textarchive.ru

Главная > Книга


УДК35.078(1-87)+477) АЗІ

Рекомендовано до друку Науково-програмною радою Центру політико-правових реформ

Відповідальний редактор:

І.Б.Коліушко, голова Центру політико-правових реформ

Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П.Тимошук. — К.: Факт, 2003. — 496 с

Книга присвячена проблематиці правового регулювання адміністративної процедури в Україні. Зокрема, зроблено спробу дати актуальне бачення низки теоретико-прикладних проблем, пов'язаних з визначенням ознак, змісту та поняття «адміністративної процедури», характеристикою її принципів, з'ясуванням природи адміністративних актів та розвитком інституту адміністративного оскарження. У праці широко використано зарубіжний досвід правового регулювання та практики застосування адміністративно-процедурного законодавства. Крім того, в додатках наведені переклади законів про адміністративну процедуру деяких іноземних держав та основні рекомендації Ради Європи з даного питання. Окрему увагу в книзі присвячено проблематиці адміністративних послуг. Детально розглядається значення доктрини адміністративних послуг, їх поняття, види та ознаки. Аналізується чинна практика надання послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також даються пропозиції щодо реформування даної сфери суспільних відносин.

Видання адресоване всім, хто теоретично і практично займається питаннями адміністративної процедури та адміністративних послуг, а також широкому загалу юристів, фахівцям державного управління та місцевого самоврядування, викладачам, студентам і всім, хто цікавиться проблематикою адміністративного права й адміністративної реформи.

Видання здійснено завдяки фінансовій підтримці Міжнародного фонду «Відродження»

ISBN 966-664-096-1

© В.П.Тимощук, 2003

>>>3>>>

ЗМІСТ

ПЕРЕДМОВА................................................................................................................5

Частина перша. АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА

1. Публічна адміністрація як центральна категорія

адміністративного права.............................................................................................10

2. Поняття адміністративної процедури

Адміністративна процедура і адміністративний процес......................................12

Зміст та ознаки адміністративної процедури......................................................19

Визначення адміністративної процедури...............................................................22

3. Види адміністративної процедури

Критерії класифікації..............................................................................................24

Реалізація контрольних повноважень.....................................................................26

Притягнення до адміністративної відповідальності............................................29

4. Принципи адміністративної процедури...............................................................32

5. Учасники адміністративної процедури

Адміністративний орган.........................................................................................38

Приватна особа.......................................................................................................43

Особи, які сприяють розгляду справи....................................................................46

6. Окремі елементи адміністративної процедури

Початок процедури.................................................................................................46

Неформальна процедура...........................................................................................49

Строки.....................................................................................................................50

Права особи..............................................................................................................52

Обов'язки адміністративного органу.....................................................................54

Інформування і особистий прийом.........................................................................55

Запрошення...............................................................................................................57

Докази і доказування...............................................................................................59

Слухання...................................................................................................................60

7. Адміністративний акт

Поняття та види....................................................................................................61

Форма і зміст..........................................................................................................64

Чинність...................................................................................................................66

Скасування і нікчемність........................................................................................67

8. Адміністративне оскарження

Еволюція інституту адміністративного оскарження..........................................69

Прохання про перегляд.............................................................................................72

Суб'єкт розгляду скарги..........................................................................................74

Строк на оскарження та наслідки подання скарги..............................................77

Особливості процедури............................................................................................78

Результати розгляду скарги...................................................................................79

Оскарження процедурних рішень, дій та бездіяльності........................................81

9. Витрати в адміністративній процедурі

Тягар витрат та порядок оплати.........................................................................82

Особливості оплати в адміністративному оскарженні.......................................85

Замість висновків. Перспективи правового регулювання адміністративної

процедури ...................................................................................................................87

Додаток: проект Адміністративно-процедурного кодексу України......................90

>>>4>>>

Частина друга. АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ

1. Значення теорії послуг...........................................................................................116

2. Адміністративні та інші публічні послуги

Види публічних послуг..............................................................................................118

Ознаки адміністративних послуг...........................................................................119

3. Проблеми «переліків платних послуг»

Правові основи.........................................................................................................121

Деякі типові недоліки «переліків платних послуг.................................................123

4. Класифікація адміністративних послуг................................................................125

5. Плата за адміністративні послуги.........................................................................128

6. Недоліки існуючої практики надання адміністративних послуг......................131

7. Краща організація надання адміністративних послуг

Передумови для покращення якості адміністративних послуг............................134

Стандарти надання адміністративних послуг.....................................................136

«Універсам послуг»...................................................................................................137

Урядові органи..........................................................................................................140

Замість висновків. Шляхи впровадження доктрини

адміністративних послуг.............................................................................................143

Додатки:

1) перелік адміністративних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування...........................................................................................................145

2) перелік послуг, які надаються органами виконавчої влади.............................151

3) проект Концепції «Адміністративні послуги — нова якість держави»...........169

Частіша третя. АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА

У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ (законодавство деяких держав

та рекомендації Ради Європи)

Короткий огляд законів про адміністративну процедуру ФРН, Австрії,

Нідерландів^Тольщі, Естонії та США....................................................................178

Закон про адміністративну процедуру (Ф_РН) ........................................................192

Загальний закон про адміністративну процедуру (Австрія)..................................232

Акт з загального адміністративного права (Нідерланди).......................................263

Кодекс адміністративного провадження.£Польща)................................................306

Закон про адміністративну процедуру (Естонія)....................................................352

Федеральний закон про адміністративну процедуру (США)................................389

Резолюція Ради Європи (77) 31 про захист особи відносно

актів адміністративних органів..................................................................................460

Рекомендація Ради Європи № R80(2) щодо здійснення дискреційних

повноважень адміністративними органами.............................................................469

Рекомендація Ради Європи № R(87)16 щодо адміністративних процедур,

які зачіпають велику кількість осіб..........................................................................480

Список рекомендованої літератури..........................................................................494

>>>5>>>

ПЕРЕДМОВА

Практично кожен з нас, незалежно від того те, є він робітником, службовцем, науковцем чи підприємцем, змушений періодично спілкуватися з владою. Іноді це потрібно для розв'язання наших власних проблем, або ж влада перевіряє, наскільки ми законослухняні, тощо. Однак таке спілкування з владою рідко буває приємним. Звичною практикою стали тяганина, відсутність інформації, закритість влади, упередженість, безвідповідальність і т. ін. Однією з причин такого становища, поряд із суб'єктивними факторами, можна назвати відсутність належної правової бази, і насамперед, законодавчого регулювання порядку діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування у відносинах з громадянами.

Водночас, визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів приватних осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього — чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов службовець адміністрації діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком. Це забезпечує рівність приватних осіб перед законом, адже до всіх однопорядкових справ застосовується однакова процедура. Крім того, існування законодавчо встановленої процедури є вихідною точкою для здійснення контролю, зокрема судового, за законністю діяльності органів влади.

Для нас ці питання стали особливо актуальними, оскільки досі більшість процедурних елементів відносин органів влади з громадянами або не регулюються законодавством взагалі, або ж регулюються підзаконними нормативними актами. Це один з недоліків, що залишилися нам у спадок від радянської доби, і зумовлений він тим, що на перше місце тоді ставилась держава, а не людина і право. Тому однією з тенденцій законодавчих робіт у посттоталітарних державах стало прийняття законів, спрямованих на регулювання процедурного аспекту відносин органів влади з приватними особами та їх демократизацію.

В Україні за роки незалежності розвиток адміністративно-процедурного законодавства відбувається досить хаотично. Спеціальне адміністративне законодавство не приділяє особливої уваги питанням процедури. Першим законодавчим актом загальнопроцедурного характеру став Закон України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року, але й він містить дуже мало процедурних норм. Принциповим недоліком цього Закону є також те, що він залишає поза увагою звернення юридичних осіб, що є цілком логічним, з огляду на його назву. З іншого боку, цей Закон поширює свою дію на розгляд звернень не лише органами державної влади та місцевого самоврядування, а й підприємствами, установами та організаціями, в тому числі приватними. Цей методологічний недолік має спадковий характер, адже в основі Закону лежить ще Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про поря-

>>>6>>>

док розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» від 12 квітня 1968 року. Але якщо порядок розгляду звернень громадян хоч якось регламентований, то процедура втручання держави в права та законні інтереси приватних осіб майже не регулюється на законодавчому рівні. Ті підзаконні нормативні акти, які існують у цій царині, характеризуються переважно обвинувальним ухилом і не беруть до уваги прав приватної особи.

Потребу в загальному законодавчому акті з адміністративної процедури в Україні було визначено тільки у 1998 році. Так, Концепція адміністративної реформи в Україні передбачила розроблення Адміністративно-процедурного кодексу України'. На сьогодні проведено значну роботу щодо підготовки цього законодавчого акта. Проте відбувається цей процес важко, насамперед через малодослідженість проблематики адміністративної процедури у вітчизняній юридичній науці та нерозробленість багатьох питань на доктринальному рівні. Навіть саме поняття «адміністративна процедура» практично не зустрічається у вітчизняних підручниках з адміністративного права. Чимало праць українських авторів і досі спираються на здобутки радянського періоду. Водночас законопроекті роботи грунтуються переважно на західних концепціях, які мало узгоджуються з вітчизняною теорією, і не лише в питаннях термінології.

Навіть у кількісному вираженні ґрунтовних наукових праць із проблематики адміністративно-процедурних відносин обмаль. Серед тематичних літературних джерел, хоча і вони вийшли під брендом «адміністративного процесу», можна назвати праці А.О.Селіванова2, В.Г.Перепелюка3, О.М.Бандурки та М.М.Тищенка4, І.П.Голосніченка і М.Ф.Стахурського5. У кожній із цих праць пропонується власне бачення теорії адміністративного процесу, але до вироблення єдиної доктрини адміністративного процесу, і тим більше адміністративної процедури, ще далеко. Звичайно, брак знань у цій сфері не може не позначитися на якості відповідних законо-проектних робіт.

Окремо варто відзначити праці англійського вченого Д.Галлігана з порівняльним дослідженням адміністративної процедури країн Центральної Європи6, які виявилися надзвичайно корисними для нас.

1 Див.: Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. — С 45.

2 Селіванов А.О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. — К.: Ін Юре, 2000. — 68 с.

3 Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. — Чернівці: Рута, 2001.— 316 с; Перепелюк В.Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навчальний посібник. — Чернівці: Рута, 2003. — 367 с.

4 Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес: Підручник для вищих навч. закл. — К.: Літера ЛТД, 2002. - 288 с

s Голосніченко І.П., Стахурський М.Ф. Адміністративний процес: Навчальний посібник. — К.: ГАН, 2003. - 256 с

6 Див.: Адміністративна процедура та контроль за діяльністю адміністративних органів в Угорщині, Польщі, Болгарії, Естонії та Албанії. — К.: Вид-во УАДУ, 1999. — 236 с; Административная юстиция в новых европейских демократиях: Практ. исслед. в сфере адм. права и процесса в Болгарии, Эстонии, Венгрии, Польше и Украине: Пер. с англ. / Ред.: Д.Дж.Галлиган и др. — К.: АртЭк; Будапешт: ОСИ/КОЛПИ, 1999. - 688 с.

>>>7>>>

Центр політико-правових реформ практично з 1998 року займається дослідженням проблематики адміністративної процедури та адміністративного процесу. Перші напрацювання було видано у науково-практичному нарисі «Адміністративна реформа для людини» за загальною редакцією І.Коліушка (К.: Факт, 2001. — 72 с). Перспективи розвитку адміністративної юстиції в Україні та європейський досвід у цій сфері досліджені у книзі «Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України» (автори-упорядники І.Б.Коліушко, Р.О.Куйбі-да. — К.: Факт, 2003. — 536 с). Праця, що пропонується до уваги читачів тепер, є підсумком роботи над проблемою правового регулювання відносин між владою і приватними особами. Предметом уваги стали питання, які нині дискутуються найбільше: що таке адміністративна процедура та яке її співвідношення з адміністративним процесом; що таке публічні і що таке адміністративні послуги; які послуги можуть і які повинні надаватися державою; які критерії платності та безоплатності адміністративних послуг; яким має бути регулювання у цій сфері та ін. Дослідження адресується тим, хто сьогодні причетний до розроблення та проходження законопроекту про адміністративну процедуру, а також теоретиком і практиком у галузі адміністративного права. Орієнтація на розв'язання практичних проблем стала визначальною при виборі питань для дослідження, тому в окремих випадках розглядаються і «технічні» проблеми адміністративної процедури.

Важливо відзначити, що у цій праці вперше в українських джерелах маємо нагоду широко представити зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної процедури. Апелювання до нього зумовлено тим, що у вітчизняному адміністративному праві особливо відчутний дефіцит знань та досвіду загалом і щодо адміністративної процедури зокрема.

При доборі актів зарубіжного законодавства ми намагалися насамперед показати кращі зразки загальних законодавчих актів про адміністративну процедуру. Крім того, одним із критеріїв добору матеріалів була також спроба забезпечити представництво країн, правові системи яких належать до різних сімей права. Ще однією особливістю зібраного зарубіжного досвіду є представництво різних традицій правового регулювання адміністративної процедури. Окремою цінністю можна назвати те, що подані акти адміністративно-процедурного законодавства дають можливість отримати системні знання про адміністративне право репрезентованих країн, оскільки адміністративно-процесуальне законодавство цих самих країн пропонується до уваги у вже згаданому виданні Центру політико-правових реформ «Адміністративна юстиція: європейський досвід і пропозиції для України» (2003). І нарешті, вважаємо важливим звернутися до узагальненого європейського досвіду захисту прав особи у відносинах з адміністрацією, зафіксованого у кількох рекомендаціях Ради Європи з даної проблематики.

>>>8>>>

Користуючись нагодою, дякуємо Німецькому Фонду міжнародного правового співробітництва, Програмі сприяння парламентові України та іншим партнерам ЦППР за допомогу і співробітництво, в тому числі за можливість особисто ознайомитися з практикою застосування зарубіжного законодавства під час стажувань та навчальних візитів у ФРН, Нідерланди, Польщу.

Окремі подяки. Хочеться подякувати науковому керівнику робочої групи Міністерства юстиції України з розробки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України професору В.Б.Авер'янову за творчу атмосферу, створену при роботі над цим законопроектом.

Моя найщиріша вдячність за цінні поради, ідейну допомогу та підтримку Ігореві Коліушку і Роману Куйбіді, за переклад актів законодавства з німецької мови та консультації щодо європейського досвіду — Геннадію Рижкову, за всебічну допомогу — Наталі Гнидюк та іншим колегам із Центру політико-правових реформ.

>>>9>>>

ЧАСТИНА ПЕРША

АДМІНІСТРАТИВНА ПРОЦЕДУРА

>>>10>>>

1. ПУБЛІЧНА АДМІНІСТРАЦІЯ ЯК ЦЕНТРАЛЬНА КАТЕГОРІЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Попри достатню визначеність теми дослідження, спочатку необхідно розглянути загальне питання методологічної основи роботи. Основою вітчизняного адміністративного права була і залишається категорія «державне управління». Багато науковців намагаються наповнити цю категорію новим змістом, але в будь-якому випадку виходять з організуючого впливу держави та її органів на колективи людей для досягнення певної мети. В українських підручниках з адміністративного права поряд із поняттям «державне управління» для позначення організуючого впливу з боку органів місцевого самоврядування використовується термін «громадське управління»7, при цьому іноді допускається змішування діяльності органів місцевого самоврядування з діяльністю об'єднань громадян8.

Однак останнім часом усе більшої популярності, в тому числі серед академічних фахівців, набуває теорія публічної адміністрації. При цьому йдеться не про заміну термінів, а про принципово відмінне ідеологічне та змістове наповнення теорій державного управління та публічної адміністрації. На думку проф. В.Б.Авер'янова, управління з боку держави, яке було домінуючим в усіх сферах за радянських часів, тепер не є настільки визначальним. З огляду на це ним пропонується виділення нового суб'єкта — «публічної адміністрації» у вигляді органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування9. Навіть на рівні співвідношення понять «управління», «регулювання» й «адміністрація», а також «державне» і «публічне» видно їх принципову відмінність. Управління передбачає прямий вплив, тобто наявність відносин підпорядкування, і, наприклад, застосовується щодо об'єктів права державної власності. Водночас, на думку В.Б.Авер'янова, щодо більшості суспільних явищ та відносин здійснюється регулювання, а не управління.

У російській літературі окремими фахівцями також піднімалося питання про те, що поняття «державного управління», яке своїм корінням сягає ще доби абсолютизму, а найбільшого розквіту досягло в радянський період, сьогодні не відповідає тому змісту, який у нього намагаються вкласти. Цілком обгрунтовано ставиться під сумнів сама можливість пристосувати вчення про державне управління до доктрини правової демократичної держави, де однією з ключових засад є принцип розподілу влади10.

Неможливо обмежитися лише заміною терміна «державне управління» на поняття «виконавчої влади» чи «апарат державного управління» на «органи виконавчої влади». Конституція України не лише закріпила принцип

7 Див., наприклад: Адміністративне право України: Підручник / Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький,

В.М.Гаращук та ін.; За ред. Ю.П.Битяка. — Харків: Право, 2000. — С 7.

* Див.: Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юрінком Інтер, 1999.

— С 14—16; Адміністративне право України: Підручник / Ю.П.Битяк, В.В.Богуцький, В.М.Гаращук та ін.; За ред. Ю.П.Битяка. — Харків: Право, 2000. — С 7.

9 Див.: Авер'янов В. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України. 2003. N» 5. - С 117.

10 Див.: Рыжов B.C. К судьбе государственного управления // Государство и право. 1999. N° 2.

- С. 14-22.

10

>>>11>>>

розподілу влади, а й визнала і гарантувала місцеве самоврядування (стаття 7). Звідси увага акцентується ще й на тому, що категорія «державне управління» не дає змоги на теоретичному рівні раціонально обгрунтувати засади відносин між органами державної влади й місцевого самоврядування, і особливо природу місцевого самоврядування. Тому для адміністративного права поняття «державне управління» як методологічна основа не лише не відповідає сучасному стану суспільного розвитку в ідеологічному плані, а й є недостатнім для змістового наповнення. Поширений на Заході термін позначення всієї системи публічних інституцій та їх діяльності — «публічна адміністрація»11 дає можливість розв'язати цю проблему. При цьому ядром поняття «публічне» є «спільне, доступне для всіх, яке служить всім»12. З точки зору права прикметник «публічне» дає змогу органічно поєднати в собі державну і самоврядну адміністрації. А слово «адміністрація», яке походить від латинського ministrare («служити»), вказує на підпорядкованість політичній владі та служіння публічним інтересам як головне завдання в діяльності публічної адміністрації'3. Загалом поняття «публічна адміністрація» в адміністративному праві західних країн визначають як «організацію і діяльність органів та установ, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону, діють в публічних інтересах і наділені прерогативами публічної влади»14. Таке розуміння природи адміністративної влади й адміністративної діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та інших публічних інституцій дає можливість також чітко розмежовувати політику і адміністрування. Звідси стають зрозумілими і дискусії в літературних джерелах, перекладених українською мовою, в яких, на жаль, нерідко зустрічається некоректний переклад терміна «публічна адміністрація» як «державне управління»15.

Варто відзначити, що поняття публічної адміністрації не є новинкою для України. Його, скажімо, можна зустріти у працях українських адміні-стративістів, які працювали поза межами радянської правової школи, наприклад, у Ю.Панейка16. Основою адміністративного права є саме те, що воно регулює організацію та діяльність публічної адміністрації.

Все це зумовлює необхідність повернення до теорії публічної адміністрації як методологічної основи адміністративного права та до використання категорії «публічна адміністрація» як базової. Важливість цього поняття для права адміністративної процедури важко переоцінити, оскільки саме на регулювання діяльності публічної адміністрації й спрямовано адміністративно-процедурне законодавство.

11 Див.: Гонцяж Я., Гнидюк Н. Адміністративна реформа: нездійснені мрії та втрачені можливості. — К.: Міленіум, 2002. — С 51—54.

12 Гнидюк Ji. Публічна адміністрація як об'єкт структурних змін // Збірник наукових праць УАДУ. 2001. Вип. 1. - С 203.

13 Див.: Izdebski Н., Kulesza М. Administracja publiczna. Zagadnienia ogolne — Warszawa: LIBER, 1999. - S. 17-23.

14 Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н.Козырина и М.А.Шта-тиной. — М.: Спарк, 2003. — С. 32.

15 Див., наприклад: Райт Г. Державне управління. — К.: Основи, 1994. — 191 с.

16 Див., наприклад: Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування. — Мюнхен, 1963. — 194 с.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Матеріали з підготовки слухачів до державного екзамену зі спеціальності 8 15

    Документ
    ... Одеса – 2006 РекомендованододрукуНауково-методичною радою Одеського регіонального ... прогалини в знаннях основного програмного матеріалу, припустилися ... доопр.вид.-К-д: Держ.Центр.-Укр. вид.-1996.-228 ... та безпеки держав Азіатсько-Тихоокеанського регіону ...
  2. Іван франко мозаїка із творів що не ввійшли до зібрання творів у 50 томах

    Документ
    ... і задушенням, суворішали і м'якшали програмні, точніше, погромні імперативи, ... і багато напівдиких азійських народів, як-ось ... дуже сильних централізаторських замашок, друкуємо згаданий ... України Рекомендованодо випуску науково-методичною радою Львівського ...
  3. Науково-ідеологічний центр ім Дмитра Донцова Центр національного відродження

    Документ
    ... і Євразії. Видання рекомендується політологам і ... накульгувало» на автономізм програмності і партикулярне народництво ... час Д.Донцов друкує німецькою мовою ... вник Науково-ідеологічного центру ім. ... і союзником азійських шов ... лібералізму до Росії, він радіє сам і ...
  4. Науково-редакційна рада (2)

    Документ
    ... 30.01.2003р. Рекомендованододруку вченою радою Львівського обласного і ... батькам, – такі “ази” науки про виховання уже ... Т. Назаренко, повинна стати центромнауково-методичної думки. Значна частина ... систе-ма: педагогічних програмних засобів (ППЗ), ...
  5. Науково-редакційна рада

    Диплом
    ... 30.01.2003р. Рекомендованододруку вченою радою Львівського обласного і ... веління азійськи облаштованої та азійськи зор ... юнацької творчості, Центрів науково-технічної творчості, Центрів еколого-натурал ... ільному визна-ченні програмного матеріалу для гуртк ...

Другие похожие документы..