textarchive.ru

Главная > Документ


АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научно-исследовательский институт

Взаимодействие

органов прокуратуры

с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод

человека и гражданина

Пособие

Москва • 2012

УДК 347.962+342.7

ББК 67.721-91+67.400.34

В40

Авторский коллектив:

В.Г. Бессарабов – заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (введение, § 1 гл.1, § 1 гл. 2);

М.В. Маматов – ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 2, 3 и 4 гл. 2, литература, приложения);

Л.Б. Датчук – старший прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод граждан управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 2 гл. 1);

О.Е. Надежина – заместитель начальника управления государственной защиты прав человека Рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации(§ 3 гл. 1).

Рецензенты:

С.Н. Будай – профессор кафедры государственной службы в органах прокуратуры и организации прокурорской деятельности Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

В40

Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: пособие / В.Г. Бессарабов и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2012. – 92 с.

В пособии освещаются правовые и организационные основы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, анализируются формы и методы ведения этой работы, рассматриваются отдельные вопросы прокурорского надзора.

Для работников органов прокуратуры, других правоохранительных и контролирующих органов, а также преподавателей и студентов юридических вузов.

УДК 347.962+342.7

ББК 67.721-91+67.400.34

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2012

Введение

Современное конституционное строительство с характерными реформами практически всех сфер российской государственности осуществляется исходя из признания высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Указанная базовая аксиологическая установка поддержана избранным курсом на развитие в Российской Федерации элементов независимого контроля за выполнением конституционных обязательств демократического правового государства.

В связи с этим результаты деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации адекватно отражают существующую в современном российском обществе потребность в эффективном и беспристрастном контроле за решениями и действиями (бездействием) федеральных, региональных и местных органов власти независимыми институциональными образованиями, наделенными полномочиями следить за соблюдением прав человека, осуществлять их государственную защиту, содействовать жертвам нарушений в восстановлении их правового статуса и возмещении причиненного им вреда.

Генеральный прокурор Российской Федерации прямо ориентирует прокуроров на осуществление делового сотрудничества с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, расширение и укрепление этих связей, позволяющих органам прокуратуры более эффективно решать поставленные задачи по защите интересов личности и государства, укреплению законности и правопорядка. Работа региональных прокуратур зачастую сочетается и с активизацией взаимодействия с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

К настоящему времени в целом назрела потребность научного осмысления накопленного опыта, основных тенденций развития, позитивных и негативных сторон в функционировании, разработанности правовых и организационных вопросов взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросам правозащитной деятельности, что предопределило проведение данного научного исследования.

Пособие подготовлено с целью оказания практической помощи прокурорским работникам всех звеньев системы органов прокуратуры по расширению и углублению форм и методов взаимодействия с институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и региональными уполномоченными по правам человека в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. При этом авторы не могли обойти вниманием и вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере.

Эмпирическую основу исследования составили организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ряда региональных прокуратур, а также сведения, содержащиеся в ежегодных докладах прокуроров субъектов Российской Федерации об итогах работы за 2010 – 2011 гг. Кроме того, в целях изучения опыта сотрудничества органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и региональными уполномоченными, выявления апробированных форм и методов ведения этой работы, а также обобщения результатов прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства из Главной военной прокуратуры и прокуратур 15 субъектов Российской Федерации1 истребована соответствующая информация; акты прокурорского реагирования за 2008 – 2011 гг., принятые по наиболее типичным и распространенным нарушениям законодательства Российской Федерации в данной сфере; информационно-аналитические материалы, содержащие предложения по совершенствованию рассматриваемой деятельности органов прокуратуры. По специально разработанной анкете проведен социологический опрос 145 работников прокуратуры, мнение которых в правильном разрешении отдельных дискуссионных вопросов в данной сфере переоценить трудно. Столь обширные информационные источники позволили обеспечить высокую степень обоснованности и достоверности выводов и предложений, сформулированных по ходу настоящего исследования.

Глава 1. Правовые основы сотрудничества

российской прокуратуры

с Уполномоченным по правам человека

в Российской Федерации

§ 1. Законодательное регулирование деятельности института

Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации

Вопрос об институте Уполномоченного по правам человека (омбудсмена – по современной общепринятой международной терминологии) впервые был поставлен в Швеции еще в XVI в., но только в XX столетии он распространился практически по всему миру. Многие страны ввели собственное наименование такого органа: Уполномоченные по правам граждан и по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), Народная правозащита (Австрия), Адвокат народа (Румыния), Комиссар по делам администрации (Великобритания), Посредник (Франция), Защитник народа (Испания). При этом основными функциями омбудсмена являются рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав, защита их в соответствующих государственных органах, анализ соблюдения прав человека и гражданина в стране, информирование об этом парламента, внесение законодательных предложений.

Примечательно, что, готовясь создать в России новую государственную структуру – прокуратуру, учрежденную 12 января 1722 г. в целях более успешного проведения в жизнь экономических, социальных и политических реформ, Петр I внимательно изучал деятельность целого ряда государственных органов развитых зарубежных стран. При этом большинство теоретиков в области прокурорского надзора обоснованно отмечают, что, создавая российскую прокуратуру, за образец он взял прокуратуру Франции; многие ученые полагают, что в значительной мере это был германский фискалат, что тоже в определенной мере справедливо; но иногда в учебниках по курсу «Прокурорский надзор» указывается, что им был и шведский омбудсмен – защитник прав человека. По своему назначению российский Генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Так считали видные отечественные ученые и государственные деятели XIX в. С.А. Петровский1 и Н. Павлов-Сильванский2.

Между тем, ни в царской России, ни в Советском Союзе институт омбудсмена не был создан. Более того, в СССР он осуждался как «буржуазный». Утверждалось, что советский прокурор, наделенный полномочиями получать жалобы на действия чиновников, лучше справляется с ролью независимого защитника прав личности. В то же время прокурор защищал и интересы государства, выступая как государственный обвинитель. Хотя в ходе бесед с ветеранами отечественной прокуратуры удалось выяснить, что руководство советской прокуратуры в 70-е гг. XX столетия принимало меры к изучению опыта работы этого института в ряде иностранных государств, даже командировало несколько работников за границу для изучения деятельности омбудсменов.

После появления данного правозащитного института в странах Восточной и Центральной Европы (в особенности после формирования его в Польше), старта масштабного переустройства общественно-политической и экономической жизни нашей страны в конце 80-х – начале 90-х гг. прошлого века сформировались условия для учреждения должности Уполномоченного по правам человека в России.

В 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина1 провозгласила, что «парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека», который должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, быть ему подотчетным и обладать высоким уровнем неприкосновенности (ст. 40).

Спустя непродолжительное время этому новому для нашего государства правозащитному институту был придан статус конституционного и не ограниченного целями укрепления парламентаризма – в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации заложены нормы, в соответствии с которыми к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (п. «е» ч. 1 ст. 103). До принятия соответствующего закона 17 января 1994 г. Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации известного правозащитника С.А. Ковалева, который уже 10 марта 1995 г. вследствие возникших разногласий был освобожден от занимаемой должности.

Закон, определяющий правовой статус российского омбудсмена, был принят только в 1997 г. В настоящее время именно Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее – Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ)определяет конкретный порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия деятельности. В мае 1998 г. на этот пост был избран депутат Государственной Думы О.О. Миронов. С 2004 г. по настоящее время Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации является В.П. Лукин1.

Сегодня институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный по правам человека; Уполномоченный) занимает одно из центральных мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты, основным назначением которого является защита и восстановление нарушенных прав и свобод личности. При этом рассматриваемый публично-правовой институт призван осуществлять на всей территории государства независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях и действиях органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, командовании воинских частей и администрации мест принудительного содержания, а также при производстве предварительного расследования и судебном разбирательстве. В сравнении с другими правозащитными организациями Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обладает специфичными полномочиями для восстановления прав и интересов человека и гражданина.

Среди основных функциональных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует указать:

рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, инициирование мер по их восстановлению;

принятие в пределах своей компетенции соответствующих мер при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

развитие международного сотрудничества в области прав человека;

правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации полномочий в рамках установленной законом компетенции. Так, в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» Уполномоченным могут представляться рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации по вопросам его ведения.

Центральное место в правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает работа с обращениями. При этом им не рассматриваются и не комментируются политические заявления, а приглашения к сотрудничеству с политическими организациями отклоняются. Авторам подобных заявлений и обращений направляются разъяснения относительно невозможности участия Уполномоченного в политике.

В 2010 г. свыше 29 тыс. единиц входящей корреспонденции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации составили жалобы на различные нарушения прав и свобод человека (в 2009 г. – 32 043). Непосредственно с территории Российской Федерации поступило 98,3% жалоб, в том числе 34,6% из Центрального, 18,6% – Приволжского, 9,5% – Северо-Западного, 11,4% – Южного, 9,6% – Сибирского, 6,5% – Уральского, 4,9% – Северо-Кавказского и 4,3% – Дальневосточного федеральных округов. Тем самым на 100 тыс. человек населения страны пришлось в среднем 20,1 жалобы (выше среднего значения этот показатель в Центральном (26,6) и Южном (23,8) федеральных округах; ниже среднего значения – в Дальневосточном (19,2), Приволжском (17,7), Северо-Кавказском (14,9), Уральском (15,2), Сибирском (13,9) федеральных округах). Среди субъектов Российской Федерации по количеству жалоб на 100 тысяч человек населения лидировали Магаданская область (46,0), г. Москва (35,2), Ямало-Ненецкий автономный округ (32,6), Ульяновская область (31,9), Владимирская область (31,5) и Республика Коми (34,5)1.

Тематика жалоб Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, соответствуя в целом тенденциям последних лет, остается стабильной и может выступать индикатором наиболее острых вопросов с соблюдением прав человека. В 2010 г. более 50% жалоб подано Уполномоченному в связи с нарушениями личных (гражданских) прав (из них 64,9% – нарушение права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, 19,9% – нарушение права на достоинство, в том числе в связи с неудовлетворительными условиями содержания в местах принудительного содержания), каждая четвертая жалоба касалась нарушений социальных прав граждан (нарушение права на жилище (45,1%), социальное обеспечение (31,5%), охрану материнства и детства и социальных прав детей), поступали также жалобы на нарушение экономических прав и свобод (по вопросам защиты права частной собственности, права на труд). Традиционно невысока доля жалоб на нарушение политических и культурных прав: соответственно, около 1,2% и 1% от общего количества поступивших Уполномоченному в 2010 г. жалоб. Объяснением этому служит то обстоятельство, что политические и культурные права всегда востребованы у активного меньшинства граждан, однако это отнюдь не умаляет их значимости, тем более востребованность этих прав имеет свойство резко и непредсказуемо возрастать.

Из поступивших жалоб 7,4% (в 2009 г. – 9,3%) отклонены Уполномоченным по причине их несоответствия установленным в законе критериям приемлемости (заявителям направлен мотивированный отказ в рассмотрении их обращений). По результатам изучения 58,1% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, направлены подробные разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий
(в 2009 г. – 60,8%). Около 32,2% поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению (в 2009 г. – только 29,9%), однако полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось добиться только по 5,05% таких дел (8,6%).

При рассмотрении поступивших жалоб Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может использовать весь спектр предоставленных ему законом полномочий: 1) беспрепятственно посещать органы государственной власти и местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 4) самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проводить проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории России органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

В соответствии со ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обращаться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в чьих решениях или действиях (бездействии) усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) излагать свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По результатам обобщения итогов проверок жалоб, изучения предоставленных Уполномоченному сведений, документов, материалов и нормативных правовых актов он вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном и региональном законодательстве, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение этого законодательства, либо в силу существующих законодательных пробелов противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

В случае грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе: выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в данных слушаниях.

Первоочередными задачами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в вопросах правового просвещения и образования в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты являются: 1) разработка единых государственных стандартов образования в области прав человека; 2) введение в государственные образовательные стандарты учебных дисциплин по правам человека, в первую очередь по программе подготовки юристов, политологов, государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов и пенитенциарных учреждений, военнослужащих; 3) издание и бесплатное распространение основных международных и российских правовых актов в области прав и свобод человека; 4) включение в ежегодные планы научно-исследовательских учреждений правоохранительных органов тематики обеспечения и защиты прав и свобод человека; 5) проведение министерствами и ведомствами анализа действующего законодательства и внесение предложений о его изменении и дополнении в целях усиления ответственности должностных лиц за нарушение прав и свобод человека и гражданина и др. Реализация перечисленных мер в области правового просвещения преследует цель преодоления правового нигилизма, повышения правовой культуры граждан, должностных лиц и органов власти.

Для юридического, организационного, научно-аналитичес-кого, информационно-справочного и иного обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан его рабочий аппарат. Уполномоченный утверждает структуру рабочего аппарата1, положение о нем и его структурных подразделениях, а также устанавливает численность, штатное расписание и непосредственно руководит его работой. Для оказания консультативной помощи при Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.

В целом конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации способствует разрешению таких проблем, с которыми другие институты гражданского общества справиться не могут – бюрократизация исполнительного аппарата, неперсонифицированность, а значит, анонимность государственной власти2.

При этом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Более того, выполняя задачу по восстановлению нарушенных прав каждого конкретного человека, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации активно взаимодействует с компетентными государственными органами и должностными лицами (ч. 1 ст. 22 Федерального конституционного закона от 27.02.1997 № 1-ФКЗ). Специфика такого сотрудничества с органами прокуратуры предопределяет необходимость развернутого анализа соответствующих вопросов.



Скачать документ

Похожие документы:

  1. Уполномоченный по правам человека в городе москве доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в городе москве о соблюдении и защите прав свобод

    Доклад
    ... активно взаимодействовал с Уполномоченнымпоправамчеловека в РоссийскойФедерации, Уполномоченными в субъектах РоссийскойФедерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами внутренних дел, суда и прокуратуры, со ...
  2. Трудовой кодекс российской федерации

    Кодекс
    ... по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством РоссийскойФедерацииуполномоченными федеральными органами ... соблюдения и защитыправ и свободчеловека и гражданина, законности, ...
  3. Трудовой кодекс российской федерации (2)

    Кодекс
    ... по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством РоссийскойФедерацииуполномоченными федеральными органами ... соблюдения и защитыправ и свободчеловека и гражданина, законности, ...
  4. Трудовой кодекс российской федерации (4)

    Кодекс
    ... по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством РоссийскойФедерацииуполномоченными федеральными органами ... соблюдения и защитыправ и свободчеловека и гражданина, законности, ...
  5. Трудовой кодекс российской федерации (5)

    Кодекс
    ... их защиты В целях обеспечения прав и свободчеловека и гражданина работодатель ... по безопасному ведению работ в отдельных сферах деятельности осуществляется в соответствии с законодательством РоссийскойФедерацииуполномоченными федеральными органами ...

Другие похожие документы..