textarchive.ru

Главная > Учебное пособие


МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Воронежский государственный технический университет

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ КОМПЬЮТЕРНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ НАУЧНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ «РОССИЙСКИЙ НАУЧНЫЙ ЦЕНТР

ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ»

Центрально-Черноземный филиал

ИНФОРМАЦИОННЫЕ

ТЕХНОЛОГИИ И СИСТЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО

УПРАВЛЕНИЯ



Учебное пособие

Воронеж

2001

УДК 658.5.

Информационные технологии и системы муниципального и государственного управления: Учеб. пособие / В.Г. Кулаков, А.К. Соловьев, А.Б. Андреев, А.В. Гармонов, А.В. Заряев, А.Г. Остапенко, Б.Ю. Зинченко; Под общей ред. А.Г. Остапенко / Воронеж. гос. техн. ун-т. Воронеж, 2001. 313 с.

Настоящее пособие ориентировано на информационные технологии и системы поддержки управленческих решений в органах государственной и муниципальной власти, прежде всего в региональном аспекте.

Наряду с основами социального управления в пособии рассматриваются принципы формирования государственных и муниципальных информационных ресурсов и телекоммуникационных систем. Достаточно актуальный материал посвящён вопросам информационной и аналитической поддержки принятия решений в процессе государственного и муниципального управления. В пособии также анализируются проблемы комплексного обеспечения безопасности телекоммуникационных систем и информационных ресурсов на уровне региона. Заключительный раздел посвящён вопросам подготовки кадров в области защищенных информационных технологий и систем в органах государственной и муниципальной власти. Объемные приложения знакомят читателя с трактовкой действующего законодательства России в отношении многочисленных терминов и понятий в области информатизации.

Пособие предназначено для специалистов служб информационного обеспечения органов государственного и муниципального управления, а также для студентов специальностей 220600 «Организация и технология защиты информации», 220700 «Комплексное обеспечение информационной безопасности автоматизированных систем» и 201800 «Защищенные телекоммуникационные системы» при изучении дисциплин «Информационные технологии и системы государственного и муниципального управления», «Информационные технологии и системы социального управления», «Информационные технологии мониторинга в социальных системах управления».

Табл. 1. Ил. 19. Библиогр.: 40 назв.

Рецензенты: Региональный аналитический центр по проблемам безопасности и

устойчивого развития,

профессор С.В. Скрыль

Печатается по решению редакционно-издательского совета Воронежского государственного технического университета

I

Кулаков В.Г., Соловьев А.К., Андреев А.Б.,

Гармонов А.В., Заряев А.В., Остапенко А.Г,

Зинченко Б.Ю., 2001.

Оформление. Воронежский государственный

технический университет, 2001.


ПРЕДИСЛОВИЕ

Настоящим пособием открывается цикл изданий методического характера, ориентированных на развитие информационно-аналитического обеспечения органов государственной и муниципальной власти. Реализация данного проекта осуществляется в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Актуальность рассматриваемой в пособии темы обусловлена тем, что создание и развитие информационных ресурсов, телекоммуникационных систем является ключевой проблемой обеспечения социально-экономической безопасности и устойчивого развития регионов и территорий местного самоуправления. Именно наличие необходимой и достаточной информации, качество её обработки и защиты во многом обусловливают эффективность принятия и реализации управленческих решений в органах государственной и муниципальной власти.

Выражаю надежду, что настоящее пособие окажет существенную теоретическую и практическую помощь работникам областных администраций и местного самоуправления, будет способствовать повышению квалификации в области информационного обеспечения их деятельности.

Глава администрации

Воронежской области В.Г. Кулаков

ВВЕДЕНИЕ

Дальнейшая интеграция России в структуры европейского и мирового сообщества, очевидно, потребует кардинального преобразования технологий управления на всех уровнях и во всех ветвях власти Российской Федерации. Отсюда успех проводимых реформ принципиально будет зависеть от эффективности информатизации процесса государственного и муниципального управления, удельного веса его информационно-аналитической составляющей.

Гораздо быстрее, чем нам кажется, постсоветский стиль управления станет достоянием истории, и на смену руководителям, погруженным в текучку, придет аналитический менеджмент стратегического планирования. Его первейшим инструментом станут информационные технологии и системы государственного и муниципального управления.

Создание методического обеспечения для подготовки новой генерации государственных и муниципальных служащих, ориентированных на широкое использование информационно-аналитического обеспечения при принятии управленческих решений, является задачей настоящего издания.

Первый раздел учебного пособия подготовлен В.Г. Кулаковым, А.К.Соловьевым, А.Г. Остапенко и Б.Ю. Зинченко. В подготовке второго раздела приняли участие В.Г. Кулаков, А.К. Соловьев, А.В. Гармонов, А.Г.Остапенко, Б.Ю. Зинченко. Авторство по третьему разделу принадлежит В.Г. Кулакову, А.Б.Андрееву, А.В. Заряеву и А.Г. Остапенко. Общая редакция рукописи осуществлена А.Г. Остапенко.

Коллектив авторов выражает благодарность за помощь в подготовке рукописи А.С. Черному, И.А. Сбродовой, Р.В. Батищеву и В.П. Дурову.

Авторы намерены продолжить научную и методическую разработку комплекса проблем, затронутых в настоящем издании, и будут признательны за предложения и пожелания по содержанию данного пособия, которые следует направлять по электронной почте Е–mail: mnac @ comch. ru.

1. ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ, ЕГО ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ И СИСТЕМ

1.1. Системы социального управления

Государство представляет собой сложную социальную систему организационного типа со следующими признаками, которые можно классифицировать по форме правления, типу политического режима, виду структуры государства. Схема, изображенная на рис. 1.1, классифицирует возможные формы государства /8/.

Управление в данном случае выражается в реализации внешних и внутренних функций государства через его организационные структуры, которые образуют представительные, законодательные, исполнительно-распорядительные, судебные органы, органы прокуратуры и государственного контроля.

Виды систем государственного управления классифицирует схема /8/, представленная на рис. 1.2. Вместе с тем организацию государственного и муниципального управления в России иллюстрирует рис. 1.3 /8/.

1.2. Специфика социального управления в Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях

В России имеет место качественно новый этап развития общества и государства. Начато реформирование системы государственного управления, которое предполагает безусловное соблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, четкое разграничение полномочий между центром, субъектами Российской Федерации и местным самоуправлением, координацию действий всех уровней и ветвей власти /1,17,39,40/.

К сожалению, для России в переходный период развития наличествуют устаревшие технологии управления, сложившиеся в условиях прошлой командно-административной системы. Это не позволяет достаточно эффективно развиваться как регионам страны, так и ее муниципальным образованиям (МО).



Рис. 1.1. Возможные формы государства



Рис. 1.2. Виды системы государственного управления



Рис. 1.3. Организация государственного и муниципального управления

в Российской Федерации

Таким образом, поиск оптимальных механизмов управления имеет особое значение в период выхода из социально-экономического кризиса. Вместе с тем технология управления, реализуемая многими органами власти, не выдерживает критики. Оставляет желать много лучшего качественный состав депутатского корпуса, результаты его взаимодействия с исполнительной властью региона и МО. Трудно рассчитывать, что такое положение вещей будет способствовать конструктивной антикризисной деятельности администраций, советов и дум.

На основе вышеизложенного возникает задача формирования более адекватной общественной модели и органов, допущенных к процессу управления территориями хотя бы на консультативном уровне (последнее не требует изменения федерального и регионального законодательства). Разумеется, в этом случае должны быть охвачены все ветви и уровни общественной организации территории. Наиболее актуальна эта проблема для субъектов РФ и сравнительно крупных МО, коими в регионах России обычно являются города, сельские районы и образованные на их основе округа.

Одним из механизмов реализации такого подхода может стать Региональное общественное собрание. Цель его деятельности: широкая консолидация и координация деятельности всех конструктивных сил, имеющихся на различных уровнях в органах власти, на предприятиях и в общественных организациях, функционирующих на данной территории, для эффективного внедрения принципов социального партнерства и обеспечения устойчивого развития данного региона (муниципального образования).

Для достижения поставленной цели Собрание решает следующие задачи:

1. Реализация принципиально нового механизма государственного муниципального управления.

2. Объединение и координация деятельности всех конструктивных сил территории на принципах социального партнерства.

3. Широкое привлечение общественности для обсуждения проектов различных региональных законов (муниципальных нормативных актов) и программ.

4. Формирование эффективного механизма учета интересов населения территории на всех уровнях и во всех ветвях власти.

5. Вовлечение в процесс государственного и муниципального управления всех конструктивных и социально активных сил, подготовка резерва кадров для администрации и депутатского корпуса.

6.Внедрение в практику формирования социального заказа общества, выдаваемого населением для региональной (муниципальной) власти.

7. Обеспечение максимальной прозрачности деятельности региональной (муниципальной) власти.

Отсюда собрание должно строить свою работу в следующих направлениях:

1. Экспертиза проектов законов (нормативных актов), программ и других документов.

2. Участие в разработке концепций и программ развития территории.

3. Гласное и всестороннее (с привлечением экспертов) обсуждение программ, проектов развития территории.

4. Выработка предложений по улучшению механизма деятельности представительной исполнительной власти территории.

5. Выработка предложений по совершенствованию регионального законодательства и нормативных актов МО.

6. Широкое обсуждение проектовбюджетов региона и МО.

7. Открытый анализ исполнения этих бюджетов.

Создание подобного общественного механизма управления может стать важнейшим шагом в дальнейшем совершенствовании системы государственного и муниципального управления, в условиях выхода из социально-экономического кризиса.

Через создаваемое Собрание в более полной мере реализуются принципы местного социального партнерства, и общество активнее вовлекается в процесс управления областью, городом, районом или округом, получает возможность реально влиять на принятие управленческих решений. Появляется возможность формирования и реализации социального заказа. Создается ситуация востребованности творческого потенциала. Формируется резерв кадров для власти.

Общественный характер механизма управления в данном случае определяет структуру и принципы формирования состава Собрания (рис.1.4.). Собрание является усовершенствованным механизмом управления и принятия решений по всем вопросам деятельности представительной и исполнительной власти при непосредственном участии представителей трудовых коллективов организаций и предприятий, а также широкого круга общественности.

Д

1.4. Структура и принципы формирования состава Собрания

еятельность Собрания должна основываться на принципах политического многообразия, свободного и коллективного обсуждения и решения вопросов, широкой гласности.

Собрание может решать и решает вопросы, относящиеся к его ведению в соответствии с Положением и Регламентом, а также  другими действующими нормативно-правовыми актами.

Собрание может создаваться по инициативе Главы администрации, и «Положение о Собрании» утверждается его Постановлением либо решением представительной власти.

Собрание следует формировать по принципу добровольного участия представленных в личном качестве и делегированных представителей органов власти всех уровней области, предприятий и общественных объединений, движений и организаций, функционирующих на территории.

Собрание должно состоять из трех Палат: Депутатской, субъектов хозяйствования, общественности.

В рамках одной Палаты могут создаваться профильные комитеты или рабочие группы.

Советы формируются по принципу добровольного участия изделегированных депутатов, руководителей предприятий и организаций, общественных объединений, функционирующих на территории.

Палата депутатская формируется из депутатов всех уровней представительной власти, выбранных на данной территории.

Палата субъектов хозяйствования формируется из руководителей предприятий и организаций всех форм собственности, расположенных на данной территории.

Палата общественности формируется из лидеров общественных организаций, почетных граждан территории и т.п.

Высшим руководящим органом Собрания является Пленум, предусматривающий совместное заседание Палат. В период между Пленумами руководство деятельностью Собрания осуществляет Президиум, сформированный из руководителей всех советов Собрания и исполнительной власти МО.

В состав Президиума должны входить Председатели координационных советов (избираются Советами), «по должности» Глава администрации и Председатель Думы (муниципального совета), ответственный секретарь Собрания (назначается решением Президиума).

Координационные советы должны заседать раздельно. Их заседания обычно не должны быть закрытыми. Согласно принципу разделения полномочий одно и то же лицо не может одновременно являться членом нескольких координационных советов.

Для координации совместной деятельности и выработки единой позиции по вопросам, рассматриваемым Собранием, Палаты могут проводить совместные заседания (Пленумы) и принимать совместные решения. Совместные заседания Палат рекомендуется проводить не реже одного раза в квартал. При необходимости (по решению Президиума) могут созываться внеочередные заседания всех Палат.

Председатели Палат подлежат ротации. На заседаниях Президиума председательствуют поочередно председатели Палат. Пленум должен вести председательствующий, избираемый из числа членов Президиума. Так будут соблюдаться принципы демократии.

В целом идея собрания, реализованная в Воронежской области, представляется весьма заманчивой перспективой совершенствования общественных механизмов государственного и муниципального управления.

В этой связи уместно развитие данной темы в части информационного и правового обеспечения управления регионом или муниципальным образованием в современных условиях.

Экспертные оценки процессов в основных сферах жизни страны за период 2000  2001 гг. позволяют говорить о том, что на текущий момент практически отсутствуют ярко выраженные признаки рецидива кризисных явлений, подобных тем, что имели место в последнее десятилетие. Эти явления были вызваны, в том числе преднамеренно спровоцированными шагами, предпринятыми в различных сферах жизни на разных уровнях государственного и муниципального управления.

Точнее ситуация сейчас определяется как «переходная». Вместе с тем эта «переходность» приобрела чрезвычайно затянувшийся, по некоторым аспектам хронический характер, что привело к консервации, а то и к наращиванию таких проблемных качеств, которые в своей совокупности вызывают серьезную тревогу относительно перспектив проводимых реформ:

– крайне низкая точка «переходности», уровень которой, определяемый многие годы как «исходный» или «начальный», таков, что по-прежнему несет в себе угрозу срыва в неуправляемость;

– длительное отсутствие отчетливой системы ценностных реформационных координат;

– масштаб «хронической переходности», который на сегодня охватывает все без исключения сферы жизни, не обнаруживая ни одной сферы реального прорыва;

– системный характер «переходности», который за последние годы так и не претерпел сужения до масштабов локальных антикризисных управленческих задач. Свидетельства тому имеются во всех сферах жизни. Наиболее радикально и наглядно это проявляется в экономике, что требует соответствующих управленческих решений.

Всякое антикризисное управление предусматривает издание законов, нормативных актов, ориентированных на обеспечение устойчивого развития. Однако подобная правовая инициатива далеко не всегда учитывает весь спектр угроз этому развитию, а также эффекты последействия внедренной инициативы.

Характерным примером подобной недальновидности может служить Постановление Правительства РФ от 03.09.98г. №1027 «О внесении изменений в Перечень отдельных категорий предприятий (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае осуществления ими торговых операций или оказания услуг), организаций и учреждений, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денежные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин», утвержденный постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 30 июля 1993г. №745. Этим Постановлением предполагалось достижение благой цели пополнения бюджетов территорий за счет сокращения теневого оборота капитала, но без учета социальных последствий вводимых мер. Пытаясь устранить один (далеко не самый опасный) источник угрозы экономике, не учли автоматическое появление другой (индуцированной) социальной угрозы – акции протеста «челноков», поддержанные населением, заинтересованным в низких ценах товаров на вещевых рынках.

В результате обращений региональных законодательных органов к Президенту РФ, Правительству РФ и обеим палатам Федерального Собрания РФ в вышеуказанное Постановление, оказавшееся в данной редакции социально бесперспективным, были внесены соответствующие изменения и дополнения. Вышеописанный механизм иллюстрирует рис. 1.5.

Рис.1.5. Пример схемы принятия необоснованного управленческого решения и его отмены

Примером необоснованности законодательного акта также может служить Постановление главы администрации Воронежской области от 03.09.98г. №858 «О стабилизации цен на отдельные социально значимые товары и защите прав потребителей». Опубликованное в печати, оно вызвало негативную реакцию производителей продукции, ее реализаторов и, в конечном итоге, потребителей той самой продукции, т.к. силовые методы ограничения цен на товары привели к товарному дефициту, вследствие которого цены еще больше выросли. Пресловутое Постановление было опротестовано прокурором Воронежской области и спустя две недели отменено.

В рассмотренных примерах ошибочное управленческое решение не устранило источник угрозы и стало причиной возникновения дополнительной угрозы (в данном случае предпринимательской деятельности). Здесь возможны также варианты:

 первичная угроза не устранена и дополнительная угроза не возникла;

 первичная угроза устранена, но возникла дополнительная угроза.

В любом из перечисленных случаев, как минимум, требуется корректировка ранее принятого управленческого решения. Ситуация значительно обострится, если неверное управленческое решение, направленное на устранение отдельной социально-экономической угрозы, породит комплекс проблем. В условиях нестабильности дальнейшие ошибки могут привести к лавинообразному процессу, причем возникновение дополнительных источников угрозы может быть значительно разнесено во времени.

В итоге при нестабильности социально-экономического положения территории возможна ситуация, когда ошибка при принятии управленческого решения может привести к необратимым процессам.

В качестве альтернативы (рис. 1.5) и примера более удачного управленческого решения (угроза, ее источник и принятое решение сравнительно адекватны) может быть рассмотрена схема, изображенная на рис. 1.6.

Р
ис. 1.6. Пример схемы принятия антикризисного управленческого решения

В ней выделен более значимый источник угрозы и предложена адекватная ему административная мера, которая в определенной степени уже реализуется в ряде городских администраций. Однако с научно-практической точки зрения представляет интерес выработка более или менее унифицированного алгоритма антикризисных решений.

Здесь технология подготовки и рассмотрения правовых норм, как видно из рис. 1.7, должна носить итерационный характер и быть жестко увязана с перечнем наиболее опасных угроз и прогнозной оценкой последствий внедрения новых норм. На начальном этапе активное участие принимает администрация. Далее растет роль Собрания. Обязательной процедурой процесса является оценка соответствия разрабатываемых норм с общей антикризисной программой территории.

Р
ис.1.7. Предлагаемая процедура активизированного нормотворчества на региональном (муниципальном) уровне

Такой подход позволяет привлечь к нормотворчеству самые широкие круги общественности и, естественно, повышает безопасность управленческих решений государственного и муниципального управления в переходный период.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Государственное и муниципальное управление (3)

    Ученые записки
    ... основы фун­кционирования государственной и муни­ципальной службы. О функциях государственных и муниципальных служащих, их правовом статусе. Реформирование государственно­го и муниципального управления ...
  2. Государственное и муниципальное управление ученые записки скагс научный и общественно-

    Ученые записки
    ... трансформации методологии изучения системы государственных услуг // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки ... сфере государственного и муниципального управления. В этом контексте система подготовки государственных и муниципальных ...
  3. Государственное и муниципальное управление

    Исследование
    ... и документооборота Управление государственным и муниципальным заказом Экономика муниципального хозяйства Муниципальное право Муниципальное управление Государственные и муниципальные финансы Маркетинг территорий ...
  4. Государственное и муниципальное управление (5)

    Документ
    ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ УРОК ... русскими эквивалентами (a-n) State – государство, государственный System – система 1) authoritarian state ... служба 2) appointive service b) государственная повинность 3) career service c) ...
  5. Государственные и муниципальные финансы

    Учебно-методический комплекс
    ... направления развития государственных и муниципальных финансов, положения действующего законодательства о государственных и муниципальных финансах, организацию государственных и муниципальных финансов, бюджетное ...

Другие похожие документы..