получить всестороннее представление о предмете и объектах аудита эффективности. В случае привлечения внешних специалистов должна быть уверенность в возможности получать от них необходимые и достаточные консультации по всем проблемным вопросам аудита эффективности.

Аудит эффективности позволяет обществу понять, какие цели социально-экономического развития выдвигаются в качестве приоритетных и в какой степени они достигаются, насколько открыто и прозрачно управление государственными средствами и насколько результаты их использования обеспечивают удовлетворение потребностей различных групп населения, что необходимо предпринять для безусловного обеспечения национальной безопасности страны, а также качественно нового социально-экономического уровня жизни общества.

В связи с тем, что результаты аудита эффективности непосредственно связаны с оценкой деятельности исполнительной власти по управлению государственными средствами, законодательная (представительная) власть стала проявлять определенный интерес к аудиту эффективности. В структуре многих законодательных (представительных) органов созданы специализированные комитеты (комиссии), в функцию которых входит рассмотрение результатов аудита эффективности. Однако чтобы их работа не давала сбоев, необходимо установить специальные процедуры рассмотрения результатов аудита эффективности (проведение парламентских слушаний и принятие соответствующих резолюций, публичные обсуждения), а также контроля за выполнением рекомендаций, сделанных по результатам аудита эффективности.

Аудит эффективности только тогда принесет ощутимую пользу для государства в целом, когда его будут применять все контрольно-счетные органы Российской Федерации. А это предполагает разработку единых методических основ, правил и процедур проведения аудита эффективности, ориентированных на все уровни бюджетной системы.

    1. Каково отличие аудита эффективности от финансового аудита ?

Между финансовым аудитом и аудитом эффективности имеются принципиальные различия.

Прежде всего, финансовый аудит сосредотачивается на финансовой информации типа финансовых отчетов, в то время как аудит эффективности, направлен, в первую очередь, на анализ деятельности, программ, деловых операций.

Различия между финансовым аудитом и аудитом эффективности отмечены и в национальных, и международных документах, регулирующих проведение аудита высшими органами финансового контроля (ВОФК).

Так, в Аудиторских стандартах ИНТОСАИ также указано, что аудит правительства8 включает два вида — финансовый аудит и аудит выполнения9 и при этом подчеркнуто, что:

«Финансовый аудит охватывает:

(а) аттестацию финансовой отчетности аудируемой единицы, включающую проверку и оценку финансовых документов, и выводы о финансовых отчетах;

(б) аттестацию финансовой отчетности правительственной администрации в целом;

(в) аудит финансовых систем и финансовых операций, в том числе оценку соблюдения соответствующих законов, норм и правил;

(г) проверку исполнения функций внутреннего контроля;

(д) проверку честности и обоснованности принятия административных решений в аудируемой единице;

(е) предоставление информации о любых других вопросах, возникающих в ходе проведения аудита, если высший контрольный орган считает это необходимым.

Аудит выполнения имеет отношение к аудиту экономичности, результативности и эффективности и охватывает:

(а) аудит экономичности деятельности администрации в соответствии с основными административными принципами и практикой, а также политикой управления;

(б) аудит эффективности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая исследование систем информации, результатов производственной деятельности, состояния внутреннего контроля, а также методов и процесса устранения аудируемой единицей выявленных недостатков;

(в) аудит результативности деятельности, выполнения поставленных перед аудируемой единицей задач; проверку действительных результатов в сравнении с плановыми».

В Стандартах также подчеркнуто, что «на практике возможно перекрытие целей финансового аудита и аудита выполнения. В таких случаях классификация конкретного вида аудита зависит от его основной цели».

    1. Чем вызвана необходимость внедрения аудита эффективности в современной России?

Современный этап развития российского государства характеризуется постановкой и необходимостью решения масштабных, общенациональных социально-экономических задач. Обязательным условием обеспечения высоких темпов роста экономики, решения важнейших социальных проблем является осуществление качественных преобразований и повышение эффективности деятельности государства в различных сферах.

На это нацелена проводимая сегодня административная реформа, задача которой заключается в создании эффективной системы государственного управления. Решение указанных задач предъявляет новые требования и к организации государственного финансового контроля как составной части системы государственного управления, которая должна отвечать новым ориентирам соци­ально-экономического развития страны.

Важная роль в повышении эффективности государственного финансового контроля принадлежит Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Федерации, которые за последние годы создали достаточно эффективную систему контроля законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности, способствовали улучшению финансовой дисциплины в стране.

Однако этого сегодня уже недостаточно. Переход организации бюджетного процесса в России на принципы результативности бюджетных расходов требует от контрольно-счетных органов создания адекватных механизмов финансового контроля, позволяющих определять степень достижения заплани­рованных социально-экономических результатов и, тем самым, давать оцен­ки эффективности использования государственных средств органами испол­нительной власти. Такие механизмы содержит аудит эффективности, широко используемый в зарубежных странах в течение последних десятилетий как один из видов государственного финансового контроля.

Появление аудита эффективности было зафиксировано в «Лимской декларации руководящих принципов контроля», принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 году. В ней подчеркивается, что в дополнение к финансовому аудиту, «важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и эконом­но расходуются государственные средства. Такой контроль вклю­чает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы».

Возникновение аудита эффективности следует рассматривать как закономерный процесс, связанный с совершенствованием управления государственными финансами и развитием государственного финансового контроля.

Существует несколько основных факторов, которые привели к закономерному возникновению и способствовали достаточно быстрому развитию аудита эффективности в государственном финансовом контроле.

Во-первых, наиболее общими из них являются качественные изменения в социально-экономической, политической, институ­циональной и других сферах общества, которые закономерно про­исходили в развитых зарубежных странах во второй половине XX века.

Во-вторых, в развитых зарубежных странах сформировались и в основном реализуются общепринятые принципы и правовые основы подготовки проекта государственного бюджета, его исполнения, а также финансовой отчетности. Результатом это­го является возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса, что, в определенной мере, гарантирует предупреждение различного рода злоупотреблений и нарушений при расходовании бюджетных средств.

И, наконецв-третьих, развитие аудита эффективности связано с проблемой отношений между парламентами и органами государственного финансового контроля. Проблемы финансового аудита по своему содержанию перестали представлять непосредственный интерес для законодателей, поскольку, как отмечалось выше, в результате проверок стало выявляться все меньше серьезных негативных фактов в использовании бюджетных средств исполнительной властью.

Между тем результаты аудита эффективности дают парламентариям важную информацию о результативности использования бюджетных средств, достижении исполнительной властью поставленных целей с точки зрения интересов всего общества. Поэтому необходимость вызвать и усилить интерес парламента к контрольно-ревизионной деятельности органов государственного финансового контроля также явилось одной из причин появления аудита эффективности как нового вида контроля исполнения государственного бюджета.

С возникновением аудита эффективности, результаты кото­рого непосредственно связаны с оценкой деятельности органов исполнительной власти, в том числе и правительства, по управлению государственными финансовыми средствами, парламен­ты зарубежных стран стали значительно больше интересоваться деятельностью высших органов государственного финансового контроля.

Проводя аналогию с зарубежными странами, необходимость внедрения аудита эффективности в систему государственного финансового контроля нашей страны также обусловлена действием ряда факторов.

Во-первых, на данном этапе развития страны в условиях достаточно ограниченных финансовых ресурсов государства повышение эффективности использования государственных средств выступает значительным ресурсом для решения имеющихся социально-экономических проблем. При этом аудит эффективности дает возможность не только оценить степень эффективности использования средств, но и, что наиболее важно, определить необходимые меры по ее повышению.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов российской федерации

    Учебно-практическое пособие
    Проект Внедрениеаудитаэффективностииспользованиягосударственныхсредств в практикудеятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации (учебно-практическое пособие) Под общей ...
  2. Аннотации программ дисциплин основной образовательной программы подготовки магистров по укрупненной группе 08 «экономика и управление»

    Документ
    ... ФЦП и подходы к проведению аудитаэффективности национальных проектов / Внедрениеаудитаэффективностииспользованиягосударственныхсредств в практикудеятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации: Учебно-практическое пособие / Под ...
  3. Отчет о работе контрольно-счетной палаты за 2005 год

    Отчет
    ... вопросам внедренияаудитаэффективностииспользованиягосударственныхсредств. В 2005 году Контрольно-счетная палата Ленинградской области провела проверку эффективностииспользованиягосударственныхсредств, в рамках Российско–Канадского ...
  4. Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств направленных на повышение качества жизни населения и сокращение уровня бедности в российской федерации реферативный сборник научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ

    Автореферат диссертации
    ... и проведению аудитаэффективностигосударственных/муниципальных закупок, могут быть рекомендованы для практического использования в деятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации. ____________________ 2006 ...
  5. Проблемы оценки эффективности использования бюджетных средств направленных на повышение качества жизни населения и сокращение уровня бедности в российской федерации реферативный сборник научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (1)

    Автореферат диссертации
    ... и проведению аудитаэффективностигосударственных/муниципальных закупок, могут быть рекомендованы для практического использования в деятельностиконтрольно-счетныхоргановРоссийскойФедерации. ____________________ 2006 ...

Другие похожие документы..